Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 136. máls.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 151 — 136. mál.
Alþingi ályktar að fela innanríkisráðherra og félags- og húsnæðismálaráðherra að undirbúa frumvarp til heildarlaga um málefni útlendinga sem leysi af hólmi lög um útlendinga, nr. 96 frá árinu 2002, og lög um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97 frá árinu 2002. Frumvarpið verði byggt á frumvarpi til laga um útlendinga sem lagt var fyrir 141. löggjafarþing og á skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins frá árinu 2012 sem unnin var af innanríkisráðuneyti, velferðarráðuneyti og utanríkisráðuneyti. Í frumvarpinu verði kveðið á um:
a. að réttindi til dvalar og atvinnu séu samræmd þannig að útlendingur fái aðeins gefið út eitt dvalarleyfi og að skýrt sé hvort það veitir heimild til atvinnu eða ekki,
b. endurskoðun flokka dvalarleyfa og að réttindi milli sambærilegra flokka séu samræmd, þar á meðal til fjölskyldusameiningar,
c. að réttindasöfnun til búsetuleyfis fylgi einstaklingi, ekki dvalarleyfi,
d. bætta meðferð hælisumsókna og að hætt verði að refsa hælisleitendum fyrir að framvísa fölsuðum skilríkjum,
e. stofnun sjálfstæðrar úrskurðarnefndar í málaflokknum.
Frumvarpið verði lagt fram eigi síðar en í mars 2014.
Endurskoðun útlendingalaga er aðkallandi, svo sem rakið var í skýrslunni og athugasemdum með frumvarpinu. Árið 2002 voru sett heildarlög um útlendinga á Íslandi annars vegar og hins vegar um atvinnuréttindi útlendinga. Síðan þá hefur málaflokkurinn tekið örum breytingum. Sífellt fleiri útlendingar óska þess að setjast að á Íslandi, líkt og á öðrum Norðurlöndum. Íslensku útlendingalögin byggjast að stofninum til á norrænni löggjöf, einkum á norsku útlendingalögunum. Í Noregi hefur þegar farið fram heildarendurskoðun á lögum þar sem nánari skýringar voru settar fram á ýmsum þáttum sem áður ríkti óvissa um og umsóknar- og afgreiðsluferli var einfaldað, útlendingum og stjórnsýslu til hagsbóta. Slík endurskoðun hefur ekki farið fram hér á landi þótt tillögur að henni hafi verið settar fram í framangreindri skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES og í lagafrumvarpinu, sem byggðist að nokkru leyti á norskum lögum. Núverandi staða er ekki viðunandi og leggja því flutningsmenn til að þessi þingsályktun verði afgreidd og vinna við frumvarp hafin hið fyrsta. Verður hér gerð nánari grein fyrir mikilvægustu atriðum sem fjalla þarf um í frumvarpi en vakin er athygli á því að þessi umfjöllun er ekki tæmandi. Fjölmargar aðrar breytingar voru lagðar til með lagafrumvarpinu sem nauðsynlegt er að nái fram að ganga, þar á meðal innleiðing mikilvægra EES-tilskipana.
Heildarlög um dvalar- og atvinnuréttindi.
