Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 1. máls.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 590 — 1. mál.
2. umræða.
Fjárlaganefnd hefur haldið 27 fundi frá því að fjárlagafrumvarpið var lagt fram og hitt fulltrúa ráðuneyta og sveitarfélaga sem komið hafa sjónarmiðum sínum og skýringum á framfæri. 2. minni hluti þakkar öllum þessum aðilum fyrir framlag þeirra til fjárlagavinnunnar.
Umræðan um fjárlög ber þess sífellt gleggri merki að kosningar eru framundan og má í því sambandi benda á að ekki tókst að halda 2. umræðu um fjárlög samkvæmt vinnuáætlun fjárlaganefndar, en hún var samþykkt á haustdögum. Í frumvarpinu voru víða boðaðar tillögur til útgjalda sem undirbúa átti fyrir 2. umræðu. Að mati 2. minni hluta er nauðsynlegt að fjárlagafrumvarpið sé lagt fram fullunnið en ekki fullt af fyrirvörum sem gefa mönnum færi á að breyta frumvarpinu um of. Þá náðu boðaðar breytingar ekki inn í frumvarpið fyrir 2. umræðu. Má nefna að því átti að breyta til samræmis við nýja verkaskiptingu og færa verkefni og fjárveitingar þeim tilheyrandi á milli ráðuneyta. Var ætlunin að gefa heildaryfirlit yfir nýja skipan og að þingmönnum gæfist kostur á að ræða viðeigandi breytingar á fjárheimildum efnislega. Þannig átti meðferð frumvarpsins að verða markvissari í meðförum Alþingis þar sem allur samanburður á milli ára og við fyrri ár yrði auðveldari.
Áherslur 2. minni hluta við fjárlagagerð undanfarinna ára hafa haft það markmið að vernda velferðarkerfið. Í fjárlögum fyrir árið 2011 var gengið of nærri heilbrigðiskerfi landsmanna og lagt af stað í grundvallarbreytingar á því án þess að fyrir lægi stefna og áætlun um fyrirkomulag heilbrigðisþjónustunnar. Þrátt fyrir að niðurskurður í heilbrigðismálum sé hvorki boðaður í frumvarpinu né breytingartillögum meiri hlutans liggur fyrir að vinda þarf ofan af þeirri stefnu sem stjórnvöld lögðu af stað með á kjörtímabilinu. Heilbrigðisstofnanir víðs vegar um landið eiga í verulegum rekstrarvanda og hafa þurft að grípa til erfiðra ráðstafana. Ljóst er að sá vandi mun með einum eða öðrum hætti lenda á ríkissjóði og hefjast þarf handa við að endurbyggja heilbrigðisþjónustu víðs vegar um landið. 2. minni hluti bendir á að uppbygging nýs Landspítala mun taka til sín mikið fjármagn og draga til sín verkefni sem nú er sinnt á landsbyggðinni. Vandséð er að fyrirhugaður sparnaður sem nýbyggingin á að hafa í för með sér nái fram að ganga og í raun útilokað að hann nái fram að ganga nema með fækkun starfsfólks, launalækkunum eða öðrum erfiðum aðgerðum. 2. minni hluti gagnrýnir harðlega að ekki hafi verið gerð ítarleg grein fyrir áhrifum nýbyggingarinnar á heilbrigðisþjónustu í dreifðum byggðum landsins. 2. minni hluti telur ljóst að gera þurfi vandaða úttekt af óháðum aðilum til að skýr mynd fáist af kostum og göllum stórframkvæmdanna. Einnig þarf að meta áhrif framkvæmdanna á fjárhag ríkisins til næstu ára.
Byggðastofnun var falið fyrir tæplega tveimur árum að vinna úttekt á áhrifum fjárlaga á byggðir landsins. Í því sambandi hafði 2. minni hluti sérstakan áhuga á áhrifum niðurskurðar í heilbrigðisþjónustu landsmanna þar sem hann telur að núverandi stefnuleysi hafi skaðað kerfið varanlega. 2. minni hluti leggur áherslu á mikilvægi slíkrar úttektar og bendir á að hún er nauðsynleg til að meta þau áhrif sem stefna stjórnvalda hefur á byggðir landsins. 2. minni hluti hefur lagt fram þingsályktunartillögu þar sem ríkisstjórninni er falið að móta stefnu um jafnan rétt fólks um allt land til nauðsynlegra þátta, til að mynda aðgengis að læknum og heilbrigðisþjónustu. Nauðsynlegt er að fullmótuð byggðastefna sé fyrir hendi áður en stórar ákvarðanir eru teknar í fjárlögum landsins sem munu hafa áhrif á lífskjör almennings til framtíðar.
Almennt um forsendur frumvarpsins.
Forsendur frumvarpsins hafa verið endurmetnar af Hagstofu Íslands. Nokkrar þeirra má sjá í eftirfarandi töflu:
Stærstu atvinnuvegafjárfestingarnar í ár og næsta ár eru stækkun álversins í Straumsvík, sem og framkvæmdir við Búðarhálsvirkjun. Þá hefur verið fjárfest í skipum og flugvélum. Á árunum 2013–2014 er reiknað með frekari stóriðjuframkvæmdum en meiri óvissa ríkir um þær. Ef fjárfesting hins opinbera í varðskipinu Þór hefði ekki verið bókfærð í þjóðhagsreikningi árið 2011 hefði samdráttur í opinberum fjárfestingum það ár numið 31,2%. Þá er minnt á að í frumvarpinu, eins og það liggur fyrir nú, er ekki gert ráð fyrir nauðsynlegri uppbyggingu innviða til að álver á Bakka geti orðið að veruleika. 2. minni hluti bendir á að sú framkvæmd getur leitt af sér verulegan hagvöxt. Þá er einnig minnt á erfiðleika við orkuöflun á Suðurnesjum sem setja uppbyggingu á orkufrekum iðnaði í óviðunandi óvissu.
Jöfnuður í ríkisfjármálum.
2. minni hluti hefur bent á að markmið þau sem fjármálaráðherra setti fram í skýrslu sinni um áætlun um jöfnuð í ríkisfjármálum 2009 hafa ekki gengið eftir. Þau helstu voru:
a. að frumjöfnuður ríkissjóðs yrði jákvæður á árinu 2011,
b. að heildarjöfnuður ríkissjóðs yrði jákvæður á árinu 2013 og
c. að til lengri tíma litið yrði skuldsetning ríkissjóðs ekki meiri en sem svarar til 60% af vergri landsframleiðslu.
Til að ná meginmarkmiðunumvar gert ráð fyrir að frumjöfnuður ríkissjóðs yrði:
-7,7% af vergri landsframleiðslu á árinu 2009.
-1,3% af vergri landsframleiðslu á árinu 2010.
3,4% af vergri landsframleiðslu á árinu 2011.
6,5% af vergri landsframleiðslu á árinu 2012.
8,6% af vergri landsframleiðslu á árinu 2013.
Samkvæmt Hagtíðindum frá 8. mars 2012, en þau eru rit Hagstofu Íslands, nam landsframleiðsla 2011 1.630 milljörðum kr. Miðað við þær forsendur sem gefnar eru í ritinu má ætla að landsframleiðslan muni nema 1.716 milljörðum kr. í lok 2013. Miðað við upphafleg markmið ætti frumjöfnuður því að nema 147,5 milljörðum kr. í stað 60,4 milljarða kr. eins og kemur fram í frumvarpinu, en það er um helmingur þess árangurs sem upphaflega var gert ráð fyrir. Með því að auka skuldir ríkissjóðs á næsta ári fjarlægist ríkisstjórnin upphafleg markmið sín. Skuldsetning ríkissjóðs nemur tæplega 95% af landsframleiðslu og því er langt í land með að það markmið nái fram að ganga að lækka skuldirnar í 60% af landsframleiðslu.
Í skýrslu um áætlun í ríkisfjármálum sem fjallar um ríkisbúskapinn 2012–2015 kemur fram að endurskoðuð ríkisfjármálaáætlun felur í sér að nú er gert ráð fyrir að aðlögun ríkisfjármálanna þurfi ekki að verða jafnskörp og hröð og lagt var upp með árið 2009. Markmið um jákvæðan heildarjöfnuð er nú sett á árin 2013–2014 auk þess sem nokkuð minni afgangur í byrjun er talinn nægjanlegur. Ástæður þessa endurmats á aðlögunaráætluninni voru nokkrar að mati ríkisstjórnarinnar.
