Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 220. máls.
2. umræða.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Guðmund Kára Kárason frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, Berglindi Helgu Jónsdóttur frá Fjármálaeftirlitinu, Þórunni Önnu Árnadóttur frá Neytendastofu, Hildigunni Hafsteinsdóttur frá Neytendasamtökunum, Hildi Leifsdóttur frá Samkeppniseftirlitinu, Jónu Björk Guðnadóttur, Hauk Agnarsson, Birki Ívar Guðmundsson, Einar Georgsson og Unni Jónsdóttur frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Ástu S. Helgadóttur frá umboðsmanni skuldara, Sigurð Jón Björnsson og Einar Jónsson frá Íbúðalánasjóði, Hauk Örn Birgisson hrl. fyrir hönd Útlána, Helgu Benediktsdóttur frá velferðarsviði Reykjavíkurborgar, Hákon Stefánsson frá Creditinfo, Guðmund Ásgeirsson og Ólaf Garðarsson frá Hagsmunasamtökum heimilanna, Breka Karlsson frá Stofnun um fjármálalæsi, M. Elviru Méndez Pinedo frá Háskóla Íslands, og Aðalstein Sigurðsson og Arnar Kristinsson, meistaranema í lögfræði.
Þá hafa nefndinni borist umsagnir frá Aðalsteini Sigurðssyni og Arnari Kristinssyni, Alþýðusambandi Íslands, Creditinfo, M. Elviru Méndez Pinedo, Fjármálaeftirlitinu, Hagsmunasamtökum heimilanna, Íbúðalánasjóði, Neytendalánafyrirtækinu Múla, Neytendasamtökunum, Neytendastofu, Reykjavíkurborg, Samkeppniseftirlitinu, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum fjármálafyrirtækja, Seðlabanka Íslands, Útlánum og Viðskiptaráði Íslands.
1. Almennt um frumvarpið og tilurð þess.
Frumvarp þetta er nú lagt fram í annað sinn en það varð ekki útrætt í efnahags- og viðskiptanefnd á síðasta þingi. Það er samið af nefnd sem skipuð var af efnahags- og viðskiptaráðherra, nú atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra, og í áttu sæti fulltrúar ráðuneytisins, Fjármálaeftirlitsins, Neytendasamtakanna, Neytendastofu og Samtaka fjármálafyrirtækja.
Með frumvarpinu er lögð til ný heildarlöggjöf um neytendalán. Gildandi lög um neytendalán, nr. 121/1994, byggjast á eldri lögum, nr. 30/1993, en með setningu þeirra var tilskipun ráðsins 87/102/EBE, um samræmingu á lögum og stjórnsýslufyrirmælum aðildarríkjanna varðandi neytendalán, innleidd í íslenskan rétt.
Í athugasemdum frumvarpsins er gerð grein fyrir breytingum sem gerðar hafa verið á lögum um neytendalán frá því að þau tóku fyrst gildi 1. október 1993 sem lög nr. 30/1993. Löggjöfin hefur síðan verið endurskoðuð nokkrum sinnum vegna breyttra aðstæðna og framboðs á neytendalánamarkaði, sbr. breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 101/1994, lögum nr. 179/2000 og lögum nr. 63/2008. Samfara fyrstu endurskoðuninni voru lögin endurútgefin sem lög um neytendalán, nr. 121/1994.
Í inngangi tilskipunar 2008/48/EB kemur fram að athugun framkvæmdastjórnar sambandsins á lögum aðildarríkjanna til innleiðingar á tilskipun 87/102/EBE hafi leitt í ljós að efnislegur munur væri á réttarvernd neytenda í ríkjunum sem væri til þess fallinn að hafa neikvæð áhrif á viðskipti milli ríkjanna. Í nýju tilskipuninni er því gengið lengra í átt að því meginmarkmiði að efla neytendavernd og jafna samkeppnisskilyrði milli lánveitenda þar sem kveðið er á um fulla samræmingu á löggjöf aðildarríkjanna á sviðum sem tilskipunin tekur til. Ríkjunum ber samkvæmt því skylda til að innleiða ákvæði tilskipunarinnar á þeim sviðum sem henni er ætlað að taka til.
Ekki er óhugsandi að risið geti álitaefni um hverjar heimildir aðildarríkjanna eru til þess að víkja frá ákvæðum tilskipunarinnar en almennt gerir tilskipunin ráð fyrir að á þeim sviðum sem hún tekur ekki til geti aðildarríkin viðhaldið eða sett reglur um neytendalán. Í skýrslu sem ber heitið „Study on interest rate restrictions in the EU – Final Report“ og unnin var fyrir framkvæmdastjórn Evrópusambandsins er m.a. fjallað um leiðir sem ríki sambandsins hafa farið við að takmarka heimildir lánveitenda til endurgjalds í formi vaxta eða annarra þóknana og tengsl slíkra takmarkana við tilskipunina. Af umfjölluninni virðist mega ráða að markmið tilskipunarinnar beinist fyrst og fremst að því að neytendur geti tekið upplýsta ákvörðun um lántöku á meðan löggjafarvald til að takmarka vaxtafrelsi í neytendalánasamningum hvílir að meginstefnu til hjá aðildarríkjunum.
Af inngangi tilskipunarinnar verður í annan stað ráðið að að baki henni búi meginregla um ábyrga lánastarfsemi og í samræmi við það er í frumvarpinu leitast við að fyrirbyggja lántökur sem neytendur geta fyrirsjáanlega ekki staðið undir. Birtist sú áhersla frumvarpsins ekki einvörðungu í því að neytendum séu með hæfilegum fyrirvara og á samræmdu formi veittar viðhlítandi upplýsingar um lánskjörin heldur jafnframt að lánshæfis- og eftir atvikum greiðslumat sé framkvæmt áður en þeir taka lán.
Fyrir nefndinni var varað við því að auknar kvaðir sem af frumvarpinu leiðir kunni að hafa í för með sér aukinn kostnað lánveitanda og hann eigi ekki annars kost en að bregðast við með því að hækka vaxta- og lántökugjöld. Samtök fjármálafyrirtækja bentu einnig á að við gildistöku frumvarpsins væri fyrirsjáanlegt að viðskiptabankarnir þyrftu að greiðslumeta fjölda viðskiptavina með tilheyrandi gagnaöflun og kostnaði sem kann að skjóta skökku við á sama tíma og sumir leggja áherslu á að dregið verði úr kostnaði bankakerfisins. Þá komu fram áhyggjur af því að frumvarpið hefði þau áhrif að lánamöguleikar skilvísra viðskiptavina yrðu þrengdir að tilefnislausu.
Fyrir nefndinni hafa komið fram sjónarmið um að frumvarpið sé flókið og erfitt yfirferðar fyrir almenna neytendur og að þeim gæti reynst örðugt að átta sig á gildissviði þess og því hvað fælist í skyldu lánveitenda til upplýsingagjafar, sbr. 2., 6., 7., 8., 12. og 13. gr. Til dæmis er umhugsunarefni hvort nær hefði verið að breyta tilgreindum ákvæðum laga um fjarsölu á fjármálaþjónustu í stað tilvísana sem fram koma í 3. mgr. 7. gr. og 3. mgr. 8. gr. Viðmælendur nefndarinnar voru almennt sammála um þörfina á að gefa út skýringarrit sem yrði aðgengilegt neytendum þannig að þeir geti áttað sig á réttarstöðu sinni samkvæmt lögunum. Telja verður eðlilegt að Neytendastofa sjái um útgáfu slíks rits og nauðsynlegt að hafist verði handa við það fljótlega verði frumvarpið samþykkt.
Loks skal tekið fram að frumvarpið gerir ráð fyrir að ákvæði þess séu frávíkjanleg til hagsbóta fyrir neytanda. Ákvæðum frumvarpsins er almennt ekki ætlað að gilda um samninga sem stofnað er til í tíð eldri laga heldur eiga þau að gilda um samninga sem gerðir eru eftir gildistöku þess verði það að lögum.
2. Gildissvið.
2.1 Almennt.
Í 1.–3. gr. frumvarpsins er gildissvið þess afmarkað. Samkvæmt 1. gr. gilda lögin um lánssamninga sem lánveitandi gerir í atvinnuskyni við neytendur. Meginreglan er því sú að lögin gilda um allar lánveitingar í atvinnuskyni óháð því hver lánveitandinn er hverju sinni og hvort hann hefur að aðal- eða aukastarfi að annast lánveitingar til neytenda. Í 2. og 3. gr. frumvarpsins eru ákveðnir lánssamningar undanþegnir ákvæðum frumvarpsins að hluta til eða í heild. Falli ákveðnir lánssamningar utan gildissviðs frumvarpsins hefur það áhrif á réttindi neytanda að því leyti að á lánveitanda hvílir þá ekki sú upplýsingaskylda sem kveðið er á um í frumvarpinu og neytandi nýtur almennt ekki þeirra réttinda sem neytendum eru veitt með ákvæðum frumvarpsins. Ekki er samt hægt að útiloka að í þeim tilvikum gildi meginreglur sem búa að baki frumvarpinu í samskiptum lánveitanda og neytanda.
2.2 Yfirdráttarheimild sem greiða þarf innan þriggja mánaða
eða þegar lánveitandi krefst þess.
Í t-lið 5. gr. er hugtakið „yfirdráttarheimild“ skilgreint sem lánssamningur þar sem lánveitandi veitir neytanda aðgang að fjárhæð umfram inneign á veltureikningi neytandans. Einstakir nefndarmenn tóku sérstaklega fram að þeir teldu almennt ábyrgðarlaust af hálfu lánveitanda að veita lán án þess að tími endurgreiðslu væri skýrt markaður.
1. mgr. 2. gr. frumvarpsins gerir ráð fyrir að ákvæði þess gildi aðeins að takmörkuðu leyti um yfirdráttarheimildir sem greiða þarf innan þriggja mánaða eða þegar lánveitandi krefst þess. Í athugasemdum við ákvæðið kemur eftirfarandi fram: „Um þá lánssamninga sem ákvæðið tekur til gilda ekki öll ákvæði frumvarpsins. Ber hér helst að nefna að ekki er gerð krafa um upplýsingar fyrir samningsgerð, réttur til að greiða fyrir gjalddaga og falla frá samningi eigi við, upplýsingar sem þurfa að koma fram í auglýsingum og samningi eru ekki eins ítarlegar og ekki þarf að tilkynna um breytingar á útlánsvöxtum á lánstímanum.“
2.3 Samkomulag um frestun greiðslna eða breyttar greiðsluaðferðir vegna vanskila.
Í minnisblaði til nefndarinnar 1. febrúar 2013 óskaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið eftir breytingu á 3. mgr. 2. gr. Ákvæðið felur í sér að aðeins tilgreind ákvæði frumvarpsins eigi við um samkomulag sem lánveitandi og neytandi gera um frestun greiðslna eða breyttar greiðsluaðferðir þegar sá síðarnefndi er kominn í vanskil með lán. Skilyrði þessarar undanþágu frá gildissviðinu er að slíkt fyrirkomulag sé líklegt til að koma í veg fyrir mögulegan málarekstur vegna vanskila og neytandi þurfi ekki að hlíta óhagstæðari skilmálum en þeim sem mælt er fyrir um í upphaflegum lánssamningi.
Ráðuneytið lagði til við nefndina í minnisblaði að í stað þess að gera kröfu um að neytandi þurfi að vera kominn í vanskil verði talið nægilegt að hann standi frammi fyrir greiðsluerfiðleikum en með því móti verði unnt að létta greiðslubyrði án þess að endurtaka allt lánveitingarferlið frá grunni, þ.m.t. lánshæfis- og greiðslumat.
2.4 Fasteignalán.
Með lögum nr. 179/2000, sem áður er getið, voru fasteignalán og lánssamningar að fjárhæð yfir 1.500.000 kr. felld undir gildissvið laga um neytendalán, nr. 121/1994. Frumvarpið gerir ráð fyrir að þetta fyrirkomulag haldist óbreytt, a.m.k. enn um sinn en í athugasemdum þess er vakin athygli á því að innan atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins sé hafinn undirbúningur að endurskoðun með hliðsjón af áformum innan Evrópusambandsins um setningu sérstakra reglna um fasteignalán. Til stóð að frumvarp til laga um veðlán í íbúðarhúsnæði yrði lagt fram á vorþingi en ekki er víst að þau áform gangi eftir.
Í inngangi tilskipunar 2008/48/EB kemur fram að vegna sérstaks eðlis fasteignaveðlána falli þessi lán utan gildissviðs hennar. Fulltrúar Íbúðalánasjóðs eru sama sinnis og telja með hliðsjón af starfsemi sjóðsins að undanþiggja eigi lánveitingar hans gildissviði frumvarpsins. Með tilliti til lánstíma og fjárhæða ríkir að jafnaði meiri óvissa um þróun íbúðalána en hefðbundinna neytendalána auk þess sem á það hefur verið bent að starfsemi sjóðsins sé reist á lögum þar sem önnur sjónarmið ráði för en hreinn hagnaður. Í umsögn sjóðsins kemur fram að lánaframkvæmd sjóðsins falli í öllum meginatriðum að ákvæðum laga um neytendalán en áhyggjur hafa þó komið fram af ákvæðum 18. gr. frumvarpsins sem varðar rétt neytanda til endurgreiðslu fyrir gjalddaga. Árétta má í því sambandi að verði frumvarpið samþykkt er ákvæðinu ekki ætlað að gilda afturvirkt um samninga stofnaða fyrir gildistöku þess.
Athugasemdir frumvarpsins bera skýrt með sér að til standi að fella lánveitingar Íbúðalánasjóðs undir gildissvið þess, ólíkt því sem við á t.d. um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Fram hjá því verður samt ekki horft að lög um húsnæðismál, nr. 44/1998, sem Íbúðalánasjóður starfar eftir kunna að ganga framar ákvæðum laga um neytendalán, til að mynda ef upp rís ágreiningur um heimild sjóðsins til töku uppgreiðslugjalds, sbr. 2. mgr. 23. gr. áðurnefndra laga. Fram kemur á heimasíðu velferðarráðuneytisins að 22. janúar 2013 hafi starfshópur verið skipaður um framtíðarhorfur og framtíðarhlutverk Íbúðalánasjóðs.
2.5 Smálán.
Samkvæmt gildandi lögum um neytendalán falla lánssamningar til skemmri tíma en þriggja mánaða og lánssamningar að lægri fjárhæð en 15.000 kr. utan gildissviðsins, sbr. a- og e-lið 1. mgr. 2. gr. laganna. Sambærileg undanþága er ekki í 3. gr. frumvarpsins og er því reiknað með að starfsemi smálánafyrirtækja komi til með að falla undir lögin þar sem lántökukostnaður viðskiptavina þeirra er að jafnaði umfram þau viðmiðununarmörk sem fram koma í a-lið greinarinnar. Ákvæðið mælir fyrir um að lánssamningar sem kveða á um endurgreiðslu innan þriggja mánaða og bera lægri árlega hlutfallstölu kostnaðar en meðaltal innlánsvaxta almennra sparisjóðsbóka samkvæmt vaxtatöflu Seðlabanka Íslands séu undanþegnir gildissviðinu.
Smálánafyrirtæki hófu starfsemi sína hér á landi í upphafi árs 2010. Ýmsar vísbendingar hafa verið uppi um óæskileg áhrif umræddrar starfsemi sem leiða m.a. af þeim aðferðum sem beitt hefur verið við markaðssetningu umræddra lána og háum lántökukostnaði. Frumvarpið gerir því ráð fyrir að þessi lán verði felld undir gildissviðið.
2.6 Námslán.
Einstakir umsagnaraðilar gerðu athugasemd við þá tilhögun að Lánasjóður íslenskra námsmanna verði undanþeginn ákvæðum frumvarpsins með hliðsjón af því að ekki væri síður þörf á að vernda námsmenn fyrir óábyrgum lánveitingum en almenna neytendur á markaði. Flestir töldu samt sem áður að ef til stæði að leggja til breytingar á lánaframkvæmd sjóðsins í þessu skyni væri nær að breyta þeim lögum og reglum sem um sjóðinn gilda þar sem sjóðurinn er ekki rekinn í beinni samkeppni við aðra lánveitendur og hefur að markmiði að tryggja jafnan rétt til náms. Í endurskoðaðri þingmálaskrá Stjórnarráðsins kemur fram að mennta- og menningarmálaráðherra hyggist leggja fram frumvarp til breytinga á lögum um Lánasjóð íslenskra námsmanna á þessu vorþingi.