Við setningu laga um útlendinga og laga um atvinnuréttindi útlendinga árið 2002 bentu bæði minni hluti og meiri hluti allsherjarnefndar á að rétt væri að stefna að setningu einna heildarlaga um málefni útlendinga og framkvæmd þeirra skyldi færð á hendi eins ráðuneytis. Þetta kom einnig fram hjá fjölmörgum umsagnaraðilum sem töldu að einfalda þyrfti aðkomu stjórnvalda að málefnum útlendinga. Svo sem segir í skýrslu um málefni útlendinga utan EES voru þetta jafnframt tillögur nefndar sem skipuð var af ráðherrum dómsmála og félagsmála árið 2005 og skilaði tillögum sínum í ársbyrjun 2006. Í nefndinni áttu sæti fulltrúar ráðuneytanna tveggja ásamt fulltrúum Útlendingastofnunar og Vinnumálastofnunar. Þrátt fyrir þennan eindregna vilja hafa þessar breytingar ekki náð fram að ganga og gerðu ekki heldur á árinu 2012 þegar innanríkisráðuneytið hafði forgöngu um frumvarpssmíð sem fæli í sér ein heildarlög, í samræmi við skýrslu um málefni útlendinga utan EES. Í greinargerð með frumvarpinu sem lagt var fyrir 141. löggjafarþing segir:
„Við vinnslu þessa frumvarps var lagt upp með það að sameina framangreind lög [um útlendinga og lög um atvinnuréttindi útlendinga] í ein heildarlög og var í því skyni settur á laggirnar samráðshópur innanríkisráðuneytis og velferðarráðuneytis með aðkomu Útlendingastofnunar og Vinnumálastofnunar. Eftir því sem á leið í þeirri vinnu varð ljóst að ávinningur af sameiningunni yrði aðeins takmarkaður. Einkum voru sett fram þau sjónarmið af hálfu velferðarráðuneytisins að nauðsynlegt væri að tryggja að vinnumarkaðssjónarmið hefðu áhrif við veitingu atvinnuleyfa og að hún yrði ekki tryggð nema með sjálfstæðri ákvörðun Vinnumálastofnunar sem undirstofnunar velferðarráðuneytis. Málaflokkurinn yrði því ekki fluttur í heild sinni til innanríkisráðuneytisins og velferðarráðherra hefði eftir sem áður aðkomu að lögunum. Með þessu móti hefði ekki náðst það markmið sem stefnt var að, þ.e. að einfalda löggjöfina og aðkomu stjórnvalda að málaflokknum.“
Annars staðar á Norðurlöndum er kveðið á um rétt útlendinga til dvalar og atvinnu í sömu löggjöf, en ekki í tveimur aðskildum lagabálkum líkt og gert er hér á landi. Það er mat flutningsmanna að hægt sé að tryggja áhrif vinnumarkaðssjónarmiða þar sem þau eiga við þótt sett verði heildarlög um útlendinga og framkvæmd þeirra færð á eina hendi. Þannig sé vel unnt að tryggja að álit Vinnumálastofnunar sé bindandi hvað varðar dvalarleyfi sem tengjast beint atvinnuþátttöku. Væri með þeim hætti lögfest sú framkvæmd sem viðhöfð er nú. Sé dvalarleyfi veitt á öðrum forsendum, svo sem til aðstandenda eða af mannúðarástæðum, er sjálfsagt að réttur til atvinnuþátttöku haldist í hendur við rétt til dvalar. Eftir sem áður geta þó verið dvalarleyfisflokkar sem ekki veita sérstaka atvinnuheimild og getur réttur aðstandanda aldrei orðið ríkari en venslamanns hans sem hefur dvalarleyfi. Þetta getur til dæmis átt við um námsmenn og aðstandendur þeirra, sem þyrftu þá að sækja sérstaklega um heimild til vinnu. Einfalt er að finna lausnir á nauðsynlegri stjórnsýslulegri aðkomu Vinnumálastofnunar og ætti það verkefni ekki að vera Þrándur í Götu enda mun ríkari hagsmunirnir af því að setja skýr heildarlög, bæði fyrir stjórnsýsluna og þá einstaklinga sem lögin taka til.
Endurskoðun dvalarleyfisflokka og réttindasöfnun.
Í frumvarpi til laga um útlendinga sem lagt var fyrir 141. löggjafarþing er gert ráð fyrir umtalsverðum breytingum á dvalarleyfisflokkum. Lúta þær einkum að dvalarleyfum til aðstandenda og vegna sérstakra tengsla en stór hluti dvalarleyfisumsókna fellur undir þá flokka í dag. Því er rétt að taka fram að þótt þessum dvalarleyfisflokkum fjölgi umtalsvert yrði fjölgun einstaklinga sem hér gætu sest að ekki endilega mikil, þar sem þeir geta í dag óskað eftir dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla eða sem aðstandendur. Í greinargerð með frumvarpinu segir:
