Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 429. máls.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 1113 — 429. mál.
2. umræða.
Nefndin fékk á sinn fund Steinunni Fjólu Sigurðardóttur og Sigurð Á. Þráinsson frá umhverfis- og auðlindaráðuneyti, Sigrúnu Ágústsdóttur og Ólaf Arnar Jónsson frá Umhverfisstofnun, Jón Gunnar Ottósson frá Náttúrufræðistofnun, Stefán Thors og Ernu Hrönn Geirsdóttur frá Skipulagsstofnun, Sigurð Guðjónsson og Magnús Jóhannsson frá Veiðimálastofnun, Ólöfu Ýri Atladóttur frá Ferðamálastofu, Einar Torfa Finnsson og Gunnar V. Sveinsson frá Samtökum ferðaþjónustunnar, Hrein Haraldsson og Stefán Erlendsson frá Vegagerðinni, Magnús Guðmundsson og Gunnar H. Kristinsson frá Landmælingum Íslands, Guðjón Bragason og Lúðvík Gústafsson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Elías Blöndal og Ólaf Dýrmundsson frá Bændasamtökum Íslands, Sigurð Jónsson og Óðin Sigþórsson frá Landssamtökum landeigenda, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Bryndísi Skúladóttur frá Samtökum iðnaðarins, Brynjólf Jónsson og Magnús Gunnarsson frá Skógræktarfélagi Íslands, Valdimar Reynisson frá Skógfræðingafélagi Íslands, Þorstein Sæmundsson, Þorleif Eiríksson og Ingvar A. Sigurðsson frá Samtökum náttúrustofa, Guðmund Inga Guðbrandsson frá Landvernd, Árna Finnsson frá Náttúruverndarsamtökum Íslands, Ólaf Örn Haraldsson og Pál Guðmundsson frá Ferðafélagi Íslands, Skúla Skúlason og Þórarin Eyfjörð frá Ferðafélaginu Útivist, Halldór Halldórsson og Harald Þórarinsson frá Landssambandi hestamanna, Árna Davíðsson og Morten Lange frá Landssambandi hjólreiðamanna, Árna Snorrason og Gerði Stefánsdóttur frá Veðurstofu Íslands, Viktor S. Pálsson frá Matvælastofnun, Daða Kristjánsson frá ríkissaksóknara, Árna B. Björnsson og Kristinn Andersen frá Verkfræðingafélagi Íslands, Gústaf A. Skúlason frá Samorku, Svein Kára Valdimarsson frá Landsvirkjun, Ingibjörgu Harðardóttur og Gunnar Þorgeirsson frá Grímsnes- og Grafningshreppi, Svein Guðmundsson frá Landssambandi sumarhúsaeigenda og Sigurð Jónas Þorbergsson frá Landeigendum Reykjahlíðar ehf. Einnig voru Gaukur Hjartarson og Bergur Elías Ágústsson frá Norðurþingi og Aðalsteinn Sigurgeirsson og Þröstur Eysteinsson frá Skógrækt ríkisins á símafundi.
Nefndinni bárust umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, Arnari Pálssyni o.fl., Bandalagi íslenskra skáta, Bláskógabyggð, Borgarbyggð, Bændasamtökum Íslands, Degi Bragasyni, Einari Gunnarssyni, Einari K. Haraldssyni, Eyþingi – sambandi sveitarfélaga í Eyjafirði og Þingeyjarsýslum, Ferðafélagi Íslands, Ferðafélaginu Útivist, Ferðafrelsisnefnd Eyjafjarðardeildar Ferðaklúbbsins 4x4, Ferðaklúbbnum 4x4, Fljótsdalshreppi, Forlaginu, Grímsnes- og Grafningshreppi, Hafnarfjarðarbæ, Hafrannsóknastofnun, Háskólanum á Akureyri, Hrunamannahreppi, Iðnmennt, Ísafjarðarbæ, Jeppavinum, Kayakklúbbnum, Kópavogsbæ, Landmælingum Íslands, Landssamtökum hjólreiðamanna, Landsneti, Landssamtökum landeigenda á Íslandi og Landssambandi sumarhúsaeigenda (sameiginleg umsögn), Landssambandi veiðifélaga, Landssamtökum landeigenda, Landsvirkjun, Landvernd, Matvælastofnun, Minjastofnun, Náttúrufræðistofnun Íslands, Náttúrustofu Vesturlands, Náttúruverndarsamtökum Íslands, Norðurþingi, Landeigendum Reykjahlíðar ehf., Reykjanesbæ, ríkislögreglustjóra, ríkissaksóknara, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samorku, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins og Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum náttúrustofa, Sjálfsbjörg, Skaftárhreppi, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, Skipulagsstofnun, Skotveiðifélagi Íslands, Skógfræðingafélagi Íslands, Skógrækt ríkisins, Skógræktarfélagi Íslands, Skútustaðahreppi, Svavari Kjarrval, Sveitarfélaginu Árborg, Sveitarfélaginu Skagafirði, Trjáræktarklúbbnum, umhverfis- og auðlindaráðuneyti, Umhverfisstofnun, Veðurstofu Íslands, Vegagerðinni, Veiðimálastofnun og Verkfræðingafélagi Íslands.
Löggjöf um náttúruvernd mótast í ríkum mæli af þeim viðhorfum sem uppi eru á hverjum tíma um samspil manns og náttúru og þeim markmiðum sem sett eru á oddinn hverju sinni. Líkt og fram kemur í frumvarpinu er markmið laganna að vernda til framtíðar fjölbreytni íslenskrar náttúru, þar á meðal líffræðilega og jarðfræðilega fjölbreytni og fjölbreytni landslags. Markmiðið byggist á þeirri þekkingu sem fyrir hendi er um náttúruna, ástand hennar, þróun og áhrifavalda. Á undanförnum áratugum hefur náttúruvísindum fleygt fram og jafnframt hafa orðið miklar breytingar á viðhorfi manna til náttúru- og umhverfisverndar. Samfara þessu hefur orðið til nýtt réttarsvið, umhverfisréttur, þar sem leitað hefur verið leiða til að skapa réttarlega umgjörð sem hæfir þeim flóknu og margslungnu álitaefnum sem við er að etja og varða samspil manns og náttúru. Réttarreglur um náttúruvernd þurfa að taka mið af margvíslegum og ólíkum hagsmunum og þær þurfa að vera til þess fallnar að sætta ólík sjónarmið.
Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að þar hafi verið reynt að finna nýjum aðferðum leið inn í íslenska náttúruverndarlöggjöf í því skyni að tryggja betri árangur í náttúruvernd og uppfylla um leið þær skyldur sem Ísland hefur gengist undir með aðild að ýmsum alþjóðasamningum. Þar séu sett fram skýr markmið, leitast við að skerpa ýmis efnisatriði og reynt að stuðla að vandaðri stjórnsýslu náttúruverndarmála. Í því felist m.a. að tryggja að við ákvarðanatöku sé gætt jafnvægis milli ólíkra hagsmuna. Meiri hluti nefndarinnar álítur að þetta hafi tekist allvel.
Vinnan að frumvarpinu – hvítbók um náttúruverndarlöggjöf.
Fyrstu lög um náttúruvernd voru sett árið 1956, og endurskoðuð árið 1971. Næsta endurskoðun fór fram í tveimur áföngum, 1996 og 1999, og voru þá samþykkt þau lög sem nú gilda, með einstökum síðari breytingum.
Í nóvember 2009 skipaði umhverfisráðherra nefnd um endurskoðun laga um náttúruvernd og skilaði nefndin viðamikilli skýrslu í ágúst 2011 í formi hvítbókar (Náttúruvernd, hvítbók um löggjöf til verndar náttúru Íslands). Frumvarp það sem hér liggur fyrir er byggt á tillögum úr hvítbókinni að undantekinni umfjöllun þar um stofnanaskipan. Við gerð hvítbókarinnar og undirbúning frumvarpsins var óskað athugasemda og haldnir fundir á vegum ráðuneytisins um endurskoðunarverkið. Þá var lagt fyrir Alþingi frumvarp um nokkra mikilvæga þætti náttúruverndarlaganna (akstur utan vega, sérstök vernd skv. 37. gr.) á síðasta þingi. Fékk umhverfis- og samgöngunefnd þá fjölda umsagna um frumvarpið og ræddi við fjölmarga gesti. Þrátt fyrir þetta hefur töluvert verið kvartað yfir samráðsskorti og ónógri kynningu í aðdraganda þessa þingmáls. Virðist ljóst að vinna þarf í framtíðinni að miklu nánari tengslum umhverfisyfirvalda, stjórnmálamanna sem láta umhverfismál til sín taka, hagsmunasamtaka, margvíslegra áhugahópa og alþýðu allrar til þess að sem ríkust samstaða náist um breytingar af því tagi sem hér um ræðir.
Helstu breytingar.
Frumvarpið er talsvert umfangsmeira en gildandi lög. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að meðal helstu breytinga séu eftirfarandi: Sett eru fram ítarlegri markmiðsákvæði, meginreglur umhverfisréttar settar í lagabúning og kveðið á um með skýrari hætti hlutverk stjórnvalda og ábyrgð sem og um verkaskiptingu milli einstakra stofnana. Sérstaklega er leitast við að styrkja stjórnsýslu náttúruverndar á landsbyggðinni. Einnig er ítarlegar mælt fyrir um undirbúning ákvarðana og réttaráhrif þeirra og lögð er áhersla á vísindalegan grundvöll ákvarðanatöku. Staða almannaréttar er styrkt og gert er ráð fyrir auknu samráði við hagsmunaaðila og almenning við gerð áætlana. Lagt er til að náttúruminjaskrá, þar á meðal framkvæmdaáætlun hennar, verði meginstjórntæki náttúruverndar á Íslandi og eru sett fram ítarleg ákvæði um val minja á skrána sem og um undirbúning hennar og kynningu. Lagðar eru til breytingar á undirbúningi friðlýsingar og jafnframt eru skýr ákvæði um undanþágur frá ákvæðum auglýsinga um friðlýsingu og um afnám eða breytingu friðlýsinga. Þá er friðlýsingarflokkum fjölgað og ákvæði um friðun vistkerfa, vistgerða og tegunda eru ítarlegri en í gildandi lögum. Jafnframt fjallar sérstakur kafli um innflutning og dreifingu framandi lífvera. Stjórnvöld fá auknar heimildir til að bregðast við brotum gegn ákvæðum laga og reglna, ekki síst með beitingu þvingunarúrræða. Lagt er til að sérstakur sjóður, náttúruverndarsjóður, verði settur á laggirnar til að stuðla að náttúruvernd og umönnun friðaðra og friðlýstra náttúruminja og til að auka fræðslu um náttúruvernd og náttúrufar. Þá er lagt til að ákvæði gildandi náttúruverndarlaga um nám jarðefna verði færð í skipulagslög, nr. 123/2010, og lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, og gerðar ýmsar breytingar á öðrum lögum til samræmis við nýskipan náttúruverndarmála með frumvarpinu.
Almannaréttur.
Í tengslum við frumvarpið hefur orðið veruleg umræða um almannarétt, rétt almennings til ferða um landið, ekki síst í tengslum við ákvæðin um akstur utan vega.
Almannarétturinn hefur skipað sinn sess í löggjöf Íslendinga allt frá þjóðveldistímum. Segja má að sá hluti almannaréttar sem mikilvægastur var á fyrri öldum, almennur umferðarréttur, felist nú að mestu leyti í lagaverki um samgöngumál. Í náttúruverndarlögum hefur á hinn bóginn verið fjallað um þann almannarétt sem lýtur að rétti fólks til ferðar um landið til að njóta útiveru og samvista við náttúruna. Ákvæði um almannarétt er að finna í fyrstu náttúruverndarlögunum 1956 og æ síðan.
Með breytingum sem í frumvarpinu felast er almannaréttur aukinn frá gildandi lögum sem sett voru árið 1999, en var þá þrengdur frá lögunum 1971. Veigamesta breytingin er sú að heimild landeiganda er nú almenn til að takmarka eða banna för fólks um afgirt óræktað land, en er í frumvarpinu bundin við „sérstök tilvik“ sem upp koma „vegna nýtingar þess eða verndunar“ (19. gr.). Þá er í frumvarpinu það nýmæli að álitamálum um hindranir er hægt að skjóta til Umhverfisstofnunar og ráðherra (29. gr.).
Meiri hlutinn telur þessa breytingu á almannaréttinum mjög til bóta, m.a. vegna þess að síðustu áratugi hefur færst í vöxt að þéttbýlisbúar kaupi land til annars en venjulegra búnytja, og hafa sumir í þessum nýja hópi landeigenda brugðið út af hefðbundinni siðvenju í samskiptum bænda og ferðafólks. Eftir sem áður ber ferðamönnum að sýna fulla aðgát og gæta kurteisi í samskiptum við landeigendur.
Í umræðunni um almannarétt komu m.a. fram þau sjónarmið að almannaréttur sem hér um ræðir ætti að taka til vélknúinnar umferðar og ekki eingöngu til göngumanna, hestamanna, hjólreiðamanna, skíðamanna o.s.frv. Meiri hlutinn hefur íhugað þessi sjónarmið. Almennt tíðkast ekki í grannlöndum að rætt sé um vélknúna ferðamenn í tengslum við almannarétt, en á móti kemur að aðstæður hérlendis eru nokkuð frábrugðnar. Telja má sanngjarnt að allir hafi sinn rétt til ferðar og dvalar í náttúru landsins, og að við skipulag og regluverk utan þéttbýlis sé tekið mið af þessu, þó þannig að einn hópur trufli aðra eins lítið og kostur er. Meiri hlutinn leggur því til nýtt ákvæði í 18. gr. um almannarétt fólks á vélknúnum ökutækjum, þar sem tekið er fram að almenningi sé heimil för um vegi og vegslóða með ákveðnum takmörkunum. Þessu ákvæði er ætlað að tryggja að hagsmuna ökuferðamanna sé gætt við störf að náttúruvernd og skipulagi. Næði réttur til úrlausnar skv. 29. gr. einnig til þeirra eftir því sem við á, m.a. til að fá úrskurð um lokun vegar sem ökumaður teldi ekki falla undir skilgreiningu einkavegar samkvæmt vegalögum. Nýja ákvæðið breytti hins vegar engu um ábyrgð ríkis eða sveitarfélaga á vegslóðum skv. 3. mgr. 32. gr.
Meiri hlutinn gerir tillögu um að 20. gr. frumvarpsins um reiðhjól og hesta verði skipt í tvær greinar, eins og nú er í lögum, þar sem fátt er sameiginlegt með reið hests og hjólhests annað en orðfærið.
Í frumvarpinu er lagt til að í náttúruverndarlög séu tekin ákvæði um umferð á vötnum, þ.e. straumvötnum og stöðuvötnum, sem hingað til hafa verið í vatnalögum. Meiri hlutinn fellst á þetta en telur að breyta þurfi greininni. Annars vegar er eðlilegt að við bátaumferð og böð sé tekið tillit til veiðinytja. Hafa verður í huga að eignarráð landeiganda sem land á að vatni er takmarkaðra yfir vatninu en landinu sem að því liggur, nefnilega óbein eignarráð, „réttur til umráða og hagnýtingar“ skv. 1. mgr. 2. gr. vatnalaga, nr. 15/1923. Sjálfsagt er þó að í reglugerð sé þessi hagnýting varin fyrir ágangi og ónæði. Hins vegar er eðlilegt að gera greinarmun á umferð vélknúinna báta og árabáta, þar á meðal kajaka og gúmmíbáta. Meiri hlutinn leggur því til tvenns konar breytingar á greininni.
Um girðingar út í vötn er fjallað í 26. gr. Meiri hlutinn leggur til að við þá grein bætist ákvæði um að kringum annað mannvirki sem hindrar för um bakka skuli séð fyrir göngustíg að bakkanum aftur svo sem kostur er.
Ákvæði um tjöldun í frumvarpinu (22. og 23. gr.) eru óbreytt frá gildandi lögum nema kynnt er til sögu nýtt ákvæði um tjaldvagna, hjólhýsi o.s.frv. (3. mgr. 22. gr.). Að sögn ferðamanna sem þekkja vel til er reynslan af þessari grein góð. Meiri hlutinn vekur athygli á því að samkvæmt nýja ákvæðinu skal annars vegar nota tjaldvagna, hjólhýsi o.s.frv. á skipulögðum tjaldsvæðum en hins vegar „á svæðum á óræktuðu landi sem tengjast vegum eða slóðum sem heimilt er að aka á og ekki er hætta á skemmdum á náttúrunni“. Þeim má því leggja við hlið slóða eða í næsta nágrenni þar sem hentar og engin hætta er á skemmdum. Meiri hlutinn leggur að gefnu tilefni til að skýrt verði tekið fram að þessar reglur eigi við utan þéttbýlis.