2.7 Eignaleigusamningar.
Í d-lið 1. mgr. 3. gr. er gert ráð fyrir að undir gildissvið frumvarpsins falli svonefndir eignaleigusamningar óháð því hvernig fer um skil hins leigða við lok samnings. Með eignaleigusamningi er átt við það þegar neytandi gerir samning um notkun á lausafé í nokkuð langan tíma, iðulega talinn í árum. Eignaleigusamningar geta verið nokkuð fjölbreyttir. Í þeim getur verið kveðið á um möguleika leigjanda til að kaupa leiguhlut að loknum samningstíma fyrir ákveðið fast verð sem jafnan er aðeins til málamynda þannig að neytandi hefur í raun greitt allt kaupverð hlutarins á leigutímanum, eða að miðað er við ákveðna matsreglu. Þá eru einnig til samningar sem miða aðeins að því að leigjandi hafi afnot af hlut í ákveðinn tíma og ekki samið um möguleika á því að leigjandi kaupi hlutinn að samningstíma liðnum.
2.8 Yfirdráttarheimild sem endurgreiða þarf innan eins mánaðar.
Í e-lið 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins eru yfirdráttarheimildir sem endurgreiða þarf innan eins mánaðar undanþegnar gildissviði frumvarpsins, sbr. þó 6. mgr. 8. gr. sem gerir ráð fyrir því að þegar neytandi óskar símleiðis eftir slíkri heimild þegar í stað ber lánveitanda að veita honum tilgreindar upplýsingar varðandi lánið.
Af hálfu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis og nefnd þeirri er stóð að samningu frumvarpsins var á það bent að umrædd yfirdráttarlán heyrðu til undantekninga og að almennt væri um að ræða svokölluð brúarlán. Fram kom sá skilningur að óheimilt yrði að sniðganga lögin með því að framlengja slíka heimild ítrekað frá mánuði til mánaðar.
3. Upplýsingaskylda lánveitanda.
Í II. kafla frumvarpsins sem ber heitið „Upplýsingar og starfsvenjur áður en lánssamningur er gerður“ eru nokkuð ítarlegri ákvæði um upplýsingaskyldu lánveitanda við markaðssetningu sem og fyrir og við gerð lánssamnings en í gildandi lögum. Ákvæðin hafa sem fyrr að markmiði að neytanda sé kleift að taka upplýsta ákvörðun um lántöku og bera saman ólík lánatilboð. Í 6. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um upplýsingar sem koma eiga fram í auglýsingum lánveitanda og ætlað er að gefa til kynna vexti og kostnað af láni.
Í 7. og 8. gr. eru ítarleg ákvæði um upplýsingaskyldu lánveitanda fyrir gerð lánssamnings, ákvæði 7. gr. er almennt en ákvæði 8. gr. er bundið við þá lánssamninga sem vísað er til í 1. og 3. mgr. 2. gr. Samkvæmt þessu eiga neytendur almennt rétt á að fá tilgreindar upplýsingar afhentar með hæfilegum fyrirvara fyrir gerð lánssamnings á stöðluðu eyðublaði með upplýsingum um lánskjör og helstu lánaskilmála, heildarlántökukostnað, afleiðingar vanefnda og ýmis lögbundin réttarúrræði.
Í g-lið 4. mgr. 7. gr. og f-lið 2. mgr. 8. gr. kemur fram að neytendur eigi fyrir gerð lánssamnings að vera upplýstir um árlega hlutfallstölu kostnaðar en þeirri tölu er sérstaklega ætlað að auðvelda þeim samanburð á mismunandi lánstilboðum og er nauðsynleg til að bera saman lán þar sem fleiri breytur koma til skoðunar en vextir.
Í 12. gr. sem er í IV. kafla frumvarpsins „Upplýsingar og réttindi varðandi lánssamninga“ er ákvæði sem varðar upplýsingar sem eiga að koma fram í lánssamningum. Lúta þær upplýsingar í flestum tilvikum að sömu atriðum og tilgreina þarf áður en samningur er gerður. Í 13. og 14. gr. frumvarpsins eru ákvæði um upplýsingaskyldu lánveitanda á gildistíma samnings, ákvæði 13. gr. er almennt ákvæði varðandi skyldu lánveitanda til að upplýsa fyrir fram um breytingar á útlánsvöxtum en ákvæði 14. gr. á við um yfirdráttarheimildir og skyldu lánveitanda til að senda neytanda reglulega reikningsyfirlit með þar til greindum upplýsingum.
4. Árleg hlutfallstala kostnaðar.
4.1 Útreikningur árlegrar hlutfallstölu kostnaðar.
Í a-lið 5. gr. frumvarpsins er árleg hlutfallstala kostnaðar skilgreind sem heildarlántökukostnaður, lýst sem árlegum hundraðshluta af heildarfjárhæð láns. Heildarlántökukostnaður er skilgreindur í g-lið greinarinnar en til hans telst allur kostnaður sem neytandi þarf að greiða í tengslum við lánssamning og lánveitanda er kunnugt um við samningsgerð, að frátöldum þinglýsingarkostnaði. Um útreikning árlegrar hlutfallstölu kostnaðar fer skv. 21. gr. frumvarpsins og reglugerð sem ráðherra setur skv. 27. gr.
Gagnrýnt var við umfjöllun málsins að verðbætur teldust ekki hluti skilgreiningar á heildarlántökukostnaði. Á móti var á það bent að af fenginni reynslu væri erfitt fyrir lánveitanda að gera sér grein fyrir hver þróun verðlags og verðbólgu yrði út lánstímann. Frumvarpið gerði því ráð fyrir að við útreikning árlegrar hlutfallstölu kostnaðar verðtryggðra lána bæri að miða við að verðlag héldist óbreytt út lánstímann.
Meiri hlutinn telur að þegar um fasteignalán er að ræða, sem veitt eru til nokkurra áratuga, orki tvímælis að gera ráð fyrir að verðlag haldist óbreytt út lánstímann. Leggur meiri hlutinn til að við útreikning árlegrar hlutfallstölu kostnaðar verðtryggðra lána verði miðað við ársverðbólgu samkvæmt vísitölu neysluverðs í hverjum mánuði eins og Hagstofa Íslands reiknar hana. Hagstofan birtir verðbólgumælingu í hverjum mánuði og má samkvæmt því gera ráð fyrir að við samningsgerðina og í aðdraganda hennar verði útreikningur hlutfallstölunnar miðaður við tólf mánaða verðbólgu eins og hún er í síðustu mælingu stofnunarinnar. Til samræmis má benda á að þegar umsamdir vextir eru breytilegir gerir frumvarpið ráð fyrir að útreikningur hlutfallstölunnar sé miðaður við vextina eins og þeir standa við töku lánsins.
Með hliðsjón af 26. gr. frumvarpsins um hámark árlegrar hlutfallstölu kostnaðar má velta fyrir sér hvort tillaga meiri hlutans um að miða útreikning árlegrar hlutfallstölu kostnaðar við ársverðbólgu á þeim tíma þegar lán er tekið hafi í för með sér að verðbólguáhættu verði deilt milli lánveitanda og lántaka. Raunhæf þýðing þessa er þó takmörkuð þar sem hámarkið tekur mið af stýrivöxtum Seðlabankans sem jafnan taka breytingum í takt við verðbólgu. Nefndin ræddi með hliðsjón af 4. mgr. 21. gr. einnig hvort tilefni væri til að taka vanskilakostnað inn í útreikning hlutfallstölunnar.
4.2 Hámark árlegrar hlutfallstölu kostnaðar.
Í 26. gr. frumvarpsins er kveðið á um þak á hámarkskostnað sem felur í sér að við lánveitingu má útreikningur árlegrar hlutfallstölu kostnaðar ekki vera yfir 50% að viðbættum stýrivöxtum. Í athugasemdum frumvarpsins er reiknað með að hámark árlegrar hlutfallstölu kostnaðar muni ekki hafa víðtæk áhrif á aðra lánveitendur en umrædd smálánafyrirtæki. Fulltrúar smálánafyrirtækjanna telja að hámarkið brjóti gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar er varða friðhelgi eignarréttar, jafnræði og atvinnufrelsi en aðrir viðmælendur nefndarinnar virtust vera þeirrar skoðunar að reglan væri almenn og málefnaleg þótt sumir teldu hana ekki eftirsóknarverða í samkeppnislegu tilliti. Áður hefur komið fram að hámark á lántökukostnað eigi sér fyrirmyndir í rétti aðildarríkja Evrópusambandsins.
Samtök fjármálafyrirtækja telja ástæðu til þess að hækka hlutfallið upp í 75% þar sem 50% þak að viðbættum stýrivöxtum sé til þess fallið að takmarka framboð tilgreindra hefðbundinna lánssamninga til skemmri tíma. Samtök fjármálafyrirtækja áttu sæti í þeirri nefnd er vann að smíði frumvarpsins en að sögn ráðuneytisins náðist ekki samstaða innan nefndarinnar um að hækka hámarkið og er því lagt til að hlutfallstalan standi óbreytt.
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið lagði til við nefndina að 26. gr. frumvarpsins yrði fundinn nýr staður í 21. gr. en meiri hlutinn telur ekki þörf á að fallast á það.
5. Sérstök upplýsingaskylda.
25. gr. frumvarpsins mælir fyrir um að í tilviki verðtryggðra og óverðtryggðra veðlána miðli lánveitandi til neytanda upplýsingum sem Neytendastofu er falið að birta á heimasíðu sinni um sögulega þróun verðlags og vaxta, og áhrif þeirra þátta á breytingar á höfuðstól og greiðslubyrði sé um verðtryggt lán að ræða og um breytingar á greiðslubyrði sé um óverðtryggt lán að ræða. Með því að fela Neytendastofu birtingu upplýsinganna er leitast við að tryggja samræmi milli lánveitanda við framsetningu þeirra til neytenda.
Samkvæmt reglum Seðlabanka Íslands um verðtryggingu lánsfjár og sparifjár, nr. 492 frá 21. júní 2001, er verðtrygging láns með ákvæði um að höfuðstóll þess miðist við vísitölu neysluverðs því aðeins heimil að lánið sé til fimm ára hið minnsta. Í riti Seðlabanka Íslands Fjármálastöðugleika, síðara hefti ársins 2012, kemur fram að mikill meiri hluti veittra íbúðalána innlánsstofnana fyrstu átta mánuði ársins 2012 hafi verið óverðtryggður og að samdráttur í nýjum lánveitingum Íbúðalánasjóðs á sama tímabili yrði m.a. rakinn til þess. Fyrir efnahags- og viðskiptanefnd hafa áður verið kynnt áform sjóðsins um að hefja útgáfu óverðtryggðra húsnæðislána að því gefnu að sjóðnum takist í samráði við kröfuhafa sína, einkum lífeyrissjóði, að vinna að ásættanlegri fjármögnun í þessu skyni.
Á fundum nefndarinnar hefur komið fram að aukna ásókn í óverðtryggð íbúðalán megi rekja til þess að heimilin kjósi fremur hærri greiðslubyrði í byrjun og hraðari eignamyndun en stöðugri greiðslubyrði með verðtryggðum lánum. Einnig má ætla að gengisfall íslensku krónunnar í aðdraganda og kjölfar hrunsins hafi haft neikvæð áhrif á töku verðtryggðra lána. Fjármálaeftirlitið hefur samt sem áður talið þörf á að vekja neytendur til umhugsunar um áhrif vaxtahækkana á greiðslubyrði óverðtryggðra lána með breytilegum vöxtum og hvatt þá til varkárni í skuldsetningu, sbr. fréttatilkynningu frá 15. maí 2012.
Sumir telja að afnám verðtryggingar sé óumflýjanlegt þar sem óvissa um þróun verðlags geri það að verkum að lánveitendur geti ekki fullnægt því ófrávíkjanlega skilyrði tilskipunarinnar að veita neytanda upplýsingar um heildarlántökukostnað fyrir gerð samnings. Hefur því til stuðnings verið vísað til álits sérfræðings hjá framkvæmdastjórn Evrópusambandsins í svari við fyrirspurn M. Elviru Méndez Pinedo þar sem fram kemur að þetta geti haft í för með sér að fella beri niður allan kostnað af lánum sem ekki uppfylla skilyrði reglnanna.
Aðrir telja að verðtryggð íbúðalán séu til lengri tíma litið hagkvæmari kostur en óverðtryggð lán og telja þróun neysluverðsvísitölunnar ekki meiri óvissu háða en ákvörðun breytilegra vaxta almennt. Hinir sömu telja eðlilegt að veita neytendum val milli þessara tveggja kosta, m.a. með tilliti til þeirra áhrifa sem vaxtahækkanir geta haft á greiðslubyrði lána.
Um heimild til verðtryggingar er fjallað í lögum um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, þar sem fram kemur að vísitala neysluverðs sé lögmætur grundvöllur verðtryggingar, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 14. gr. Um kosti og galla verðtryggingar eru skiptar skoðanir en í skýrslu verðtryggingarnefndar frá maí 2011 sem unnin var fyrir efnahags- og viðskiptaráðuneytið virðist mega ráða að eignarréttarvernd lánveitenda standi því almennt í vegi að hróflað sé með lagaboði við skuldbindingargildi samninga sem samningsaðilar hafa þegar stofnað til. Um þetta voru ekki allir nefndarmennirnir sammála. Eftirláta verður dómstólum að skera úr um hvort verðtryggingarfyrirkomulagið samrýmist tilskipuninni, eftir atvikum með öflun ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins.
Þegar borin er saman árleg hlutfallstala kostnaðar á óverðtryggðu láni og verðtryggðu er ljóst að samanburðurinn hlýtur alltaf að vera verðtryggða láninu í hag ef gert er ráð fyrir 0% verðbólgu út lánstímann, en eins og áður hefur komið fram leggur meiri hlutinn til að útreikningur árlegrar hlutfallstölu kostnaðar miðist við ársverðbólgu við samningsgerðina. Meiri hlutinn leggur einnig til í samráði við ráðuneytið að sérstök upplýsingaskylda lánveitanda skv. 25. gr. einskorðist ekki við veðlán heldur taki til allra verðtryggðra lána og lána með breytilegum vöxtum. Enn fremur er lögð til sú viðbót að lántakar verði upplýstir um þróun verðlags og ráðstöfunartekna síðustu 10 ára fyrir lántöku.
6. Lánshæfis- og greiðslumat.
6.1 Lánshæfismat.
Samkvæmt 10. gr. frumvarpsins ber lánveitanda skylda til að meta lánshæfi neytanda sem felst í möguleikum hins síðarnefnda til að endurgreiða lánið. Ef fjárhæð lánssamnings er yfir tilgreindum mörkum, 1. millj. kr. í tilviki einstaklinga og 2 millj. kr. í tilviki hjóna ber lánveitanda að láta framkvæma greiðslumat. Leiði mat á lánshæfi eða greiðslumati í ljós að neytandi hafi augljóslega ekki fjárhagslega burði til að standa í skilum með lánið er lánveitanda óheimilt að veita lánið nema neytandi leggi fram veð eða aðrar tryggingar sem eru meira virði en heildarfjárhæð lánsins á þeim tíma þegar það er veitt. Bannið á ekki við hafi neytandi framvísað röngum upplýsingum við framkvæmd lánshæfis- eða greiðslumats. Endurnýja þarf lánshæfismat og, ef við á, greiðslumat, ef neytandi óskar eftir hækkun á lánsheimild umfram 500 þús. kr. eða framlengingu lánstíma til lengri tíma en þriggja mánaða. Ráðherra setur reglugerð um nánari framkvæmd lánshæfis- og greiðslumats og er nú unnið að gerð hennar í ráðuneytinu.
Í i-lið 5. gr. frumvarpsins er lánshæfismat skilgreint sem mat lánveitanda á lánshæfi lántaka byggt á upplýsingum um fjárhagslega stöðu lántaka svo sem um viðskiptasögu aðila á milli, upplýsingum um eignir, skuldir, gjöld, tekjur og upplýsingum úr gagnagrunnum um fjárhagsmálefni og lánstraust. Í d-lið sömu frumvarpsgreinar er greiðslumat skilgreint sem útreikningur á greiðslugetu lántaka miðað við eignir, skuldir, gjöld og tekjur, sem m.a. byggjast á opinberum neysluviðmiðum.