„Í núgildandi lögum er réttur aðstandenda íslenskra ríkisborgara eða útlendinga, sem hér dveljast, til dvalar á Íslandi skýrður í einni grein. Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir ítarlegum kafla sem fjallar um rétt fólks hér á landi til að fá til sín aðstandendur sína frá ríkjum utan EES. Eins og áður hefur verið vikið að er tilgangur þessara breytinga sá að ljóst sé hverjir eigi rétt til dvalar í þessu tilliti. Í núgildandi framkvæmd hefur verið brugðist við óskum aðstandenda, sem falla ekki skýrt undir lögin en sannanlega ættu að hafa heimild til dvalar hér á landi, með því að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna eða sérstakra tengsla. Með breytingum, sem hér eru lagðar til, er hins vegar skýrt hvaða aðstandendur hafa heimild til dvalar á Íslandi og um leið tryggt að þeir byggi ekki rétt sinn almennt á undanþáguákvæði sem geri ekki kröfu um að grunnskilyrðum dvalarleyfis sé uppfyllt, þar á meðal um trygga framfærslu. Einnig þótti rétt að tilgreina með skýrum hætti hvenær foreldrar eiga rétt á dvalarleyfi hér á landi vegna umgengni við börn sín sem hér dveljast eða eru íslenskir ríkisborgarar. Með þeim hætti er ekki einungis þeim útlendingum, sem falla undir ákvæðið, ljós réttarstaða sín heldur er með þessu hægt að lögfesta sérstök skilyrði og takmarkanir sem eiga við í þeim tilfellum. Skýrari ákvæði um dvalarleyfi aðstandenda minnkar hættu á því að túlkun laga sé mismunandi eða svigrúm sé aukið eða minnkað án þess að lögin kveði á um það. Með þessum breytingum yrði einnig réttur flóttamanns færður til samræmis við réttindi annarra dvalarleyfaflokka sem njóta réttar til að fá aðstandendur sína til sín. Samkvæmt núgildandi löggjöf hefur flóttamaður lakari rétt til þess en útlendingur sem fær dvalarleyfi af mannúðarástæðum án þess að fyrir liggi skýringar á þeim mun. Með þessum breytingum er réttur flóttafólks til að njóta samvista við nánustu fjölskyldu því styrktur.“
Með breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu er skýrt hver telst aðstandandi og hvaða skilyrði einstaklingur hér á landi þarf að uppfylla til að geta fengið aðstandendur sína til sín. Til grundvallar þessum breytingartillögum liggur samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, auk þess sem réttur manna til friðhelgi, einkalífs og fjölskyldu nýtur verndar skv. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Flutningsmenn leggja eindregið til að þessar breytingartillögur verði færðar í lög. Þær eru til þess fallnar að skýra réttarstöðu fólks og gera framkvæmd laganna auðveldari og skilvirkari – og þar með hagkvæmari.
Þar sem frumvarpið gerði aðeins ráð fyrir breytingum á lögum um útlendinga var ekki unnt að kveða á um breytingar á dvalarleyfisflokkum sem byggjast á atvinnuþátttöku, svo sem lagt hafði verið til í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES. Flutningsmenn telja slíkar breytingar nauðsynlegar en samkvæmt núgildandi lögum er réttarstaða einstaklinga sem hingað koma til starfa mjög mismunandi eftir menntunarstigi þeirra og sérþekkingu. Einstaklingur sem fær dvalarleyfi og atvinnuleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar getur haft fjölskyldu sína með sér og átt þess kost að fá búsetuleyfi og setjast hér að til langs tíma. Einstaklingur sem fær dvalarleyfi og atvinnuleyfi vegna „skorts á vinnuafli“ nýtur ekki þessara réttinda og honum ber að hverfa af landi brott eftir að hámarki tvö ár og má þá ekki koma til landsins á sama dvalarleyfi næstu tvö ár á eftir. Erfitt er að finna rök fyrir þessari mismunun, enda eru einstaklingar í hvorri stöðu fyrir sig að sinna störfum sem ekki fæst mannskapur til að sinna hér á landi eða innan Evrópska efnahagssvæðisins. Eftir sem áður er gert ráð fyrir að sýna þurfi fram á trygga framfærslu á þeim tíma sem dvalarleyfi er í gildi.
Í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES var einnig lagt til að horfið yrði frá því að kalla eftir sakavottorði vegna allra umsókna um dvalarleyfi. Öflun sakavottorðs getur tekið langan tíma og alvarleiki brots kemur ekki endilega fram á slíku vottorði. Hætt er við að þetta lengi umsóknarferli eða að dvalarleyfi sé synjað vegna minni háttar brots. Norsk lög kveða á um heimild fyrir þarlenda útlendingastofnun til að óska eftir sakavottorði ef það er talið nauðsynlegt. Þótt ekki hafi verið kveðið á um þetta í frumvarpinu sem lagt var fram á 141. löggjafarþingi telja flutningsmenn rétt að fara að þessum tillögum nefndarinnar.
Breytingar á málsmeðferð hælisumsókna.