Í umsögnum er nokkuð rætt um mun á viðlegutjöldum og göngutjöldum. Meiri hlutinn skilur hugtakið hefðbundið viðlegutjald svo að með því sé átt við bæði venjuleg fjölskyldutjöld og göngutjöld, þar á meðal jöklatjöld, en að þar séu undanskilin stórtjöld sem ætluð eru til borðhalds, samkomuhalds og því um líku. Í sumum umsögnum er efast um að rétt sé að halda þessu aðgreindu í 22. gr., m.a. vegna þess að erfitt sé að ganga með þungt viðlegutjald. Meiri hlutinn telur rétt að halda aðgreiningunni milli 2. og 4. málsl. og bendir á þörf þessa aðskilnaðar fyrir þá sem vegna sérstakra aðstæðna er heimill akstur utan vega.
Í umsögnum og máli gesta kom fram að landeigandi ætti að geta vísað fólki á að tjalda á tjaldstæði nærri landi sínu ef svo háttaði til. Meiri hlutinn telur þetta viðeigandi viðbót og leggur til að landeiganda sé þetta heimilt ef tjaldstæði er „í næsta nágrenni“, enda hefur skipulögðum tjaldsvæðum fjölgað mjög á síðustu áratugum. Túlkun forsetningarliðarins hlýtur að fara eftir aðstæðum hverju sinni, svo sem vegalengd, farartæki tjaldbúa o.s.frv.
Ákvæði í frumvarpinu um skipulegar hópferðir er óbreytt frá gildandi lögum (24. gr.). Meiri hlutinn leggur til í ljósi umsagna að gert sé ráð fyrir að samráðsskylda við landeigendur nái til allra þeirra sem skipuleggja hópferðir, ekki einungis til ferðaskrifstofa. Hópferðir verða æ algengari og skapa meira ónæði fyrir landeigendur eftir því sem ferðafólki fjölgar. Meiri hlutinn telur hins vegar rétt að takmarka þessa skyldu við eignarlönd „í byggð eða þar sem ónæði gæti valdið við nytjar“. Fram hafa komið frásagnir um að erfitt geti verið að hafa samráð þegar land er í margra eigu. Meiri hlutinn bendir á að samkvæmt jarðalögum skal tilnefndur fyrirsvarsmaður þegar eigendur eru margir að jörð og skal fyrirsvarsmanna getið í jarðahluta fasteignaskrár.
Ákvæði 25. gr. um heimild Umhverfisstofnunar til að takmarka umferð eða loka svæðum í óbyggðum hefur vakið talsverða umræðu. Meiri hlutinn vekur athygli á að með greininni er annars vegar verið að bæta heimild í núverandi lögum sem ekki hefur gagnast sem skyldi. Ráðstafanir samkvæmt henni eiga sér langan aðdraganda og gefst öllum hagsmunaaðilum því tækifæri til að tjá sig um þær. Hins vegar er um að ræða heimild til skyndilokunar, sem vissulega getur þurft á að halda, og hefur m.a. verið bent á aðstæður sem sköpuðust við Eyjafjallajökul í gosinu nýverið. Við skyndilokun af þessu tagi er mikilvægt að allir þeir sem nærri koma viti af fyrirhugaðri ákvörðun og geti tjáð sig um hana eins og kostur er á. Leggur meiri hlutinn til breytingar sem að þessu lúta.
Akstur utan vega.
Nokkur álitamál hafa komið upp um kafla frumvarpsins um akstur utan vega, 31.–32. gr., sem um er fjallað í 17. gr. gildandi laga.
Meiri hlutinn er sammála þeirri meginstefnu frumvarpsins að ekki verði komið í veg fyrir tjón af utanvegaakstri nema með því að öllum sé sem ljósast hvenær ekið er utan vega og hvenær ekki. Til þess er ætlunin að byggja upp kortagrunninn sem Landmælingar sjá um. Við það verk þarf síðan sem allra mest samráð við sveitarfélögin sem fara með skipulagsvaldið, við landeigendur, útivistar- og náttúruverndarfólk og við fræðimenn sem geta metið áhrif af utanvegaakstri á einstök náttúrusvæði.
Meiri hlutinn telur að allar undanþágur þurfi að vera eins skýrar og unnt er. Réttur landeigenda til athafna á heimalöndum sínum sé ljós, og einnig réttur bænda til ferða um afréttir til smölunar og umönnunar búfjár. Meiri hlutinn leggur því til að ákvæði um þetta verði sett í lögin, og hefur til fyrirmyndar ákvæði sem nú eru í reglugerð 508/2005. Tekið er fram að heimild til smölunar og annarra landbúnaðarstarfa eigi við bændur og búalið en ekki ótiltekinn hóp hjálparmanna. Gert er ráð fyrir sérstakri heimild til að fara inn á miðhálendið við eftirleitir. Heimild björgunarsveita og annarra sem koma nauðstöddum til hjálpar er ótvíræð en meiri hlutinn bendir á að sú heimild takmarkast við sjálf björgunarstörfin. Æfingar björgunarsveita eiga að fara fram á sérstökum æfingasvæðum, eins og algengast mun vera. Bætt er við heimild til aksturs vegna viðhalds skála og neyðarskýla, og er þar gert ráð fyrir sérstöku leyfi Umhverfisstofnunar í hvert sinn. Þá er fatlaðra sérstaklega getið í ákvæði þar sem Umhverfisstofnun er veitt heimild til að gefa undanþágur. Meiri hlutinn hvetur til náinnar samvinnu við Sjálfsbjörg um þau reglugerðarákvæði.
Gerð er krafa um að þeim sem heimilt er að aka utan vega, aðrir en bændur, haldi skrá um þann akstur, og veiti Umhverfisstofnun aðgang að þeirri skrá þegar óskað er.
Þá leggur meiri hlutinn til að við ákvæði um vetrarakstur bætist að akstur á snævi þakinni jörð sé heimill þótt frost sé farið úr jörðu, að því tilskildu að snjóþekjan sé traust. Þetta verða ökumenn að fullvissa sig um sjálfir því ella er hætta á refsiverðum náttúruspjöllum.
Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að í kortagrunni frá Landmælingum sjáist einnig þeir slóðar sem óheimilir eru „eftir því sem þurfa þykir“ – þ.e. meðan þeir eru greinilegir í landinu og gætu ella ruglað ókunnuga eða óvana ökumenn. Þá leggur meiri hlutinn til að einnig verði sýndir slóðar þar sem heimiluð er takmörkuð umferð, a.m.k. mót þeirra við aðra slóða eða vegi, og hefur þar sérstaklega í huga veiðislóða með ám sem aðeins eru heimilir umsjónarmönnum árinnar og veiðimönnum hverju sinni. Meiri hlutinn gerir tillögu um skýra samráðsskyldu við samtök náttúruverndar- og útivistarmanna við gerð kortagrunnsins og breytingar á honum. Þá er gerð tillaga um að því sé bætt við viðmiðanir við mat á því hvaða slóðar teljist heimilir að þeir falli vel inn í landið. Meiri hlutinn beinir því til ráðherra að hafa við samningu reglugerðarákvæða um gerð og kynningu kortagrunnsins hliðsjón af breytingartillögum frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar við frumvarp sem flutt var á síðasta þingi um nokkrar nýjar greinar í náttúruverndarlögunum (225. mál, þskj. 1633).
Í síðustu málsgrein 32. gr. er fjallað um tengsl kortagrunnsins við vegakort, á pappír eða stafræn. Meiri hlutinn telur nægjanlegt og í meðalhófi að gera þá kröfu til kortaútgefenda að þeir láti þess getið við hvaða útgáfu kortagrunns sé miðað og hvar fá megi nýjustu upplýsingar.
Í þessu sambandi hvetur meiri hlutinn til þess að ríki, sveitarfélög og áhugamenn sameinist um átak við „smávegagerð“ þannig að heimilir slóðar séu sem traustastir, og vísar í því sambandi til „Handbókar í smávegagerð á hálendisvegum“ sem samin var að tilhlutan Vegagerðarinnar árið 2009.
Sú athugasemd kom fram að rétt væri að kveða á um það í almannaréttarkafla náttúruverndarlaga að hægt sé að skylda ferðamenn til að hafa hunda sína í taumi þegar farið er um beitarland. Meiri hlutinn bendir á að sveitarfélög hafa þegar heimild til að setja reglur um hundahald (sbr. 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir). Mörg hver hafa sett reglur um að hundar, heimahundar og aðkomuhundar séu ekki taumlausir á almannafæri, með ákveðnum undantekningum, svo sem um smalahunda. Má í þessu sambandi benda á Sveitarfélagið Ölfus sem er landmikið sveitarfélag með þéttbýliskjarna.
Náttúruminjaskrá, friðlýst svæði, sérstök vernd.
Eitt helsta nýmæli frumvarpsins felst í nýju skipulagi friðlýsingar, friðunar og verndar, þar sem gert er ráð fyrir heildstæðri náttúruminjaskrá í þremur hlutum auk sérstakrar verndar tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Meiri hlutinn telur að sú skipan sem til er lögð í frumvarpinu efli náttúruvernd á Íslandi og sé til heilla fyrir samfélagið.
Meiri hlutinn leggur til að framkvæmdaáætlun náttúruminjaskrárinnar verði lögð fyrir Alþingi sem þingsályktunartillaga á sama hátt og náttúruverndaráætlunin nú. Þau áform um friðlýsingu og friðun sem í framkvæmdaáætluninni felast eru mikilvæg samfélagsleg málefni og snerta hagsmuni margra, og fellur því best að lýðræðisskipan okkar að kjörnir fulltrúar afgreiði þau eftir góðan faglegan undirbúning. Áhrif friðlýsingar og friðunar eru einnig með þeim hætti, svo sem á skipulagsmál, að framkvæmdaáætlunin er betur sett í höndum Alþingis en ráðherra. Jafnframt leggur meiri hlutinn til að við friðlýsingu utan framkvæmdaáætlunar sé gert ráð fyrir samþykki viðkomandi landeigenda og sveitarfélaga (38. gr.). Breytingartillögur þar sem Alþingi er falin samþykkt framkvæmdaáætlunar eru gerðar við 13., 16., 33., 34. og 36. gr., og við 2. tölul. ákvæðis til bráðabirgða.
Flokkum friðlýstra svæða er í frumvarpinu fjölgað í sjö úr fjórum samkvæmt gildandi lögum. Meiri hlutinn tekur undir þessar tillögur. Annars vegar er verulegur kostur að hafa skipan friðlýsinga með þeim hætti að friðlýsing taki til þess sem þörf er á að friðlýsa en leyfi mannvirki og athafnir, þar á meðal nýtingu, sem ekki spilla hinum friðlýstu náttúruþáttum. Hins vegar er mikilvægt að skipan friðlýsinga á Íslandi falli sem best að alþjóðasiðum í þessum efnum (flokkaskipan Alþjóðanáttúruverndarsamtakanna IUCN/UICN), vegna rekstrar friðaðra svæða, vegna rannsókna og í þágu ferðaþjónustunnar. Meiri hlutinn fagnar þeim möguleikum sem nýju flokkarnir veita, náttúruvættin, landslagsverndarsvæðin og flokkur hinna óbyggðu víðerna, en allir eiga þeir sérstakt erindi við íslenskar aðstæður.
Flokkur óbyggðra víðerna á sér raunar samsvörun í gildandi lögum þar sem skýrt er hugtakið „ósnortin víðerni,“ en kemur að öðru leyti ekki við sögu í lögunum. Meiri hlutinn fellst á að réttara sé að skilgreina svæðin sem óbyggð en ósnortin, enda eru svæði sem teljast geta alls ósnortin af athöfnum manna fá á Íslandi og raunar um plánetuna alla. Þessi breyting gefur einnig betra færi á að friðlýsa víðerni þótt þar gæti að einhverju leyti „lítið sem ekkert“ dvalar manna eða ferðar. Í þessu sambandi álítur meiri hlutinn að ekki geti sakað þótt á svæðinu séu tiltekin mannvirki, annars vegar ummerki um fyrri byggð eða önnur umsvif, og hins vegar fjallakofar, gönguskálar eða göngumannakofar sem auðvelda fólki dvöl í óbyggðunum en falla sem verða má inn í landslag.
Í umsögnum er talið fara vel á því að skýra „óbyggð víðerni“ í 5. gr., og leggur meiri hlutinn til að skýring þeirra sé að hluta til færð þangað úr 46. gr. Meiri hlutinn vekur athygli á að við skilgreiningu frumvarpsins frá gildandi lögum bætast orðin „að jafnaði“ og skapast þar svigrúm til friðlýsingar í þessum flokki þótt viðkomandi svæði nái ekki þeim stærðarmörkum sem um ræðir, svo sem eyðifirðir og annes.
Í 53. gr. er kveðið á um sérstaka aðgæslu á áhrifasvæðum við friðlýst svæði, þar á meðal þannig að við leyfi til framkvæmda og starfsemi sé tekið mið af hugsanlegum áhrifum á friðlýsta grannsvæðið og leitað umsagnar Umhverfisstofnunar. Í ýmsum umsögnum er fundið að þessu og talið þrengja athafnafrelsi utan friðlýstra svæða. Í umsögn segir að nær sé að afmarka friðlýst svæði þannig að ekki þurfi á lagaákvæði sem þessu að halda. Meiri hlutinn telur tilhögun samkvæmt frumvarpinu heppilegri en að friðlýsa einnig áhrifasvæði hvers friðlýsts svæðis, ekki síst vegna þess að afmörkun áhrifasvæðis er misjöfn eftir því um hvaða áhrif frá framkvæmdum eða starfsemi er að ræða hverju sinni, svo sem mengun, breytingar á vatnsflæði eða vatnsborði, breytingar á aðstæðum lífvera á friðlýsta svæðinu, útbreiðslu framandi tegunda, hávaða o.s.frv.
Meiri hlutinn telur óþarft að í friðlýsingarákvæðum séu sérstaklega bannaðar orkurannsóknir á svæðum sem falla í verndarflokk samkvæmt rammaáætlun (54. gr.). Eðlilegt er að gefa öllu rannsóknarstarfi eins mikið svigrúm og mögulegt er, en að auki gæti verið um að ræða rannsóknir sem beinast að orkuvinnslu utan friðlýsta svæðisins. Við orkurannsóknir þarf eins og við aðrar rannsóknir að hlíta almennum takmörkunum friðlýsingarákvæðanna og afla nauðsynlegs leyfis hjá stjórnvöldum. Þá leggur meiri hlutinn til að ekki sé unnt að friðlýsa vatnakerfi sem enn eru í biðflokki samkvæmt rammaáætlun (55. gr.).
Meiri hlutinn vekur að gefnu tilefni athygli á því að í 54. og 55. gr. er fjallað um friðlýsingarverk sem ráðherra eru ætluð að loknu rammaáætlunarferlinu, sbr. eftirfarandi 4. mgr. 6. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011:
„Stjórnvöld skulu þegar Alþingi hefur samþykkt verndar- og orkunýtingaráætlun hefja undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ástæða þykir til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar. Um friðlýsingu vegna náttúruverndar fer samkvæmt lögum um náttúruvernd en um friðlýsingu vegna menningarsögulegra minja fer samkvæmt þjóðminjalögum.“
Hér er því ekki um að ræða tvöfalt friðlýsingarferli eða tvíverknað. Með flokkun í verndarflokk í rammaáætlun er gert ráð fyrir friðlýsingu fyrir orkuvinnslu en stjórnvöldum (og Alþingi) síðan faldar frekari ákvarðanir um friðlýsingaraðgerðir, svo sem í hvaða friðlýsingarflokk svæðið skuli sett ef um náttúrusvæði er að ræða.