Í fyrsta lagi hefur aðlögunarþörfin að mati ríkisstjórnarinnar reynst vera minni en upphaflegar áætlanir gerðu ráð fyrir. Í þessari útgáfu áætlunarinnar er miðað við að viðsnúningur í frumjöfnuði verði um 10–11% af vergri landsframleiðslu í stað 16% í upphaflegri áætlun.
Í öðru lagi má nefna að þrátt fyrir mildari aðlögunarferil nú var hallinn á ríkissjóði í ár, heildarjöfnuður, áætlaður um 1% minni en samkvæmt upphaflegri áætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Gert er ráð fyrir að hallinn verði neikvæður um u.þ.b. 2,5% af vergri landsframleiðslu sem veitir ríkissjóði aukið svigrúm að mati ríkisstjórnarinnar.
Í þriðja lagi var það mat stjórnvalda og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins að þungvæg efnahagsleg rök hnigju að því að of mikil og hröð aðlögun í ríkisfjármálum til viðbótar við það sem þegar hafði átt sér stað gæti haft verulega neikvæð áhrif fyrir efnahagslífið í heild, þ.e. að vexti hagkerfisins yrði stefnt í hættu. Endurskoðaðri áætlun er því ætlað að styðja betur við efnahagsbatann.
Í fjórða lagi lauk kjarasamningum á vinnumarkaði með umtalsverðum hækkunum launa og bóta.
2. minni hluti bendir á að ýmsir áhættuþættir eru fyrir hendi og gæti ríkisstjórnin því neyðst til að endurmeta markmið sín enda hefur hún ekki getað staðið við þau hingað til. Skuldahlutfall ríkissjóðs er mjög hátt, sem og erlendar skuldir þjóðarbúsins. Það getur takmarkað möguleika stjórnvalda til að takast á við áföll í náinni framtíð. Í fyrsta lagi eru gjaldeyrishöftin einn stærsti einstaki áhættuþáttur sem steðjar að íslenska þjóðarbúinu um þessar mundir. Afnám hafta gæti haft í för með sér mikið útflæði fjármagns og óstöðugleika. Vandséð er að ríkisstjórnin hafi raunverulega stefnu og markmið til að geta unnið á þessum vanda. Margir hafa bent á að slíkt tómlæti gæti leitt til þess að Íslendingar gætu þurft að búa við gjaldeyrishöftin í langan tíma. 2. minni hluti hefur ítrekað bent á að nauðsynlegur agi við fjárlagagerð hvers árs geti skapað grundvöll til að unnt verði að afnema gjaldeyrishöftin fyrr en síðar. Í öðru lagi metur matsfyrirtækið Moody´s það svo að málaferlin í Icesave-málinu geti haft veruleg útgjöld í för með sér fari þau illa. 2. minni hluti vill þó taka fram að hann telur að allar líkur séu á því að málið fari vel og að sú barátta sem háð var fyrir því að koma málinu fyrir dóm muni alltaf leiða til hagfelldari niðurstöðu fyrir Ísland en ef Icesave- samningarnir hefðu verið samþykktir. Í þriðja lagi er bankakerfið enn áhættusamt þar sem það er enn veikburða og viðkvæmt fyrir ytri áföllum að mati Moody´s. Bendir fyrirtækið þar sérstaklega á há vanskilahlutföll. Í ljósi þess varar 2. minni hluti við áformum ríkisstjórnarinnar um arðgreiðslur úr bönkunum sem koma til með að veikja eiginfjárstöðu þeirra. Jafnframt er bent á mjög erfiða stöðu Íbúðalánasjóðs, stöðu Hörpunnar, erfiða fjármögnun nýs Landspítala, ófrágengin vandamál löggæslunnar og heilbrigðiskerfisins svo fátt eitt sé nefnt.
Frumvörp um tekjuöflun.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að lagðar verði fram breytingar á a.m.k. níu lögum auk breytinga á ýmsum lögum í samræmi við verðlagsbreytingar. Meiri hluti þeirra hefur ekki enn verið lagður fram á Alþingi. Að mati 2. minni hluta er nauðsynlegt að tekjugrunnur fjárlaga liggi fyrir áður en unnt er að samþykkja gjöldin.
Breytingar á tekjuhlið við 2. umræðu.
Gert er ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs hækki um 9,3 milljarða kr. við 2. umræðu um frumvarpið og skiptist hækkunin á eftirfarandi liði:
Ríkisstjórnin hefur ákveðið að áfram verði heimilt að taka út séreignarsparnað og skilar sú heimild, ásamt endurmati á tekjuáætlun, 3 milljarða kr. hækkun tekna. Álagning á lögaðila 2012 var heldur betri en áætlanir ráðuneytisins gerðu ráð fyrir og hefur í för með sér 3,5 milljarða kr. hækkun tekna 2013 á rekstrargrunni. Hins vegar lækkar fjármagnstekjuskattur sem greiddur er af ríkissjóði um 780 m.kr. og hærri endurgreiðslur til lögaðila vegna fjármagnstekjuskatts lækka tekjur um 900 m.kr.
Tekjur af tryggingagjaldi breytast í ljósi innheimtu 2012 sem hefur grunnáhrif í för með sér árið 2013. Þá var í frumvarpinu gert ráð fyrir að atvinnutryggingagjald lækkaði úr 2,45% í 2,15% á árinu 2013. Nú er aftur á móti gert ráð fyrir að það lækki um 0,10% í viðbót og verði því 2,05%.
Álagning auðlegðarskatts 2012 var töluvert betri en áætlanir gerðu ráð fyrir og því er reiknað með um 1,7 milljarða kr. hækkun skattsins á árinu 2013 frá því sem gert var ráð fyrir í frumvarpinu.
Í frumvarpinu var gert ráð fyrir þeirri breytingu að gistiþjónusta færðist í almenna skattþrepið 25,5% frá og með 1. maí 2013 en nú er hins vegar gert ráð fyrir að skattþrepið verði 14%. Þetta lækkar áætlun frumvarpsins um 1,5 milljarða kr. Á móti er gert ráð fyrir átaki í bættum skattskilum sem mun skila sér í betri innheimtu. 2. minni hluti tekur undir með ferðaþjónustunni að varhugavert sé á þessu stigi að leggja skattinn á.
Gert er ráð fyrir að gjald á lánastofnanir til umboðsmanns skuldara verði hækkað úr 0,03% í 0,0343% og miðað við álagningarstofninn í lok árs 2011 mun það skila 1.192 m.kr. í tekjur. 2. minni hluti vekur athygli á þeim umsvifum sem enn eru á starfsemi umboðsmannsins.
Gert er ráð fyrir að Seðlabankinn skili 2,6 milljörðum kr. í arð til ríkissjóðs en ekki var reiknað með slíkum tekjum í frumvarpinu. Þá er gert ráð fyrir að Landsbankinn skili 9,6 milljörðum kr. í arð til ríkissjóðs en ekki var reiknað með arðgreiðslum frá Landsbankanum í frumvarpinu. Að mati 2. minni hluta virðist sem hér sé seilst eins langt og unnt er og jafnvel lengra en eðlilegt er í ljósi þeirrar áhættu sem felst í því að veikja eigið fé þessara aðila. RARIK og Orkubú Vestfjarða eiga nú að skila 370 m.kr. til ríkissjóðs. Þá mun Landsvirkjun skila 700 m.kr. umfram fyrri forsendur og ÁTVR 200 m.kr. Hins vegar mun veiðigjald fyrir veiðiheimildir skila 1,4 milljarða kr. lægri tekjum en áætlað var vegna aukins frádráttar af vaxtagjöldum.
Vaxtatekjur lækka um 4,1 milljarða kr. vegna breyttra forsendna.
2. minni hluti bendir á að áætlaður söluhagnaður af hlutabréfum og verðbréfum er lækkaður um 4 milljarða kr. þar sem dregið er úr áformum um eignasölu, en fyrri reynsla bendir til að áætlanir um tekjur af þessum söluhagnaði séu óraunhæfar.
Breyting gjalda við 2. umræðu.
Gjöld hafa hækkað um 7,8 milljarða kr. við 2. umræðu. Þar af hækka gjöld vegna fjárfestingaáætlunar ríkisstjórnarinnar um 5,6 milljarða kr. Fjallað verður um fjárfestingaáætlun ríkisstjórnarinnar í öðrum kafla þessa álits.