Með samanburði á d- og i-lið 5. gr. telja sumir erfitt að greina á milli lánshæfis- og greiðslumats. Í athugasemdum frumvarpsins er tekið fram að hið fyrra beinist að því að staðreyna greiðsluviljann en með hinu síðara er leitast við að staðreyna greiðslugetu lántaka. Lánveitanda ber í öllum tilvikum að framkvæma lánshæfismat en af hálfu fjármálafyrirtækja hefur verið bent á að gagnasöfnun sem liggja á því til grundvallar verði næstum jafnað til mats á greiðslugetu sem reynst geti verulega íþyngjandi bæði fyrir lánveitanda og neytanda. Creditinfo bendir á að þörf á upplýsingum við gerð lánshæfismats og/eða greiðslumats geti verið mismunandi eftir fjárhæð láns, lánstíma og hvort lántaki sé núverandi eða nýr viðskiptamaður hjá lánveitanda. Fyrirtækið telur eðlilegt að gera ákveðnar lágmarkskörfur við gerð lánshæfismats og að þar skipti viðskiptasaga neytandans mestu sem og upplýsingar um skuldbindingar hjá öðrum lánveitendum. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum og að höfðu samráði við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið leggur meiri hlutinn til breytingu á i-lið 5. gr. um skilgreiningu á lánshæfismati.
6.2 Greiðslumat.
Á fundum nefndarinnar hafa komið fram sjónarmið um að krafan um greiðslumat eigi sér ekki stoð í tilskipun þeirri sem frumvarpinu er ætlað að innleiða. Bent hefur verið á að umræddur áskilnaður eigi fyrst og fremst við í tilviki íbúðalána og lána með veði í fasteign. Fram kemur í inngangi tilskipunarinnar að lán með veði í fasteign falli ekki undir gildissvið hennar vegna sérstaks eðlis þeirra auk þess sem utan gildissviðsins falla lánasamningar umfram 75.000 evrur og undir 200 evrum. Þá hafa áform innan Evrópusambandsins um setningu sérstakra reglna um fasteignalán verið áréttuð í þessu sambandi.
Tilskipunin gerir ráð fyrir að aðildarríkin geti fellt undir innleiðingarlöggjöf sína lánssamninga sem ekki falla undir gildissvið hennar. Með breytingalögum nr. 179/2000 voru fasteignaveðlán og lánssamningar yfir 1.500.000 kr. felld undir lögin um neytendalán. Krafan um greiðslumat þegar lánveiting er yfir tilgreindum mörkum er studd þeim rökum að neytendur taki ekki á sig byrðar sem eru þeim ofviða og er það í samræmi við það markmið tilskipunarinnar að stuðla að ábyrgri lánastarfsemi. Meiri hlutinn álítur því að frumvarpið sé að þessu leyti ekki í ósamræmi við tilskipunina og bendir á að óeðlilegt væri miðað við það sem á undan er gengið í skuldamálum heimila að einskorða framkvæmd greiðslumats við fasteignaveðlán eða lán að fjárhæð yfir 75.000 evrum.
Komið hefur fram að ef fjárhæð lánssamnings er yfir 1 millj. kr. í tilviki einstaklinga og 2 millj. kr. í tilviki hjóna, beri lánveitanda samkvæmt frumvarpinu að láta framkvæma greiðslumat. Meiri hlutinn leggur til að mörkin verði hækkuð í 2 millj. kr. fyrir einstaklinga og 4 millj. kr. fyrir hjón og vísar í því sambandi til sjónarmiða sem fram koma í umsögn Samtaka fjármálafyrirtækja um fjölda þeirra viðskipavina sem bankarnir munu að óbreyttu þurfa að greiðslumeta með tilheyrandi gagnaöflun og kostnaði.
6.3 Lántaki uppfyllir ekki skilyrði til lántöku.
Lánveitanda er óheimilt að veita lán ef lánshæfis- eða greiðslumat leiðir í ljós að neytandi hefur „augljóslega ekki fjárhagslega burði til að standa í skilum með lánið“ nema neytandi leggi fram veð eða aðrar tryggingar sem eru meira virði en heildarfjárhæð lánsins á þeim tíma þegar það er veitt. Samtök fjármálafyrirtækja telja tilvitnað orðalag verulega matskennt og að óvissa um inntak þess geti haft neikvæð áhrif á lánsframboð og neytendur. Í minnisblaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til nefndarinnar frá 27. nóvember 2012 kemur fram að með orðalaginu sé undirstrikað að bannið eigi aðeins við í undantekningartilvikum þar sem almennt megi gera ráð fyrir að lánveitendur veiti ekki lán nema þeir sjái fram á að fá þau greidd til baka eða fullnægjandi tryggingar séu lagðar fram.
Nefndin ræddi í þessu sambandi lánamöguleika tekju- og eignalítilla námsmanna en af hálfu Samtaka fjármálafyrirtækja var því haldið fram að bankar mundu ekki geta litið á lánsloforð Lánasjóðs íslenskra námsmanna sem tryggingu fyrir greiðslu eða lagt það til grundvallar við mat á greiðslugetu. Creditinfo telur aftur á móti ekki í andstöðu við frumvarpið að reisa lánveitingu og þar með lánshæfis- eða greiðslumat á slíku loforði enda þótt námsmaður fullnægi síðar meir ekki kröfum um námsárangur og eigi því ekki tilkall til greiðslu úr sjóðnum. Meiri hlutinn tekur undir sjónarmið Creditinfo.
Nánar er fjallað um áhrif þess að lánveitandi virði ekki ákvæði frumvarpsins í eftirfarandi köflum, annars vegar um valdheimildir Neytendastofu og úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki og hins vegar um áhrif frumvarpsins á skuldbindingargildi samninga um neytendalán.
Að teknu tilliti til athugasemda Creditinfo og að höfðu samráði við ráðuneytið er lagt til að hnykkt verði á því í 3. mgr. 10. gr. að lántaki skuli upplýstur um mat lánveitanda á lánshæfi og/eða greiðslugetu lántaka.
6.4 Gagnasafn.
Í 11. gr. frumvarpsins er sérákvæði um rétt lánveitanda frá öðrum aðildarríkjum til aðgangs að gagnasöfnum sem notuð eru til að meta lánshæfi neytenda þegar um er að ræða lánveitingar yfir landamæri. Athygli vekur að orðalag 1. mgr. ákvæðisins er einskorðað við aðgangsheimild lánveitanda frá öðrum aðildarríkjum Evrópska efnahagssvæðisins. Í 2. mgr. 11. gr. er kveðið á um rétt neytanda í því tilviki þegar lánsumsókn er hafnað til að fá upplýsingar um niðurstöðu leitar í gagnasafni ásamt upplýsingum um gagnasafnið sem leitað var í.
Fram kom að upplýsingar sem lánveitanda ber að leggja til grundvallar lánshæfismati og greiðslumati eru persónuupplýsingar í skilningi laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000. Til álita er hvort neytandi á að leggja fram þær upplýsingar sem vísað er til í skilgreiningum 5. gr. frumvarpsins á lánshæfismati og greiðslumati, eða hvort ákvæðin verða túlkuð á þá leið að í þeim felist heimild lánveitanda til að afla þeirra upplýsinga án samþykkis lántaka, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Meiri hlutinn álítur að lántaki þurfi að framvísa þessum upplýsingum sjálfur eða þá veita samþykki sitt fyrir því að lánveitandi afli þeirra úr gagnasafni, sbr. 1. og 2. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000.
Í minnisblaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til nefndarinnar frá 1. febrúar 2013 er lagt til að tilvísun frumvarpsins til gagnasafna verði breytt í tilvísun til gagnagrunna til samræmis við tilskipunina. Fram kemur að gagnagrunnur sé safn upplýsinga sem er geymt í tölvu á skipulagðan hátt til þess að forrit geti svarað spurningum um gögnin en gagnasafn sé aðeins safn gagna.
7. Valdheimildir Neytendastofu og athugasemdir umboðsmanns Alþingis
varðandi úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki.
Athygli nefndarinnar var vakin á því að 21. mars 2012 samþykkti Alþingi þingsályktun um úttekt á neytendavernd á fjármálamarkaði en þeirri vinnu er enn ólokið. Einstakir nefndarmenn tóku fram í því sambandi að þeir teldu mikilvægt að neytendur gætu aflað sér upplýsinga sem varða álitaefni tengd neytendavernd á fjármálamarkaði á einum og sama stað innan stjórnsýslunnar. Í frumvarpinu eru ítarlegar eftirlitsskyldur lagðar á Neytendastofu og var áhersla lögð á að fjárheimildir stofnunarinnar til að sinna þeim verkefnum yrðu tryggðar.
Í IX. kafla frumvarpsins eru ákvæði um eftirlit, viðurlög, réttarúrræði og bótaskyldu. Samkvæmt 1. gr. laga um Neytendastofu og talsmann neytenda, nr. 62/2005, er Neytendastofa ríkisstofnun sem m.a. skal starfa að stjórnsýsluverkefnum á sviði neytendamála. Neytendastofa hefur eftirlit með ýmsum öðrum lögum á sviði neytendaréttar og eiga valdheimildir stofnunarinnar samkvæmt frumvarpinu sér hliðstæðu í lögum um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, nr. 57/2005.
Eftirlit Neytendastofu og aðgerðir sem stofnunin getur gripið til beinast að því að lánveitendur virði þær skyldur sem á þá eru lagðar í frumvarpinu og miða m.a. að því að jafna þann aðstöðumun sem jafnan ríkir í samskiptum þeirra sem veita lán í atvinnuskyni og neytenda. Aðgerðir stofnunarinnar taka til þeirra sem brjóta gegn ákvæðum frumvarpsins og geta falið í sér bann við tiltekinni háttsemi, fyrirmæli eða heimildir með ákveðnu skilyrði. Ákvörðun Neytendastofu má skjóta til áfrýjunarnefndar neytendamála og verður hún ekki borin undir dómstóla fyrr en úrskurður nefndarinnar liggur fyrir.
Lagt er til að Neytendastofa geti lagt stjórnvaldssektir á lánveitendur ef ekki verður farið að ákvæðum laganna, reglum settum á grundvelli þeirra eða ákvörðunum stofnunarinnar. Einnig er lagt til að stofnunin geti lagt á dagsektir í greindum tilvikum ef ekki er farið að ákvörðunum hennar á grundvelli laganna. Neytendastofa getur ekki tekið beina afstöðu til fjárkrafna neytenda á hendur lánveitendum heldur er í frumvarpinu gert ráð fyrir að neytendur geti skotið þess háttar ágreiningi til úrskurðarnefndar um viðskipti við fjármálafyrirtæki. Nefndin starfar á grundvelli samkomulags stjórnvalda, Samtaka fjármálafyrirtækja, Sambands íslenskra sparisjóða og Neytendasamtakanna frá 8. júní 2000 en var veitt sérstök lagastoð með lögum nr. 75/2010, um breyting á lögum um fjármálafyrirtæki, sbr. nú 19. gr. a laga nr. 61/2002. Neytendastofa getur samkvæmt þessu tekið ákvörðun sem felur í sér bann við tiltekinni háttsemi lánveitanda en til að fá skorið úr um hvort lánveitandi hafi með háttsemi sinni bakað neytanda fjárhagslegt tjón verður sá síðarnefndi að leita úrlausnar úrskurðarnefndarinnar eða dómstóla, sbr. 33. og. 34. gr. frumvarpsins.
Við umfjöllun málsins barst efnahags- og viðskiptanefnd afrit af erindi umboðsmanns Alþingis frá 31. janúar sl. til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis þar sem vakin er athygli á því að óvissu gæti um stjórnsýslulega stöðu nefndarinnar og hvort henni beri að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem leiða af stjórnsýslulögum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Telur umboðsmaður með hliðsjón af réttaröryggi þeirra sem til nefndarinnar hafa leitað þörf á að ráðherra taki afstöðu til þessa. Í tengslum við frumvarp til laga um útgáfu og meðferð rafeyris (216. mál) sem efnahags- og viðskiptanefnd hefur haft til umfjöllunar á þessu löggjafarþingi hefur ráðuneytið vakið athygli á því að vinna við endurskoðun á samþykktum nefndarinnar standi yfir og að áhersla sé lögð á að þeirri endurskoðun ljúki sem fyrst.
Nefndin ræddi hvort tilefni væri til þess að efri fjárhæðarmörk Neytendastofu til að leggja á stjórnvaldssektir yrðu hækkuð en stofnunin hefur lýst sig fylgjandi þeirri breytingu. Sjónarmið komu fram um að hækka mörkin til jafns við sektarheimildir Fjármálaeftirlitsins á grundvelli laga um fjármálafyrirtæki en á móti var bent á að þau lög varði ýmislegt fleira í starfsemi fjármálafyrirtækja en lánafyrirgreiðslu. Meiri hlutinn leggur til að fjárhæðarmörkin hækki úr 10 millj. kr. í 20 millj. kr.
Loks ræddi nefndin hvort tilefni væri til þess að veita Neytendastofu heimild til þess að víkja frá stjórnendum lánveitenda sem gerðust brotlegir við ákvæði laganna en efasemdir komu fram um að beiting þess háttar úrræðis samrýmdist meðalhófi, til að mynda gagnvart þeim fyrirtækjum þar sem lánveitingar eru aðeins lítið brot af starfseminni. Meiri hlutinn tekur undir þær efasemdir.
Meiri hlutinn leggur til þá breytingu á 30. gr. frumvarpsins að Neytendastofu verði heimilt að leggja stjórnvaldssektir á í þeim tilvikum sem 26. gr. frumvarpsins er ekki fylgt. Síðarnefnda ákvæðið varðar hámark árlegrar hlutfallstölu kostnaðar sem ekki má nema meira en 50% að viðbættum stýrivöxtum.
8. Áhrif frumvarpsins á skuldbindingargildi samninga um neytendalán.
8.1 Almennt.
Einstakir umsagnaraðilar hafa talið að í frumvarpið skorti ákvæði um hvaða áhrif það kunni að hafa á skuldbindingargildi samnings lánveitanda og neytanda ef í ljós kemur að lánveitandi hefur í aðdraganda samningsgerðar eða á samningstímanum ekki virt ákvæði frumvarpsins, t.d. varðandi skyldu til upplýsingagjafar og bann við veitingu láns ef lánshæfis- eða greiðslumat leiðir í ljós að neytandi hefur ekki fjárhagslega burði til að endurgreiða lánið. Hefur í þessu sambandi verið vísað til dóma þar sem reynt hefur á tilgreind ákvæði laga um ábyrgðarmenn, nr. 32/2009, og ákvæði í samkomulagi fjármálafyrirtækja, stjórnvalda og Neytendasamtakanna um notkun ábyrgða á skuldum einstaklinga, sbr. t.d. Hæstaréttardóma nr. 169/2012, 213/2012 og 4/2013. Af dómunum virðist mega draga þá ályktun að markmið laganna og samkomulagsins standi til þess að ábyrgðarmenn geri sér grein fyrir þeirri áhættu sem í ábyrgð felst og að áhrif þess að lánveitandi fylgi ekki settum reglum ráðist af heildstæðu mati á grundvelli 36. gr. samningalaga, nr. 7/1936. Verði frumvarpið að lögum kemur til álita að úrlausn ágreinings sé reist á grundvelli þessa lagaákvæðis og þeirra sanngirnissjónarmiða sem þar er vísað til. Þann greinarmun þarf þó að hafa í huga að ábyrgðarmenn eru almennt ekki viðtakendur þeirra fjármuna sem í lánveitingu felst eins og lántakar.
Hæstaréttardómar sem gengið hafa um ólögmæti gengistryggðra lána og reistir hafa verið á þeirri þjóðhagsvarúð að hætta á greiðsluþroti skuldara aukist ef greiðslubyrði sveiflast óháð tekjum varpa ljósi á það hversu erfitt getur verið að slá því föstu hver réttaráhrif þess að lagafyrirmælum hefur ekki verið fylgt í aðdraganda og við stofnun lánssamnings geta verið. Eftir að fyrstu dómarnir féllu um mitt ár 2010 risu deilur um hvar draga bæri mörkin milli gengistryggðra lána og erlendra lána og hvernig haga bæri endurútreikningi fyrrnefndra lána. Ágreiningur um þetta hefur staðið yfir á þriðja ár þótt ýmislegt hafi áunnist og mörg lán sem innihéldu ólögmæta gengistryggingu hafi verið endurreiknuð.