Í 37. gr. er kveðið á um að ráðherra geti sett bann við framkvæmdum eða nýtingu sem skaðað getur verndargildi náttúruminja sem teknar eru á framkvæmdaáætlun. Getur bannið gilt þar til friðlýsing eða friðun er komin í gagnið, en fellur niður eftir fimm ár ef ekki hefur orðið af friðlýsingu eða friðun. Meiri hlutanum sýnist að bann af þessu tagi verði ekki sett nema í undantekningartilvikum þegar mikið liggur við, og leggur til þá breytingu að fyrst beiti ráðherra eins konar skyndifriðun í þrjá mánuði meðan leitað er lausnar á vandanum en hafi að þeim tíma liðnum heimild til banns sem gildi í fimm ár frá hinni upphaflegu bannsetningu.
Í frumvarpinu er fjallað um „sérstakra vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja“ í 57. gr. og er henni ætlað að taka við af 37. gr. gildandi laga. Andlag verndunar er betur skilgreint en í gildandi lögum, stærðarmörk þrengd, og við bætist verndarflokkur, birkiskógar.
Þá er kveðið afdráttarlausar á um það hvað vernd jarðminja og vistkerfa feli í sér en í gildandi lögum. Í þeim segir að „eins og kostur er“ skuli „forðast röskun þeirra“ og þarf að leita umsagnar Umhverfisstofnunar og náttúruverndarnefndar viðkomandi sveitarfélags áður en veitt er framkvæmda- og byggingarleyfi. Í frumvarpinu er röskun hins vegar óheimil „nema brýna nauðsyn beri til og sýnt þyki að aðrir kostir séu ekki fyrir hendi“. Skal leitað umsagnar náttúruverndarnefndar og Náttúrufræðistofnunar, í stað Umhverfisstofnunar áður.
Tvenns konar gagnrýni hefur komið fram á breytingarnar í þessari grein. Gagnrýnd eru ný stærðarmörk, einkum votlendismörkin. Þar stendur vernd náttúrunnar og margvíslegrar þjónustu gegn hagsmunum framkvæmdaraðila, og stundum samfélagshagsmunum sem varða kostnað við framkvæmdir. Í þessu sambandi er rétt að minna enn á hnignun votlendis á Íslandi síðustu áratugi og aldir, sem nú er í brennidepli m.a. vegna loftslagsbreytinganna. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að þriggja hektara mörkin taka til 60% af óröskuðu votlendi en eins hektara mörk tækju til 95% óraskaðs votlendis. Við umfjöllun um þessi stærðarmörk verður að hafa í huga að verðmæti votlendissvæða, og þeirrar þjónustu sem þau veita, fer ekki nema að hluta til eftir stærð. Svo sem bent er á í athugasemdum við frumvarpið eru minni votlendissvæðin oft mikilvægur hluti af stærri heild, svo sem mýradrög í bland við þurra móa í dalahlíðum og fjalla-. Í raun geta stærðarmörk sem þessi aldrei verið annað en ónákvæm nálgun og verður að meta hvert tilvik um sig, en viðmiðum við slíkt mat verður tæplega komið fyrir í lögum svo fullnægjandi sé.
Þá eru gagnrýnd skilyrði sem röskun eru sett og talin íþyngjandi fyrir framkvæmdir og starfsemi. Minnt skal á að í skilyrðum frumvarpsins er tiltekin „brýn nauðsyn“ enda séu ekki í boði aðrir kostir. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að í þessu orðalagi felist að einungis „mjög ríkir hagsmunir“ geti réttlætt röskun, og þá fyrst og fremst „brýnir almannahagsmunir“.
Fram kemur í athugasemdum við frumvarpið, og ekki síður í hvítbók, að 37. gr. gildandi laga hafi reynst haldlítil og ekki veitt þá vernd sem henni var ætlað. Í rannsókn um „Áhrif 37. greinar náttúruverndarlaga á framkvæmdir“ frá 2008 (VSÓ ráðgjöf með aðstoð Rannsóknasjóðs Vegagerðarinnar) er niðurstaðan sú í megindráttum (bls. 16) að:
„… greinin hefur lítil áhrif. Ástæður fyrir því geta legið í orðalagi lagagreinarinnar og skorti á skilgreiningum og leiðbeiningum. Einnig getur ástæðan legið í því að lítil áhersla er lögð á landslagsvernd hér á landi í samanburði við t.d. Skotland og önnur ríki sem undirritað hafa Evrópska landslagssáttmálann og því ekki grundvöllur fyrir því að taka þessa grein laganna nógu alvarlega. Það vakti athygli að þó svo að svæði væru í ofanálag á náttúruminjaskrá, að jarðmyndanirnar og vistkerfin öðluðust ekki frekara gildi við það.
Í rannsókninni kom í ljós að 37. grein náttúruverndarlaganna hefur ekki áhrif á ákvörðun Skipulagsstofnunar um það hvort framkvæmdir skuli matsskyldar. Áhrif á úrskurði eða álit Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra í mati á umhverfisáhrifum eru einnig lítil en þó meiri en í málsmeðferð matsskylduákvarðana. Áhrif á útfærslu framkvæmda eru einnig lítil og hefur tilfellum þar sem framkvæmd er breytt vegna vistkerfa og jarðmyndana í reynd fækkað eftir að lög um náttúruvernd tóku gildi. Mótvægisaðgerðir vegna 37. greinar í úrskurðum eru hlutfallslega fáar og líður greinin ef til vill fyrir það að mótvægisaðgerðir eru yfirleitt ekki nógu vel skilgreindar eins og rannsóknir hafa sýnt. Ekki var hægt að sjá beint samband á milli gildistöku náttúruverndarlaga nr. 44/1999 og aukningar í umfjöllun um jarðmyndanir og vistkerfi sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt 37. grein.
Það er mat skýrsluhöfunda á grundvelli niðurstöðu þessarar rannsóknar að endurskoða þurfi 37. grein náttúruverndarlaga í heild sinni.“
Meiri hlutinn telur í þessu ljósi að herða verði á lagaákvæðum um hina sérstöku vernd vistkerfa og jarðminja. Vegna hugleiðinga í umsögnum og í máli gesta um merkingu hugtaksins „brýnir almannahagsmunir“ bendir meiri hlutinn á að það hugtak er þegar fyrir hendi í lögum, svo sem í 9. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000, og minnir einnig á vægara orðalag um „almenningsþörf“ í 72. gr. stjórnarskrárinnar um eignarrétt og skilyrði fyrir eignarnámi. Það er ekki hlutverk nefndarinnar að skýra frekar hvað fallið gæti undir „mjög ríka hagsmuni“ og „brýna almannahagsmuni“. Hún bendir þó á hefð fyrir því að framkvæmdir vegna samfélagshagsmuna teljist brýn framkvæmd, svo sem vatnsveitur sveitarfélaga, og telur að við ákvörðun um framkvæmdaleyfi verði tekið tillit til réttar bænda og annarra landeigenda til venjulegrar hagnýtingar á eign sinni.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að þegar enginn kostur annar er fyrir hendi og brýnir almannahagsmunir krefjast þess að raska verði þeim fyrirbærum sem hér um ræðir leggi stjórnvöld og framkvæmendur sig fram um að sú röskun verði eins lítil og unnt er.
Fundið hefur verið að því ákvæði 5. mgr. 57. gr. að leyfisveitandi skuli rökstyðja ákvörðun sem gengur gegn niðurstöðu umsagnaraðila. Meiri hlutinn bendir á að þetta ákvæði á sér fyrirmynd í 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, þar sem leyfisveitandi skal taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar.
Spurt hefur verið um afdrif núverandi náttúruminjaskrár, sem einna helst samsvarar C-hluta skrárinnar eins og hún yrði samkvæmt frumvarpinu. Meiri hlutinn bendir af því tilefni á 3. og 4. tölul. ákvæðis til bráðabirgða. Þar er gert ráð fyrir að minjar á skránni nú, aðrar en hinar friðlýstu sem færast í A-hluta, njóti sams konar verndar og minjar í C-hluta þangað til ný skrá verður gefin út árið 2015. Fullri endurskoðun skrárinnar skal lokið árið 2020. Í frumvarpinu er tiltekið að til „grundvallar vali svæða eða annarra náttúruminja í C-hluta náttúruminjaskrár skal liggja mat á verndargildi þeirra og verndarþörf“ en nokkuð þykir skorta á að slíkt mat liggi fyrir við minjar á skránni nú (tæplega 300 án friðlýsingar). Meiri hlutinn hvetur til þess að þessu starfi verði áfangaskipt, eftir svæðum og/eða eðli minja, þannig að nýrra vinnubragða sjái sem fyrst stað í skránni.
Vegna umræðu um eldhraun í umsögn og á fundi nefndarinnar skal tekið fram að með eldhrauni er átt við hraun sem runnið hefur eftir ísaldarlok, og berggrunnur því nýmyndaður en yfirborð upprunalegt, sbr. athugasemd við 57. gr. frumvarpsins. Hraun undir öðrum jarðlögum telst ekki eldhraun, en hér sem annars staðar í náttúrunni geta mörk að sjálfsögðu verið óskýr.
Framandi tegundir.
Deilt hefur verið á ákvæði frumvarpsins um framandi tegundir. Meiri hlutinn bendir á að frumvarpið byggist að þessu leyti mjög á gildandi lögum, þar sem um þær er fjallað í 41. gr. Rétt er að vekja athygli á að í hugtakinu „framandi tegund“ felst ekki gildisdómur heldur flokkun lífvera eftir náttúrulegum uppruna. Núgildandi lagaákvæði eiga m.a. rót að rekja til Ríó-yfirlýsingarinnar frá 1992 og samningsins um líffræðilega fjölbreytni.
Í frumvarpinu eru þær lífverur skilgreindar sem framandi tegundir á Íslandi sem hingað hafa flust eftir árið 1750. Þetta er gagnrýnt í ýmsum umsögnum. Ekki verður þó deilt um að eigi á annað borð að beita hugtakinu þarf að styðjast við einhverja tímasetningu. Í athugasemdum er rakið að þetta ártal henti best þar sem frá þessum tíma liggi fyrir allgóðar heimildir um stöðu lífríkisins og þokkalega ljóst um innflutning tegunda síðan. Í raun kemur varla til greina önnur tímasetning nema landnámsöld, en sú viðmiðun hefur þann galla að ekki er ýkja ljóst um þróunina frá landnámi fram um 1750. Meiri hlutinn leggur því til að tímasetningunni verði haldið en orðalagi breytt þannig að rætt sé um „miðja átjándu öld“ til að sýna að hér verður ekki náð fullri nákvæmni.
Skilgreining „framandi lífveru“ hefur þann tilgang helstan að geta komið böndum á ágengar framandi lífverur en tímasetningin skiptir einnig máli þegar kemur að verndarmarkmiðum skv. 2. gr. Þar eru sett fram fyrirheit um varðveislu og verndarstöðu sem einungis eiga við innlendar tegundir. Það merkir þó ekki að tegundir sem teljast framandi, svo sem hreindýr sem hingað voru flutt á árabilinu 1771–1787, njóti engrar verndar, sbr. ákvæði um þau í lögum um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum (villidýralögum).
Vakin skal athygli á því að innfluttar nytjajurtir, svo sem kartaflan sem Hastfer hrútabarón ræktaði fyrstur á Íslandi sumarið 1758, falla undir undanþáguákvæði 63. gr., ásamt öðrum plöntum sem nýttar hafa verið til garðyrkju, landgræðslu og skógræktar. Það á einnig við um búfé.
Ákvæðum náttúruverndarlaga um framandi tegundir er einkum ætlað að koma í veg fyrir að líffræðileg fjölbreytni í íslenskri náttúru spillist vegna ágengra framandi tegunda. Um innflutning lífvera gilda einnig ýmis önnur lög sem ætlað er að stemma stigu við sjúkdómum, hindra viðskipti með tegundir í útrýmingarhættu o.s.frv. Eftirlit með framkvæmd þessara laga getur verið á hendi annarra en Umhverfisstofnunar, sem leiðir til þess að í ákveðnum tilvikum getur þurft að afla leyfis á tveimur stöðum fyrir sama innflutningi. Meiri hlutinn hvetur til þess að stofnanir starfi saman að því að einfalda þetta ferli eins og verða má.
Meiri hlutinn leggur til að við undantekningarákvæði 1. mgr. 63. sé bætt við túnræktarplöntum sem virðast hafa fallið út af vangá. Meiri hlutinn telur heppilegra að tala um „garðyrkju“ en „yl- og garðrækt“ í sömu grein, og leggur til skýringu þess orðs í 5. gr. vegna ábendingar í umsögn um að ljóst þurfi að vera að uppeldi trjáplantna falli undir hugtakið.
Í umsögn var gerð sú athugasemd við skilyrði fyrir leyfi Umhverfisstofnunar til að flytja framandi tegundir milli svæða innan lands í 1. mgr. 64. gr. að auk skilyrðis um að tegundin ógnaði ekki líffræðilegri fjölbreytni væri rétt að tiltaka að hún ógnaði ekki náttúrulegum ferlum. Meiri hlutanum sýnist að hin síðarnefnda hætta hljóti að teljast hluti hinnar fyrrnefndu og leggur ekki til breytingar á málsgreininni.
Í 67. gr. er fjallað um aðgerðir vegna ágengra framandi lífvera. Meiri hlutinn leggur til að Umhverfisstofnun verði veitt skýr lagaheimild til að semja um slíkar aðgerðir við sveitarfélög og félagasamtök. Nefndinni hefur verið bent á að óheimilt er að uppræta framandi tegundir í útrýmingarhættu, og leggur meiri hlutinn því til breytingar á greininni með vísun til viðeigandi laga og alþjóðasamnings.
Skipulag og stjórnsýsla.
Meiri hlutinn telur ákvæði 42. gr. um bótarétt sanngjörn og málefnaleg. Þar sem náttúru er þannig háttað að friðlýsing eða upptaka á C-hluta náttúruminjaskrár kemur til álita getur landeigandi varla ætlað að til greina komi miklar framkvæmdir eða starfsemi önnur en í beinum tengslum við náttúruverðmætin. Hér er í flestum tilvikum um að ræða almenna skerðingu eignarráða, sem yfirleitt er ekki bætt, svo sem þegar settar eru skipulagsáætlanir. Rétt telst hins vegar að bæta landeiganda sérstaka og verulega skerðingu eignarráðanna. Leyfisveiting fyrir framkvæmd hlýtur að teljast góður mælikvarði á þær væntingar sem landeigandi hefur um nýtingu landeignar sinnar, en þó ekki algildur. Í umsögnum er til dæmis bent á að oft þurfi mikinn og kostnaðarsaman undirbúning áður en sótt er um leyfi fyrir framkvæmd. Meiri hlutinn telur að í ákveðnum tilvikum kunni að vera þörf á að meta í heild hvort skerðing eignarráðanna sé sérstök og veruleg, og leggur því til að auk leyfisins skapist réttur til bóta ef fyrir hendi eru aðstæður sem leiða til þess að landeigandinn hefði mátt gera ráð fyrir að leyfi fengist fyrir fyrirhugaðri framkvæmd. Lokaorðið um þetta eiga dómstólar.
Í þessu sambandi beinir meiri hlutinn því til umhverfis- og auðlindaráðherra að hefja vinnu við skoðun á bótaákvæðum í skipulagslögum og tengdum lögum, sbr. svipaða áskorun í nefndaráliti umhverfisnefndar við umfjöllun um frumvarp til skipulagslaga haustið 2010 (þskj. 1464 á 138. löggjafarþingi).
Meiri hlutinn leggur til að frestur sveitarfélags til að samræma skipulag sitt framkvæmdaáætlun samkvæmt 68. gr. verði með svipuðum hætti og frestur sá sem því gefst í 1. og 2. mgr. 7. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, þannig að reglan sé fjögurra ára frestur en hægt að framlengja hann um sex ár í viðbót. Vakin er athygli á því að réttaráhrif skráningar í framkvæmdaáætlun haldast þennan tíma allan. Ekki þykir ástæða til að taka hér upp ákvæði hliðstæð 4.–6. málsl. 2. mgr. 7. gr. rammaáætlunarlaganna, enda má ráða af framhaldsnefndaráliti iðnaðarnefndar á sínum tíma að þau eigi fyrst og fremst við um svæði í orkunýtingarflokki.
Meiri hlutinn leggur einnig til að orðalag verði nákvæmara í 2. mgr. 68. gr. þannig að umsagnar Umhverfisstofnunar verði leitað um frummatsskýrslu í umhverfismatsferli.
Meiri hlutinn leggur enn fremur til að um sérstakt eftirlit með framkvæmdum skv. 76. gr. skuli sveitarstjórn taka þátt í samningsgerð Umhverfisstofnunar og framkvæmdaraðila.