Sem dæmi um breytingu gjalda má nefna 70 m.kr. til byggingar við sjúkrahúsið á Stykkishólmi og 50 m.kr. til Byggðastofnunar. Vaxtagjöld lækka um 4 milljarða kr. vegna breyttra forsendna og framlög til Jöfnunarsjóðs hækka um 1.437 m.kr. en framlög til Ábyrgðarsjóðs launa lækka um 150 m.kr. Lækkun vegna beingreiðslusamninga nemur 111 m.kr. en hækkun til bændasamtaka, framleiðnisjóðs og Farice nemur 182 m.kr. Endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar nema 450 m.kr. Framlag til tækjakaupa hjá Landspítala og FSA hækka um 650 m.kr. og þá er 325 m.kr. hækkun á framlagi til framhaldsskóla vegna erfiðrar rekstrarstöðu eftir aðhaldskröfur, aukna fræðsluskyldu og þjónustu við fatlaða. Lífeyrisskuldbindingar hækka um 1 milljarð kr., S-merkt lyf um 785 m.kr. og húsaleiga heilbrigðisstofnana um 50 m.kr. vegna leiðréttingar á fjárlagagrunni. Gengisbætur hjá utanríkisráðuneyti og vegna lyfjakostnaðar nema 721 m.kr.
Agaleysi við fjárlagagerðina, framkvæmd fjárlaga.
Annar minni hluti hefur á undanförnum árum gagnrýnt þau vinnubrögð sem hafa verið viðhöfð við gerð fjárlaga í gegnum tíðina. Er þar tekið undir með Ríkisendurskoðun sem hefur bent á lausatök í ríkisfjármálum síðustu tvo áratugi. Reyndar má hér ekki undanskilja hlut fjárlaganefndar en nefndin mætti sinna eftirlitsskyldu með meira afgerandi hætti en hún hefur gert. Hins vegar bindur 2. minni hluti miklar vonir við álit fjárlaganefndar á skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 2010, en með útgáfu þess gefst kjörið tækifæri til að fylgja ýmsum málum eftir eins og nauðsynlegt er.
Almennt má segja að framkvæmd fjárlaga hafi verið gagnrýnisverð í gegnum árin. Hefur ítrekað verið bent á að almennt agaleysi hafi verið í rekstri fjölmargra stofnana sem og að bindandi fyrirmæli fjárlaga hafi ekki verið virt. Hefur stofnunin því hvatt til þess að ábyrgð ráðuneyta á fjárreiðum ríkisstofnana verði gerð afdráttarlaus í lögum og reglum. 2. minni hluti tekur undir með Ríkisendurskoðun um að gera verði skýlausa kröfu til ráðuneyta um að stofnanir sem undir þau heyra séu reknar innan fjárheimilda. Taka þurfi á uppsöfnuðum halla stofnana með afgerandi hætti, annaðhvort með kröfu um samdrátt í rekstri þeirra eða þannig að þær fái nægar fjárheimildir. 2. minni hluti harmar að ekki hafi verið tekið nægilegt tillit til ábendinga Ríkisendurskoðunar um aukið eftirlit með þeim fjármunum sem Alþingi úthlutar og að eftirfylgni með fjárreiðum ríkisins og áætlanagerð hafi ekki tekið miklum breytingum síðastliðin tvö ár. Engin lög hafa verið sett til að styrkja eftirlitið utan heimilda sem Ríkisendurskoðun fékk til að afla skýrslna fyrir fjárlaganefnd með lögum nr. 56/2009. Samkvæmt þeim lögum er Ríkisendurskoðun heimilt að veita fjárlaganefnd Alþingis aðgang að þeim gögnum sem hún aflar eða leggja fram skýrslu. 2. minni hluti bendir því á að langur vegur er frá því að Alþingi geti rækt eftirlitshlutverk sitt með skýrum hætti og þann þátt stjórnkerfisins verður að styrkja.
Annar minni hluti bendir einnig á mikilvægi skýrslu frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum frá því í mars 2009. Þar kemur fram brýn nauðsyn þess að trúverðugleiki fjárlagarammans til millilangs tíma verði styrktur til að koma á fjárhagslegum aga og rökstyðja framsetningu og samþykkt fjárlaga. Lögð er áhersla á að styrkja framkvæmd fjárlaga og takmarka verulega heimildir til að flytja fjárheimildir á milli ára. Þá er lagt til að tekjur og gjöld verði færð eftir því sem þau verða til en ekki þegar þau eru greidd. Efla þurfi framkvæmd fjárlaga, draga úr vægi fjáraukalaga og draga úr framúrkeyrslu fjárlaga. Bendir Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn sérstaklega á mikilvægi hinar svokölluðu „top down“-aðferðar í fjárlagagerðinni en með því er átt við að vald við gerð fjárlaga liggi hjá þeim sem fara með fjárlagavaldið, þ.e. hjá Alþingi.
Annar minni hluti bendir einnig sérstaklega á að heilbrigðisráðuneytinu var fullljóst við fjárlagagerðina að áætlaður sparnaður næðist ekki fram í rekstri nema ráðuneytið fylgdi eftir forsendum fjárlaga. Í fjáraukalögum fyrir árið 2012 kemur fram að ráðuneytið gerði það ekki.
Á fundi fjárlaganefndar 22. nóvember 2011 lét fulltrúi 2. minni hluta bóka að hann ítrekaði gagnrýni sína á breytt verklag og framsetningu fjárheimilda vegna úthlutunar- og styrkjaliða í fjárlögum, eða hinna svokölluðu safnliða.
Annar minni hluti hefur verið mótfallin því að ákvarðanir um úthlutun fjármagns af safnliðum verði fluttar til ráðuneyta og annarra aðila og haft frammi efasemdir um að þær leiði til faglegri vinnubragða og gagnsæi við framkvæmd – þær gætu jafnvel haft þveröfug áhrif. 2. minni hluti bendir á að hörð gagnrýni hefur komið frá sveitarstjórnarfulltrúum víðs vegar um landið. Verklagið hefur verið gagnrýnt harðlega sem og að tillögur þeirra hafa ekki náð fram að ganga. Jafnframt hefur 2. minni hluti gagnrýnt og undrast hve óljós framkvæmdin hefur verið og seint framkomin. Þá gagnrýnir 2. minni hluti að embættismönnum hafi verið falið fjárveitingavald sem Alþingis eitt hefur. Telur 2. minni hluti að það gangi þvert gegn tilmælum í rannsóknarskýrslu Alþingis sem kveður skýrt á um að styrkja þurfi Alþingi gagnvart stjórnsýslunni og ábendingum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um að ákvörðunarvald um þá fjármuni sem ríkið hefur til ráðstöfunar skuli koma frá Alþingi.
Fjárfestingaáætlun.
Ríkisstjórnin hefur lagt fram fjárfestingaáætlun til næstu ára og kemur hún fram í eftirfarandi töflu.
Að mati 2. minni hluta munu mörg þeirra verkefna sem tilgreind eru í áætluninni taka til sín mikinn rekstrarkostnað í framtíðinni. Aðrar hugmyndir eru því marki brenndar að framkvæmdir verða hafnar án þess að fyrir liggi í ljósi erfiðrar stöðu ríkissjóðs með hvaða hætti unnt verður að ljúka fjármögnun þeirra. Að mati 2. minni hluta er of háum fjárhæðum varið til menningarverkefna sem ekki geta talist til annars en rekstrarkostnaðar og eiga því ekki heima í fjárfestingaáætlun. Þá telur 2. minni hluti ekki forsvaranlegt að hefja byggingu á húsnæði undir íslensk fræði á meðan óljóst er með hvaða hætti bygging á aðstöðu fyrir Háskóla Íslands verður fjármögnuð á lóð Landspítalans. Að mati 2. minni hluta hefði verið eðlilegra að greiða niður lán sem nú bera háa vexti í stað þess að taka aukin lán sem ekki skila sér til baka til að fjármagna hluta þeirra gæluverkefna sem hér eru lögð fram. Þá telur 2. minni hluti vafasamt að veita 0,5 milljarða kr. til að sýningar hjá Náttúruminjasafni Íslands þegar engar áætlanir liggja fyrir um hvar né með hvaða hætti sýningin fer fram.
Fluttar fjárheimildir.
Margar ríkisstofnanir áttu inni ónotaðar fjárheimildir þegar fjármálakerfið hrundi og hafa þær fyrningar dugað til að milda áhrif höggsins sem varð á stofnanakerfi ríksins. Þessar heimildir eru nú ýmist uppurnar eða að verða búnar og þarf því að móta stefnu um framtíðarhlutverk stofnana og þá möguleika sem þær hafa til að sinna lögbundnu hlutverki sínu. Að mati 2. minni hluta mun verða sífellt erfiðara að fjármagna allar ríkisstofnanir til fulls og því óhjákvæmilegt að móti þessa stefnu sem allra fyrst.