Framangreind dómaframkvæmd Hæstaréttar ber með sér að það geti orðið samfélaginu til mikils skaða ef lánveitendur gæta ekki réttra aðferða við framkvæmd starfa sinna en um leið hefur verið á það bent að forsenda upplýstrar ákvarðanatöku felst ekki einvörðungu í einhliða kröfum til lánveitenda um viðeigandi upplýsingar. Hafa ýmsir lagt áherslu á að leggja þurfi aukna rækt við fjármálalæsi neytenda til að þeir beri skynbragð á veittar upplýsingar. Sem dæmi má nefna fasteignalán þar sem neytendur, að fengnum viðeigandi upplýsingum, geta þurft að treysta eigin dómgreind þegar þeir standa frammi fyrir vali á verðtryggðu láni, óverðtryggðu láni eða jafnvel láni sem er að hluta til verðtryggt og að hluta til óverðtryggt.
8.2 Áhrif þess að vextir eða annar lántökukostnaður er ekki tilgreindur í lánssamningi.
Nefndin sem stóð að samningu frumvarpsins taldi ekki þörf á að taka upp í frumvarpið ákvæði samhljóða þeim sem nú koma fram í 1. mgr. og 1. málsl. 2. mgr. 14. gr. laga um neytendalán, sbr. og 1. málsl. 3. mgr. 14. gr. laganna. Samkvæmt þeim er lánveitanda óheimilt að krefja neytanda um greiðslu vaxta eða annan lántökukostnað nema þeir hafi verið tilgreindir í lánssamningi og lánveitandi getur ekki sannað að neytanda hafi mátt vera ljóst hver lántökukostnaðurinn átti að vera. Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar frá 27. nóvember 2012 virðist mega ráða að nefndin sem stóð að baki samningu frumvarpsins hafi ekki talið þörf á að taka ákvæðin upp í frumvarpið þar sem reglan sé hluti af gildandi rétti og birtist í 3. gr. laga um vexti og verðtryggingu. Sama eigi við varðandi 2. málsl. 2. mgr. 14. gr., sbr. og 1. málsl. 3. mgr. 14. gr. laga um neytendalán, sem ekki er tekin upp í frumvarpið en í henni felst sú óskráða regla að lánveitandi geti ekki þegar árleg hlutfallstala kostnaðar er of lágt reiknuð krafist heildarlántökukostnaðar sem gefur hærri árlega hlutfallstölu nema hann geti sannað að neytanda hafi mátt vera ljóst hver lántökukostnaðurinn átti að vera.
8.3 Endurgreiðsla fyrir gjalddaga.
Í 18. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um rétt neytanda til að greiða upp lán sitt fyrir umsaminn gjalddaga. Nýti neytandi sér þá heimild á hann rétt á lækkun heildarlántökukostnaðar sem nemur vöxtum og öðrum gjöldum sem greiða hefði átt eftir tímamark endurgreiðslu. Ákvæðið gerir ráð fyrir því að lánveitandi geti að greindum skilyrðum samið sér til handa um sanngjarnar bætur í formi uppgreiðslugjalds sem ætlað er að vega upp á móti kostnaði sem hann verður fyrir vegna endurgreiðslunnar.
Tilskipunin gerir ráð fyrir að bótaréttur lánveitandans sæti verulegum takmörkunum og í samræmi við það er í frumvarpsgreininni lagt til að uppgreiðslugjald geti ekki numið hærri fjárhæð en 1% af fjárhæð endurgreiðslu, ef lengri tími en eitt ár er á milli endurgreiðslunnar og loka umsamins lánstíma. Ef eitt ár eða skemmri tími er eftir af samningi aðila er lagt til að gjaldið nemi ekki hærri fjárhæð en 0,5% af fjárhæð endurgreiðslunnar. Uppgreiðslugjald má auk þess ekki nema hærri fjárhæð en þeirri vaxtafjárhæð sem neytandi mundi hafa greitt lánveitanda á tímabilinu frá greiðslu fyrir gjalddaga og til loka lánstíma samkvæmt samningi.
Í frumvarpinu eru lagðar til strangari reglur um uppgreiðslugjald en fram koma í gildandi lögum um neytendalán og verði það að lögum munu ákvæði þess um takmörkun á uppgreiðslugjaldi aðeins gilda um þá samninga sem gerðir eru eftir gildistöku frumvarpsins. Með lögum nr. 63/2008, um breytingu á lögum um neytendalán, var 16. gr. a bætt við lögin en í 1. mgr. er kveðið á um að lánveitanda sé óheimilt að innheimta uppgreiðslugjald af láni í íslenskum krónum með breytilegum vöxtum, ef upphaflegur höfuðstóll lánsins er að jafnvirði 50 millj. kr. eða minna. Að meginstefnu til hefur því samningsfrelsið gilt um uppgreiðslugjald og lög aðeins takmarkað það að litlu leyti en í 3. mgr. 16. gr. a laganna er kveðið á um að það skuli koma sérstaklega fram í samningi ef heimilt er að semja um uppgreiðslugjald og hvernig gjaldið skuli reiknað út.
Með hliðsjón af því eðli bankastarfsemi að lánveitendur fjármagni sig til skamms tíma en láni til langs tíma hafa komið fram sjónarmið um að ákvæðið geti haft áhrif á samkeppni og haft í för með sér hækkun á útlánsvöxtum þar sem lánveitendur hafi tilhneigingu til að verja sig fyrir uppgreiðsluáhættu. Eins og áður hefur komið fram eru vísbendingar um að takmarkanir á uppgreiðslugjaldi geti komið illa við Íbúðalánasjóð og haft verulega neikvæð áhrif á fjárhag sjóðsins en skv. 2. mgr. 23. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, er ráðherra heimilt við sérstakar aðstæður og að fenginni umsögn stjórnar sjóðsins að kveða á um að uppgreiðsla ÍLS-veðbréfa sé aðeins heimil gegn greiðslu sérstakrar þóknunar sem skuli nema muninum á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfa og markaðskjörum sambærilegs íbúðabréfs. Í reglugerð um gjaldskrá Íbúðalánasjóðs, nr. 1016/2005, er nánar fjallað um uppgreiðslugjaldið.
Á fundum nefndarinnar var fjallað um það hvort verðbætur gætu talist ígildi breytilegra vaxta. Ef litið væri á verðbætur sem ígildi breytilegra vaxta mundi vera óheimilt að kveða á um uppgreiðslugjald á verðtryggðum húsnæðislánum þar sem óheimilt er að semja um uppgreiðslugjald á lánum sem bera breytilega vexti. Fyrir nefndinni kom fram að ekki væri hægt að jafna þessu tvennu saman enda um ólíkar breytur að ræða.
8.4 Réttur til að falla frá samningi.
Í frumvarpinu er lagt til það nýmæli í 16. gr. að neytandi skuli hafa 14 daga almanaksdagafrest til að falla frá samningi án þess að tilgreina ástæðu fyrir því. Réttur neytanda til að falla frá samningi er einnig lögfestur í III. kafla laga um fjarsölu á fjármálaþjónustu og og í III. kafla laga um húsgöngu- og fjarsölusamninga. Þau lög gilda hins vegar ekki ef neytandi á rétt til að falla frá samningi samkvæmt 1., 3. og 4. mgr. 16. gr. frumvarpsins. Samkvæmt p-lið 12. gr. frumvarpsins skal réttur til að falla frá samningi og tímabilið þegar nýta má þann rétt og önnur skilyrði um nýtingu, koma fram í lánssamningi. Nýti neytandi rétt sinn til að falla frá samningi skal hann greiða lánveitanda höfuðstól lánsins, áfallna vexti og verðbætur frá því að lánið var greitt út til þess dags þegar höfuðstóll er endurgreiddur sem skal ekki vera síðar en 30 almanaksdögum eftir að neytandi tilkynnti lánveitanda um ákvörðun sína til að falla frá samningi. Af tímamörkum ákvæðisins sést að liðið geta allt að 44 dagar, eða um einn og hálfur mánuður, frá þeim tíma þegar lán er greitt út til neytanda og þar til hann þarf að vera búinn að endurgreiða það ásamt kostnaði til lánveitanda.
Bent hefur verið á að réttur til að falla frá samningi eigi illa við um verðtryggð fasteignalán. Þegar um fasteignaviðskipti er að ræða er það algengt að andvirði láns sé ráðstafað af lánveitanda beint til uppgreiðslu lána sem hvíla á fasteigninni og eru ekki yfirtekin samkvæmt kaupsamningi. Beiting ákvæðisins geti því orðið nokkuð snúin í framkvæmd og sérstaklega þegar um verðtryggð lán er að ræða.
8.5 Tengdir lánssamningar.
Lagt er til í 17. gr. frumvarpsins ákvæði um tengda lánssamninga sem ætlað er að tryggja tvennt; annars vegar að neytandi sé ekki bundinn af tengdum lánssamningi ef hann nýtir rétt sinn til að falla frá samningi um afhendingu vöru eða þjónustu og hins vegar að ef vara eða þjónusta sem fellur undir tengdan lánssamning er ekki afhent að fullu í samræmi við samninga aðila hafi neytandi rétt til að leita viðeigandi úrræða gagnvart lánveitanda ef hann hefur árangurslaust reynt að leita úrræða gagnvart seljanda en ekki haft erindi sem erfiði.
8.6 Framsal réttar.
Í 1. mgr. 19. gr. frumvarpsins er lagt til að mótbáruréttur skuldara haldist við framsal kröfu án undantekninga. Samhliða er lagt til að felld verði brott þau ákvæði sem nú eru í 3. mgr. 17. gr. og 1. mgr. 18. gr. laga um neytendalán sem kveða annars vegar á um meðábyrgð framsalshafa í þeim tilvikum er neytandi á kröfu á hendur lánveitanda sem jafnframt er seljandi og hins vegar um tryggingarskyldu seljanda þegar hann veitir neytanda lán til vöru- eða þjónustukaupa í formi viðskiptabréfs.
9. Eignarréttarfyrirvari og endurheimt söluhlutar.
Í VII. kafla frumvarpsins er fjallað um kaup með eignarréttarfyrirvara. Í 23. gr. kemur fram að ef söluhlutur er seldur með eignarréttarfyrirvara getur lánveitandinn endurheimt hlutinn með aðfarargerð ef ekki næst samkomulag um afhendingu á grundvelli skriflegs kaupsamnings þar sem skýrt sé kveðið á um eignarréttarfyrirvarann og að því tilskildu að neytandi sé í vanskilum með afborganir eða lánskostnað. Í b-lið 5. gr. er hugtakið eignarréttarfyrirvari skilgreint þannig að við kaup á hlut er samið um að lánveitandinn sé eigandi hlutar þar til andvirði hans er að fullu greitt samkvæmt lánssamningi og að lánveitandi geti endurheimt hlutinn ef kaupandi uppfyllir ekki skyldur sínar samkvæmt samningnum.
Nefndur kafli frumvarpsins er að mestu samhljóða V. kafla laga um neytendalán og frumvarpinu eins og það var flutt á síðasta löggjafarþingi. Við umfjöllun málsins þá komu fram sjónarmið um að kaupum með eignarréttarfyrirvara svipaði til eignarleigusamninga í formi kaupleigu en að munurinn fælist fyrst og fremst í því að þegar kaup eru gerð með eignarréttarfyrirvara flytjist eignarrétturinn yfir til kaupandans við kaupsamningsgerðina en við kaupleigu gerist það jafnan ekki fyrr en við lok leigutíma. Neytendastofa taldi af þeirri ástæðu að ekki stæðu rök til þess að undanþiggja kaupleigu gildissviði 23. gr. frumvarpsins.
Stofnunin taldi að skilgreining hugtaksins „eignarréttarfyrirvari“ í b-lið 5. gr. væri ekki á rökum reist þar sem ákvæðið gerði ráð fyrir að lánveitandi/seljandi væri eigandi vöru þar til andvirði hennar væri að fullu greitt. Í lögum um samningsveð, nr. 75/1997, er aftur á móti gengið út frá því að með eignarréttarfyrirvara sé átt við tryggingarréttindi (söluveð) til handa seljanda sem hafi samstöðu með veðréttindum. Þar af leiðandi megi ætla að hinn beini eignarréttur færist til kaupandans við kaupsamningsgerðina en að seljandinn eigi söluveð þar til kaupandinn hefur staðið í skilum. Meiri hlutinn vekur athygli á að við umfjöllun frumvarpsins á þessu þingi hafi þessar ábendingar ekki komið til sérstakrar skoðunar.
Í 23. gr. frumvarpsins kemur fram að lánveitandi geti aðeins endurheimt söluhlut sem eignarréttarfyrirvarinn tekur til með aðfarargerð ef ekki næst samkomulag um afhendinguna. Að baki býr meginregla íslensks réttar um að einkaaðilar geti ekki tekið sér opinbert vald í hendur og að það sé ríkisvaldsins að þvinga fram efndir skuldbindinga. Má um þetta m.a. vísa til laga nr. 78/2012, um breytingu á innheimtulögum, sem samþykkt voru á síðasta löggjafarþingi.
Í 2.–5. mgr. 23. gr. eru ákvæði til leiðbeiningar um uppgjör milli aðila hafi söluhlutur sem seldur er með eignarréttarfyrirvara verið endurheimtur af lánveitanda frá neytanda en fram hefur komið að kaup með eignarréttarfyrirvara eru mjög sjaldgæf hér á landi og að lítið hafi reynt á samhljóða ákvæði í gildandi lögum um neytendalán.
10. Samantekt á helstu breytingum sem meiri hlutinn leggur til.
– 3. mgr. 2. gr. Lagt er til að í stað þess að gera kröfu um að neytandi þurfi að vera kominn í vanskil til að ákvæði 3. mgr. eigi við verði talið nægilegt að hann standi frammi fyrir greiðsluerfiðleikum (sjá 1. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 2.3).
– G-liður 5. gr. Lagt er til að „verðbætur“ verði hluti skilgreiningar á heildarlántökukostnaði (sjá a-lið 3. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 4.1).
– I-liður 5. gr. Lögð er til breyting á skilgreiningu á lánshæfismati (sjá b-lið 3. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 6.1).
– 2. mgr. 10. gr. Lagt er til að viðmiðunarfjárhæðir vegna framkvæmds greiðslumats hækki úr 1 millj. kr. í 2 millj. kr. í tilviki einstaklinga og úr 2 millj. kr. í 4 millj. kr. í tilviki hjóna (sjá a-lið 7. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 6.2).
– 3. mgr. 10. gr. Lagt er til að hnykkt verði á því í 3. mgr. 10. gr. að lántaki skuli upplýstur um mat lánveitanda á lánshæfi og/eða greiðslugetu lántaka (sjá b-lið 7. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 6.3).
– 11. gr. og fleiri greinar. Lagt er til að tilvísunum frumvarpsins til gagnasafna verði breytt í tilvísun til gagnagrunna (sjá 5. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 6.4).
– 3. mgr. 21. gr. Lagt er til að í tilviki verðtryggðra lána miðist útreikningur árlegrar hlutfallstölu kostnaðar við ársverðbólgu sem til staðar er við gerð lánssamnings samkvæmt nýjustu mælingu Hagstofu Íslands á þróun vísitölu neysluverðs (sjá 8. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 4.1).
– 25. gr. Lagt er til að sérstök upplýsingaskylda lánveitanda einskorðist ekki við veðlán heldur taki til allra verðtryggðra lána og lána með breytilegum vöxtum. Jafnframt er lögð til sú viðbót við greinina að neytendur verði upplýstir um þróun verðlags og ráðstöfunartekna síðustu 10 ára fyrir lántöku (sjá 9. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 5).
– 30. gr. Lagðar eru til nokkrar breytingar á ákvæðinu, þar á meðal að Neytendastofu verði heimilt að leggja stjórnvaldssektir á lánveitanda í þeim tilvikum þegar lánveitandi brýtur gegn 26. gr. frumvarpsins um hámark árlegrar hlutfallstölu kostnaðar. Einnig er lagt til að heimild Neytendastofu til að leggja á stjórnvaldssektir verði hækkuð úr 10 millj. kr. í 20 millj. kr. (sjá 11. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 7).
– 36. gr. Lagt er til að gildistöku frumvarpsins verði frestað til 1. júní 2013 (sjá 12. tölul. breytingartillögu).
Lilja Mósesdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Prentað upp.
Þingskjal 1060 — 220. mál.
Viðbót.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um neytendalán.
Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Guðmund Kára Kárason frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, Berglindi Helgu Jónsdóttur frá Fjármálaeftirlitinu, Þórunni Önnu Árnadóttur frá Neytendastofu, Hildigunni Hafsteinsdóttur frá Neytendasamtökunum, Hildi Leifsdóttur frá Samkeppniseftirlitinu, Jónu Björk Guðnadóttur, Hauk Agnarsson, Birki Ívar Guðmundsson, Einar Georgsson og Unni Jónsdóttur frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Ástu S. Helgadóttur frá umboðsmanni skuldara, Sigurð Jón Björnsson og Einar Jónsson frá Íbúðalánasjóði, Hauk Örn Birgisson hrl. fyrir hönd Útlána, Helgu Benediktsdóttur frá velferðarsviði Reykjavíkurborgar, Hákon Stefánsson frá Creditinfo, Guðmund Ásgeirsson og Ólaf Garðarsson frá Hagsmunasamtökum heimilanna, Breka Karlsson frá Stofnun um fjármálalæsi, M. Elviru Méndez Pinedo frá Háskóla Íslands, og Aðalstein Sigurðsson og Arnar Kristinsson, meistaranema í lögfræði.
Þá hafa nefndinni borist umsagnir frá Aðalsteini Sigurðssyni og Arnari Kristinssyni, Alþýðusambandi Íslands, Creditinfo, M. Elviru Méndez Pinedo, Fjármálaeftirlitinu, Hagsmunasamtökum heimilanna, Íbúðalánasjóði, Neytendalánafyrirtækinu Múla, Neytendasamtökunum, Neytendastofu, Reykjavíkurborg, Samkeppniseftirlitinu, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum fjármálafyrirtækja, Seðlabanka Íslands, Útlánum og Viðskiptaráði Íslands.
1. Almennt um frumvarpið og tilurð þess.
Frumvarp þetta er nú lagt fram í annað sinn en það varð ekki útrætt í efnahags- og viðskiptanefnd á síðasta þingi. Það er samið af nefnd sem skipuð var af efnahags- og viðskiptaráðherra, nú atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra, og í áttu sæti fulltrúar ráðuneytisins, Fjármálaeftirlitsins, Neytendasamtakanna, Neytendastofu og Samtaka fjármálafyrirtækja.
Með frumvarpinu er lögð til ný heildarlöggjöf um neytendalán. Gildandi lög um neytendalán, nr. 121/1994, byggjast á eldri lögum, nr. 30/1993, en með setningu þeirra var tilskipun ráðsins 87/102/EBE, um samræmingu á lögum og stjórnsýslufyrirmælum aðildarríkjanna varðandi neytendalán, innleidd í íslenskan rétt.
Í athugasemdum frumvarpsins er gerð grein fyrir breytingum sem gerðar hafa verið á lögum um neytendalán frá því að þau tóku fyrst gildi 1. október 1993 sem lög nr. 30/1993. Löggjöfin hefur síðan verið endurskoðuð nokkrum sinnum vegna breyttra aðstæðna og framboðs á neytendalánamarkaði, sbr. breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 101/1994, lögum nr. 179/2000 og lögum nr. 63/2008. Samfara fyrstu endurskoðuninni voru lögin endurútgefin sem lög um neytendalán, nr. 121/1994.
Í inngangi tilskipunar 2008/48/EB kemur fram að athugun framkvæmdastjórnar sambandsins á lögum aðildarríkjanna til innleiðingar á tilskipun 87/102/EBE hafi leitt í ljós að efnislegur munur væri á réttarvernd neytenda í ríkjunum sem væri til þess fallinn að hafa neikvæð áhrif á viðskipti milli ríkjanna. Í nýju tilskipuninni er því gengið lengra í átt að því meginmarkmiði að efla neytendavernd og jafna samkeppnisskilyrði milli lánveitenda þar sem kveðið er á um fulla samræmingu á löggjöf aðildarríkjanna á sviðum sem tilskipunin tekur til. Ríkjunum ber samkvæmt því skylda til að innleiða ákvæði tilskipunarinnar á þeim sviðum sem henni er ætlað að taka til.
Ekki er óhugsandi að risið geti álitaefni um hverjar heimildir aðildarríkjanna eru til þess að víkja frá ákvæðum tilskipunarinnar en almennt gerir tilskipunin ráð fyrir að á þeim sviðum sem hún tekur ekki til geti aðildarríkin viðhaldið eða sett reglur um neytendalán. Í skýrslu sem ber heitið „Study on interest rate restrictions in the EU – Final Report“ og unnin var fyrir framkvæmdastjórn Evrópusambandsins er m.a. fjallað um leiðir sem ríki sambandsins hafa farið við að takmarka heimildir lánveitenda til endurgjalds í formi vaxta eða annarra þóknana og tengsl slíkra takmarkana við tilskipunina. Af umfjölluninni virðist mega ráða að markmið tilskipunarinnar beinist fyrst og fremst að því að neytendur geti tekið upplýsta ákvörðun um lántöku á meðan löggjafarvald til að takmarka vaxtafrelsi í neytendalánasamningum hvílir að meginstefnu til hjá aðildarríkjunum.
Af inngangi tilskipunarinnar verður í annan stað ráðið að að baki henni búi meginregla um ábyrga lánastarfsemi og í samræmi við það er í frumvarpinu leitast við að fyrirbyggja lántökur sem neytendur geta fyrirsjáanlega ekki staðið undir. Birtist sú áhersla frumvarpsins ekki einvörðungu í því að neytendum séu með hæfilegum fyrirvara og á samræmdu formi veittar viðhlítandi upplýsingar um lánskjörin heldur jafnframt að lánshæfis- og eftir atvikum greiðslumat sé framkvæmt áður en þeir taka lán.
Fyrir nefndinni var varað við því að auknar kvaðir sem af frumvarpinu leiðir kunni að hafa í för með sér aukinn kostnað lánveitanda og hann eigi ekki annars kost en að bregðast við með því að hækka vaxta- og lántökugjöld. Samtök fjármálafyrirtækja bentu einnig á að við gildistöku frumvarpsins væri fyrirsjáanlegt að viðskiptabankarnir þyrftu að greiðslumeta fjölda viðskiptavina með tilheyrandi gagnaöflun og kostnaði sem kann að skjóta skökku við á sama tíma og sumir leggja áherslu á að dregið verði úr kostnaði bankakerfisins. Þá komu fram áhyggjur af því að frumvarpið hefði þau áhrif að lánamöguleikar skilvísra viðskiptavina yrðu þrengdir að tilefnislausu.
Fyrir nefndinni hafa komið fram sjónarmið um að frumvarpið sé flókið og erfitt yfirferðar fyrir almenna neytendur og að þeim gæti reynst örðugt að átta sig á gildissviði þess og því hvað fælist í skyldu lánveitenda til upplýsingagjafar, sbr. 2., 6., 7., 8., 12. og 13. gr. Til dæmis er umhugsunarefni hvort nær hefði verið að breyta tilgreindum ákvæðum laga um fjarsölu á fjármálaþjónustu í stað tilvísana sem fram koma í 3. mgr. 7. gr. og 3. mgr. 8. gr. Viðmælendur nefndarinnar voru almennt sammála um þörfina á að gefa út skýringarrit sem yrði aðgengilegt neytendum þannig að þeir geti áttað sig á réttarstöðu sinni samkvæmt lögunum. Telja verður eðlilegt að Neytendastofa sjái um útgáfu slíks rits og nauðsynlegt að hafist verði handa við það fljótlega verði frumvarpið samþykkt.
Loks skal tekið fram að frumvarpið gerir ráð fyrir að ákvæði þess séu frávíkjanleg til hagsbóta fyrir neytanda. Ákvæðum frumvarpsins er almennt ekki ætlað að gilda um samninga sem stofnað er til í tíð eldri laga heldur eiga þau að gilda um samninga sem gerðir eru eftir gildistöku þess verði það að lögum.
2. Gildissvið.
2.1 Almennt.
Í 1.–3. gr. frumvarpsins er gildissvið þess afmarkað. Samkvæmt 1. gr. gilda lögin um lánssamninga sem lánveitandi gerir í atvinnuskyni við neytendur. Meginreglan er því sú að lögin gilda um allar lánveitingar í atvinnuskyni óháð því hver lánveitandinn er hverju sinni og hvort hann hefur að aðal- eða aukastarfi að annast lánveitingar til neytenda. Í 2. og 3. gr. frumvarpsins eru ákveðnir lánssamningar undanþegnir ákvæðum frumvarpsins að hluta til eða í heild. Falli ákveðnir lánssamningar utan gildissviðs frumvarpsins hefur það áhrif á réttindi neytanda að því leyti að á lánveitanda hvílir þá ekki sú upplýsingaskylda sem kveðið er á um í frumvarpinu og neytandi nýtur almennt ekki þeirra réttinda sem neytendum eru veitt með ákvæðum frumvarpsins. Ekki er samt hægt að útiloka að í þeim tilvikum gildi meginreglur sem búa að baki frumvarpinu í samskiptum lánveitanda og neytanda.
2.2 Yfirdráttarheimild sem greiða þarf innan þriggja mánaða
eða þegar lánveitandi krefst þess.
Í t-lið 5. gr. er hugtakið „yfirdráttarheimild“ skilgreint sem lánssamningur þar sem lánveitandi veitir neytanda aðgang að fjárhæð umfram inneign á veltureikningi neytandans. Einstakir nefndarmenn tóku sérstaklega fram að þeir teldu almennt ábyrgðarlaust af hálfu lánveitanda að veita lán án þess að tími endurgreiðslu væri skýrt markaður.
1. mgr. 2. gr. frumvarpsins gerir ráð fyrir að ákvæði þess gildi aðeins að takmörkuðu leyti um yfirdráttarheimildir sem greiða þarf innan þriggja mánaða eða þegar lánveitandi krefst þess. Í athugasemdum við ákvæðið kemur eftirfarandi fram: „Um þá lánssamninga sem ákvæðið tekur til gilda ekki öll ákvæði frumvarpsins. Ber hér helst að nefna að ekki er gerð krafa um upplýsingar fyrir samningsgerð, réttur til að greiða fyrir gjalddaga og falla frá samningi eigi við, upplýsingar sem þurfa að koma fram í auglýsingum og samningi eru ekki eins ítarlegar og ekki þarf að tilkynna um breytingar á útlánsvöxtum á lánstímanum.“
2.3 Samkomulag um frestun greiðslna eða breyttar greiðsluaðferðir vegna vanskila.
Í minnisblaði til nefndarinnar 1. febrúar 2013 óskaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið eftir breytingu á 3. mgr. 2. gr. Ákvæðið felur í sér að aðeins tilgreind ákvæði frumvarpsins eigi við um samkomulag sem lánveitandi og neytandi gera um frestun greiðslna eða breyttar greiðsluaðferðir þegar sá síðarnefndi er kominn í vanskil með lán. Skilyrði þessarar undanþágu frá gildissviðinu er að slíkt fyrirkomulag sé líklegt til að koma í veg fyrir mögulegan málarekstur vegna vanskila og neytandi þurfi ekki að hlíta óhagstæðari skilmálum en þeim sem mælt er fyrir um í upphaflegum lánssamningi.
Ráðuneytið lagði til við nefndina í minnisblaði að í stað þess að gera kröfu um að neytandi þurfi að vera kominn í vanskil verði talið nægilegt að hann standi frammi fyrir greiðsluerfiðleikum en með því móti verði unnt að létta greiðslubyrði án þess að endurtaka allt lánveitingarferlið frá grunni, þ.m.t. lánshæfis- og greiðslumat.
2.4 Fasteignalán.
Með lögum nr. 179/2000, sem áður er getið, voru fasteignalán og lánssamningar að fjárhæð yfir 1.500.000 kr. felld undir gildissvið laga um neytendalán, nr. 121/1994. Frumvarpið gerir ráð fyrir að þetta fyrirkomulag haldist óbreytt, a.m.k. enn um sinn en í athugasemdum þess er vakin athygli á því að innan atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins sé hafinn undirbúningur að endurskoðun með hliðsjón af áformum innan Evrópusambandsins um setningu sérstakra reglna um fasteignalán. Til stóð að frumvarp til laga um veðlán í íbúðarhúsnæði yrði lagt fram á vorþingi en ekki er víst að þau áform gangi eftir.
Í inngangi tilskipunar 2008/48/EB kemur fram að vegna sérstaks eðlis fasteignaveðlána falli þessi lán utan gildissviðs hennar. Fulltrúar Íbúðalánasjóðs eru sama sinnis og telja með hliðsjón af starfsemi sjóðsins að undanþiggja eigi lánveitingar hans gildissviði frumvarpsins. Með tilliti til lánstíma og fjárhæða ríkir að jafnaði meiri óvissa um þróun íbúðalána en hefðbundinna neytendalána auk þess sem á það hefur verið bent að starfsemi sjóðsins sé reist á lögum þar sem önnur sjónarmið ráði för en hreinn hagnaður. Í umsögn sjóðsins kemur fram að lánaframkvæmd sjóðsins falli í öllum meginatriðum að ákvæðum laga um neytendalán en áhyggjur hafa þó komið fram af ákvæðum 18. gr. frumvarpsins sem varðar rétt neytanda til endurgreiðslu fyrir gjalddaga. Árétta má í því sambandi að verði frumvarpið samþykkt er ákvæðinu ekki ætlað að gilda afturvirkt um samninga stofnaða fyrir gildistöku þess.
Athugasemdir frumvarpsins bera skýrt með sér að til standi að fella lánveitingar Íbúðalánasjóðs undir gildissvið þess, ólíkt því sem við á t.d. um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Fram hjá því verður samt ekki horft að lög um húsnæðismál, nr. 44/1998, sem Íbúðalánasjóður starfar eftir kunna að ganga framar ákvæðum laga um neytendalán, til að mynda ef upp rís ágreiningur um heimild sjóðsins til töku uppgreiðslugjalds, sbr. 2. mgr. 23. gr. áðurnefndra laga. Fram kemur á heimasíðu velferðarráðuneytisins að 22. janúar 2013 hafi starfshópur verið skipaður um framtíðarhorfur og framtíðarhlutverk Íbúðalánasjóðs.
2.5 Smálán.
Samkvæmt gildandi lögum um neytendalán falla lánssamningar til skemmri tíma en þriggja mánaða og lánssamningar að lægri fjárhæð en 15.000 kr. utan gildissviðsins, sbr. a- og e-lið 1. mgr. 2. gr. laganna. Sambærileg undanþága er ekki í 3. gr. frumvarpsins og er því reiknað með að starfsemi smálánafyrirtækja komi til með að falla undir lögin þar sem lántökukostnaður viðskiptavina þeirra er að jafnaði umfram þau viðmiðununarmörk sem fram koma í a-lið greinarinnar. Ákvæðið mælir fyrir um að lánssamningar sem kveða á um endurgreiðslu innan þriggja mánaða og bera lægri árlega hlutfallstölu kostnaðar en meðaltal innlánsvaxta almennra sparisjóðsbóka samkvæmt vaxtatöflu Seðlabanka Íslands séu undanþegnir gildissviðinu.
Smálánafyrirtæki hófu starfsemi sína hér á landi í upphafi árs 2010. Ýmsar vísbendingar hafa verið uppi um óæskileg áhrif umræddrar starfsemi sem leiða m.a. af þeim aðferðum sem beitt hefur verið við markaðssetningu umræddra lána og háum lántökukostnaði. Frumvarpið gerir því ráð fyrir að þessi lán verði felld undir gildissviðið.
2.6 Námslán.
Einstakir umsagnaraðilar gerðu athugasemd við þá tilhögun að Lánasjóður íslenskra námsmanna verði undanþeginn ákvæðum frumvarpsins með hliðsjón af því að ekki væri síður þörf á að vernda námsmenn fyrir óábyrgum lánveitingum en almenna neytendur á markaði. Flestir töldu samt sem áður að ef til stæði að leggja til breytingar á lánaframkvæmd sjóðsins í þessu skyni væri nær að breyta þeim lögum og reglum sem um sjóðinn gilda þar sem sjóðurinn er ekki rekinn í beinni samkeppni við aðra lánveitendur og hefur að markmiði að tryggja jafnan rétt til náms. Í endurskoðaðri þingmálaskrá Stjórnarráðsins kemur fram að mennta- og menningarmálaráðherra hyggist leggja fram frumvarp til breytinga á lögum um Lánasjóð íslenskra námsmanna á þessu vorþingi.