Í umsögnum er nokkuð gagnrýnt aukið hlutverk Náttúrufræðistofnunar frá gildandi lögum. Hún sé rannsóknastofnun og eigi ekki að fást við stjórnsýslu. Þá kunni rannsóknarhagsmunir hennar að stangast á við umsagnarhlutverkið. Meiri hlutinn bendir á að margar aðrar rannsóknarstofnanir hafa miklar skyldur við umsagnir og tillögugerð, svo sem Hafrannsóknastofnun og Veiðimálastofnun á sviði náttúru- og auðlindamála. Ekki hefur verið talið að í slíkri þjónustu felist eiginleg stjórnsýsla. Mikilvægast fyrir náttúruverndina er að hafa skýr skil milli stjórnsýslunnar í Umhverfisstofnun og rannsókna-, skráningar- og vöktunarstarfs Náttúrufræðistofnunar, en jafnframt tryggt að á milli stofnananna séu eðlileg tengsl og góð samvinna. Meiri hlutinn telur að ákvæði frumvarpsins stuðli að þessu. Um meinta hagsmunaskörun vísar meiri hlutinn til minnisblaðs frá forstjóra Náttúrufræðistofnunar 21. febrúar sl. þar sem segir að slík hætta sé ekki fyrir hendi, enda aðkoma stofnunarinnar að framkvæmdatengdum rannsóknum orðin fátíð.
Náttúruverndarumdæmi.
Nokkur gagnrýni hefur komið fram á nýmæli 14. gr. um náttúruverndarumdæmi. Þykir óljóst hvernig umdæmin eiga að tengjast Umhverfisstofnun, náttúruverndarnefndum sveitarfélaga og náttúrustofum. Þá fylgir nokkur kostnaður stofnun þessara umdæma. Meiri hlutinn leggur til að þessi grein verði felld úr frumvarpinu, og einnig ákvæði um umdæmislandverði í 80. gr. Skynugt er að umdæmaskipan af þessu tagi verði íhuguð á ný þegar reynsla er komin á framkvæmd laganna, og þá í tengslum við skýrara hlutverk náttúrustofanna við rannsóknir, vöktun og verndaraðgerðir.
Náttúruverndarnefndir.
Viðbrögð við breytingum á ákvæðum um náttúruverndarnefndir í 15. gr. frumvarpsins frá gildandi lögum benda ekki til að sú leið sé heppileg sem lögð er til í frumvarpinu um traustara samstarf Umhverfisstofnunar og sveitarstjórna um náttúruvernd. Meiri hlutinn leggur því til að 15. gr. verði efnislega samhljóða 11. gr. gildandi laga, og telur að betur þurfi að huga að hlutverki náttúruverndarnefndanna í tengslum við hugmyndir um umdæmaskiptingu og skýrara verksvið náttúrustofa sem rætt var um að framan.
Ákvæði um hlutverk náttúruverndarnefndar í öðrum greinum frumvarpsins samsvara sams konar ákvæðum í gildandi lögum og er ekki ástæða til að breyta þeim.
Meiri hlutinn kýs að halda í nýmæli í greininni þar sem gert er ráð fyrir samstarfi sveitarfélaga um náttúruverndarnefndir og gerir að sinni þá tillögu úr umsögn að samvinna sé um starfrækslu nefndanna, sbr. ákvæði um svipaða samvinnu um byggingarnefndir í 5. mgr. 7. gr. laga um mannvirki, og bendir einnig á heimild sveitarfélaga til að sameina nefndir sínar í sveitarstjórnarlögunum.
Náttúrustofur.
Við meðferð málsins hefur komið fram að náttúrustofur gegna mikilvægu hlutverki við náttúrurannsóknir, -vernd og -umgengni víða um land. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að í reglugerð sé mælt fyrir um tengsl náttúruverndarnefndar við náttúrustofurnar (15. gr.). Samtök náttúrustofa tilnefna fulltrúa í fagráð náttúruminjaskrár (16. gr.), náttúrustofur skulu benda Náttúrufræðistofnun á minjar sem til greina koma á C- og B-hluta náttúruminjaskrár, og fá til umsagnar tillögu ráðherra um náttúruminjaskrá hverju sinni (36. gr.). Umhverfisstofnun er heimilt að fela m.a. náttúrustofum að fylgjast með ástandi svæða í óbyggðum (77. gr.) og hafa samstarf við þær um rekstur gestastofa þegar við á (86. gr.).
Meiri hlutinn telur mikilsvert að náttúrustofur sveitarfélaganna eigi sem mestan þátt í framkvæmd náttúruverndarlaga, þótt þær séu ekki stjórnsýslustofnanir eða hafi á hendi rannsóknarhlutverk af hálfu ríkisins. Meiri hlutinn leggur því til að náttúrustofur taki þátt í árlegum fundi Umhverfisstofnunar og náttúruverndarnefndar (15. gr.) og að bent sé á þær sérstaklega þar sem fjallað er um heimild Náttúrufræðistofnunar til að semja við aðra um tiltekna þætti vöktunar (74. gr.).
Reglugerðir.
Í 95. gr. er almenn heimild til ráðherra til að setja reglugerðir um framkvæmd laganna. Á u.þ.b. 20 öðrum stöðum í frumvarpinu er ráðherra veitt heimild til reglugerðarsetningar, en um 16 sinnum í gildandi lögum. Umhverfisréttur er þess eðlis að nauðsynlegt er að gefa framkvæmdarvaldinu talsvert svigrúm til útfærslu laga. Jafnframt er mikilvægt fyrir stjórnsýsluna, hagsmunaaðila og allan almenning að heimild til frekari reglusetningar á þess vegum sé skýr og afmörkuð, og leggur meiri hlutinn því til að þessi almenna heimild verði felld brott en hinar 20 látnar nægja.
Í ljósi breytinga sem meiri hluti nefndar leggur til á ákvæðum 91. gr., sbr. kafli um refsiákvæði, er 90. gr. frumvarpsins um refsiábyrgð vegna spjalla á náttúru landsins óþörf. Leggur meiri hlutinn því til að 90. gr. verði felld brott.
Refsiákvæði.
Í umsögn frá ríkissaksóknara voru gerðar athugasemdir við ákvæði 91. gr. frumvarpsins um refsiábyrgð. Ákvæðið sé almennt orðað og ekki nákvæmlega tilgreint hvaða háttsemi er refsiverð né heldur tilgreind með skýrum hætti meginafmörkun sem ætlast er til að gildi um skilgreiningu á refsiverðri háttsemi sem kann að vera kveðið nánar á um í stjórnvaldsfyrirmælum. Þá þurfi að skilgreina saknæmisskilyrði. Meiri hlutinn hefur ráðið bót á þessu með tillögu um breytt orðalag í upphafi 1. mgr., og leggur enn fremur til ákvæði um refsiábyrgð í greinunum um tínslu berja o.s.frv. (27. gr.), um meðferð elds (28. gr.), um steindir og steingervinga (62. gr.) og um auglýsingar (72. gr.). Með þessu eru uppfyllt skilyrði refsiréttar um skýrleika refsiheimilda þar sem borgararnir geta kynnt sér með því að lesa lagatextann hvaða háttsemi getur bakað þeim refsiábyrgð.
Með breytingartillögunni er skýrt að við útfærslu refsiábyrgðar í frumvarpinu er byggt á blandaðri leið, annars vegar hefðbundinni refsiábyrgð vegna brota manna en hlutrænni refsiábyrgð að því er varðar brot lögaðila.
Meiri hlutinn vekur í þessu sambandi athygli á að við ákvörðun refsingar er alla jafna tekið tillit til þess hvort um ásetning eða gáleysi hafi verið að ræða.
Kostnaður.
Meiri hlutinn bað forsvarsmenn Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar að meta að nýju kostnaðarauka hjá stofnununum vegna aukinna verkefna sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu.
Í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins er árlegur kostnaðarauki Umhverfisstofnunar metinn 32 millj. kr. Í þeirri tölu er gert ráð fyrir stofnun náttúruumdæma og kostnaður við þau metinn 23 millj. kr. í byrjun. Mat Umhverfisstofnunar er hins vegar það að kostnaðaraukinn verði 110 millj. kr., þar af 23 millj. kr. vegna umdæma.
Í umsögn fjárlagaskrifstofu er árlegur kostnaðarauki Náttúrufræðistofnunar Íslands metinn 9 millj. kr. Mat Náttúrufræðistofnunar er að kostnaðarauki á fyrsta ári sé 49 millj. kr. en lækki næstu ár í 38 millj. kr. á fjórða ári. Að auki þurfi framlag til nýrra vöktunarverkefna, 25 millj. kr. fyrstu árin en meira síðar.
Meiri hlutanum kemur ekki á óvart að ný náttúruverndarlög hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð, og bendir á að það fé fæst til baka með ýmsum hætti á komandi árum. Meiri hlutinn beinir því þó til ráðherra að skipuleggja framkvæmd laganna með þeim hætti að kostnaðaraukinn dreifist yfir nokkurt árabil.
Ekki er reiknað með fjárveitingum vegna frumvarpsins í fjárlögum fyrir árið 2103 og þarf því að gera ráð fyrir upphafskostnaði í fjáraukalögum síðar á árinu.
Einstök önnur atriði.
Fundið hefur verið að því orðalagi að náttúran þróist „eftir eigin lögmálum“ (1. mgr. 1. gr., 45. gr.), þ.e. án afskipta eða íhlutunar mannsins. Meiri hlutinn fellst á að þetta orðalag sé ekki að öllu leyti heppilegt, þar sem erfitt er að útiloka að fullu áhrif frá mannlegum umsvifum, og leggur til að í stað þess sé rætt um að þessi þróun náttúrunnar fari fram „á eigin forsendum“.
Meiri hlutinn leggur til að úr b-lið 3. gr. verði látið nægja að í verndarmarkmiðum sé náð til jarðmyndana á lands- og heimsvísu. Sú breyting kemur ekki í veg fyrir að einstakar jarðminjar á svæðisvísu fari á C-hluta náttúruminjaskrár, og þegar reynsla kemst á lögin má ætla að sveitarfélög og samtök þeirra beittu hverfisvernd til varðveislu slíkra myndana.
Í 8. tölul. 5. gr. er lagt til að orðið „undirtegund“ falli út, þar sem tegundarskilgreining frumvarpsins er víð af ásettu ráði, og nær einnig til þess sem í þrengri skilningi ýmissa greina náttúrufræðinnar flokkast sem „undirtegund“.
Þéttbýli þarf að skilgreina í frumvarpinu (26. tölul. 5. gr.) vegna leyfis til utanvegaaksturs á snjó utan þéttbýlis í 31. gr., en að auki er ákvæði um auglýsingar utan þéttbýlis í 72. gr. Vegna tengingar við umferðarlögin er eðlilegt að notast við sömu skilgreiningu og þar, og telur meiri hlutinn óþarft að benda einnig á skilgreiningu skipulagslaga, enda miðast þéttbýlismerki Vegagerðarinnar að öllu jöfnu við hana, sbr. einnig tillöguna í hvítbók (171–172).
Í 19. gr. frumvarpsins er með sama hætti og í gildandi lögum gerður verulegur munur á aðgangi ferðafólks um land eftir því hvort landið er ræktað eða óræktað. Í frumvarpinu er það nýmæli við skilgreiningu ræktaðs lands að gert er ráð fyrir að landið falli úr rækt eftir ákveðinn tíma. Sá tími, 15 ár, hefur sætt gagnrýni þar sem engin ein áratala geti átt við um fjölmargar gerðir ræktunar. Auk smávægilegra orðalagsbreytinga leggur meiri hlutinn til að órækt verði miðuð við „langvarandi notkunarleysi“. Yrðu sérfróðir menn að skera úr í hverju tilviki en allajafna er um að ræða að landið hafi legið ræktarlaust í 15–20 ár. Vanir ferðamenn og leiðsögumenn eiga að geta skorið úr um þetta með skynmati ef ekki næst í bónda eða aðra kunnáttumenn, en þá á eigin ábyrgð. Með þessari breytingu er virt fjölbreytni ræktarlands en því til skila haldið að land getur ekki notið endalausrar verndar fyrir umferð sem ræktað land ef ekki eru hafðar af því raunverulegar ræktarnytjar. Meiri hlutinn telur rétt að bregðast við ábendingum um sérstöðu skógræktar að þessu leyti með sérstakri tillögu þar sem miðað er við þroska trjánna og þol gagnvart umferð. Við skógrækt skipta fyrstu vaxtarárin mestu og má miða við 10–20 ár eftir tegundum.
Eigendur frístundahúsa geta samkvæmt gildandi lögum bannað umferð um landsvæði sem slíkum húsum fylgir. Til að taka af allan vafa um rétt þeirra til næðis í bústað sínum leggur meiri hlutinn til að slík lóð teljist „ræktað land“ í skilningi laganna, þannig að óska skuli leyfis til að fara um frístundahúsland. Í viðkomandi lögum, nr. 75/2008, eru stærðarmörk slíkrar lóðar tiltekin tveir hektarar hið mesta.
Í 39. gr. er Umhverfisstofnun gefin heimild til að semja við landeiganda, rétthafa og náttúru- og umhverfissamtök um þátttöku í umönnun friðlýsts svæðis. Meiri hlutinn leggur til að einnig sé hægt að semja við sveitarfélög um slíka umönnun.
Í 27. gr. er fjallað um lestur berja, sveppa o.s.frv. Fulltrúar Umhverfisstofnunar hafa vakið athygli nefndarinnar á fyrirspurnum sem stofnunin fær iðulega um krækling, en um rétt til kræklinganáms og annarra skeldýra er óvissa í gildandi lögum. Meiri hlutinn leggur til að úr því verði bætt.
Um auglýsingar utan þéttbýlis er fjallað í 72. gr. og er hún lítt breytt í frumvarpinu frá gildandi lögum. Meiri hlutinn bendir á að í náttúruverndarlögum beinist eftirlit með auglýsingum utan þéttbýlis að áhrifum þeirra á náttúru og landslag, en um slíkar auglýsingar er einnig fjallað í öðrum lögum, eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarpið, og leyfisveitandi er sveitarstjórn, sbr. 9. gr. reglugerðar um lögreglusamþykktir, nr. 1127/2007.
Í 2. mgr. 87. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um samráð Umhverfisstofnunar við skipulags- eða byggingarfulltrúa sveitarfélags áður en fyrirmæli eru gefin um tilteknar úrbætur við framkvæmdir. Meiri hlutinn lítur svo á að með slíku samráði gefist tækifæri til hliðstæðra fyrirmæla frá þessum aðilum, ef þörf er á, þannig m.a. að ekki verði um að ræða tvöfaldar dagsektir ef fyrirmælunum er ekki sinnt.
Í 4. mgr. 88. gr. er ákvæði um að hægt sé að kalla lögreglu til ef þörf krefur við stöðvun athafna og framkvæmda samkvæmt greininni. Í umsögn sinni telur ríkislögreglustjóri þessa mgr. óþarfa í ljósi c-liðar 2. tölul. 1. gr. lögreglulaga þar sem eitt hlutverka lögreglu er sagt að „stöðva ólögmæta háttsemi“ í samræmi við fyrirmæli í lögum um meðferð sakamála og öðrum lögum. Meiri hlutinn telur að eigi að fella út ákvæði af þessu tagi verði það að gerast í lögbókinni allri, og bendir m.a. á hliðstæð ákvæði í skipulagslögum (4. mgr. 53. gr.), vatnalögum (2. mgr. 145. gr.) og villidýralögum (5. mgr. 14. gr.).
Umhverfisstofnun er skv. 93. gr. heimilt að taka gjald fyrir veitt leyfi. Meiri hlutanum hefur verið bent á að kostnaður við afgreiðslu umsóknar sé síst minni þótt ekki sé unnt að veita leyfið og því rétt að láta eitt yfir báða ganga að þessu leyti. Fellst meiri hlutinn á þessi rök.
Að auki leggur meiri hlutinn til minni háttar málfarsbætur, leiðréttingar og lagatæknilegar umbætur sem óþarft er að skýra sérstaklega.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til á sérstöku þingskjali.
Þór Saari, áheyrnarfulltrúi, er fylgjandi málinu.
Árni Johnsen og Ásmundur Einar Daðason voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 1113 — 429. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um náttúruvernd.