Íslensk stjórnvöld hafa frjálsar hendur er varðar regluverk í kringum dvalar- og atvinnuleyfi til fólks utan EES. Málsmeðferð hælisumsókna og veiting stöðu flóttamanns byggist hins vegar á alþjóðlegu regluverki, einkum alþjóðasamningi um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 (flóttamannasamningnum), sem fullgiltur var af Íslands hálfu árið 1955. Flutningsmenn leggja ríka áherslu á að Ísland uppfylli skyldur sínar í samfélagi þjóðanna þegar kemur að réttindum flóttafólks. Í því felst að standa við þá stefnu að tekið sé árlega á móti hópum flóttafólks í samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, en einnig að lagaumgjörð í kringum umsóknir um hæli – eða alþjóðlega vernd – sé eins og best verður á kosið og málsmeðferð til fyrirmyndar.
Með lögum nr. 115/2010 var kafli útlendingalaga um vernd gegn ofsóknum og hæli endurskoðaður og byggðist sú endurskoðun á skýrslu nefndar um meðferð hælisumsókna frá árinu 2009. Í fyrsta lagi voru gerðar breytingar til samræmis við þróun löggjafar í Evrópu, í öðru lagi var einstaklingum, sem eru ekki flóttamenn samkvæmt skilgreiningu flóttamannasamningsins, veitt aukin vernd og ný réttarstaða í samræmi við alþjóðlegar mannréttindareglur (svokölluð viðbótarvernd), í þriðja lagi voru skýrari reglur settar um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og í fjórða lagi voru skýrari reglur settar um meðferð hælisumsókna og réttarstöðu hælisleitenda. Þessar mikilvægu breytingar styrktu réttarstöðu fólks sem hingað kemur og óskar eftir alþjóðlegri vernd.
Í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES voru lagðar til enn frekari breytingar á hæliskafla útlendingalaganna og rötuðu þær að meginstofni í frumvarp til laga sem lagt var fram á 141. löggjafarþingi. Tveir þættir í málsmeðferðinni hafa sætt mestri gagnrýni; annars vegar að hælisleitendum sé refsað fyrir að framvísa fölsuðum skilríkjum og hins vegar hversu langur málsmeðferðartíminn er. Þá hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna lagt ríka áherslu á að sett verði á laggirnar sjálfstæð kærunefnd í hælismálum, en nánar verður fjallað um þann þátt hér á eftir.
Ísland hefur sætt gagnrýni á alþjóðavettvangi og heima fyrir vegna langs málsmeðferðartíma hælisumsókna. Afgreiðslutími er mjög langur jafnvel þótt umsækjandi vinni með stjórnvöldum að úrlausn málsins og geri allt sem í hans valdi stendur til að afla gagna og upplýsinga sem óskað er eftir. Löng málsmeðferð getur verið íþyngjandi og ómannúðleg og haft slæm líkamleg og andleg áhrif á umsækjanda óháð því hvort hann hlýtur vernd eða ekki, enda er líf viðkomandi á ís meðan beðið er eftir ákvörðun sem hefur úrslitaáhrif á framtíðina. Þar að auki er mikið óhagræði fyrir stjórnvöld af langri málsmeðferð. Þessu verður að breyta. Í frumvarpinu sem lagt var fram á 141. löggjafarþingi er lagt til það viðmið að meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd á stjórnsýslustigi, það er hjá Útlendingastofnun og á kærustigi, taki að jafnaði ekki lengri tíma en sex mánuði. Tímaramminn er settur fram til viðmiðunar og getur orðið rýmri við meðferð flóknari mála. Í frumvarpinu er jafnframt gert ráð fyrir að hafi umsækjandi um hæli ekki fengið niðurstöðu í mál sitt innan 18 mánaða eigi hann rétt til dvalarleyfis af mannúðarástæðum, óháð niðurstöðu máls hans. Meðferð máls lyki þó ekki með þeirri ákvörðun þar eð réttarstaða flóttamanns er betri en einstaklings sem hlýtur dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Hlyti viðkomandi stöðu flóttamanns fengi hann dvalarleyfi til samræmis við það. Með þessu er leitast við, að norskri fyrirmynd, að færa ábyrgð á töfum í stjórnsýslunni, sem umsækjandi ber með réttu ekki ábyrgð á, yfir á stjórnvöld. Flutningsmenn telja slíka lagabreytingu mikilvægt skref í átt að mannúðlegri og skilvirkari málsmeðferð hælisumsókna.