Vaxtagjöld ríkissjóðs.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að vaxtagjöld ríkissjóðs nemi 88,1 milljarði kr. eða um 15% af heildarkostnaði ríkissjóðs. Í breytingartillögum meiri hlutans fyrir 2. umræðu er gert ráð fyrir að þau lækki um 4,1 milljarð kr. 2. minni hluti varar við því að vextir á alþjóðlegum mörkuðum eru með lægsta móti. Hækkun þeirra mun hafa veruleg áhrif á getu þjóðarbúsins til að fjármagna þann rekstur ríkisins sem þykir eðlilegur í dag. 2. minni hluti leggst því gegn frekari lántökum og telur að hefja eigi endurgreiðsluferli lána á næsta ári í stað þess að auka lántökur eins og frumvarpið gerir ráð fyrir.
Íbúðalánasjóður.
Ekki hefur verið tekið á vanda Íbúðalánasjóðs við 2. umræðu um fjárlög. Hingað til hefur verið talið að sjóðinn vanti 12–14 milljarða kr. til að uppfylla ákvæði reglugerðar um eiginfjárhlutfall. Það er nú um 1,4% en langtímamarkmiðið er 5%.
Daginn fyrir 2. umræðu um fjárlög fyrir árið 2013 var fjárlaganefnd kynnt skýrsla um stöðu Íbúðalánasjóðs. Hún bendir til þess að staða sjóðsins sé enn verri en fjármála- og velferðarráðuneyti hafa talið hingað til.
Í ljósi þess undirliggjandi halla sem er á rekstrinum, áfalla sem komið hafa í ljós vegna vandamála viðskiptavina sem ekki voru áður kunn og þess að ekki er gert ráð fyrir að greitt verði af frystum lánum í þeim mæli sem áður hafði verið vonast til taldi 2. minni hluti að vandi sjóðsins kynni að vera enn meiri en áður hhafði verið talið. Komið hefur fram að sjóðurinn á 50 milljarða kr. í lausu fé sem hann getur ekki lánað út nema með lægri kjörum en hann greiðir af fjármögnun þessa fjár. Þá eru skuldabréf útgefin af sjóðnum óuppgreiðanleg og við það tapast reglulega töluverður vaxtamunur þar sem lánasafnið skilar ekki þeim vaxtamun sem það þarf að skila. Að undanförnu hafa mánaðarlegar uppgreiðslur viðskiptavina sjóðsins numið 1–1,5 milljörðum kr. þar sem viðskiptavinir sjóðsins hafa getað endurfjármagnað lán sín á betri kjörum hjá bönkunum. Í Peningamálum Seðlabanka Íslands 2012/4 segir: „Loks er umtalsverð óvissa tengd eiginfjárþörf Íbúðalánasjóðs m.a. í ljósi umfangsmikilla og vaxandi vanskila, ört fjölgandi yfirtekinna fasteigna og lakra horfa í grunnrekstri.“ Þá kemur einnig fram í ritinu að „helstu óvissuþættir varðandi afkomuna eru í fyrsta lagi slæm rekstrarafkoma og eiginfjárstaða Íbúðalánasjóðs. Um tíma leit út fyrir að litið yrði á aukið fjárframlag til Íbúðalánasjóðs sem eiginfjárframlag sem ekki færi í gegnum rekstrarreikning en mikill taprekstur gengur ört á eigið fé sjóðsins og auknar líkur eru því á að fjárframlagið fari í gegnum rekstrarreikning.“
Farice.
Ríkisábyrgð vegna Farice nam 7 milljörðum kr. í árslok 2011 og hafði lækkað um 0,3 milljarða kr. frá árinu 2010. Eignarhluti ríkisins var metinn á 2,4 milljarða kr. eða 30%, en nú í nóvember eiga ríkissjóður og Landsvirkjun um 60% hlut í félaginu. Rekstrarerfiðleikar félagsins eru verulegir og þarf ríkissjóður væntanlega að leggja því til töluvert fé. Að mati 2. minni hluta er óvíst að núverandi fjárveitingar dugi félaginu.
Harpan.
Áætlað er að Harpan verði rekin með 407 m.kr. tapi nú í ár. Í úttekt sem gerð var á starfseminni af rekstrarráðgjöfum kemur fram að skýringar á frávikum frá fyrri áætlunum séu m.a. hærri fasteignagjöld, lægri tekjur af ráðstefnum og hærri rekstrarkostnaður húsnæðis. Stjórnendur fyrirtækisins telja að lækka þurfi fasteignagjöld og hækka greiðslur frá Sinfóníuhljómsveitinni og Óperunni. 2. minni hluti bendir á að tillögurnar fela í sér hækkun á framlögum frá ríki og borg en forsendan fyrir því að opinberir aðilar komu að fjárfestingu í byggingu hússins var sú að rekstur þess stæði undir sér. Ekki hefur verið samið um með hvaða hætti rekstrarkostnaði verður skipt á milli eigenda komi til þess, en gera má ráð fyrir að framlag ríkisins gæti numið um helmingi fjárhæðarinnar eða um 200 m.kr. og er ekki gert ráð fyrir þeirri fjárhæð í forsendum fjárlaga. Að mati 2. minni hluta ber stjórnendum fyrirtækisins að reka það á upphaflegum forsendum þannig að eigendur þurfi ekki að greiða með rekstrinum.
Samantekt.
Annar minni hluti ítrekar að engin úttekt hefur verið gerð á byggðaáhrifum fjárlagafrumvarpsins.
Annar minni hluti leggur til að snúið verði af þeirri stefnu sem ríkisstjórnin hefur lagt upp með í heilbrigðismálum. Er um að ræða röskun á búsetuskilyrðum og búsetuöryggi þjóðarinnar sem getur haft mikil áhrif til langs tíma. Nauðsynlegt er því að hætta við boðaðan niðurskurð og bæta þann skaða sem unninn var í fyrra og taka til umræðu framtíð heilbrigðiskerfis Íslendinga.
Annar minni hluti bendir á að óvissa og stefnuleysi sem meiri hlutinn veldur með ístöðuleysi sínu og skortur á skýrri stefnumótun kann ekki góðri lukku að stýra við fjármálastjórn næsta árs. 2. minni hluti hvetur ríkisstjórnina til að söðla um og gefa skýr fyrirmæli og setja skýr markmið öllum ríkisrekstrinum til hagsbóta því að afleiðingin af núverandi ástandi er óvissa. Ástæðan virðist sú að ekki sé til staðar nægjanlegur vilji til að taka á vandanum og tilhneiging til að skjóta erfiðum ákvörðunum á frest. Niðurstaðan er því miður sú að ekki virðist fyrir hendi nægilega mikil fagleg verkstjórn þrátt fyrir fyrirheit um annað.
Hvetur 2. minni hluti því eindregið til breyttra vinnubragða við fjárlaga- og áætlunargerð ríkisins þar sem horft verði til lengri tíma í senn og að markmið og stefnumótun liggi fyrir.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 590 — 1. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2013.
Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.
Fjárlaganefnd hefur haldið 27 fundi frá því að fjárlagafrumvarpið var lagt fram og hitt fulltrúa ráðuneyta og sveitarfélaga sem komið hafa sjónarmiðum sínum og skýringum á framfæri. 2. minni hluti þakkar öllum þessum aðilum fyrir framlag þeirra til fjárlagavinnunnar.
Umræðan um fjárlög ber þess sífellt gleggri merki að kosningar eru framundan og má í því sambandi benda á að ekki tókst að halda 2. umræðu um fjárlög samkvæmt vinnuáætlun fjárlaganefndar, en hún var samþykkt á haustdögum. Í frumvarpinu voru víða boðaðar tillögur til útgjalda sem undirbúa átti fyrir 2. umræðu. Að mati 2. minni hluta er nauðsynlegt að fjárlagafrumvarpið sé lagt fram fullunnið en ekki fullt af fyrirvörum sem gefa mönnum færi á að breyta frumvarpinu um of. Þá náðu boðaðar breytingar ekki inn í frumvarpið fyrir 2. umræðu. Má nefna að því átti að breyta til samræmis við nýja verkaskiptingu og færa verkefni og fjárveitingar þeim tilheyrandi á milli ráðuneyta. Var ætlunin að gefa heildaryfirlit yfir nýja skipan og að þingmönnum gæfist kostur á að ræða viðeigandi breytingar á fjárheimildum efnislega. Þannig átti meðferð frumvarpsins að verða markvissari í meðförum Alþingis þar sem allur samanburður á milli ára og við fyrri ár yrði auðveldari.