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin fékk á sinn fund Steinunni Fjólu Sigurðardóttur og Sigurð Á. Þráinsson frá umhverfis- og auðlindaráðuneyti, Sigrúnu Ágústsdóttur og Ólaf Arnar Jónsson frá Umhverfisstofnun, Jón Gunnar Ottósson frá Náttúrufræðistofnun, Stefán Thors og Ernu Hrönn Geirsdóttur frá Skipulagsstofnun, Sigurð Guðjónsson og Magnús Jóhannsson frá Veiðimálastofnun, Ólöfu Ýri Atladóttur frá Ferðamálastofu, Einar Torfa Finnsson og Gunnar V. Sveinsson frá Samtökum ferðaþjónustunnar, Hrein Haraldsson og Stefán Erlendsson frá Vegagerðinni, Magnús Guðmundsson og Gunnar H. Kristinsson frá Landmælingum Íslands, Guðjón Bragason og Lúðvík Gústafsson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Elías Blöndal og Ólaf Dýrmundsson frá Bændasamtökum Íslands, Sigurð Jónsson og Óðin Sigþórsson frá Landssamtökum landeigenda, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Bryndísi Skúladóttur frá Samtökum iðnaðarins, Brynjólf Jónsson og Magnús Gunnarsson frá Skógræktarfélagi Íslands, Valdimar Reynisson frá Skógfræðingafélagi Íslands, Þorstein Sæmundsson, Þorleif Eiríksson og Ingvar A. Sigurðsson frá Samtökum náttúrustofa, Guðmund Inga Guðbrandsson frá Landvernd, Árna Finnsson frá Náttúruverndarsamtökum Íslands, Ólaf Örn Haraldsson og Pál Guðmundsson frá Ferðafélagi Íslands, Skúla Skúlason og Þórarin Eyfjörð frá Ferðafélaginu Útivist, Halldór Halldórsson og Harald Þórarinsson frá Landssambandi hestamanna, Árna Davíðsson og Morten Lange frá Landssambandi hjólreiðamanna, Árna Snorrason og Gerði Stefánsdóttur frá Veðurstofu Íslands, Viktor S. Pálsson frá Matvælastofnun, Daða Kristjánsson frá ríkissaksóknara, Árna B. Björnsson og Kristinn Andersen frá Verkfræðingafélagi Íslands, Gústaf A. Skúlason frá Samorku, Svein Kára Valdimarsson frá Landsvirkjun, Ingibjörgu Harðardóttur og Gunnar Þorgeirsson frá Grímsnes- og Grafningshreppi, Svein Guðmundsson frá Landssambandi sumarhúsaeigenda og Sigurð Jónas Þorbergsson frá Landeigendum Reykjahlíðar ehf. Einnig voru Gaukur Hjartarson og Bergur Elías Ágústsson frá Norðurþingi og Aðalsteinn Sigurgeirsson og Þröstur Eysteinsson frá Skógrækt ríkisins á símafundi.
Nefndinni bárust umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, Arnari Pálssyni o.fl., Bandalagi íslenskra skáta, Bláskógabyggð, Borgarbyggð, Bændasamtökum Íslands, Degi Bragasyni, Einari Gunnarssyni, Einari K. Haraldssyni, Eyþingi – sambandi sveitarfélaga í Eyjafirði og Þingeyjarsýslum, Ferðafélagi Íslands, Ferðafélaginu Útivist, Ferðafrelsisnefnd Eyjafjarðardeildar Ferðaklúbbsins 4x4, Ferðaklúbbnum 4x4, Fljótsdalshreppi, Forlaginu, Grímsnes- og Grafningshreppi, Hafnarfjarðarbæ, Hafrannsóknastofnun, Háskólanum á Akureyri, Hrunamannahreppi, Iðnmennt, Ísafjarðarbæ, Jeppavinum, Kayakklúbbnum, Kópavogsbæ, Landmælingum Íslands, Landssamtökum hjólreiðamanna, Landsneti, Landssamtökum landeigenda á Íslandi og Landssambandi sumarhúsaeigenda (sameiginleg umsögn), Landssambandi veiðifélaga, Landssamtökum landeigenda, Landsvirkjun, Landvernd, Matvælastofnun, Minjastofnun, Náttúrufræðistofnun Íslands, Náttúrustofu Vesturlands, Náttúruverndarsamtökum Íslands, Norðurþingi, Landeigendum Reykjahlíðar ehf., Reykjanesbæ, ríkislögreglustjóra, ríkissaksóknara, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samorku, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins og Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum náttúrustofa, Sjálfsbjörg, Skaftárhreppi, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, Skipulagsstofnun, Skotveiðifélagi Íslands, Skógfræðingafélagi Íslands, Skógrækt ríkisins, Skógræktarfélagi Íslands, Skútustaðahreppi, Svavari Kjarrval, Sveitarfélaginu Árborg, Sveitarfélaginu Skagafirði, Trjáræktarklúbbnum, umhverfis- og auðlindaráðuneyti, Umhverfisstofnun, Veðurstofu Íslands, Vegagerðinni, Veiðimálastofnun og Verkfræðingafélagi Íslands.
Löggjöf um náttúruvernd mótast í ríkum mæli af þeim viðhorfum sem uppi eru á hverjum tíma um samspil manns og náttúru og þeim markmiðum sem sett eru á oddinn hverju sinni. Líkt og fram kemur í frumvarpinu er markmið laganna að vernda til framtíðar fjölbreytni íslenskrar náttúru, þar á meðal líffræðilega og jarðfræðilega fjölbreytni og fjölbreytni landslags. Markmiðið byggist á þeirri þekkingu sem fyrir hendi er um náttúruna, ástand hennar, þróun og áhrifavalda. Á undanförnum áratugum hefur náttúruvísindum fleygt fram og jafnframt hafa orðið miklar breytingar á viðhorfi manna til náttúru- og umhverfisverndar. Samfara þessu hefur orðið til nýtt réttarsvið, umhverfisréttur, þar sem leitað hefur verið leiða til að skapa réttarlega umgjörð sem hæfir þeim flóknu og margslungnu álitaefnum sem við er að etja og varða samspil manns og náttúru. Réttarreglur um náttúruvernd þurfa að taka mið af margvíslegum og ólíkum hagsmunum og þær þurfa að vera til þess fallnar að sætta ólík sjónarmið.
Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að þar hafi verið reynt að finna nýjum aðferðum leið inn í íslenska náttúruverndarlöggjöf í því skyni að tryggja betri árangur í náttúruvernd og uppfylla um leið þær skyldur sem Ísland hefur gengist undir með aðild að ýmsum alþjóðasamningum. Þar séu sett fram skýr markmið, leitast við að skerpa ýmis efnisatriði og reynt að stuðla að vandaðri stjórnsýslu náttúruverndarmála. Í því felist m.a. að tryggja að við ákvarðanatöku sé gætt jafnvægis milli ólíkra hagsmuna. Meiri hluti nefndarinnar álítur að þetta hafi tekist allvel.
Vinnan að frumvarpinu – hvítbók um náttúruverndarlöggjöf.
Fyrstu lög um náttúruvernd voru sett árið 1956, og endurskoðuð árið 1971. Næsta endurskoðun fór fram í tveimur áföngum, 1996 og 1999, og voru þá samþykkt þau lög sem nú gilda, með einstökum síðari breytingum.
Í nóvember 2009 skipaði umhverfisráðherra nefnd um endurskoðun laga um náttúruvernd og skilaði nefndin viðamikilli skýrslu í ágúst 2011 í formi hvítbókar (Náttúruvernd, hvítbók um löggjöf til verndar náttúru Íslands). Frumvarp það sem hér liggur fyrir er byggt á tillögum úr hvítbókinni að undantekinni umfjöllun þar um stofnanaskipan. Við gerð hvítbókarinnar og undirbúning frumvarpsins var óskað athugasemda og haldnir fundir á vegum ráðuneytisins um endurskoðunarverkið. Þá var lagt fyrir Alþingi frumvarp um nokkra mikilvæga þætti náttúruverndarlaganna (akstur utan vega, sérstök vernd skv. 37. gr.) á síðasta þingi. Fékk umhverfis- og samgöngunefnd þá fjölda umsagna um frumvarpið og ræddi við fjölmarga gesti. Þrátt fyrir þetta hefur töluvert verið kvartað yfir samráðsskorti og ónógri kynningu í aðdraganda þessa þingmáls. Virðist ljóst að vinna þarf í framtíðinni að miklu nánari tengslum umhverfisyfirvalda, stjórnmálamanna sem láta umhverfismál til sín taka, hagsmunasamtaka, margvíslegra áhugahópa og alþýðu allrar til þess að sem ríkust samstaða náist um breytingar af því tagi sem hér um ræðir.
Helstu breytingar.
Frumvarpið er talsvert umfangsmeira en gildandi lög. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að meðal helstu breytinga séu eftirfarandi: Sett eru fram ítarlegri markmiðsákvæði, meginreglur umhverfisréttar settar í lagabúning og kveðið á um með skýrari hætti hlutverk stjórnvalda og ábyrgð sem og um verkaskiptingu milli einstakra stofnana. Sérstaklega er leitast við að styrkja stjórnsýslu náttúruverndar á landsbyggðinni. Einnig er ítarlegar mælt fyrir um undirbúning ákvarðana og réttaráhrif þeirra og lögð er áhersla á vísindalegan grundvöll ákvarðanatöku. Staða almannaréttar er styrkt og gert er ráð fyrir auknu samráði við hagsmunaaðila og almenning við gerð áætlana. Lagt er til að náttúruminjaskrá, þar á meðal framkvæmdaáætlun hennar, verði meginstjórntæki náttúruverndar á Íslandi og eru sett fram ítarleg ákvæði um val minja á skrána sem og um undirbúning hennar og kynningu. Lagðar eru til breytingar á undirbúningi friðlýsingar og jafnframt eru skýr ákvæði um undanþágur frá ákvæðum auglýsinga um friðlýsingu og um afnám eða breytingu friðlýsinga. Þá er friðlýsingarflokkum fjölgað og ákvæði um friðun vistkerfa, vistgerða og tegunda eru ítarlegri en í gildandi lögum. Jafnframt fjallar sérstakur kafli um innflutning og dreifingu framandi lífvera. Stjórnvöld fá auknar heimildir til að bregðast við brotum gegn ákvæðum laga og reglna, ekki síst með beitingu þvingunarúrræða. Lagt er til að sérstakur sjóður, náttúruverndarsjóður, verði settur á laggirnar til að stuðla að náttúruvernd og umönnun friðaðra og friðlýstra náttúruminja og til að auka fræðslu um náttúruvernd og náttúrufar. Þá er lagt til að ákvæði gildandi náttúruverndarlaga um nám jarðefna verði færð í skipulagslög, nr. 123/2010, og lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, og gerðar ýmsar breytingar á öðrum lögum til samræmis við nýskipan náttúruverndarmála með frumvarpinu.
Almannaréttur.
Í tengslum við frumvarpið hefur orðið veruleg umræða um almannarétt, rétt almennings til ferða um landið, ekki síst í tengslum við ákvæðin um akstur utan vega.
Almannarétturinn hefur skipað sinn sess í löggjöf Íslendinga allt frá þjóðveldistímum. Segja má að sá hluti almannaréttar sem mikilvægastur var á fyrri öldum, almennur umferðarréttur, felist nú að mestu leyti í lagaverki um samgöngumál. Í náttúruverndarlögum hefur á hinn bóginn verið fjallað um þann almannarétt sem lýtur að rétti fólks til ferðar um landið til að njóta útiveru og samvista við náttúruna. Ákvæði um almannarétt er að finna í fyrstu náttúruverndarlögunum 1956 og æ síðan.
Með breytingum sem í frumvarpinu felast er almannaréttur aukinn frá gildandi lögum sem sett voru árið 1999, en var þá þrengdur frá lögunum 1971. Veigamesta breytingin er sú að heimild landeiganda er nú almenn til að takmarka eða banna för fólks um afgirt óræktað land, en er í frumvarpinu bundin við „sérstök tilvik“ sem upp koma „vegna nýtingar þess eða verndunar“ (19. gr.). Þá er í frumvarpinu það nýmæli að álitamálum um hindranir er hægt að skjóta til Umhverfisstofnunar og ráðherra (29. gr.).
Meiri hlutinn telur þessa breytingu á almannaréttinum mjög til bóta, m.a. vegna þess að síðustu áratugi hefur færst í vöxt að þéttbýlisbúar kaupi land til annars en venjulegra búnytja, og hafa sumir í þessum nýja hópi landeigenda brugðið út af hefðbundinni siðvenju í samskiptum bænda og ferðafólks. Eftir sem áður ber ferðamönnum að sýna fulla aðgát og gæta kurteisi í samskiptum við landeigendur.
Í umræðunni um almannarétt komu m.a. fram þau sjónarmið að almannaréttur sem hér um ræðir ætti að taka til vélknúinnar umferðar og ekki eingöngu til göngumanna, hestamanna, hjólreiðamanna, skíðamanna o.s.frv. Meiri hlutinn hefur íhugað þessi sjónarmið. Almennt tíðkast ekki í grannlöndum að rætt sé um vélknúna ferðamenn í tengslum við almannarétt, en á móti kemur að aðstæður hérlendis eru nokkuð frábrugðnar. Telja má sanngjarnt að allir hafi sinn rétt til ferðar og dvalar í náttúru landsins, og að við skipulag og regluverk utan þéttbýlis sé tekið mið af þessu, þó þannig að einn hópur trufli aðra eins lítið og kostur er. Meiri hlutinn leggur því til nýtt ákvæði í 18. gr. um almannarétt fólks á vélknúnum ökutækjum, þar sem tekið er fram að almenningi sé heimil för um vegi og vegslóða með ákveðnum takmörkunum. Þessu ákvæði er ætlað að tryggja að hagsmuna ökuferðamanna sé gætt við störf að náttúruvernd og skipulagi. Næði réttur til úrlausnar skv. 29. gr. einnig til þeirra eftir því sem við á, m.a. til að fá úrskurð um lokun vegar sem ökumaður teldi ekki falla undir skilgreiningu einkavegar samkvæmt vegalögum. Nýja ákvæðið breytti hins vegar engu um ábyrgð ríkis eða sveitarfélaga á vegslóðum skv. 3. mgr. 32. gr.
Meiri hlutinn gerir tillögu um að 20. gr. frumvarpsins um reiðhjól og hesta verði skipt í tvær greinar, eins og nú er í lögum, þar sem fátt er sameiginlegt með reið hests og hjólhests annað en orðfærið.
Í frumvarpinu er lagt til að í náttúruverndarlög séu tekin ákvæði um umferð á vötnum, þ.e. straumvötnum og stöðuvötnum, sem hingað til hafa verið í vatnalögum. Meiri hlutinn fellst á þetta en telur að breyta þurfi greininni. Annars vegar er eðlilegt að við bátaumferð og böð sé tekið tillit til veiðinytja. Hafa verður í huga að eignarráð landeiganda sem land á að vatni er takmarkaðra yfir vatninu en landinu sem að því liggur, nefnilega óbein eignarráð, „réttur til umráða og hagnýtingar“ skv. 1. mgr. 2. gr. vatnalaga, nr. 15/1923. Sjálfsagt er þó að í reglugerð sé þessi hagnýting varin fyrir ágangi og ónæði. Hins vegar er eðlilegt að gera greinarmun á umferð vélknúinna báta og árabáta, þar á meðal kajaka og gúmmíbáta. Meiri hlutinn leggur því til tvenns konar breytingar á greininni.
Um girðingar út í vötn er fjallað í 26. gr. Meiri hlutinn leggur til að við þá grein bætist ákvæði um að kringum annað mannvirki sem hindrar för um bakka skuli séð fyrir göngustíg að bakkanum aftur svo sem kostur er.
Ákvæði um tjöldun í frumvarpinu (22. og 23. gr.) eru óbreytt frá gildandi lögum nema kynnt er til sögu nýtt ákvæði um tjaldvagna, hjólhýsi o.s.frv. (3. mgr. 22. gr.). Að sögn ferðamanna sem þekkja vel til er reynslan af þessari grein góð. Meiri hlutinn vekur athygli á því að samkvæmt nýja ákvæðinu skal annars vegar nota tjaldvagna, hjólhýsi o.s.frv. á skipulögðum tjaldsvæðum en hins vegar „á svæðum á óræktuðu landi sem tengjast vegum eða slóðum sem heimilt er að aka á og ekki er hætta á skemmdum á náttúrunni“. Þeim má því leggja við hlið slóða eða í næsta nágrenni þar sem hentar og engin hætta er á skemmdum. Meiri hlutinn leggur að gefnu tilefni til að skýrt verði tekið fram að þessar reglur eigi við utan þéttbýlis.