2.7 Eignaleigusamningar.
Í d-lið 1. mgr. 3. gr. er gert ráð fyrir að undir gildissvið frumvarpsins falli svonefndir eignaleigusamningar óháð því hvernig fer um skil hins leigða við lok samnings. Með eignaleigusamningi er átt við það þegar neytandi gerir samning um notkun á lausafé í nokkuð langan tíma, iðulega talinn í árum. Eignaleigusamningar geta verið nokkuð fjölbreyttir. Í þeim getur verið kveðið á um möguleika leigjanda til að kaupa leiguhlut að loknum samningstíma fyrir ákveðið fast verð sem jafnan er aðeins til málamynda þannig að neytandi hefur í raun greitt allt kaupverð hlutarins á leigutímanum, eða að miðað er við ákveðna matsreglu. Þá eru einnig til samningar sem miða aðeins að því að leigjandi hafi afnot af hlut í ákveðinn tíma og ekki samið um möguleika á því að leigjandi kaupi hlutinn að samningstíma liðnum.
2.8 Yfirdráttarheimild sem endurgreiða þarf innan eins mánaðar.
Í e-lið 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins eru yfirdráttarheimildir sem endurgreiða þarf innan eins mánaðar undanþegnar gildissviði frumvarpsins, sbr. þó 6. mgr. 8. gr. sem gerir ráð fyrir því að þegar neytandi óskar símleiðis eftir slíkri heimild þegar í stað ber lánveitanda að veita honum tilgreindar upplýsingar varðandi lánið.
Af hálfu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis og nefnd þeirri er stóð að samningu frumvarpsins var á það bent að umrædd yfirdráttarlán heyrðu til undantekninga og að almennt væri um að ræða svokölluð brúarlán. Fram kom sá skilningur að óheimilt yrði að sniðganga lögin með því að framlengja slíka heimild ítrekað frá mánuði til mánaðar.
3. Upplýsingaskylda lánveitanda.
Í II. kafla frumvarpsins sem ber heitið „Upplýsingar og starfsvenjur áður en lánssamningur er gerður“ eru nokkuð ítarlegri ákvæði um upplýsingaskyldu lánveitanda við markaðssetningu sem og fyrir og við gerð lánssamnings en í gildandi lögum. Ákvæðin hafa sem fyrr að markmiði að neytanda sé kleift að taka upplýsta ákvörðun um lántöku og bera saman ólík lánatilboð. Í 6. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um upplýsingar sem koma eiga fram í auglýsingum lánveitanda og ætlað er að gefa til kynna vexti og kostnað af láni.
Í 7. og 8. gr. eru ítarleg ákvæði um upplýsingaskyldu lánveitanda fyrir gerð lánssamnings, ákvæði 7. gr. er almennt en ákvæði 8. gr. er bundið við þá lánssamninga sem vísað er til í 1. og 3. mgr. 2. gr. Samkvæmt þessu eiga neytendur almennt rétt á að fá tilgreindar upplýsingar afhentar með hæfilegum fyrirvara fyrir gerð lánssamnings á stöðluðu eyðublaði með upplýsingum um lánskjör og helstu lánaskilmála, heildarlántökukostnað, afleiðingar vanefnda og ýmis lögbundin réttarúrræði.
Í g-lið 4. mgr. 7. gr. og f-lið 2. mgr. 8. gr. kemur fram að neytendur eigi fyrir gerð lánssamnings að vera upplýstir um árlega hlutfallstölu kostnaðar en þeirri tölu er sérstaklega ætlað að auðvelda þeim samanburð á mismunandi lánstilboðum og er nauðsynleg til að bera saman lán þar sem fleiri breytur koma til skoðunar en vextir.
Í 12. gr. sem er í IV. kafla frumvarpsins „Upplýsingar og réttindi varðandi lánssamninga“ er ákvæði sem varðar upplýsingar sem eiga að koma fram í lánssamningum. Lúta þær upplýsingar í flestum tilvikum að sömu atriðum og tilgreina þarf áður en samningur er gerður. Í 13. og 14. gr. frumvarpsins eru ákvæði um upplýsingaskyldu lánveitanda á gildistíma samnings, ákvæði 13. gr. er almennt ákvæði varðandi skyldu lánveitanda til að upplýsa fyrir fram um breytingar á útlánsvöxtum en ákvæði 14. gr. á við um yfirdráttarheimildir og skyldu lánveitanda til að senda neytanda reglulega reikningsyfirlit með þar til greindum upplýsingum.
4. Árleg hlutfallstala kostnaðar.
4.1 Útreikningur árlegrar hlutfallstölu kostnaðar.
Í a-lið 5. gr. frumvarpsins er árleg hlutfallstala kostnaðar skilgreind sem heildarlántökukostnaður, lýst sem árlegum hundraðshluta af heildarfjárhæð láns. Heildarlántökukostnaður er skilgreindur í g-lið greinarinnar en til hans telst allur kostnaður sem neytandi þarf að greiða í tengslum við lánssamning og lánveitanda er kunnugt um við samningsgerð, að frátöldum þinglýsingarkostnaði. Um útreikning árlegrar hlutfallstölu kostnaðar fer skv. 21. gr. frumvarpsins og reglugerð sem ráðherra setur skv. 27. gr.
Gagnrýnt var við umfjöllun málsins að verðbætur teldust ekki hluti skilgreiningar á heildarlántökukostnaði. Á móti var á það bent að af fenginni reynslu væri erfitt fyrir lánveitanda að gera sér grein fyrir hver þróun verðlags og verðbólgu yrði út lánstímann. Frumvarpið gerði því ráð fyrir að við útreikning árlegrar hlutfallstölu kostnaðar verðtryggðra lána bæri að miða við að verðlag héldist óbreytt út lánstímann.
Meiri hlutinn telur að þegar um fasteignalán er að ræða, sem veitt eru til nokkurra áratuga, orki tvímælis að gera ráð fyrir að verðlag haldist óbreytt út lánstímann. Leggur meiri hlutinn til að við útreikning árlegrar hlutfallstölu kostnaðar verðtryggðra lána verði miðað við ársverðbólgu samkvæmt vísitölu neysluverðs í hverjum mánuði eins og Hagstofa Íslands reiknar hana. Hagstofan birtir verðbólgumælingu í hverjum mánuði og má samkvæmt því gera ráð fyrir að við samningsgerðina og í aðdraganda hennar verði útreikningur hlutfallstölunnar miðaður við tólf mánaða verðbólgu eins og hún er í síðustu mælingu stofnunarinnar. Til samræmis má benda á að þegar umsamdir vextir eru breytilegir gerir frumvarpið ráð fyrir að útreikningur hlutfallstölunnar sé miðaður við vextina eins og þeir standa við töku lánsins.
Með hliðsjón af 26. gr. frumvarpsins um hámark árlegrar hlutfallstölu kostnaðar má velta fyrir sér hvort tillaga meiri hlutans um að miða útreikning árlegrar hlutfallstölu kostnaðar við ársverðbólgu á þeim tíma þegar lán er tekið hafi í för með sér að verðbólguáhættu verði deilt milli lánveitanda og lántaka. Raunhæf þýðing þessa er þó takmörkuð þar sem hámarkið tekur mið af stýrivöxtum Seðlabankans sem jafnan taka breytingum í takt við verðbólgu. Nefndin ræddi með hliðsjón af 4. mgr. 21. gr. einnig hvort tilefni væri til að taka vanskilakostnað inn í útreikning hlutfallstölunnar.
4.2 Hámark árlegrar hlutfallstölu kostnaðar.
Í 26. gr. frumvarpsins er kveðið á um þak á hámarkskostnað sem felur í sér að við lánveitingu má útreikningur árlegrar hlutfallstölu kostnaðar ekki vera yfir 50% að viðbættum stýrivöxtum. Í athugasemdum frumvarpsins er reiknað með að hámark árlegrar hlutfallstölu kostnaðar muni ekki hafa víðtæk áhrif á aðra lánveitendur en umrædd smálánafyrirtæki. Fulltrúar smálánafyrirtækjanna telja að hámarkið brjóti gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar er varða friðhelgi eignarréttar, jafnræði og atvinnufrelsi en aðrir viðmælendur nefndarinnar virtust vera þeirrar skoðunar að reglan væri almenn og málefnaleg þótt sumir teldu hana ekki eftirsóknarverða í samkeppnislegu tilliti. Áður hefur komið fram að hámark á lántökukostnað eigi sér fyrirmyndir í rétti aðildarríkja Evrópusambandsins.
Samtök fjármálafyrirtækja telja ástæðu til þess að hækka hlutfallið upp í 75% þar sem 50% þak að viðbættum stýrivöxtum sé til þess fallið að takmarka framboð tilgreindra hefðbundinna lánssamninga til skemmri tíma. Samtök fjármálafyrirtækja áttu sæti í þeirri nefnd er vann að smíði frumvarpsins en að sögn ráðuneytisins náðist ekki samstaða innan nefndarinnar um að hækka hámarkið og er því lagt til að hlutfallstalan standi óbreytt.
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið lagði til við nefndina að 26. gr. frumvarpsins yrði fundinn nýr staður í 21. gr. en meiri hlutinn telur ekki þörf á að fallast á það.
5. Sérstök upplýsingaskylda.
25. gr. frumvarpsins mælir fyrir um að í tilviki verðtryggðra og óverðtryggðra veðlána miðli lánveitandi til neytanda upplýsingum sem Neytendastofu er falið að birta á heimasíðu sinni um sögulega þróun verðlags og vaxta, og áhrif þeirra þátta á breytingar á höfuðstól og greiðslubyrði sé um verðtryggt lán að ræða og um breytingar á greiðslubyrði sé um óverðtryggt lán að ræða. Með því að fela Neytendastofu birtingu upplýsinganna er leitast við að tryggja samræmi milli lánveitanda við framsetningu þeirra til neytenda.
Samkvæmt reglum Seðlabanka Íslands um verðtryggingu lánsfjár og sparifjár, nr. 492 frá 21. júní 2001, er verðtrygging láns með ákvæði um að höfuðstóll þess miðist við vísitölu neysluverðs því aðeins heimil að lánið sé til fimm ára hið minnsta. Í riti Seðlabanka Íslands Fjármálastöðugleika, síðara hefti ársins 2012, kemur fram að mikill meiri hluti veittra íbúðalána innlánsstofnana fyrstu átta mánuði ársins 2012 hafi verið óverðtryggður og að samdráttur í nýjum lánveitingum Íbúðalánasjóðs á sama tímabili yrði m.a. rakinn til þess. Fyrir efnahags- og viðskiptanefnd hafa áður verið kynnt áform sjóðsins um að hefja útgáfu óverðtryggðra húsnæðislána að því gefnu að sjóðnum takist í samráði við kröfuhafa sína, einkum lífeyrissjóði, að vinna að ásættanlegri fjármögnun í þessu skyni.
Á fundum nefndarinnar hefur komið fram að aukna ásókn í óverðtryggð íbúðalán megi rekja til þess að heimilin kjósi fremur hærri greiðslubyrði í byrjun og hraðari eignamyndun en stöðugri greiðslubyrði með verðtryggðum lánum. Einnig má ætla að gengisfall íslensku krónunnar í aðdraganda og kjölfar hrunsins hafi haft neikvæð áhrif á töku verðtryggðra lána. Fjármálaeftirlitið hefur samt sem áður talið þörf á að vekja neytendur til umhugsunar um áhrif vaxtahækkana á greiðslubyrði óverðtryggðra lána með breytilegum vöxtum og hvatt þá til varkárni í skuldsetningu, sbr. fréttatilkynningu frá 15. maí 2012.
Sumir telja að afnám verðtryggingar sé óumflýjanlegt þar sem óvissa um þróun verðlags geri það að verkum að lánveitendur geti ekki fullnægt því ófrávíkjanlega skilyrði tilskipunarinnar að veita neytanda upplýsingar um heildarlántökukostnað fyrir gerð samnings. Hefur því til stuðnings verið vísað til álits sérfræðings hjá framkvæmdastjórn Evrópusambandsins í svari við fyrirspurn M. Elviru Méndez Pinedo þar sem fram kemur að þetta geti haft í för með sér að fella beri niður allan kostnað af lánum sem ekki uppfylla skilyrði reglnanna.
Aðrir telja að verðtryggð íbúðalán séu til lengri tíma litið hagkvæmari kostur en óverðtryggð lán og telja þróun neysluverðsvísitölunnar ekki meiri óvissu háða en ákvörðun breytilegra vaxta almennt. Hinir sömu telja eðlilegt að veita neytendum val milli þessara tveggja kosta, m.a. með tilliti til þeirra áhrifa sem vaxtahækkanir geta haft á greiðslubyrði lána.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Um heimild til verðtryggingar er fjallað í lögum um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, þar sem fram kemur að vísitala neysluverðs sé lögmætur grundvöllur verðtryggingar, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 14. gr. Um kosti og galla verðtryggingar eru skiptar skoðanir en í skýrslu verðtryggingarnefndar frá maí 2011 sem unnin var fyrir efnahags- og viðskiptaráðuneytið virðist mega ráða að eignarréttarvernd lánveitenda standi því almennt í vegi að hróflað sé með lagaboði við skuldbindingargildi samninga sem samningsaðilar hafa þegar stofnað til. Um þetta voru ekki allir nefndarmennirnir sammála. Eftirláta verður dómstólum að skera úr um hvort verðtryggingarfyrirkomulagið samrýmist tilskipuninni, eftir atvikum með öflun ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins.
Þegar borin er saman árleg hlutfallstala kostnaðar á óverðtryggðu láni og verðtryggðu er ljóst að samanburðurinn hlýtur alltaf að vera verðtryggða láninu í hag ef gert er ráð fyrir 0% verðbólgu út lánstímann, en eins og áður hefur komið fram leggur meiri hlutinn til að útreikningur árlegrar hlutfallstölu kostnaðar miðist við ársverðbólgu við samningsgerðina. Meiri hlutinn leggur einnig til í samráði við ráðuneytið að sérstök upplýsingaskylda lánveitanda skv. 25. gr. einskorðist ekki við veðlán heldur taki til allra verðtryggðra lána og lána með breytilegum vöxtum. Enn fremur er lögð til sú viðbót að lántakar verði upplýstir um þróun verðlags og ráðstöfunartekna síðustu 10 ára fyrir lántöku.
6. Lánshæfis- og greiðslumat.
6.1 Lánshæfismat.
Samkvæmt 10. gr. frumvarpsins ber lánveitanda skylda til að meta lánshæfi neytanda sem felst í möguleikum hins síðarnefnda til að endurgreiða lánið. Ef fjárhæð lánssamnings er yfir tilgreindum mörkum, 1. millj. kr. í tilviki einstaklinga og 2 millj. kr. í tilviki hjóna ber lánveitanda að láta framkvæma greiðslumat. Leiði mat á lánshæfi eða greiðslumati í ljós að neytandi hafi augljóslega ekki fjárhagslega burði til að standa í skilum með lánið er lánveitanda óheimilt að veita lánið nema neytandi leggi fram veð eða aðrar tryggingar sem eru meira virði en heildarfjárhæð lánsins á þeim tíma þegar það er veitt. Bannið á ekki við hafi neytandi framvísað röngum upplýsingum við framkvæmd lánshæfis- eða greiðslumats. Endurnýja þarf lánshæfismat og, ef við á, greiðslumat, ef neytandi óskar eftir hækkun á lánsheimild umfram 500 þús. kr. eða framlengingu lánstíma til lengri tíma en þriggja mánaða. Ráðherra setur reglugerð um nánari framkvæmd lánshæfis- og greiðslumats og er nú unnið að gerð hennar í ráðuneytinu.
Í i-lið 5. gr. frumvarpsins er lánshæfismat skilgreint sem mat lánveitanda á lánshæfi lántaka byggt á upplýsingum um fjárhagslega stöðu lántaka svo sem um viðskiptasögu aðila á milli, upplýsingum um eignir, skuldir, gjöld, tekjur og upplýsingum úr gagnagrunnum um fjárhagsmálefni og lánstraust. Í d-lið sömu frumvarpsgreinar er greiðslumat skilgreint sem útreikningur á greiðslugetu lántaka miðað við eignir, skuldir, gjöld og tekjur, sem m.a. byggjast á opinberum neysluviðmiðum.