Áherslur 2. minni hluta við fjárlagagerð undanfarinna ára hafa haft það markmið að vernda velferðarkerfið. Í fjárlögum fyrir árið 2011 var gengið of nærri heilbrigðiskerfi landsmanna og lagt af stað í grundvallarbreytingar á því án þess að fyrir lægi stefna og áætlun um fyrirkomulag heilbrigðisþjónustunnar. Þrátt fyrir að niðurskurður í heilbrigðismálum sé hvorki boðaður í frumvarpinu né breytingartillögum meiri hlutans liggur fyrir að vinda þarf ofan af þeirri stefnu sem stjórnvöld lögðu af stað með á kjörtímabilinu. Heilbrigðisstofnanir víðs vegar um landið eiga í verulegum rekstrarvanda og hafa þurft að grípa til erfiðra ráðstafana. Ljóst er að sá vandi mun með einum eða öðrum hætti lenda á ríkissjóði og hefjast þarf handa við að endurbyggja heilbrigðisþjónustu víðs vegar um landið. 2. minni hluti bendir á að uppbygging nýs Landspítala mun taka til sín mikið fjármagn og draga til sín verkefni sem nú er sinnt á landsbyggðinni. Vandséð er að fyrirhugaður sparnaður sem nýbyggingin á að hafa í för með sér nái fram að ganga og í raun útilokað að hann nái fram að ganga nema með fækkun starfsfólks, launalækkunum eða öðrum erfiðum aðgerðum. 2. minni hluti gagnrýnir harðlega að ekki hafi verið gerð ítarleg grein fyrir áhrifum nýbyggingarinnar á heilbrigðisþjónustu í dreifðum byggðum landsins. 2. minni hluti telur ljóst að gera þurfi vandaða úttekt af óháðum aðilum til að skýr mynd fáist af kostum og göllum stórframkvæmdanna. Einnig þarf að meta áhrif framkvæmdanna á fjárhag ríkisins til næstu ára.
Byggðastofnun var falið fyrir tæplega tveimur árum að vinna úttekt á áhrifum fjárlaga á byggðir landsins. Í því sambandi hafði 2. minni hluti sérstakan áhuga á áhrifum niðurskurðar í heilbrigðisþjónustu landsmanna þar sem hann telur að núverandi stefnuleysi hafi skaðað kerfið varanlega. 2. minni hluti leggur áherslu á mikilvægi slíkrar úttektar og bendir á að hún er nauðsynleg til að meta þau áhrif sem stefna stjórnvalda hefur á byggðir landsins. 2. minni hluti hefur lagt fram þingsályktunartillögu þar sem ríkisstjórninni er falið að móta stefnu um jafnan rétt fólks um allt land til nauðsynlegra þátta, til að mynda aðgengis að læknum og heilbrigðisþjónustu. Nauðsynlegt er að fullmótuð byggðastefna sé fyrir hendi áður en stórar ákvarðanir eru teknar í fjárlögum landsins sem munu hafa áhrif á lífskjör almennings til framtíðar.
Almennt um forsendur frumvarpsins.
Forsendur frumvarpsins hafa verið endurmetnar af Hagstofu Íslands. Nokkrar þeirra má sjá í eftirfarandi töflu:
Magnbreyting frá fyrra ári (%).
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | |
| Hagvöxtur | 2,6 | 2,7 | 2,5 | 2,9 | 2,7 | 2,7 | 2,8 |
| Verðbólga | 4,0 | 5,3 | 4,1 | 3,1 | 2,6 | 2,5 | 2,5 |
| Atvinnuleysi % af vinnuafli | 7,4 | 5,7 | 5,3 | 4,9 | 4,4 | 4,0 | 3,7 |
| Viðskiptajöfnuður (% af VLF) | -7,0 | -7,5 | -4,0 | -5,5 | -4,5 | -5,3 | -5,4 |
| Verg landsframleiðsla | 2,6 | 2,7 | 2,5 | 2,9 | 2,7 | 2,7 | 2,8 |
| Atvinnuvegafjárfesting | 25,1 | 13,3 | 0,4 | 23,6 | -4,7 | -13,3 | 6,9 |
| Fjárfesting í íbúðarhúsnæði | 8,6 | 16,4 | 18,2 | 15,1 | 15,4 | 14,1 | 11,9 |
| Fjárfesting hins opinbera | -19,3 | -11,0 | 4,4 | 4,9 | 9,8 | 13,4 | 10,9 |
Stærstu atvinnuvegafjárfestingarnar í ár og næsta ár eru stækkun álversins í Straumsvík, sem og framkvæmdir við Búðarhálsvirkjun. Þá hefur verið fjárfest í skipum og flugvélum. Á árunum 2013–2014 er reiknað með frekari stóriðjuframkvæmdum en meiri óvissa ríkir um þær. Ef fjárfesting hins opinbera í varðskipinu Þór hefði ekki verið bókfærð í þjóðhagsreikningi árið 2011 hefði samdráttur í opinberum fjárfestingum það ár numið 31,2%. Þá er minnt á að í frumvarpinu, eins og það liggur fyrir nú, er ekki gert ráð fyrir nauðsynlegri uppbyggingu innviða til að álver á Bakka geti orðið að veruleika. 2. minni hluti bendir á að sú framkvæmd getur leitt af sér verulegan hagvöxt. Þá er einnig minnt á erfiðleika við orkuöflun á Suðurnesjum sem setja uppbyggingu á orkufrekum iðnaði í óviðunandi óvissu.
Jöfnuður í ríkisfjármálum.
2. minni hluti hefur bent á að markmið þau sem fjármálaráðherra setti fram í skýrslu sinni um áætlun um jöfnuð í ríkisfjármálum 2009 hafa ekki gengið eftir. Þau helstu voru:
a. að frumjöfnuður ríkissjóðs yrði jákvæður á árinu 2011,
b. að heildarjöfnuður ríkissjóðs yrði jákvæður á árinu 2013 og
c. að til lengri tíma litið yrði skuldsetning ríkissjóðs ekki meiri en sem svarar til 60% af vergri landsframleiðslu.
Til að ná meginmarkmiðunumvar gert ráð fyrir að frumjöfnuður ríkissjóðs yrði:
-7,7% af vergri landsframleiðslu á árinu 2009.
-1,3% af vergri landsframleiðslu á árinu 2010.
3,4% af vergri landsframleiðslu á árinu 2011.
6,5% af vergri landsframleiðslu á árinu 2012.
8,6% af vergri landsframleiðslu á árinu 2013.
Samkvæmt Hagtíðindum frá 8. mars 2012, en þau eru rit Hagstofu Íslands, nam landsframleiðsla 2011 1.630 milljörðum kr. Miðað við þær forsendur sem gefnar eru í ritinu má ætla að landsframleiðslan muni nema 1.716 milljörðum kr. í lok 2013. Miðað við upphafleg markmið ætti frumjöfnuður því að nema 147,5 milljörðum kr. í stað 60,4 milljarða kr. eins og kemur fram í frumvarpinu, en það er um helmingur þess árangurs sem upphaflega var gert ráð fyrir. Með því að auka skuldir ríkissjóðs á næsta ári fjarlægist ríkisstjórnin upphafleg markmið sín. Skuldsetning ríkissjóðs nemur tæplega 95% af landsframleiðslu og því er langt í land með að það markmið nái fram að ganga að lækka skuldirnar í 60% af landsframleiðslu.
Í skýrslu um áætlun í ríkisfjármálum sem fjallar um ríkisbúskapinn 2012–2015 kemur fram að endurskoðuð ríkisfjármálaáætlun felur í sér að nú er gert ráð fyrir að aðlögun ríkisfjármálanna þurfi ekki að verða jafnskörp og hröð og lagt var upp með árið 2009. Markmið um jákvæðan heildarjöfnuð er nú sett á árin 2013–2014 auk þess sem nokkuð minni afgangur í byrjun er talinn nægjanlegur. Ástæður þessa endurmats á aðlögunaráætluninni voru nokkrar að mati ríkisstjórnarinnar.
Í fyrsta lagi hefur aðlögunarþörfin að mati ríkisstjórnarinnar reynst vera minni en upphaflegar áætlanir gerðu ráð fyrir. Í þessari útgáfu áætlunarinnar er miðað við að viðsnúningur í frumjöfnuði verði um 10–11% af vergri landsframleiðslu í stað 16% í upphaflegri áætlun.