Í umsögnum er nokkuð rætt um mun á viðlegutjöldum og göngutjöldum. Meiri hlutinn skilur hugtakið hefðbundið viðlegutjald svo að með því sé átt við bæði venjuleg fjölskyldutjöld og göngutjöld, þar á meðal jöklatjöld, en að þar séu undanskilin stórtjöld sem ætluð eru til borðhalds, samkomuhalds og því um líku. Í sumum umsögnum er efast um að rétt sé að halda þessu aðgreindu í 22. gr., m.a. vegna þess að erfitt sé að ganga með þungt viðlegutjald. Meiri hlutinn telur rétt að halda aðgreiningunni milli 2. og 4. málsl. og bendir á þörf þessa aðskilnaðar fyrir þá sem vegna sérstakra aðstæðna er heimill akstur utan vega.
Í umsögnum og máli gesta kom fram að landeigandi ætti að geta vísað fólki á að tjalda á tjaldstæði nærri landi sínu ef svo háttaði til. Meiri hlutinn telur þetta viðeigandi viðbót og leggur til að landeiganda sé þetta heimilt ef tjaldstæði er „í næsta nágrenni“, enda hefur skipulögðum tjaldsvæðum fjölgað mjög á síðustu áratugum. Túlkun forsetningarliðarins hlýtur að fara eftir aðstæðum hverju sinni, svo sem vegalengd, farartæki tjaldbúa o.s.frv.
Ákvæði í frumvarpinu um skipulegar hópferðir er óbreytt frá gildandi lögum (24. gr.). Meiri hlutinn leggur til í ljósi umsagna að gert sé ráð fyrir að samráðsskylda við landeigendur nái til allra þeirra sem skipuleggja hópferðir, ekki einungis til ferðaskrifstofa. Hópferðir verða æ algengari og skapa meira ónæði fyrir landeigendur eftir því sem ferðafólki fjölgar. Meiri hlutinn telur hins vegar rétt að takmarka þessa skyldu við eignarlönd „í byggð eða þar sem ónæði gæti valdið við nytjar“. Fram hafa komið frásagnir um að erfitt geti verið að hafa samráð þegar land er í margra eigu. Meiri hlutinn bendir á að samkvæmt jarðalögum skal tilnefndur fyrirsvarsmaður þegar eigendur eru margir að jörð og skal fyrirsvarsmanna getið í jarðahluta fasteignaskrár.
Ákvæði 25. gr. um heimild Umhverfisstofnunar til að takmarka umferð eða loka svæðum í óbyggðum hefur vakið talsverða umræðu. Meiri hlutinn vekur athygli á að með greininni er annars vegar verið að bæta heimild í núverandi lögum sem ekki hefur gagnast sem skyldi. Ráðstafanir samkvæmt henni eiga sér langan aðdraganda og gefst öllum hagsmunaaðilum því tækifæri til að tjá sig um þær. Hins vegar er um að ræða heimild til skyndilokunar, sem vissulega getur þurft á að halda, og hefur m.a. verið bent á aðstæður sem sköpuðust við Eyjafjallajökul í gosinu nýverið. Við skyndilokun af þessu tagi er mikilvægt að allir þeir sem nærri koma viti af fyrirhugaðri ákvörðun og geti tjáð sig um hana eins og kostur er á. Leggur meiri hlutinn til breytingar sem að þessu lúta.
Akstur utan vega.
Nokkur álitamál hafa komið upp um kafla frumvarpsins um akstur utan vega, 31.–32. gr., sem um er fjallað í 17. gr. gildandi laga.
Meiri hlutinn er sammála þeirri meginstefnu frumvarpsins að ekki verði komið í veg fyrir tjón af utanvegaakstri nema með því að öllum sé sem ljósast hvenær ekið er utan vega og hvenær ekki. Til þess er ætlunin að byggja upp kortagrunninn sem Landmælingar sjá um. Við það verk þarf síðan sem allra mest samráð við sveitarfélögin sem fara með skipulagsvaldið, við landeigendur, útivistar- og náttúruverndarfólk og við fræðimenn sem geta metið áhrif af utanvegaakstri á einstök náttúrusvæði.
Meiri hlutinn telur að allar undanþágur þurfi að vera eins skýrar og unnt er. Réttur landeigenda til athafna á heimalöndum sínum sé ljós, og einnig réttur bænda til ferða um afréttir til smölunar og umönnunar búfjár. Meiri hlutinn leggur því til að ákvæði um þetta verði sett í lögin, og hefur til fyrirmyndar ákvæði sem nú eru í reglugerð 508/2005. Tekið er fram að heimild til smölunar og annarra landbúnaðarstarfa eigi við bændur og búalið en ekki ótiltekinn hóp hjálparmanna. Gert er ráð fyrir sérstakri heimild til að fara inn á miðhálendið við eftirleitir. Heimild björgunarsveita og annarra sem koma nauðstöddum til hjálpar er ótvíræð en meiri hlutinn bendir á að sú heimild takmarkast við sjálf björgunarstörfin. Æfingar björgunarsveita eiga að fara fram á sérstökum æfingasvæðum, eins og algengast mun vera. Bætt er við heimild til aksturs vegna viðhalds skála og neyðarskýla, og er þar gert ráð fyrir sérstöku leyfi Umhverfisstofnunar í hvert sinn. Þá er fatlaðra sérstaklega getið í ákvæði þar sem Umhverfisstofnun er veitt heimild til að gefa undanþágur. Meiri hlutinn hvetur til náinnar samvinnu við Sjálfsbjörg um þau reglugerðarákvæði.
Gerð er krafa um að þeim sem heimilt er að aka utan vega, aðrir en bændur, haldi skrá um þann akstur, og veiti Umhverfisstofnun aðgang að þeirri skrá þegar óskað er.
Þá leggur meiri hlutinn til að við ákvæði um vetrarakstur bætist að akstur á snævi þakinni jörð sé heimill þótt frost sé farið úr jörðu, að því tilskildu að snjóþekjan sé traust. Þetta verða ökumenn að fullvissa sig um sjálfir því ella er hætta á refsiverðum náttúruspjöllum.
Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að í kortagrunni frá Landmælingum sjáist einnig þeir slóðar sem óheimilir eru „eftir því sem þurfa þykir“ – þ.e. meðan þeir eru greinilegir í landinu og gætu ella ruglað ókunnuga eða óvana ökumenn. Þá leggur meiri hlutinn til að einnig verði sýndir slóðar þar sem heimiluð er takmörkuð umferð, a.m.k. mót þeirra við aðra slóða eða vegi, og hefur þar sérstaklega í huga veiðislóða með ám sem aðeins eru heimilir umsjónarmönnum árinnar og veiðimönnum hverju sinni. Meiri hlutinn gerir tillögu um skýra samráðsskyldu við samtök náttúruverndar- og útivistarmanna við gerð kortagrunnsins og breytingar á honum. Þá er gerð tillaga um að því sé bætt við viðmiðanir við mat á því hvaða slóðar teljist heimilir að þeir falli vel inn í landið. Meiri hlutinn beinir því til ráðherra að hafa við samningu reglugerðarákvæða um gerð og kynningu kortagrunnsins hliðsjón af breytingartillögum frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar við frumvarp sem flutt var á síðasta þingi um nokkrar nýjar greinar í náttúruverndarlögunum (225. mál, þskj. 1633).
Í síðustu málsgrein 32. gr. er fjallað um tengsl kortagrunnsins við vegakort, á pappír eða stafræn. Meiri hlutinn telur nægjanlegt og í meðalhófi að gera þá kröfu til kortaútgefenda að þeir láti þess getið við hvaða útgáfu kortagrunns sé miðað og hvar fá megi nýjustu upplýsingar.
Í þessu sambandi hvetur meiri hlutinn til þess að ríki, sveitarfélög og áhugamenn sameinist um átak við „smávegagerð“ þannig að heimilir slóðar séu sem traustastir, og vísar í því sambandi til „Handbókar í smávegagerð á hálendisvegum“ sem samin var að tilhlutan Vegagerðarinnar árið 2009.
Sú athugasemd kom fram að rétt væri að kveða á um það í almannaréttarkafla náttúruverndarlaga að hægt sé að skylda ferðamenn til að hafa hunda sína í taumi þegar farið er um beitarland. Meiri hlutinn bendir á að sveitarfélög hafa þegar heimild til að setja reglur um hundahald (sbr. 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir). Mörg hver hafa sett reglur um að hundar, heimahundar og aðkomuhundar séu ekki taumlausir á almannafæri, með ákveðnum undantekningum, svo sem um smalahunda. Má í þessu sambandi benda á Sveitarfélagið Ölfus sem er landmikið sveitarfélag með þéttbýliskjarna.
Náttúruminjaskrá, friðlýst svæði, sérstök vernd.
Eitt helsta nýmæli frumvarpsins felst í nýju skipulagi friðlýsingar, friðunar og verndar, þar sem gert er ráð fyrir heildstæðri náttúruminjaskrá í þremur hlutum auk sérstakrar verndar tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Meiri hlutinn telur að sú skipan sem til er lögð í frumvarpinu efli náttúruvernd á Íslandi og sé til heilla fyrir samfélagið.
Meiri hlutinn leggur til að framkvæmdaáætlun náttúruminjaskrárinnar verði lögð fyrir Alþingi sem þingsályktunartillaga á sama hátt og náttúruverndaráætlunin nú. Þau áform um friðlýsingu og friðun sem í framkvæmdaáætluninni felast eru mikilvæg samfélagsleg málefni og snerta hagsmuni margra, og fellur því best að lýðræðisskipan okkar að kjörnir fulltrúar afgreiði þau eftir góðan faglegan undirbúning. Áhrif friðlýsingar og friðunar eru einnig með þeim hætti, svo sem á skipulagsmál, að framkvæmdaáætlunin er betur sett í höndum Alþingis en ráðherra. Jafnframt leggur meiri hlutinn til að við friðlýsingu utan framkvæmdaáætlunar sé gert ráð fyrir samþykki viðkomandi landeigenda og sveitarfélaga (38. gr.). Breytingartillögur þar sem Alþingi er falin samþykkt framkvæmdaáætlunar eru gerðar við 13., 16., 33., 34. og 36. gr., og við 2. tölul. ákvæðis til bráðabirgða.
Flokkum friðlýstra svæða er í frumvarpinu fjölgað í sjö úr fjórum samkvæmt gildandi lögum. Meiri hlutinn tekur undir þessar tillögur. Annars vegar er verulegur kostur að hafa skipan friðlýsinga með þeim hætti að friðlýsing taki til þess sem þörf er á að friðlýsa en leyfi mannvirki og athafnir, þar á meðal nýtingu, sem ekki spilla hinum friðlýstu náttúruþáttum. Hins vegar er mikilvægt að skipan friðlýsinga á Íslandi falli sem best að alþjóðasiðum í þessum efnum (flokkaskipan Alþjóðanáttúruverndarsamtakanna IUCN/UICN), vegna rekstrar friðaðra svæða, vegna rannsókna og í þágu ferðaþjónustunnar. Meiri hlutinn fagnar þeim möguleikum sem nýju flokkarnir veita, náttúruvættin, landslagsverndarsvæðin og flokkur hinna óbyggðu víðerna, en allir eiga þeir sérstakt erindi við íslenskar aðstæður.
Flokkur óbyggðra víðerna á sér raunar samsvörun í gildandi lögum þar sem skýrt er hugtakið „ósnortin víðerni,“ en kemur að öðru leyti ekki við sögu í lögunum. Meiri hlutinn fellst á að réttara sé að skilgreina svæðin sem óbyggð en ósnortin, enda eru svæði sem teljast geta alls ósnortin af athöfnum manna fá á Íslandi og raunar um plánetuna alla. Þessi breyting gefur einnig betra færi á að friðlýsa víðerni þótt þar gæti að einhverju leyti „lítið sem ekkert“ dvalar manna eða ferðar. Í þessu sambandi álítur meiri hlutinn að ekki geti sakað þótt á svæðinu séu tiltekin mannvirki, annars vegar ummerki um fyrri byggð eða önnur umsvif, og hins vegar fjallakofar, gönguskálar eða göngumannakofar sem auðvelda fólki dvöl í óbyggðunum en falla sem verða má inn í landslag.
Í umsögnum er talið fara vel á því að skýra „óbyggð víðerni“ í 5. gr., og leggur meiri hlutinn til að skýring þeirra sé að hluta til færð þangað úr 46. gr. Meiri hlutinn vekur athygli á að við skilgreiningu frumvarpsins frá gildandi lögum bætast orðin „að jafnaði“ og skapast þar svigrúm til friðlýsingar í þessum flokki þótt viðkomandi svæði nái ekki þeim stærðarmörkum sem um ræðir, svo sem eyðifirðir og annes.
Í 53. gr. er kveðið á um sérstaka aðgæslu á áhrifasvæðum við friðlýst svæði, þar á meðal þannig að við leyfi til framkvæmda og starfsemi sé tekið mið af hugsanlegum áhrifum á friðlýsta grannsvæðið og leitað umsagnar Umhverfisstofnunar. Í ýmsum umsögnum er fundið að þessu og talið þrengja athafnafrelsi utan friðlýstra svæða. Í umsögn segir að nær sé að afmarka friðlýst svæði þannig að ekki þurfi á lagaákvæði sem þessu að halda. Meiri hlutinn telur tilhögun samkvæmt frumvarpinu heppilegri en að friðlýsa einnig áhrifasvæði hvers friðlýsts svæðis, ekki síst vegna þess að afmörkun áhrifasvæðis er misjöfn eftir því um hvaða áhrif frá framkvæmdum eða starfsemi er að ræða hverju sinni, svo sem mengun, breytingar á vatnsflæði eða vatnsborði, breytingar á aðstæðum lífvera á friðlýsta svæðinu, útbreiðslu framandi tegunda, hávaða o.s.frv.
Meiri hlutinn telur óþarft að í friðlýsingarákvæðum séu sérstaklega bannaðar orkurannsóknir á svæðum sem falla í verndarflokk samkvæmt rammaáætlun (54. gr.). Eðlilegt er að gefa öllu rannsóknarstarfi eins mikið svigrúm og mögulegt er, en að auki gæti verið um að ræða rannsóknir sem beinast að orkuvinnslu utan friðlýsta svæðisins. Við orkurannsóknir þarf eins og við aðrar rannsóknir að hlíta almennum takmörkunum friðlýsingarákvæðanna og afla nauðsynlegs leyfis hjá stjórnvöldum. Þá leggur meiri hlutinn til að ekki sé unnt að friðlýsa vatnakerfi sem enn eru í biðflokki samkvæmt rammaáætlun (55. gr.).
Meiri hlutinn vekur að gefnu tilefni athygli á því að í 54. og 55. gr. er fjallað um friðlýsingarverk sem ráðherra eru ætluð að loknu rammaáætlunarferlinu, sbr. eftirfarandi 4. mgr. 6. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011:
„Stjórnvöld skulu þegar Alþingi hefur samþykkt verndar- og orkunýtingaráætlun hefja undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ástæða þykir til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar. Um friðlýsingu vegna náttúruverndar fer samkvæmt lögum um náttúruvernd en um friðlýsingu vegna menningarsögulegra minja fer samkvæmt þjóðminjalögum.“
Hér er því ekki um að ræða tvöfalt friðlýsingarferli eða tvíverknað. Með flokkun í verndarflokk í rammaáætlun er gert ráð fyrir friðlýsingu fyrir orkuvinnslu en stjórnvöldum (og Alþingi) síðan faldar frekari ákvarðanir um friðlýsingaraðgerðir, svo sem í hvaða friðlýsingarflokk svæðið skuli sett ef um náttúrusvæði er að ræða.
Í 37. gr. er kveðið á um að ráðherra geti sett bann við framkvæmdum eða nýtingu sem skaðað getur verndargildi náttúruminja sem teknar eru á framkvæmdaáætlun. Getur bannið gilt þar til friðlýsing eða friðun er komin í gagnið, en fellur niður eftir fimm ár ef ekki hefur orðið af friðlýsingu eða friðun. Meiri hlutanum sýnist að bann af þessu tagi verði ekki sett nema í undantekningartilvikum þegar mikið liggur við, og leggur til þá breytingu að fyrst beiti ráðherra eins konar skyndifriðun í þrjá mánuði meðan leitað er lausnar á vandanum en hafi að þeim tíma liðnum heimild til banns sem gildi í fimm ár frá hinni upphaflegu bannsetningu.