Með samanburði á d- og i-lið 5. gr. telja sumir erfitt að greina á milli lánshæfis- og greiðslumats. Í athugasemdum frumvarpsins er tekið fram að hið fyrra beinist að því að staðreyna greiðsluviljann en með hinu síðara er leitast við að staðreyna greiðslugetu lántaka. Lánveitanda ber í öllum tilvikum að framkvæma lánshæfismat en af hálfu fjármálafyrirtækja hefur verið bent á að gagnasöfnun sem liggja á því til grundvallar verði næstum jafnað til mats á greiðslugetu sem reynst geti verulega íþyngjandi bæði fyrir lánveitanda og neytanda. Creditinfo bendir á að þörf á upplýsingum við gerð lánshæfismats og/eða greiðslumats geti verið mismunandi eftir fjárhæð láns, lánstíma og hvort lántaki sé núverandi eða nýr viðskiptamaður hjá lánveitanda. Fyrirtækið telur eðlilegt að gera ákveðnar lágmarkskörfur við gerð lánshæfismats og að þar skipti viðskiptasaga neytandans mestu sem og upplýsingar um skuldbindingar hjá öðrum lánveitendum. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum og að höfðu samráði við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið leggur meiri hlutinn til breytingu á i-lið 5. gr. um skilgreiningu á lánshæfismati.
6.2 Greiðslumat.
Á fundum nefndarinnar hafa komið fram sjónarmið um að krafan um greiðslumat eigi sér ekki stoð í tilskipun þeirri sem frumvarpinu er ætlað að innleiða. Bent hefur verið á að umræddur áskilnaður eigi fyrst og fremst við í tilviki íbúðalána og lána með veði í fasteign. Fram kemur í inngangi tilskipunarinnar að lán með veði í fasteign falli ekki undir gildissvið hennar vegna sérstaks eðlis þeirra auk þess sem utan gildissviðsins falla lánasamningar umfram 75.000 evrur og undir 200 evrum. Þá hafa áform innan Evrópusambandsins um setningu sérstakra reglna um fasteignalán verið áréttuð í þessu sambandi.
Tilskipunin gerir ráð fyrir að aðildarríkin geti fellt undir innleiðingarlöggjöf sína lánssamninga sem ekki falla undir gildissvið hennar. Með breytingalögum nr. 179/2000 voru fasteignaveðlán og lánssamningar yfir 1.500.000 kr. felld undir lögin um neytendalán. Krafan um greiðslumat þegar lánveiting er yfir tilgreindum mörkum er studd þeim rökum að neytendur taki ekki á sig byrðar sem eru þeim ofviða og er það í samræmi við það markmið tilskipunarinnar að stuðla að ábyrgri lánastarfsemi. Meiri hlutinn álítur því að frumvarpið sé að þessu leyti ekki í ósamræmi við tilskipunina og bendir á að óeðlilegt væri miðað við það sem á undan er gengið í skuldamálum heimila að einskorða framkvæmd greiðslumats við fasteignaveðlán eða lán að fjárhæð yfir 75.000 evrum.
Komið hefur fram að ef fjárhæð lánssamnings er yfir 1 millj. kr. í tilviki einstaklinga og 2 millj. kr. í tilviki hjóna, beri lánveitanda samkvæmt frumvarpinu að láta framkvæma greiðslumat. Meiri hlutinn leggur til að mörkin verði hækkuð í 2 millj. kr. fyrir einstaklinga og 4 millj. kr. fyrir hjón og vísar í því sambandi til sjónarmiða sem fram koma í umsögn Samtaka fjármálafyrirtækja um fjölda þeirra viðskipavina sem bankarnir munu að óbreyttu þurfa að greiðslumeta með tilheyrandi gagnaöflun og kostnaði.
6.3 Lántaki uppfyllir ekki skilyrði til lántöku.
Lánveitanda er óheimilt að veita lán ef lánshæfis- eða greiðslumat leiðir í ljós að neytandi hefur „augljóslega ekki fjárhagslega burði til að standa í skilum með lánið“ nema neytandi leggi fram veð eða aðrar tryggingar sem eru meira virði en heildarfjárhæð lánsins á þeim tíma þegar það er veitt. Samtök fjármálafyrirtækja telja tilvitnað orðalag verulega matskennt og að óvissa um inntak þess geti haft neikvæð áhrif á lánsframboð og neytendur. Í minnisblaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til nefndarinnar frá 27. nóvember 2012 kemur fram að með orðalaginu sé undirstrikað að bannið eigi aðeins við í undantekningartilvikum þar sem almennt megi gera ráð fyrir að lánveitendur veiti ekki lán nema þeir sjái fram á að fá þau greidd til baka eða fullnægjandi tryggingar séu lagðar fram.
Nefndin ræddi í þessu sambandi lánamöguleika tekju- og eignalítilla námsmanna en af hálfu Samtaka fjármálafyrirtækja var því haldið fram að bankar mundu ekki geta litið á lánsloforð Lánasjóðs íslenskra námsmanna sem tryggingu fyrir greiðslu eða lagt það til grundvallar við mat á greiðslugetu. Creditinfo telur aftur á móti ekki í andstöðu við frumvarpið að reisa lánveitingu og þar með lánshæfis- eða greiðslumat á slíku loforði enda þótt námsmaður fullnægi síðar meir ekki kröfum um námsárangur og eigi því ekki tilkall til greiðslu úr sjóðnum. Meiri hlutinn tekur undir sjónarmið Creditinfo.
Nánar er fjallað um áhrif þess að lánveitandi virði ekki ákvæði frumvarpsins í eftirfarandi köflum, annars vegar um valdheimildir Neytendastofu og úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki og hins vegar um áhrif frumvarpsins á skuldbindingargildi samninga um neytendalán.
Að teknu tilliti til athugasemda Creditinfo og að höfðu samráði við ráðuneytið er lagt til að hnykkt verði á því í 3. mgr. 10. gr. að lántaki skuli upplýstur um mat lánveitanda á lánshæfi og/eða greiðslugetu lántaka.
6.4 Gagnasafn.
Í 11. gr. frumvarpsins er sérákvæði um rétt lánveitanda frá öðrum aðildarríkjum til aðgangs að gagnasöfnum sem notuð eru til að meta lánshæfi neytenda þegar um er að ræða lánveitingar yfir landamæri. Athygli vekur að orðalag 1. mgr. ákvæðisins er einskorðað við aðgangsheimild lánveitanda frá öðrum aðildarríkjum Evrópska efnahagssvæðisins. Í 2. mgr. 11. gr. er kveðið á um rétt neytanda í því tilviki þegar lánsumsókn er hafnað til að fá upplýsingar um niðurstöðu leitar í gagnasafni ásamt upplýsingum um gagnasafnið sem leitað var í.
Fram kom að upplýsingar sem lánveitanda ber að leggja til grundvallar lánshæfismati og greiðslumati eru persónuupplýsingar í skilningi laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000. Til álita er hvort neytandi á að leggja fram þær upplýsingar sem vísað er til í skilgreiningum 5. gr. frumvarpsins á lánshæfismati og greiðslumati, eða hvort ákvæðin verða túlkuð á þá leið að í þeim felist heimild lánveitanda til að afla þeirra upplýsinga án samþykkis lántaka, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000. Meiri hlutinn álítur að lántaki þurfi að framvísa þessum upplýsingum sjálfur eða þá veita samþykki sitt fyrir því að lánveitandi afli þeirra úr gagnasafni, sbr. 1. og 2. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000.
Í minnisblaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til nefndarinnar frá 1. febrúar 2013 er lagt til að tilvísun frumvarpsins til gagnasafna verði breytt í tilvísun til gagnagrunna til samræmis við tilskipunina. Fram kemur að gagnagrunnur sé safn upplýsinga sem er geymt í tölvu á skipulagðan hátt til þess að forrit geti svarað spurningum um gögnin en gagnasafn sé aðeins safn gagna.
7. Valdheimildir Neytendastofu og athugasemdir umboðsmanns Alþingis
varðandi úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki.
Athygli nefndarinnar var vakin á því að 21. mars 2012 samþykkti Alþingi þingsályktun um úttekt á neytendavernd á fjármálamarkaði en þeirri vinnu er enn ólokið. Einstakir nefndarmenn tóku fram í því sambandi að þeir teldu mikilvægt að neytendur gætu aflað sér upplýsinga sem varða álitaefni tengd neytendavernd á fjármálamarkaði á einum og sama stað innan stjórnsýslunnar. Í frumvarpinu eru ítarlegar eftirlitsskyldur lagðar á Neytendastofu og var áhersla lögð á að fjárheimildir stofnunarinnar til að sinna þeim verkefnum yrðu tryggðar.
Í IX. kafla frumvarpsins eru ákvæði um eftirlit, viðurlög, réttarúrræði og bótaskyldu. Samkvæmt 1. gr. laga um Neytendastofu og talsmann neytenda, nr. 62/2005, er Neytendastofa ríkisstofnun sem m.a. skal starfa að stjórnsýsluverkefnum á sviði neytendamála. Neytendastofa hefur eftirlit með ýmsum öðrum lögum á sviði neytendaréttar og eiga valdheimildir stofnunarinnar samkvæmt frumvarpinu sér hliðstæðu í lögum um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, nr. 57/2005.
Eftirlit Neytendastofu og aðgerðir sem stofnunin getur gripið til beinast að því að lánveitendur virði þær skyldur sem á þá eru lagðar í frumvarpinu og miða m.a. að því að jafna þann aðstöðumun sem jafnan ríkir í samskiptum þeirra sem veita lán í atvinnuskyni og neytenda. Aðgerðir stofnunarinnar taka til þeirra sem brjóta gegn ákvæðum frumvarpsins og geta falið í sér bann við tiltekinni háttsemi, fyrirmæli eða heimildir með ákveðnu skilyrði. Ákvörðun Neytendastofu má skjóta til áfrýjunarnefndar neytendamála og verður hún ekki borin undir dómstóla fyrr en úrskurður nefndarinnar liggur fyrir.
Lagt er til að Neytendastofa geti lagt stjórnvaldssektir á lánveitendur ef ekki verður farið að ákvæðum laganna, reglum settum á grundvelli þeirra eða ákvörðunum stofnunarinnar. Einnig er lagt til að stofnunin geti lagt á dagsektir í greindum tilvikum ef ekki er farið að ákvörðunum hennar á grundvelli laganna. Neytendastofa getur ekki tekið beina afstöðu til fjárkrafna neytenda á hendur lánveitendum heldur er í frumvarpinu gert ráð fyrir að neytendur geti skotið þess háttar ágreiningi til úrskurðarnefndar um viðskipti við fjármálafyrirtæki. Nefndin starfar á grundvelli samkomulags stjórnvalda, Samtaka fjármálafyrirtækja, Sambands íslenskra sparisjóða og Neytendasamtakanna frá 8. júní 2000 en var veitt sérstök lagastoð með lögum nr. 75/2010, um breyting á lögum um fjármálafyrirtæki, sbr. nú 19. gr. a laga nr. 61/2002. Neytendastofa getur samkvæmt þessu tekið ákvörðun sem felur í sér bann við tiltekinni háttsemi lánveitanda en til að fá skorið úr um hvort lánveitandi hafi með háttsemi sinni bakað neytanda fjárhagslegt tjón verður sá síðarnefndi að leita úrlausnar úrskurðarnefndarinnar eða dómstóla, sbr. 33. og. 34. gr. frumvarpsins.
Við umfjöllun málsins barst efnahags- og viðskiptanefnd afrit af erindi umboðsmanns Alþingis frá 31. janúar sl. til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis þar sem vakin er athygli á því að óvissu gæti um stjórnsýslulega stöðu nefndarinnar og hvort henni beri að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem leiða af stjórnsýslulögum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Telur umboðsmaður með hliðsjón af réttaröryggi þeirra sem til nefndarinnar hafa leitað þörf á að ráðherra taki afstöðu til þessa. Í tengslum við frumvarp til laga um útgáfu og meðferð rafeyris (216. mál) sem efnahags- og viðskiptanefnd hefur haft til umfjöllunar á þessu löggjafarþingi hefur ráðuneytið vakið athygli á því að vinna við endurskoðun á samþykktum nefndarinnar standi yfir og að áhersla sé lögð á að þeirri endurskoðun ljúki sem fyrst.
Nefndin ræddi hvort tilefni væri til þess að efri fjárhæðarmörk Neytendastofu til að leggja á stjórnvaldssektir yrðu hækkuð en stofnunin hefur lýst sig fylgjandi þeirri breytingu. Sjónarmið komu fram um að hækka mörkin til jafns við sektarheimildir Fjármálaeftirlitsins á grundvelli laga um fjármálafyrirtæki en á móti var bent á að þau lög varði ýmislegt fleira í starfsemi fjármálafyrirtækja en lánafyrirgreiðslu. Meiri hlutinn leggur til að fjárhæðarmörkin hækki úr 10 millj. kr. í 20 millj. kr.
Loks ræddi nefndin hvort tilefni væri til þess að veita Neytendastofu heimild til þess að víkja frá stjórnendum lánveitenda sem gerðust brotlegir við ákvæði laganna en efasemdir komu fram um að beiting þess háttar úrræðis samrýmdist meðalhófi, til að mynda gagnvart þeim fyrirtækjum þar sem lánveitingar eru aðeins lítið brot af starfseminni. Meiri hlutinn tekur undir þær efasemdir.
Meiri hlutinn leggur til þá breytingu á 30. gr. frumvarpsins að Neytendastofu verði heimilt að leggja stjórnvaldssektir á í þeim tilvikum sem 26. gr. frumvarpsins er ekki fylgt. Síðarnefnda ákvæðið varðar hámark árlegrar hlutfallstölu kostnaðar sem ekki má nema meira en 50% að viðbættum stýrivöxtum.
8. Áhrif frumvarpsins á skuldbindingargildi samninga um neytendalán.
8.1 Almennt.
Einstakir umsagnaraðilar hafa talið að í frumvarpið skorti ákvæði um hvaða áhrif það kunni að hafa á skuldbindingargildi samnings lánveitanda og neytanda ef í ljós kemur að lánveitandi hefur í aðdraganda samningsgerðar eða á samningstímanum ekki virt ákvæði frumvarpsins, t.d. varðandi skyldu til upplýsingagjafar og bann við veitingu láns ef lánshæfis- eða greiðslumat leiðir í ljós að neytandi hefur ekki fjárhagslega burði til að endurgreiða lánið. Hefur í þessu sambandi verið vísað til dóma þar sem reynt hefur á tilgreind ákvæði laga um ábyrgðarmenn, nr. 32/2009, og ákvæði í samkomulagi fjármálafyrirtækja, stjórnvalda og Neytendasamtakanna um notkun ábyrgða á skuldum einstaklinga, sbr. t.d. Hæstaréttardóma nr. 169/2012, 213/2012 og 4/2013. Af dómunum virðist mega draga þá ályktun að markmið laganna og samkomulagsins standi til þess að ábyrgðarmenn geri sér grein fyrir þeirri áhættu sem í ábyrgð felst og að áhrif þess að lánveitandi fylgi ekki settum reglum ráðist af heildstæðu mati á grundvelli 36. gr. samningalaga, nr. 7/1936. Verði frumvarpið að lögum kemur til álita að úrlausn ágreinings sé reist á grundvelli þessa lagaákvæðis og þeirra sanngirnissjónarmiða sem þar er vísað til. Þann greinarmun þarf þó að hafa í huga að ábyrgðarmenn eru almennt ekki viðtakendur þeirra fjármuna sem í lánveitingu felst eins og lántakar.
Hæstaréttardómar sem gengið hafa um ólögmæti gengistryggðra lána og reistir hafa verið á þeirri þjóðhagsvarúð að hætta á greiðsluþroti skuldara aukist ef greiðslubyrði sveiflast óháð tekjum varpa ljósi á það hversu erfitt getur verið að slá því föstu hver réttaráhrif þess að lagafyrirmælum hefur ekki verið fylgt í aðdraganda og við stofnun lánssamnings geta verið. Eftir að fyrstu dómarnir féllu um mitt ár 2010 risu deilur um hvar draga bæri mörkin milli gengistryggðra lána og erlendra lána og hvernig haga bæri endurútreikningi fyrrnefndra lána. Ágreiningur um þetta hefur staðið yfir á þriðja ár þótt ýmislegt hafi áunnist og mörg lán sem innihéldu ólögmæta gengistryggingu hafi verið endurreiknuð.