Í öðru lagi má nefna að þrátt fyrir mildari aðlögunarferil nú var hallinn á ríkissjóði í ár, heildarjöfnuður, áætlaður um 1% minni en samkvæmt upphaflegri áætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Gert er ráð fyrir að hallinn verði neikvæður um u.þ.b. 2,5% af vergri landsframleiðslu sem veitir ríkissjóði aukið svigrúm að mati ríkisstjórnarinnar.
Í þriðja lagi var það mat stjórnvalda og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins að þungvæg efnahagsleg rök hnigju að því að of mikil og hröð aðlögun í ríkisfjármálum til viðbótar við það sem þegar hafði átt sér stað gæti haft verulega neikvæð áhrif fyrir efnahagslífið í heild, þ.e. að vexti hagkerfisins yrði stefnt í hættu. Endurskoðaðri áætlun er því ætlað að styðja betur við efnahagsbatann.
Í fjórða lagi lauk kjarasamningum á vinnumarkaði með umtalsverðum hækkunum launa og bóta.
2. minni hluti bendir á að ýmsir áhættuþættir eru fyrir hendi og gæti ríkisstjórnin því neyðst til að endurmeta markmið sín enda hefur hún ekki getað staðið við þau hingað til. Skuldahlutfall ríkissjóðs er mjög hátt, sem og erlendar skuldir þjóðarbúsins. Það getur takmarkað möguleika stjórnvalda til að takast á við áföll í náinni framtíð. Í fyrsta lagi eru gjaldeyrishöftin einn stærsti einstaki áhættuþáttur sem steðjar að íslenska þjóðarbúinu um þessar mundir. Afnám hafta gæti haft í för með sér mikið útflæði fjármagns og óstöðugleika. Vandséð er að ríkisstjórnin hafi raunverulega stefnu og markmið til að geta unnið á þessum vanda. Margir hafa bent á að slíkt tómlæti gæti leitt til þess að Íslendingar gætu þurft að búa við gjaldeyrishöftin í langan tíma. 2. minni hluti hefur ítrekað bent á að nauðsynlegur agi við fjárlagagerð hvers árs geti skapað grundvöll til að unnt verði að afnema gjaldeyrishöftin fyrr en síðar. Í öðru lagi metur matsfyrirtækið Moody´s það svo að málaferlin í Icesave-málinu geti haft veruleg útgjöld í för með sér fari þau illa. 2. minni hluti vill þó taka fram að hann telur að allar líkur séu á því að málið fari vel og að sú barátta sem háð var fyrir því að koma málinu fyrir dóm muni alltaf leiða til hagfelldari niðurstöðu fyrir Ísland en ef Icesave- samningarnir hefðu verið samþykktir. Í þriðja lagi er bankakerfið enn áhættusamt þar sem það er enn veikburða og viðkvæmt fyrir ytri áföllum að mati Moody´s. Bendir fyrirtækið þar sérstaklega á há vanskilahlutföll. Í ljósi þess varar 2. minni hluti við áformum ríkisstjórnarinnar um arðgreiðslur úr bönkunum sem koma til með að veikja eiginfjárstöðu þeirra. Jafnframt er bent á mjög erfiða stöðu Íbúðalánasjóðs, stöðu Hörpunnar, erfiða fjármögnun nýs Landspítala, ófrágengin vandamál löggæslunnar og heilbrigðiskerfisins svo fátt eitt sé nefnt.
Frumvörp um tekjuöflun.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að lagðar verði fram breytingar á a.m.k. níu lögum auk breytinga á ýmsum lögum í samræmi við verðlagsbreytingar. Meiri hluti þeirra hefur ekki enn verið lagður fram á Alþingi. Að mati 2. minni hluta er nauðsynlegt að tekjugrunnur fjárlaga liggi fyrir áður en unnt er að samþykkja gjöldin.
Breytingar á tekjuhlið við 2. umræðu.
Gert er ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs hækki um 9,3 milljarða kr. við 2. umræðu um frumvarpið og skiptist hækkunin á eftirfarandi liði:
| Fjárhæð, m.kr | |
| Skattar á tekjur og hagnað | 4.750,0 |
| Tryggingagjöld | -1.502,0 |
| Skattar á launagreiðslur og vinnuafl | -29,0 |
| Eignarskattar | 1.700,0 |
| Skattar á vöru og þjónustu | -1.160,0 |
| Aðrir skattar | 356,4 |
| Aðrar rekstrartekjur | 7.915,6 |
| Ýmsar tekjur | 490,0 |
| Sala eigna | -4.000,0 |
| Fjárframlög | 755,4 |
| Samtals | 9.276,4 |
Ríkisstjórnin hefur ákveðið að áfram verði heimilt að taka út séreignarsparnað og skilar sú heimild, ásamt endurmati á tekjuáætlun, 3 milljarða kr. hækkun tekna. Álagning á lögaðila 2012 var heldur betri en áætlanir ráðuneytisins gerðu ráð fyrir og hefur í för með sér 3,5 milljarða kr. hækkun tekna 2013 á rekstrargrunni. Hins vegar lækkar fjármagnstekjuskattur sem greiddur er af ríkissjóði um 780 m.kr. og hærri endurgreiðslur til lögaðila vegna fjármagnstekjuskatts lækka tekjur um 900 m.kr.
Tekjur af tryggingagjaldi breytast í ljósi innheimtu 2012 sem hefur grunnáhrif í för með sér árið 2013. Þá var í frumvarpinu gert ráð fyrir að atvinnutryggingagjald lækkaði úr 2,45% í 2,15% á árinu 2013. Nú er aftur á móti gert ráð fyrir að það lækki um 0,10% í viðbót og verði því 2,05%.
Álagning auðlegðarskatts 2012 var töluvert betri en áætlanir gerðu ráð fyrir og því er reiknað með um 1,7 milljarða kr. hækkun skattsins á árinu 2013 frá því sem gert var ráð fyrir í frumvarpinu.
Í frumvarpinu var gert ráð fyrir þeirri breytingu að gistiþjónusta færðist í almenna skattþrepið 25,5% frá og með 1. maí 2013 en nú er hins vegar gert ráð fyrir að skattþrepið verði 14%. Þetta lækkar áætlun frumvarpsins um 1,5 milljarða kr. Á móti er gert ráð fyrir átaki í bættum skattskilum sem mun skila sér í betri innheimtu. 2. minni hluti tekur undir með ferðaþjónustunni að varhugavert sé á þessu stigi að leggja skattinn á.
Gert er ráð fyrir að gjald á lánastofnanir til umboðsmanns skuldara verði hækkað úr 0,03% í 0,0343% og miðað við álagningarstofninn í lok árs 2011 mun það skila 1.192 m.kr. í tekjur. 2. minni hluti vekur athygli á þeim umsvifum sem enn eru á starfsemi umboðsmannsins.
Gert er ráð fyrir að Seðlabankinn skili 2,6 milljörðum kr. í arð til ríkissjóðs en ekki var reiknað með slíkum tekjum í frumvarpinu. Þá er gert ráð fyrir að Landsbankinn skili 9,6 milljörðum kr. í arð til ríkissjóðs en ekki var reiknað með arðgreiðslum frá Landsbankanum í frumvarpinu. Að mati 2. minni hluta virðist sem hér sé seilst eins langt og unnt er og jafnvel lengra en eðlilegt er í ljósi þeirrar áhættu sem felst í því að veikja eigið fé þessara aðila. RARIK og Orkubú Vestfjarða eiga nú að skila 370 m.kr. til ríkissjóðs. Þá mun Landsvirkjun skila 700 m.kr. umfram fyrri forsendur og ÁTVR 200 m.kr. Hins vegar mun veiðigjald fyrir veiðiheimildir skila 1,4 milljarða kr. lægri tekjum en áætlað var vegna aukins frádráttar af vaxtagjöldum.
Vaxtatekjur lækka um 4,1 milljarða kr. vegna breyttra forsendna.
2. minni hluti bendir á að áætlaður söluhagnaður af hlutabréfum og verðbréfum er lækkaður um 4 milljarða kr. þar sem dregið er úr áformum um eignasölu, en fyrri reynsla bendir til að áætlanir um tekjur af þessum söluhagnaði séu óraunhæfar.
Breyting gjalda við 2. umræðu.