Í frumvarpinu er fjallað um „sérstakra vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja“ í 57. gr. og er henni ætlað að taka við af 37. gr. gildandi laga. Andlag verndunar er betur skilgreint en í gildandi lögum, stærðarmörk þrengd, og við bætist verndarflokkur, birkiskógar.
Þá er kveðið afdráttarlausar á um það hvað vernd jarðminja og vistkerfa feli í sér en í gildandi lögum. Í þeim segir að „eins og kostur er“ skuli „forðast röskun þeirra“ og þarf að leita umsagnar Umhverfisstofnunar og náttúruverndarnefndar viðkomandi sveitarfélags áður en veitt er framkvæmda- og byggingarleyfi. Í frumvarpinu er röskun hins vegar óheimil „nema brýna nauðsyn beri til og sýnt þyki að aðrir kostir séu ekki fyrir hendi“. Skal leitað umsagnar náttúruverndarnefndar og Náttúrufræðistofnunar, í stað Umhverfisstofnunar áður.
Tvenns konar gagnrýni hefur komið fram á breytingarnar í þessari grein. Gagnrýnd eru ný stærðarmörk, einkum votlendismörkin. Þar stendur vernd náttúrunnar og margvíslegrar þjónustu gegn hagsmunum framkvæmdaraðila, og stundum samfélagshagsmunum sem varða kostnað við framkvæmdir. Í þessu sambandi er rétt að minna enn á hnignun votlendis á Íslandi síðustu áratugi og aldir, sem nú er í brennidepli m.a. vegna loftslagsbreytinganna. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að þriggja hektara mörkin taka til 60% af óröskuðu votlendi en eins hektara mörk tækju til 95% óraskaðs votlendis. Við umfjöllun um þessi stærðarmörk verður að hafa í huga að verðmæti votlendissvæða, og þeirrar þjónustu sem þau veita, fer ekki nema að hluta til eftir stærð. Svo sem bent er á í athugasemdum við frumvarpið eru minni votlendissvæðin oft mikilvægur hluti af stærri heild, svo sem mýradrög í bland við þurra móa í dalahlíðum og fjalla-. Í raun geta stærðarmörk sem þessi aldrei verið annað en ónákvæm nálgun og verður að meta hvert tilvik um sig, en viðmiðum við slíkt mat verður tæplega komið fyrir í lögum svo fullnægjandi sé.
Þá eru gagnrýnd skilyrði sem röskun eru sett og talin íþyngjandi fyrir framkvæmdir og starfsemi. Minnt skal á að í skilyrðum frumvarpsins er tiltekin „brýn nauðsyn“ enda séu ekki í boði aðrir kostir. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að í þessu orðalagi felist að einungis „mjög ríkir hagsmunir“ geti réttlætt röskun, og þá fyrst og fremst „brýnir almannahagsmunir“.
Fram kemur í athugasemdum við frumvarpið, og ekki síður í hvítbók, að 37. gr. gildandi laga hafi reynst haldlítil og ekki veitt þá vernd sem henni var ætlað. Í rannsókn um „Áhrif 37. greinar náttúruverndarlaga á framkvæmdir“ frá 2008 (VSÓ ráðgjöf með aðstoð Rannsóknasjóðs Vegagerðarinnar) er niðurstaðan sú í megindráttum (bls. 16) að:
„… greinin hefur lítil áhrif. Ástæður fyrir því geta legið í orðalagi lagagreinarinnar og skorti á skilgreiningum og leiðbeiningum. Einnig getur ástæðan legið í því að lítil áhersla er lögð á landslagsvernd hér á landi í samanburði við t.d. Skotland og önnur ríki sem undirritað hafa Evrópska landslagssáttmálann og því ekki grundvöllur fyrir því að taka þessa grein laganna nógu alvarlega. Það vakti athygli að þó svo að svæði væru í ofanálag á náttúruminjaskrá, að jarðmyndanirnar og vistkerfin öðluðust ekki frekara gildi við það.
Í rannsókninni kom í ljós að 37. grein náttúruverndarlaganna hefur ekki áhrif á ákvörðun Skipulagsstofnunar um það hvort framkvæmdir skuli matsskyldar. Áhrif á úrskurði eða álit Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra í mati á umhverfisáhrifum eru einnig lítil en þó meiri en í málsmeðferð matsskylduákvarðana. Áhrif á útfærslu framkvæmda eru einnig lítil og hefur tilfellum þar sem framkvæmd er breytt vegna vistkerfa og jarðmyndana í reynd fækkað eftir að lög um náttúruvernd tóku gildi. Mótvægisaðgerðir vegna 37. greinar í úrskurðum eru hlutfallslega fáar og líður greinin ef til vill fyrir það að mótvægisaðgerðir eru yfirleitt ekki nógu vel skilgreindar eins og rannsóknir hafa sýnt. Ekki var hægt að sjá beint samband á milli gildistöku náttúruverndarlaga nr. 44/1999 og aukningar í umfjöllun um jarðmyndanir og vistkerfi sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt 37. grein.
Það er mat skýrsluhöfunda á grundvelli niðurstöðu þessarar rannsóknar að endurskoða þurfi 37. grein náttúruverndarlaga í heild sinni.“
Meiri hlutinn telur í þessu ljósi að herða verði á lagaákvæðum um hina sérstöku vernd vistkerfa og jarðminja. Vegna hugleiðinga í umsögnum og í máli gesta um merkingu hugtaksins „brýnir almannahagsmunir“ bendir meiri hlutinn á að það hugtak er þegar fyrir hendi í lögum, svo sem í 9. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000, og minnir einnig á vægara orðalag um „almenningsþörf“ í 72. gr. stjórnarskrárinnar um eignarrétt og skilyrði fyrir eignarnámi. Það er ekki hlutverk nefndarinnar að skýra frekar hvað fallið gæti undir „mjög ríka hagsmuni“ og „brýna almannahagsmuni“. Hún bendir þó á hefð fyrir því að framkvæmdir vegna samfélagshagsmuna teljist brýn framkvæmd, svo sem vatnsveitur sveitarfélaga, og telur að við ákvörðun um framkvæmdaleyfi verði tekið tillit til réttar bænda og annarra landeigenda til venjulegrar hagnýtingar á eign sinni.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að þegar enginn kostur annar er fyrir hendi og brýnir almannahagsmunir krefjast þess að raska verði þeim fyrirbærum sem hér um ræðir leggi stjórnvöld og framkvæmendur sig fram um að sú röskun verði eins lítil og unnt er.
Fundið hefur verið að því ákvæði 5. mgr. 57. gr. að leyfisveitandi skuli rökstyðja ákvörðun sem gengur gegn niðurstöðu umsagnaraðila. Meiri hlutinn bendir á að þetta ákvæði á sér fyrirmynd í 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, þar sem leyfisveitandi skal taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar.
Spurt hefur verið um afdrif núverandi náttúruminjaskrár, sem einna helst samsvarar C-hluta skrárinnar eins og hún yrði samkvæmt frumvarpinu. Meiri hlutinn bendir af því tilefni á 3. og 4. tölul. ákvæðis til bráðabirgða. Þar er gert ráð fyrir að minjar á skránni nú, aðrar en hinar friðlýstu sem færast í A-hluta, njóti sams konar verndar og minjar í C-hluta þangað til ný skrá verður gefin út árið 2015. Fullri endurskoðun skrárinnar skal lokið árið 2020. Í frumvarpinu er tiltekið að til „grundvallar vali svæða eða annarra náttúruminja í C-hluta náttúruminjaskrár skal liggja mat á verndargildi þeirra og verndarþörf“ en nokkuð þykir skorta á að slíkt mat liggi fyrir við minjar á skránni nú (tæplega 300 án friðlýsingar). Meiri hlutinn hvetur til þess að þessu starfi verði áfangaskipt, eftir svæðum og/eða eðli minja, þannig að nýrra vinnubragða sjái sem fyrst stað í skránni.
Vegna umræðu um eldhraun í umsögn og á fundi nefndarinnar skal tekið fram að með eldhrauni er átt við hraun sem runnið hefur eftir ísaldarlok, og berggrunnur því nýmyndaður en yfirborð upprunalegt, sbr. athugasemd við 57. gr. frumvarpsins. Hraun undir öðrum jarðlögum telst ekki eldhraun, en hér sem annars staðar í náttúrunni geta mörk að sjálfsögðu verið óskýr.
Framandi tegundir.
Deilt hefur verið á ákvæði frumvarpsins um framandi tegundir. Meiri hlutinn bendir á að frumvarpið byggist að þessu leyti mjög á gildandi lögum, þar sem um þær er fjallað í 41. gr. Rétt er að vekja athygli á að í hugtakinu „framandi tegund“ felst ekki gildisdómur heldur flokkun lífvera eftir náttúrulegum uppruna. Núgildandi lagaákvæði eiga m.a. rót að rekja til Ríó-yfirlýsingarinnar frá 1992 og samningsins um líffræðilega fjölbreytni.
Í frumvarpinu eru þær lífverur skilgreindar sem framandi tegundir á Íslandi sem hingað hafa flust eftir árið 1750. Þetta er gagnrýnt í ýmsum umsögnum. Ekki verður þó deilt um að eigi á annað borð að beita hugtakinu þarf að styðjast við einhverja tímasetningu. Í athugasemdum er rakið að þetta ártal henti best þar sem frá þessum tíma liggi fyrir allgóðar heimildir um stöðu lífríkisins og þokkalega ljóst um innflutning tegunda síðan. Í raun kemur varla til greina önnur tímasetning nema landnámsöld, en sú viðmiðun hefur þann galla að ekki er ýkja ljóst um þróunina frá landnámi fram um 1750. Meiri hlutinn leggur því til að tímasetningunni verði haldið en orðalagi breytt þannig að rætt sé um „miðja átjándu öld“ til að sýna að hér verður ekki náð fullri nákvæmni.
Skilgreining „framandi lífveru“ hefur þann tilgang helstan að geta komið böndum á ágengar framandi lífverur en tímasetningin skiptir einnig máli þegar kemur að verndarmarkmiðum skv. 2. gr. Þar eru sett fram fyrirheit um varðveislu og verndarstöðu sem einungis eiga við innlendar tegundir. Það merkir þó ekki að tegundir sem teljast framandi, svo sem hreindýr sem hingað voru flutt á árabilinu 1771–1787, njóti engrar verndar, sbr. ákvæði um þau í lögum um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum (villidýralögum).
Vakin skal athygli á því að innfluttar nytjajurtir, svo sem kartaflan sem Hastfer hrútabarón ræktaði fyrstur á Íslandi sumarið 1758, falla undir undanþáguákvæði 63. gr., ásamt öðrum plöntum sem nýttar hafa verið til garðyrkju, landgræðslu og skógræktar. Það á einnig við um búfé.
Ákvæðum náttúruverndarlaga um framandi tegundir er einkum ætlað að koma í veg fyrir að líffræðileg fjölbreytni í íslenskri náttúru spillist vegna ágengra framandi tegunda. Um innflutning lífvera gilda einnig ýmis önnur lög sem ætlað er að stemma stigu við sjúkdómum, hindra viðskipti með tegundir í útrýmingarhættu o.s.frv. Eftirlit með framkvæmd þessara laga getur verið á hendi annarra en Umhverfisstofnunar, sem leiðir til þess að í ákveðnum tilvikum getur þurft að afla leyfis á tveimur stöðum fyrir sama innflutningi. Meiri hlutinn hvetur til þess að stofnanir starfi saman að því að einfalda þetta ferli eins og verða má.
Meiri hlutinn leggur til að við undantekningarákvæði 1. mgr. 63. sé bætt við túnræktarplöntum sem virðast hafa fallið út af vangá. Meiri hlutinn telur heppilegra að tala um „garðyrkju“ en „yl- og garðrækt“ í sömu grein, og leggur til skýringu þess orðs í 5. gr. vegna ábendingar í umsögn um að ljóst þurfi að vera að uppeldi trjáplantna falli undir hugtakið.
Í umsögn var gerð sú athugasemd við skilyrði fyrir leyfi Umhverfisstofnunar til að flytja framandi tegundir milli svæða innan lands í 1. mgr. 64. gr. að auk skilyrðis um að tegundin ógnaði ekki líffræðilegri fjölbreytni væri rétt að tiltaka að hún ógnaði ekki náttúrulegum ferlum. Meiri hlutanum sýnist að hin síðarnefnda hætta hljóti að teljast hluti hinnar fyrrnefndu og leggur ekki til breytingar á málsgreininni.
Í 67. gr. er fjallað um aðgerðir vegna ágengra framandi lífvera. Meiri hlutinn leggur til að Umhverfisstofnun verði veitt skýr lagaheimild til að semja um slíkar aðgerðir við sveitarfélög og félagasamtök. Nefndinni hefur verið bent á að óheimilt er að uppræta framandi tegundir í útrýmingarhættu, og leggur meiri hlutinn því til breytingar á greininni með vísun til viðeigandi laga og alþjóðasamnings.
Skipulag og stjórnsýsla.
Meiri hlutinn telur ákvæði 42. gr. um bótarétt sanngjörn og málefnaleg. Þar sem náttúru er þannig háttað að friðlýsing eða upptaka á C-hluta náttúruminjaskrár kemur til álita getur landeigandi varla ætlað að til greina komi miklar framkvæmdir eða starfsemi önnur en í beinum tengslum við náttúruverðmætin. Hér er í flestum tilvikum um að ræða almenna skerðingu eignarráða, sem yfirleitt er ekki bætt, svo sem þegar settar eru skipulagsáætlanir. Rétt telst hins vegar að bæta landeiganda sérstaka og verulega skerðingu eignarráðanna. Leyfisveiting fyrir framkvæmd hlýtur að teljast góður mælikvarði á þær væntingar sem landeigandi hefur um nýtingu landeignar sinnar, en þó ekki algildur. Í umsögnum er til dæmis bent á að oft þurfi mikinn og kostnaðarsaman undirbúning áður en sótt er um leyfi fyrir framkvæmd. Meiri hlutinn telur að í ákveðnum tilvikum kunni að vera þörf á að meta í heild hvort skerðing eignarráðanna sé sérstök og veruleg, og leggur því til að auk leyfisins skapist réttur til bóta ef fyrir hendi eru aðstæður sem leiða til þess að landeigandinn hefði mátt gera ráð fyrir að leyfi fengist fyrir fyrirhugaðri framkvæmd. Lokaorðið um þetta eiga dómstólar.
Í þessu sambandi beinir meiri hlutinn því til umhverfis- og auðlindaráðherra að hefja vinnu við skoðun á bótaákvæðum í skipulagslögum og tengdum lögum, sbr. svipaða áskorun í nefndaráliti umhverfisnefndar við umfjöllun um frumvarp til skipulagslaga haustið 2010 (þskj. 1464 á 138. löggjafarþingi).
Meiri hlutinn leggur til að frestur sveitarfélags til að samræma skipulag sitt framkvæmdaáætlun samkvæmt 68. gr. verði með svipuðum hætti og frestur sá sem því gefst í 1. og 2. mgr. 7. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, þannig að reglan sé fjögurra ára frestur en hægt að framlengja hann um sex ár í viðbót. Vakin er athygli á því að réttaráhrif skráningar í framkvæmdaáætlun haldast þennan tíma allan. Ekki þykir ástæða til að taka hér upp ákvæði hliðstæð 4.–6. málsl. 2. mgr. 7. gr. rammaáætlunarlaganna, enda má ráða af framhaldsnefndaráliti iðnaðarnefndar á sínum tíma að þau eigi fyrst og fremst við um svæði í orkunýtingarflokki.
Meiri hlutinn leggur einnig til að orðalag verði nákvæmara í 2. mgr. 68. gr. þannig að umsagnar Umhverfisstofnunar verði leitað um frummatsskýrslu í umhverfismatsferli.
Meiri hlutinn leggur enn fremur til að um sérstakt eftirlit með framkvæmdum skv. 76. gr. skuli sveitarstjórn taka þátt í samningsgerð Umhverfisstofnunar og framkvæmdaraðila.