Framangreind dómaframkvæmd Hæstaréttar ber með sér að það geti orðið samfélaginu til mikils skaða ef lánveitendur gæta ekki réttra aðferða við framkvæmd starfa sinna en um leið hefur verið á það bent að forsenda upplýstrar ákvarðanatöku felst ekki einvörðungu í einhliða kröfum til lánveitenda um viðeigandi upplýsingar. Hafa ýmsir lagt áherslu á að leggja þurfi aukna rækt við fjármálalæsi neytenda til að þeir beri skynbragð á veittar upplýsingar. Sem dæmi má nefna fasteignalán þar sem neytendur, að fengnum viðeigandi upplýsingum, geta þurft að treysta eigin dómgreind þegar þeir standa frammi fyrir vali á verðtryggðu láni, óverðtryggðu láni eða jafnvel láni sem er að hluta til verðtryggt og að hluta til óverðtryggt.
8.2 Áhrif þess að vextir eða annar lántökukostnaður er ekki tilgreindur í lánssamningi.
Nefndin sem stóð að samningu frumvarpsins taldi ekki þörf á að taka upp í frumvarpið ákvæði samhljóða þeim sem nú koma fram í 1. mgr. og 1. málsl. 2. mgr. 14. gr. laga um neytendalán, sbr. og 1. málsl. 3. mgr. 14. gr. laganna. Samkvæmt þeim er lánveitanda óheimilt að krefja neytanda um greiðslu vaxta eða annan lántökukostnað nema þeir hafi verið tilgreindir í lánssamningi og lánveitandi getur ekki sannað að neytanda hafi mátt vera ljóst hver lántökukostnaðurinn átti að vera. Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar frá 27. nóvember 2012 virðist mega ráða að nefndin sem stóð að baki samningu frumvarpsins hafi ekki talið þörf á að taka ákvæðin upp í frumvarpið þar sem reglan sé hluti af gildandi rétti og birtist í 3. gr. laga um vexti og verðtryggingu. Sama eigi við varðandi 2. málsl. 2. mgr. 14. gr., sbr. og 1. málsl. 3. mgr. 14. gr. laga um neytendalán, sem ekki er tekin upp í frumvarpið en í henni felst sú óskráða regla að lánveitandi geti ekki þegar árleg hlutfallstala kostnaðar er of lágt reiknuð krafist heildarlántökukostnaðar sem gefur hærri árlega hlutfallstölu nema hann geti sannað að neytanda hafi mátt vera ljóst hver lántökukostnaðurinn átti að vera.
8.3 Endurgreiðsla fyrir gjalddaga.
Í 18. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um rétt neytanda til að greiða upp lán sitt fyrir umsaminn gjalddaga. Nýti neytandi sér þá heimild á hann rétt á lækkun heildarlántökukostnaðar sem nemur vöxtum og öðrum gjöldum sem greiða hefði átt eftir tímamark endurgreiðslu. Ákvæðið gerir ráð fyrir því að lánveitandi geti að greindum skilyrðum samið sér til handa um sanngjarnar bætur í formi uppgreiðslugjalds sem ætlað er að vega upp á móti kostnaði sem hann verður fyrir vegna endurgreiðslunnar.
Tilskipunin gerir ráð fyrir að bótaréttur lánveitandans sæti verulegum takmörkunum og í samræmi við það er í frumvarpsgreininni lagt til að uppgreiðslugjald geti ekki numið hærri fjárhæð en 1% af fjárhæð endurgreiðslu, ef lengri tími en eitt ár er á milli endurgreiðslunnar og loka umsamins lánstíma. Ef eitt ár eða skemmri tími er eftir af samningi aðila er lagt til að gjaldið nemi ekki hærri fjárhæð en 0,5% af fjárhæð endurgreiðslunnar. Uppgreiðslugjald má auk þess ekki nema hærri fjárhæð en þeirri vaxtafjárhæð sem neytandi mundi hafa greitt lánveitanda á tímabilinu frá greiðslu fyrir gjalddaga og til loka lánstíma samkvæmt samningi.
Í frumvarpinu eru lagðar til strangari reglur um uppgreiðslugjald en fram koma í gildandi lögum um neytendalán og verði það að lögum munu ákvæði þess um takmörkun á uppgreiðslugjaldi aðeins gilda um þá samninga sem gerðir eru eftir gildistöku frumvarpsins. Með lögum nr. 63/2008, um breytingu á lögum um neytendalán, var 16. gr. a bætt við lögin en í 1. mgr. er kveðið á um að lánveitanda sé óheimilt að innheimta uppgreiðslugjald af láni í íslenskum krónum með breytilegum vöxtum, ef upphaflegur höfuðstóll lánsins er að jafnvirði 50 millj. kr. eða minna. Að meginstefnu til hefur því samningsfrelsið gilt um uppgreiðslugjald og lög aðeins takmarkað það að litlu leyti en í 3. mgr. 16. gr. a laganna er kveðið á um að það skuli koma sérstaklega fram í samningi ef heimilt er að semja um uppgreiðslugjald og hvernig gjaldið skuli reiknað út.
Með hliðsjón af því eðli bankastarfsemi að lánveitendur fjármagni sig til skamms tíma en láni til langs tíma hafa komið fram sjónarmið um að ákvæðið geti haft áhrif á samkeppni og haft í för með sér hækkun á útlánsvöxtum þar sem lánveitendur hafi tilhneigingu til að verja sig fyrir uppgreiðsluáhættu. Eins og áður hefur komið fram eru vísbendingar um að takmarkanir á uppgreiðslugjaldi geti komið illa við Íbúðalánasjóð og haft verulega neikvæð áhrif á fjárhag sjóðsins en skv. 2. mgr. 23. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, er ráðherra heimilt við sérstakar aðstæður og að fenginni umsögn stjórnar sjóðsins að kveða á um að uppgreiðsla ÍLS-veðbréfa sé aðeins heimil gegn greiðslu sérstakrar þóknunar sem skuli nema muninum á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfa og markaðskjörum sambærilegs íbúðabréfs. Í reglugerð um gjaldskrá Íbúðalánasjóðs, nr. 1016/2005, er nánar fjallað um uppgreiðslugjaldið.
Á fundum nefndarinnar var fjallað um það hvort verðbætur gætu talist ígildi breytilegra vaxta. Ef litið væri á verðbætur sem ígildi breytilegra vaxta mundi vera óheimilt að kveða á um uppgreiðslugjald á verðtryggðum húsnæðislánum þar sem óheimilt er að semja um uppgreiðslugjald á lánum sem bera breytilega vexti. Fyrir nefndinni kom fram að ekki væri hægt að jafna þessu tvennu saman enda um ólíkar breytur að ræða.
8.4 Réttur til að falla frá samningi.
Í frumvarpinu er lagt til það nýmæli í 16. gr. að neytandi skuli hafa 14 daga almanaksdagafrest til að falla frá samningi án þess að tilgreina ástæðu fyrir því. Réttur neytanda til að falla frá samningi er einnig lögfestur í III. kafla laga um fjarsölu á fjármálaþjónustu og og í III. kafla laga um húsgöngu- og fjarsölusamninga. Þau lög gilda hins vegar ekki ef neytandi á rétt til að falla frá samningi samkvæmt 1., 3. og 4. mgr. 16. gr. frumvarpsins. Samkvæmt p-lið 12. gr. frumvarpsins skal réttur til að falla frá samningi og tímabilið þegar nýta má þann rétt og önnur skilyrði um nýtingu, koma fram í lánssamningi. Nýti neytandi rétt sinn til að falla frá samningi skal hann greiða lánveitanda höfuðstól lánsins, áfallna vexti og verðbætur frá því að lánið var greitt út til þess dags þegar höfuðstóll er endurgreiddur sem skal ekki vera síðar en 30 almanaksdögum eftir að neytandi tilkynnti lánveitanda um ákvörðun sína til að falla frá samningi. Af tímamörkum ákvæðisins sést að liðið geta allt að 44 dagar, eða um einn og hálfur mánuður, frá þeim tíma þegar lán er greitt út til neytanda og þar til hann þarf að vera búinn að endurgreiða það ásamt kostnaði til lánveitanda.
Bent hefur verið á að réttur til að falla frá samningi eigi illa við um verðtryggð fasteignalán. Þegar um fasteignaviðskipti er að ræða er það algengt að andvirði láns sé ráðstafað af lánveitanda beint til uppgreiðslu lána sem hvíla á fasteigninni og eru ekki yfirtekin samkvæmt kaupsamningi. Beiting ákvæðisins geti því orðið nokkuð snúin í framkvæmd og sérstaklega þegar um verðtryggð lán er að ræða.
8.5 Tengdir lánssamningar.
Lagt er til í 17. gr. frumvarpsins ákvæði um tengda lánssamninga sem ætlað er að tryggja tvennt; annars vegar að neytandi sé ekki bundinn af tengdum lánssamningi ef hann nýtir rétt sinn til að falla frá samningi um afhendingu vöru eða þjónustu og hins vegar að ef vara eða þjónusta sem fellur undir tengdan lánssamning er ekki afhent að fullu í samræmi við samninga aðila hafi neytandi rétt til að leita viðeigandi úrræða gagnvart lánveitanda ef hann hefur árangurslaust reynt að leita úrræða gagnvart seljanda en ekki haft erindi sem erfiði.
8.6 Framsal réttar.
Í 1. mgr. 19. gr. frumvarpsins er lagt til að mótbáruréttur skuldara haldist við framsal kröfu án undantekninga. Samhliða er lagt til að felld verði brott þau ákvæði sem nú eru í 3. mgr. 17. gr. og 1. mgr. 18. gr. laga um neytendalán sem kveða annars vegar á um meðábyrgð framsalshafa í þeim tilvikum er neytandi á kröfu á hendur lánveitanda sem jafnframt er seljandi og hins vegar um tryggingarskyldu seljanda þegar hann veitir neytanda lán til vöru- eða þjónustukaupa í formi viðskiptabréfs.
9. Eignarréttarfyrirvari og endurheimt söluhlutar.
Í VII. kafla frumvarpsins er fjallað um kaup með eignarréttarfyrirvara. Í 23. gr. kemur fram að ef söluhlutur er seldur með eignarréttarfyrirvara getur lánveitandinn endurheimt hlutinn með aðfarargerð ef ekki næst samkomulag um afhendingu á grundvelli skriflegs kaupsamnings þar sem skýrt sé kveðið á um eignarréttarfyrirvarann og að því tilskildu að neytandi sé í vanskilum með afborganir eða lánskostnað. Í b-lið 5. gr. er hugtakið eignarréttarfyrirvari skilgreint þannig að við kaup á hlut er samið um að lánveitandinn sé eigandi hlutar þar til andvirði hans er að fullu greitt samkvæmt lánssamningi og að lánveitandi geti endurheimt hlutinn ef kaupandi uppfyllir ekki skyldur sínar samkvæmt samningnum.
Nefndur kafli frumvarpsins er að mestu samhljóða V. kafla laga um neytendalán og frumvarpinu eins og það var flutt á síðasta löggjafarþingi. Við umfjöllun málsins þá komu fram sjónarmið um að kaupum með eignarréttarfyrirvara svipaði til eignarleigusamninga í formi kaupleigu en að munurinn fælist fyrst og fremst í því að þegar kaup eru gerð með eignarréttarfyrirvara flytjist eignarrétturinn yfir til kaupandans við kaupsamningsgerðina en við kaupleigu gerist það jafnan ekki fyrr en við lok leigutíma. Neytendastofa taldi af þeirri ástæðu að ekki stæðu rök til þess að undanþiggja kaupleigu gildissviði 23. gr. frumvarpsins.
Stofnunin taldi að skilgreining hugtaksins „eignarréttarfyrirvari“ í b-lið 5. gr. væri ekki á rökum reist þar sem ákvæðið gerði ráð fyrir að lánveitandi/seljandi væri eigandi vöru þar til andvirði hennar væri að fullu greitt. Í lögum um samningsveð, nr. 75/1997, er aftur á móti gengið út frá því að með eignarréttarfyrirvara sé átt við tryggingarréttindi (söluveð) til handa seljanda sem hafi samstöðu með veðréttindum. Þar af leiðandi megi ætla að hinn beini eignarréttur færist til kaupandans við kaupsamningsgerðina en að seljandinn eigi söluveð þar til kaupandinn hefur staðið í skilum. Meiri hlutinn vekur athygli á að við umfjöllun frumvarpsins á þessu þingi hafi þessar ábendingar ekki komið til sérstakrar skoðunar.
Í 23. gr. frumvarpsins kemur fram að lánveitandi geti aðeins endurheimt söluhlut sem eignarréttarfyrirvarinn tekur til með aðfarargerð ef ekki næst samkomulag um afhendinguna. Að baki býr meginregla íslensks réttar um að einkaaðilar geti ekki tekið sér opinbert vald í hendur og að það sé ríkisvaldsins að þvinga fram efndir skuldbindinga. Má um þetta m.a. vísa til laga nr. 78/2012, um breytingu á innheimtulögum, sem samþykkt voru á síðasta löggjafarþingi.
Í 2.–5. mgr. 23. gr. eru ákvæði til leiðbeiningar um uppgjör milli aðila hafi söluhlutur sem seldur er með eignarréttarfyrirvara verið endurheimtur af lánveitanda frá neytanda en fram hefur komið að kaup með eignarréttarfyrirvara eru mjög sjaldgæf hér á landi og að lítið hafi reynt á samhljóða ákvæði í gildandi lögum um neytendalán.
10. Samantekt á helstu breytingum sem meiri hlutinn leggur til.
– 3. mgr. 2. gr. Lagt er til að í stað þess að gera kröfu um að neytandi þurfi að vera kominn í vanskil til að ákvæði 3. mgr. eigi við verði talið nægilegt að hann standi frammi fyrir greiðsluerfiðleikum (sjá 1. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 2.3).
– G-liður 5. gr. Lagt er til að „verðbætur“ verði hluti skilgreiningar á heildarlántökukostnaði (sjá a-lið 3. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 4.1).
– I-liður 5. gr. Lögð er til breyting á skilgreiningu á lánshæfismati (sjá b-lið 3. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 6.1).
– 2. mgr. 10. gr. Lagt er til að viðmiðunarfjárhæðir vegna framkvæmds greiðslumats hækki úr 1 millj. kr. í 2 millj. kr. í tilviki einstaklinga og úr 2 millj. kr. í 4 millj. kr. í tilviki hjóna (sjá a-lið 7. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 6.2).
– 3. mgr. 10. gr. Lagt er til að hnykkt verði á því í 3. mgr. 10. gr. að lántaki skuli upplýstur um mat lánveitanda á lánshæfi og/eða greiðslugetu lántaka (sjá b-lið 7. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 6.3).
– 11. gr. og fleiri greinar. Lagt er til að tilvísunum frumvarpsins til gagnasafna verði breytt í tilvísun til gagnagrunna (sjá 5. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 6.4).
– 3. mgr. 21. gr. Lagt er til að í tilviki verðtryggðra lána miðist útreikningur árlegrar hlutfallstölu kostnaðar við ársverðbólgu sem til staðar er við gerð lánssamnings samkvæmt nýjustu mælingu Hagstofu Íslands á þróun vísitölu neysluverðs (sjá 8. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 4.1).
– 25. gr. Lagt er til að sérstök upplýsingaskylda lánveitanda einskorðist ekki við veðlán heldur taki til allra verðtryggðra lána og lána með breytilegum vöxtum. Jafnframt er lögð til sú viðbót við greinina að neytendur verði upplýstir um þróun verðlags og ráðstöfunartekna síðustu 10 ára fyrir lántöku (sjá 9. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 5).
– 30. gr. Lagðar eru til nokkrar breytingar á ákvæðinu, þar á meðal að Neytendastofu verði heimilt að leggja stjórnvaldssektir á lánveitanda í þeim tilvikum þegar lánveitandi brýtur gegn 26. gr. frumvarpsins um hámark árlegrar hlutfallstölu kostnaðar. Einnig er lagt til að heimild Neytendastofu til að leggja á stjórnvaldssektir verði hækkuð úr 10 millj. kr. í 20 millj. kr. (sjá 11. tölul. breytingartillögu og umfjöllun í kafla 7).
– 36. gr. Lagt er til að gildistöku frumvarpsins verði frestað til 1. júní 2013 (sjá 12. tölul. breytingartillögu).
Lilja Mósesdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 18. febrúar 2013.
Helgi Hjörvar,
form., frsm.
Lilja Rafney Magnúsdóttir.
Skúli Helgason.
Árni Þór Sigurðsson,
með fyrirvara.
Magnús Orri Schram.