Gjöld hafa hækkað um 7,8 milljarða kr. við 2. umræðu. Þar af hækka gjöld vegna fjárfestingaáætlunar ríkisstjórnarinnar um 5,6 milljarða kr. Fjallað verður um fjárfestingaáætlun ríkisstjórnarinnar í öðrum kafla þessa álits.
| Ráðuneyti | Breytingartillaga, m.kr. |
| Æðsta stjórn ríkisins | 44,6 |
| Forsætisráðuneyti | 347,5 |
| Mennta- og menningarmálaráðuneyti | 3.005,6 |
| Utanríkisráðuneyti | 213,0 |
| Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti | 105,7 |
| Innanríkisráðuneyti | 4.113,2 |
| Velferðarráðuneyti | 1.565,7 |
| Fjármálaráðuneyti | 272,4 |
| Iðnaðarráðuneyti | 1.185,6 |
| Efnahags- og viðskiptaráðuneyti | 186,7 |
| Umhverfisráðuneyti | 721,3 |
| Vaxtagjöld ríkissjóðs | -4.006,0 |
| Samtals öll ráðuneyti: | 7.755,3 |
Agaleysi við fjárlagagerðina, framkvæmd fjárlaga.
Annar minni hluti hefur á undanförnum árum gagnrýnt þau vinnubrögð sem hafa verið viðhöfð við gerð fjárlaga í gegnum tíðina. Er þar tekið undir með Ríkisendurskoðun sem hefur bent á lausatök í ríkisfjármálum síðustu tvo áratugi. Reyndar má hér ekki undanskilja hlut fjárlaganefndar en nefndin mætti sinna eftirlitsskyldu með meira afgerandi hætti en hún hefur gert. Hins vegar bindur 2. minni hluti miklar vonir við álit fjárlaganefndar á skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 2010, en með útgáfu þess gefst kjörið tækifæri til að fylgja ýmsum málum eftir eins og nauðsynlegt er.
Almennt má segja að framkvæmd fjárlaga hafi verið gagnrýnisverð í gegnum árin. Hefur ítrekað verið bent á að almennt agaleysi hafi verið í rekstri fjölmargra stofnana sem og að bindandi fyrirmæli fjárlaga hafi ekki verið virt. Hefur stofnunin því hvatt til þess að ábyrgð ráðuneyta á fjárreiðum ríkisstofnana verði gerð afdráttarlaus í lögum og reglum. 2. minni hluti tekur undir með Ríkisendurskoðun um að gera verði skýlausa kröfu til ráðuneyta um að stofnanir sem undir þau heyra séu reknar innan fjárheimilda. Taka þurfi á uppsöfnuðum halla stofnana með afgerandi hætti, annaðhvort með kröfu um samdrátt í rekstri þeirra eða þannig að þær fái nægar fjárheimildir. 2. minni hluti harmar að ekki hafi verið tekið nægilegt tillit til ábendinga Ríkisendurskoðunar um aukið eftirlit með þeim fjármunum sem Alþingi úthlutar og að eftirfylgni með fjárreiðum ríkisins og áætlanagerð hafi ekki tekið miklum breytingum síðastliðin tvö ár. Engin lög hafa verið sett til að styrkja eftirlitið utan heimilda sem Ríkisendurskoðun fékk til að afla skýrslna fyrir fjárlaganefnd með lögum nr. 56/2009. Samkvæmt þeim lögum er Ríkisendurskoðun heimilt að veita fjárlaganefnd Alþingis aðgang að þeim gögnum sem hún aflar eða leggja fram skýrslu. 2. minni hluti bendir því á að langur vegur er frá því að Alþingi geti rækt eftirlitshlutverk sitt með skýrum hætti og þann þátt stjórnkerfisins verður að styrkja.
Annar minni hluti bendir einnig á mikilvægi skýrslu frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum frá því í mars 2009. Þar kemur fram brýn nauðsyn þess að trúverðugleiki fjárlagarammans til millilangs tíma verði styrktur til að koma á fjárhagslegum aga og rökstyðja framsetningu og samþykkt fjárlaga. Lögð er áhersla á að styrkja framkvæmd fjárlaga og takmarka verulega heimildir til að flytja fjárheimildir á milli ára. Þá er lagt til að tekjur og gjöld verði færð eftir því sem þau verða til en ekki þegar þau eru greidd. Efla þurfi framkvæmd fjárlaga, draga úr vægi fjáraukalaga og draga úr framúrkeyrslu fjárlaga. Bendir Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn sérstaklega á mikilvægi hinar svokölluðu „top down“-aðferðar í fjárlagagerðinni en með því er átt við að vald við gerð fjárlaga liggi hjá þeim sem fara með fjárlagavaldið, þ.e. hjá Alþingi.
Annar minni hluti bendir einnig sérstaklega á að heilbrigðisráðuneytinu var fullljóst við fjárlagagerðina að áætlaður sparnaður næðist ekki fram í rekstri nema ráðuneytið fylgdi eftir forsendum fjárlaga. Í fjáraukalögum fyrir árið 2012 kemur fram að ráðuneytið gerði það ekki.
Á fundi fjárlaganefndar 22. nóvember 2011 lét fulltrúi 2. minni hluta bóka að hann ítrekaði gagnrýni sína á breytt verklag og framsetningu fjárheimilda vegna úthlutunar- og styrkjaliða í fjárlögum, eða hinna svokölluðu safnliða.
Annar minni hluti hefur verið mótfallin því að ákvarðanir um úthlutun fjármagns af safnliðum verði fluttar til ráðuneyta og annarra aðila og haft frammi efasemdir um að þær leiði til faglegri vinnubragða og gagnsæi við framkvæmd – þær gætu jafnvel haft þveröfug áhrif. 2. minni hluti bendir á að hörð gagnrýni hefur komið frá sveitarstjórnarfulltrúum víðs vegar um landið. Verklagið hefur verið gagnrýnt harðlega sem og að tillögur þeirra hafa ekki náð fram að ganga. Jafnframt hefur 2. minni hluti gagnrýnt og undrast hve óljós framkvæmdin hefur verið og seint framkomin. Þá gagnrýnir 2. minni hluti að embættismönnum hafi verið falið fjárveitingavald sem Alþingis eitt hefur. Telur 2. minni hluti að það gangi þvert gegn tilmælum í rannsóknarskýrslu Alþingis sem kveður skýrt á um að styrkja þurfi Alþingi gagnvart stjórnsýslunni og ábendingum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um að ákvörðunarvald um þá fjármuni sem ríkið hefur til ráðstöfunar skuli koma frá Alþingi.
Fjárfestingaáætlun.
Ríkisstjórnin hefur lagt fram fjárfestingaáætlun til næstu ára og kemur hún fram í eftirfarandi töflu.
| Fjárfesting | Fjárhæð, m.kr. |
| Atvinnuleikhópar | 20,0 |
| Bókmenntasjóður | 70,0 |
| Bygging Húss íslenskra fræða | 800,0 |
| Bygging Þekkingaseturs á Kirkjubæjarklaustri | 290,0 |
| Græn skref og vistvæn innkaup ríkisstofnana | 150,0 |
| Grænar fjárfestingar | 50,0 |
| Grænkun íslenskra fyrirtækja | 280,0 |
| Handverkssjóður | 15,0 |
| Húsfriðunarsjóður | 200,0 |
| Hönnunarsjóður | 45,0 |
| Kvikmyndasjóður | 470,0 |
| Myndlistarsjóður | 45,0 |
| Netríkið Ísland | 200,0 |
| Ný Vestmannaeyjaferja | 463,2 |
| Orkuskipti í skipum | 50,0 |
| Sýning fyrir Náttúruminjasafn Íslands | 500,0 |
| Tónlistarsjóður | 35,0 |
| Uppbygging á ferðamannastöðum | 500,0 |
| Uppbygging innviða friðlýstra svæða | 250,0 |
| Útflutningssjóður | 20,0 |
| Viðhald og endurbætur á Landeyjahöfn | 176,8 |
| Öryggisfangelsi á Hólmsheiði | 1.000,0 |
| Samtals: | 5.630,0 |
Að mati 2. minni hluta munu mörg þeirra verkefna sem tilgreind eru í áætluninni taka til sín mikinn rekstrarkostnað í framtíðinni. Aðrar hugmyndir eru því marki brenndar að framkvæmdir verða hafnar án þess að fyrir liggi í ljósi erfiðrar stöðu ríkissjóðs með hvaða hætti unnt verður að ljúka fjármögnun þeirra. Að mati 2. minni hluta er of háum fjárhæðum varið til menningarverkefna sem ekki geta talist til annars en rekstrarkostnaðar og eiga því ekki heima í fjárfestingaáætlun. Þá telur 2. minni hluti ekki forsvaranlegt að hefja byggingu á húsnæði undir íslensk fræði á meðan óljóst er með hvaða hætti bygging á aðstöðu fyrir Háskóla Íslands verður fjármögnuð á lóð Landspítalans. Að mati 2. minni hluta hefði verið eðlilegra að greiða niður lán sem nú bera háa vexti í stað þess að taka aukin lán sem ekki skila sér til baka til að fjármagna hluta þeirra gæluverkefna sem hér eru lögð fram. Þá telur 2. minni hluti vafasamt að veita 0,5 milljarða kr. til að sýningar hjá Náttúruminjasafni Íslands þegar engar áætlanir liggja fyrir um hvar né með hvaða hætti sýningin fer fram.