Í umsögnum er nokkuð gagnrýnt aukið hlutverk Náttúrufræðistofnunar frá gildandi lögum. Hún sé rannsóknastofnun og eigi ekki að fást við stjórnsýslu. Þá kunni rannsóknarhagsmunir hennar að stangast á við umsagnarhlutverkið. Meiri hlutinn bendir á að margar aðrar rannsóknarstofnanir hafa miklar skyldur við umsagnir og tillögugerð, svo sem Hafrannsóknastofnun og Veiðimálastofnun á sviði náttúru- og auðlindamála. Ekki hefur verið talið að í slíkri þjónustu felist eiginleg stjórnsýsla. Mikilvægast fyrir náttúruverndina er að hafa skýr skil milli stjórnsýslunnar í Umhverfisstofnun og rannsókna-, skráningar- og vöktunarstarfs Náttúrufræðistofnunar, en jafnframt tryggt að á milli stofnananna séu eðlileg tengsl og góð samvinna. Meiri hlutinn telur að ákvæði frumvarpsins stuðli að þessu. Um meinta hagsmunaskörun vísar meiri hlutinn til minnisblaðs frá forstjóra Náttúrufræðistofnunar 21. febrúar sl. þar sem segir að slík hætta sé ekki fyrir hendi, enda aðkoma stofnunarinnar að framkvæmdatengdum rannsóknum orðin fátíð.
Náttúruverndarumdæmi.
Nokkur gagnrýni hefur komið fram á nýmæli 14. gr. um náttúruverndarumdæmi. Þykir óljóst hvernig umdæmin eiga að tengjast Umhverfisstofnun, náttúruverndarnefndum sveitarfélaga og náttúrustofum. Þá fylgir nokkur kostnaður stofnun þessara umdæma. Meiri hlutinn leggur til að þessi grein verði felld úr frumvarpinu, og einnig ákvæði um umdæmislandverði í 80. gr. Skynugt er að umdæmaskipan af þessu tagi verði íhuguð á ný þegar reynsla er komin á framkvæmd laganna, og þá í tengslum við skýrara hlutverk náttúrustofanna við rannsóknir, vöktun og verndaraðgerðir.
Náttúruverndarnefndir.
Viðbrögð við breytingum á ákvæðum um náttúruverndarnefndir í 15. gr. frumvarpsins frá gildandi lögum benda ekki til að sú leið sé heppileg sem lögð er til í frumvarpinu um traustara samstarf Umhverfisstofnunar og sveitarstjórna um náttúruvernd. Meiri hlutinn leggur því til að 15. gr. verði efnislega samhljóða 11. gr. gildandi laga, og telur að betur þurfi að huga að hlutverki náttúruverndarnefndanna í tengslum við hugmyndir um umdæmaskiptingu og skýrara verksvið náttúrustofa sem rætt var um að framan.
Ákvæði um hlutverk náttúruverndarnefndar í öðrum greinum frumvarpsins samsvara sams konar ákvæðum í gildandi lögum og er ekki ástæða til að breyta þeim.
Meiri hlutinn kýs að halda í nýmæli í greininni þar sem gert er ráð fyrir samstarfi sveitarfélaga um náttúruverndarnefndir og gerir að sinni þá tillögu úr umsögn að samvinna sé um starfrækslu nefndanna, sbr. ákvæði um svipaða samvinnu um byggingarnefndir í 5. mgr. 7. gr. laga um mannvirki, og bendir einnig á heimild sveitarfélaga til að sameina nefndir sínar í sveitarstjórnarlögunum.
Náttúrustofur.
Við meðferð málsins hefur komið fram að náttúrustofur gegna mikilvægu hlutverki við náttúrurannsóknir, -vernd og -umgengni víða um land. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að í reglugerð sé mælt fyrir um tengsl náttúruverndarnefndar við náttúrustofurnar (15. gr.). Samtök náttúrustofa tilnefna fulltrúa í fagráð náttúruminjaskrár (16. gr.), náttúrustofur skulu benda Náttúrufræðistofnun á minjar sem til greina koma á C- og B-hluta náttúruminjaskrár, og fá til umsagnar tillögu ráðherra um náttúruminjaskrá hverju sinni (36. gr.). Umhverfisstofnun er heimilt að fela m.a. náttúrustofum að fylgjast með ástandi svæða í óbyggðum (77. gr.) og hafa samstarf við þær um rekstur gestastofa þegar við á (86. gr.).
Meiri hlutinn telur mikilsvert að náttúrustofur sveitarfélaganna eigi sem mestan þátt í framkvæmd náttúruverndarlaga, þótt þær séu ekki stjórnsýslustofnanir eða hafi á hendi rannsóknarhlutverk af hálfu ríkisins. Meiri hlutinn leggur því til að náttúrustofur taki þátt í árlegum fundi Umhverfisstofnunar og náttúruverndarnefndar (15. gr.) og að bent sé á þær sérstaklega þar sem fjallað er um heimild Náttúrufræðistofnunar til að semja við aðra um tiltekna þætti vöktunar (74. gr.).
Reglugerðir.
Í 95. gr. er almenn heimild til ráðherra til að setja reglugerðir um framkvæmd laganna. Á u.þ.b. 20 öðrum stöðum í frumvarpinu er ráðherra veitt heimild til reglugerðarsetningar, en um 16 sinnum í gildandi lögum. Umhverfisréttur er þess eðlis að nauðsynlegt er að gefa framkvæmdarvaldinu talsvert svigrúm til útfærslu laga. Jafnframt er mikilvægt fyrir stjórnsýsluna, hagsmunaaðila og allan almenning að heimild til frekari reglusetningar á þess vegum sé skýr og afmörkuð, og leggur meiri hlutinn því til að þessi almenna heimild verði felld brott en hinar 20 látnar nægja.
Í ljósi breytinga sem meiri hluti nefndar leggur til á ákvæðum 91. gr., sbr. kafli um refsiákvæði, er 90. gr. frumvarpsins um refsiábyrgð vegna spjalla á náttúru landsins óþörf. Leggur meiri hlutinn því til að 90. gr. verði felld brott.
Refsiákvæði.
Í umsögn frá ríkissaksóknara voru gerðar athugasemdir við ákvæði 91. gr. frumvarpsins um refsiábyrgð. Ákvæðið sé almennt orðað og ekki nákvæmlega tilgreint hvaða háttsemi er refsiverð né heldur tilgreind með skýrum hætti meginafmörkun sem ætlast er til að gildi um skilgreiningu á refsiverðri háttsemi sem kann að vera kveðið nánar á um í stjórnvaldsfyrirmælum. Þá þurfi að skilgreina saknæmisskilyrði. Meiri hlutinn hefur ráðið bót á þessu með tillögu um breytt orðalag í upphafi 1. mgr., og leggur enn fremur til ákvæði um refsiábyrgð í greinunum um tínslu berja o.s.frv. (27. gr.), um meðferð elds (28. gr.), um steindir og steingervinga (62. gr.) og um auglýsingar (72. gr.). Með þessu eru uppfyllt skilyrði refsiréttar um skýrleika refsiheimilda þar sem borgararnir geta kynnt sér með því að lesa lagatextann hvaða háttsemi getur bakað þeim refsiábyrgð.
Með breytingartillögunni er skýrt að við útfærslu refsiábyrgðar í frumvarpinu er byggt á blandaðri leið, annars vegar hefðbundinni refsiábyrgð vegna brota manna en hlutrænni refsiábyrgð að því er varðar brot lögaðila.
Meiri hlutinn vekur í þessu sambandi athygli á að við ákvörðun refsingar er alla jafna tekið tillit til þess hvort um ásetning eða gáleysi hafi verið að ræða.
Kostnaður.
Meiri hlutinn bað forsvarsmenn Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar að meta að nýju kostnaðarauka hjá stofnununum vegna aukinna verkefna sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu.
Í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins er árlegur kostnaðarauki Umhverfisstofnunar metinn 32 millj. kr. Í þeirri tölu er gert ráð fyrir stofnun náttúruumdæma og kostnaður við þau metinn 23 millj. kr. í byrjun. Mat Umhverfisstofnunar er hins vegar það að kostnaðaraukinn verði 110 millj. kr., þar af 23 millj. kr. vegna umdæma.
Í umsögn fjárlagaskrifstofu er árlegur kostnaðarauki Náttúrufræðistofnunar Íslands metinn 9 millj. kr. Mat Náttúrufræðistofnunar er að kostnaðarauki á fyrsta ári sé 49 millj. kr. en lækki næstu ár í 38 millj. kr. á fjórða ári. Að auki þurfi framlag til nýrra vöktunarverkefna, 25 millj. kr. fyrstu árin en meira síðar.
Meiri hlutanum kemur ekki á óvart að ný náttúruverndarlög hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð, og bendir á að það fé fæst til baka með ýmsum hætti á komandi árum. Meiri hlutinn beinir því þó til ráðherra að skipuleggja framkvæmd laganna með þeim hætti að kostnaðaraukinn dreifist yfir nokkurt árabil.
Ekki er reiknað með fjárveitingum vegna frumvarpsins í fjárlögum fyrir árið 2103 og þarf því að gera ráð fyrir upphafskostnaði í fjáraukalögum síðar á árinu.
Einstök önnur atriði.
Fundið hefur verið að því orðalagi að náttúran þróist „eftir eigin lögmálum“ (1. mgr. 1. gr., 45. gr.), þ.e. án afskipta eða íhlutunar mannsins. Meiri hlutinn fellst á að þetta orðalag sé ekki að öllu leyti heppilegt, þar sem erfitt er að útiloka að fullu áhrif frá mannlegum umsvifum, og leggur til að í stað þess sé rætt um að þessi þróun náttúrunnar fari fram „á eigin forsendum“.
Meiri hlutinn leggur til að úr b-lið 3. gr. verði látið nægja að í verndarmarkmiðum sé náð til jarðmyndana á lands- og heimsvísu. Sú breyting kemur ekki í veg fyrir að einstakar jarðminjar á svæðisvísu fari á C-hluta náttúruminjaskrár, og þegar reynsla kemst á lögin má ætla að sveitarfélög og samtök þeirra beittu hverfisvernd til varðveislu slíkra myndana.
Í 8. tölul. 5. gr. er lagt til að orðið „undirtegund“ falli út, þar sem tegundarskilgreining frumvarpsins er víð af ásettu ráði, og nær einnig til þess sem í þrengri skilningi ýmissa greina náttúrufræðinnar flokkast sem „undirtegund“.
Þéttbýli þarf að skilgreina í frumvarpinu (26. tölul. 5. gr.) vegna leyfis til utanvegaaksturs á snjó utan þéttbýlis í 31. gr., en að auki er ákvæði um auglýsingar utan þéttbýlis í 72. gr. Vegna tengingar við umferðarlögin er eðlilegt að notast við sömu skilgreiningu og þar, og telur meiri hlutinn óþarft að benda einnig á skilgreiningu skipulagslaga, enda miðast þéttbýlismerki Vegagerðarinnar að öllu jöfnu við hana, sbr. einnig tillöguna í hvítbók (171–172).
Í 19. gr. frumvarpsins er með sama hætti og í gildandi lögum gerður verulegur munur á aðgangi ferðafólks um land eftir því hvort landið er ræktað eða óræktað. Í frumvarpinu er það nýmæli við skilgreiningu ræktaðs lands að gert er ráð fyrir að landið falli úr rækt eftir ákveðinn tíma. Sá tími, 15 ár, hefur sætt gagnrýni þar sem engin ein áratala geti átt við um fjölmargar gerðir ræktunar. Auk smávægilegra orðalagsbreytinga leggur meiri hlutinn til að órækt verði miðuð við „langvarandi notkunarleysi“. Yrðu sérfróðir menn að skera úr í hverju tilviki en allajafna er um að ræða að landið hafi legið ræktarlaust í 15–20 ár. Vanir ferðamenn og leiðsögumenn eiga að geta skorið úr um þetta með skynmati ef ekki næst í bónda eða aðra kunnáttumenn, en þá á eigin ábyrgð. Með þessari breytingu er virt fjölbreytni ræktarlands en því til skila haldið að land getur ekki notið endalausrar verndar fyrir umferð sem ræktað land ef ekki eru hafðar af því raunverulegar ræktarnytjar. Meiri hlutinn telur rétt að bregðast við ábendingum um sérstöðu skógræktar að þessu leyti með sérstakri tillögu þar sem miðað er við þroska trjánna og þol gagnvart umferð. Við skógrækt skipta fyrstu vaxtarárin mestu og má miða við 10–20 ár eftir tegundum.
Eigendur frístundahúsa geta samkvæmt gildandi lögum bannað umferð um landsvæði sem slíkum húsum fylgir. Til að taka af allan vafa um rétt þeirra til næðis í bústað sínum leggur meiri hlutinn til að slík lóð teljist „ræktað land“ í skilningi laganna, þannig að óska skuli leyfis til að fara um frístundahúsland. Í viðkomandi lögum, nr. 75/2008, eru stærðarmörk slíkrar lóðar tiltekin tveir hektarar hið mesta.
Í 39. gr. er Umhverfisstofnun gefin heimild til að semja við landeiganda, rétthafa og náttúru- og umhverfissamtök um þátttöku í umönnun friðlýsts svæðis. Meiri hlutinn leggur til að einnig sé hægt að semja við sveitarfélög um slíka umönnun.
Í 27. gr. er fjallað um lestur berja, sveppa o.s.frv. Fulltrúar Umhverfisstofnunar hafa vakið athygli nefndarinnar á fyrirspurnum sem stofnunin fær iðulega um krækling, en um rétt til kræklinganáms og annarra skeldýra er óvissa í gildandi lögum. Meiri hlutinn leggur til að úr því verði bætt.
Um auglýsingar utan þéttbýlis er fjallað í 72. gr. og er hún lítt breytt í frumvarpinu frá gildandi lögum. Meiri hlutinn bendir á að í náttúruverndarlögum beinist eftirlit með auglýsingum utan þéttbýlis að áhrifum þeirra á náttúru og landslag, en um slíkar auglýsingar er einnig fjallað í öðrum lögum, eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarpið, og leyfisveitandi er sveitarstjórn, sbr. 9. gr. reglugerðar um lögreglusamþykktir, nr. 1127/2007.
Í 2. mgr. 87. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um samráð Umhverfisstofnunar við skipulags- eða byggingarfulltrúa sveitarfélags áður en fyrirmæli eru gefin um tilteknar úrbætur við framkvæmdir. Meiri hlutinn lítur svo á að með slíku samráði gefist tækifæri til hliðstæðra fyrirmæla frá þessum aðilum, ef þörf er á, þannig m.a. að ekki verði um að ræða tvöfaldar dagsektir ef fyrirmælunum er ekki sinnt.
Í 4. mgr. 88. gr. er ákvæði um að hægt sé að kalla lögreglu til ef þörf krefur við stöðvun athafna og framkvæmda samkvæmt greininni. Í umsögn sinni telur ríkislögreglustjóri þessa mgr. óþarfa í ljósi c-liðar 2. tölul. 1. gr. lögreglulaga þar sem eitt hlutverka lögreglu er sagt að „stöðva ólögmæta háttsemi“ í samræmi við fyrirmæli í lögum um meðferð sakamála og öðrum lögum. Meiri hlutinn telur að eigi að fella út ákvæði af þessu tagi verði það að gerast í lögbókinni allri, og bendir m.a. á hliðstæð ákvæði í skipulagslögum (4. mgr. 53. gr.), vatnalögum (2. mgr. 145. gr.) og villidýralögum (5. mgr. 14. gr.).
Umhverfisstofnun er skv. 93. gr. heimilt að taka gjald fyrir veitt leyfi. Meiri hlutanum hefur verið bent á að kostnaður við afgreiðslu umsóknar sé síst minni þótt ekki sé unnt að veita leyfið og því rétt að láta eitt yfir báða ganga að þessu leyti. Fellst meiri hlutinn á þessi rök.
Að auki leggur meiri hlutinn til minni háttar málfarsbætur, leiðréttingar og lagatæknilegar umbætur sem óþarft er að skýra sérstaklega.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til á sérstöku þingskjali.
Þór Saari, áheyrnarfulltrúi, er fylgjandi málinu.
Árni Johnsen og Ásmundur Einar Daðason voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 28. febrúar 2013.
Ólafur Þór Gunnarsson,
form.
Mörður Árnason,
frsm.
Anna Margrét Guðjónsdóttir.
Lúðvík Geirsson.
Álfheiður Ingadóttir.
Atli Gíslason.