Fluttar fjárheimildir.
Margar ríkisstofnanir áttu inni ónotaðar fjárheimildir þegar fjármálakerfið hrundi og hafa þær fyrningar dugað til að milda áhrif höggsins sem varð á stofnanakerfi ríksins. Þessar heimildir eru nú ýmist uppurnar eða að verða búnar og þarf því að móta stefnu um framtíðarhlutverk stofnana og þá möguleika sem þær hafa til að sinna lögbundnu hlutverki sínu. Að mati 2. minni hluta mun verða sífellt erfiðara að fjármagna allar ríkisstofnanir til fulls og því óhjákvæmilegt að móti þessa stefnu sem allra fyrst.
Vaxtagjöld ríkissjóðs.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að vaxtagjöld ríkissjóðs nemi 88,1 milljarði kr. eða um 15% af heildarkostnaði ríkissjóðs. Í breytingartillögum meiri hlutans fyrir 2. umræðu er gert ráð fyrir að þau lækki um 4,1 milljarð kr. 2. minni hluti varar við því að vextir á alþjóðlegum mörkuðum eru með lægsta móti. Hækkun þeirra mun hafa veruleg áhrif á getu þjóðarbúsins til að fjármagna þann rekstur ríkisins sem þykir eðlilegur í dag. 2. minni hluti leggst því gegn frekari lántökum og telur að hefja eigi endurgreiðsluferli lána á næsta ári í stað þess að auka lántökur eins og frumvarpið gerir ráð fyrir.
Íbúðalánasjóður.
Ekki hefur verið tekið á vanda Íbúðalánasjóðs við 2. umræðu um fjárlög. Hingað til hefur verið talið að sjóðinn vanti 12–14 milljarða kr. til að uppfylla ákvæði reglugerðar um eiginfjárhlutfall. Það er nú um 1,4% en langtímamarkmiðið er 5%.
Daginn fyrir 2. umræðu um fjárlög fyrir árið 2013 var fjárlaganefnd kynnt skýrsla um stöðu Íbúðalánasjóðs. Hún bendir til þess að staða sjóðsins sé enn verri en fjármála- og velferðarráðuneyti hafa talið hingað til.
Í ljósi þess undirliggjandi halla sem er á rekstrinum, áfalla sem komið hafa í ljós vegna vandamála viðskiptavina sem ekki voru áður kunn og þess að ekki er gert ráð fyrir að greitt verði af frystum lánum í þeim mæli sem áður hafði verið vonast til taldi 2. minni hluti að vandi sjóðsins kynni að vera enn meiri en áður hhafði verið talið. Komið hefur fram að sjóðurinn á 50 milljarða kr. í lausu fé sem hann getur ekki lánað út nema með lægri kjörum en hann greiðir af fjármögnun þessa fjár. Þá eru skuldabréf útgefin af sjóðnum óuppgreiðanleg og við það tapast reglulega töluverður vaxtamunur þar sem lánasafnið skilar ekki þeim vaxtamun sem það þarf að skila. Að undanförnu hafa mánaðarlegar uppgreiðslur viðskiptavina sjóðsins numið 1–1,5 milljörðum kr. þar sem viðskiptavinir sjóðsins hafa getað endurfjármagnað lán sín á betri kjörum hjá bönkunum. Í Peningamálum Seðlabanka Íslands 2012/4 segir: „Loks er umtalsverð óvissa tengd eiginfjárþörf Íbúðalánasjóðs m.a. í ljósi umfangsmikilla og vaxandi vanskila, ört fjölgandi yfirtekinna fasteigna og lakra horfa í grunnrekstri.“ Þá kemur einnig fram í ritinu að „helstu óvissuþættir varðandi afkomuna eru í fyrsta lagi slæm rekstrarafkoma og eiginfjárstaða Íbúðalánasjóðs. Um tíma leit út fyrir að litið yrði á aukið fjárframlag til Íbúðalánasjóðs sem eiginfjárframlag sem ekki færi í gegnum rekstrarreikning en mikill taprekstur gengur ört á eigið fé sjóðsins og auknar líkur eru því á að fjárframlagið fari í gegnum rekstrarreikning.“
Farice.
Ríkisábyrgð vegna Farice nam 7 milljörðum kr. í árslok 2011 og hafði lækkað um 0,3 milljarða kr. frá árinu 2010. Eignarhluti ríkisins var metinn á 2,4 milljarða kr. eða 30%, en nú í nóvember eiga ríkissjóður og Landsvirkjun um 60% hlut í félaginu. Rekstrarerfiðleikar félagsins eru verulegir og þarf ríkissjóður væntanlega að leggja því til töluvert fé. Að mati 2. minni hluta er óvíst að núverandi fjárveitingar dugi félaginu.
Harpan.
Áætlað er að Harpan verði rekin með 407 m.kr. tapi nú í ár. Í úttekt sem gerð var á starfseminni af rekstrarráðgjöfum kemur fram að skýringar á frávikum frá fyrri áætlunum séu m.a. hærri fasteignagjöld, lægri tekjur af ráðstefnum og hærri rekstrarkostnaður húsnæðis. Stjórnendur fyrirtækisins telja að lækka þurfi fasteignagjöld og hækka greiðslur frá Sinfóníuhljómsveitinni og Óperunni. 2. minni hluti bendir á að tillögurnar fela í sér hækkun á framlögum frá ríki og borg en forsendan fyrir því að opinberir aðilar komu að fjárfestingu í byggingu hússins var sú að rekstur þess stæði undir sér. Ekki hefur verið samið um með hvaða hætti rekstrarkostnaði verður skipt á milli eigenda komi til þess, en gera má ráð fyrir að framlag ríkisins gæti numið um helmingi fjárhæðarinnar eða um 200 m.kr. og er ekki gert ráð fyrir þeirri fjárhæð í forsendum fjárlaga. Að mati 2. minni hluta ber stjórnendum fyrirtækisins að reka það á upphaflegum forsendum þannig að eigendur þurfi ekki að greiða með rekstrinum.
Samantekt.
Annar minni hluti ítrekar að engin úttekt hefur verið gerð á byggðaáhrifum fjárlagafrumvarpsins.
Annar minni hluti leggur til að snúið verði af þeirri stefnu sem ríkisstjórnin hefur lagt upp með í heilbrigðismálum. Er um að ræða röskun á búsetuskilyrðum og búsetuöryggi þjóðarinnar sem getur haft mikil áhrif til langs tíma. Nauðsynlegt er því að hætta við boðaðan niðurskurð og bæta þann skaða sem unninn var í fyrra og taka til umræðu framtíð heilbrigðiskerfis Íslendinga.
Annar minni hluti bendir á að óvissa og stefnuleysi sem meiri hlutinn veldur með ístöðuleysi sínu og skortur á skýrri stefnumótun kann ekki góðri lukku að stýra við fjármálastjórn næsta árs. 2. minni hluti hvetur ríkisstjórnina til að söðla um og gefa skýr fyrirmæli og setja skýr markmið öllum ríkisrekstrinum til hagsbóta því að afleiðingin af núverandi ástandi er óvissa. Ástæðan virðist sú að ekki sé til staðar nægjanlegur vilji til að taka á vandanum og tilhneiging til að skjóta erfiðum ákvörðunum á frest. Niðurstaðan er því miður sú að ekki virðist fyrir hendi nægilega mikil fagleg verkstjórn þrátt fyrir fyrirheit um annað.
Hvetur 2. minni hluti því eindregið til breyttra vinnubragða við fjárlaga- og áætlunargerð ríkisins þar sem horft verði til lengri tíma í senn og að markmið og stefnumótun liggi fyrir.
Alþingi, 29. nóvember 2012.
Höskuldur Þórhallsson.