Í frumvarpinu eru einnig lagðar til breytingar á lögum með það að markmiði að leggja af þá framkvæmd að refsa hælisleitendum fyrir að framvísa fölsuðum skilríkjum. Í athugasemdum við frumvarpið segir:
„Í 31. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna er lagt bann við því að refsa flóttamönnum fyrir ólöglega komu eða dvöl í landi ef þeir koma beint frá landi þar sem lífi þeirra eða frelsi var ógnað í merkingu 1. gr., og koma inn í lönd þeirra eða eru þar án heimildar enda gefi þeir sig tafarlaust fram við stjórnvöld og beri fram gildar ástæður fyrir hinni ólöglegu komu sinni eða vist þar. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur lagt áherslu á að þetta eigi einnig við um umsækjendur um alþjóðlega vernd þar sem þeir geta mögulega fengið réttarstöðu flóttamanns þegar mál þeirra hefur verið skoðað af stjórnvöldum. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar til að taka af mögulegan vafa um að framkvæmdin hér á landi standist þessi ákvæði flóttamannasamningsins. Ef þörf er á að bera kennsl á einstaklinginn, hvaðan hann kemur og hvort af honum stafi hætta, getur verið nauðsynlegt að takmarka ferðafrelsi hans til skamms tíma, t.d. ef umsækjandi um alþjóðlega vernd sýnir ekki samstarfsvilja við öflun upplýsinga og rannsókn á bakgrunni hans. Við beitingu þessara úrræða þyrfti að taka sérstakt tillit til þeirra sem teljast vera í viðkvæmri stöðu.“
Flutningsmenn leggja þunga áherslu á að breyta þarf lögum til að taka af allan vafa um að málsmeðferð hælisumsókna hér á landi standist flóttamannasamninginn. Refsing vegna framvísunar falsaðra skilríkja setur flóttamenn, þ.e. þá hælisleitendur sem hljóta vernd, í þá stöðu að hefja líf í nýju landi sem dæmdir einstaklingar, sem aftur getur haft neikvæð áhrif á umsókn þeirra um ríkisborgararétt. Flutningsmenn taka einnig undir þá áherslu sem finna má í frumvarpinu að íþyngjandi úrræðum skuli aðeins beitt ef brýn nauðsyn krefur. Þá þarf að taka ríkara tillit til sérþarfa sem umsækjendur kunna að hafa, óháð því hvort upplýsingar um þær komi fram á fyrstu stigum málsmeðferðar eða síðar. Meðhöndla þarf einstaklinga í samræmi við þeirra sérþarfir hvort sem færðar hafa verið sönnur á það eður ei, þar til hið rétta kemur í ljós. Þannig skulu hælisleitendur sem segjast vera börn að aldri meðhöndlaðir sem börn þar til aldursgreining hefur farið fram, nema að hafið sé yfir allan skynsamlegan vafa að ekki sé um börn að ræða. Öll málsmeðferð þarf að taka mið af því að um flóttamenn getur verið að ræða en fólk í þeirri stöðu hefur oft upplifað hræðilega hluti og á rétt til verndar og mannúðlegrar meðferðar. Komi í ljós að umsækjandi teljist ekki flóttamaður né eiga rétt til dvalarleyfis af mannúðarástæðum er einnig mikilvægt að málsmeðferð sé sem mannúðlegust, þ.m.t. að mannréttindi séu tryggð og gætt að mannhelgi viðkomandi við brottflutning.
Ein af tillögum í frumvarpi því er lagt var fyrir 141. löggjafarþing er að komið verði á laggirnar móttökumiðstöð fyrir hælisleitendur og eftir atvikum aðra útlendinga sem dvelja í landinu án tilskilinna leyfa. Flutningsmenn telja að umtalsvert hagræði geti verið af slíkri móttökumiðstöð, bæði fyrir hælisleitendur og stjórnsýslu. Forsenda þess er að slík miðstöð sé vel búin og ráði yfir nauðsynlegri sérfræðiþekkingu til að koma til móts við ólíkar þarfir hælisleitenda. Með því móti mætti greina sérþarfir snemma í ferlinu, sem auðveldar málsmeðferð og tryggir að hælisleitendur geti hlotið viðeigandi aðstoð, þ.m.t. heilbrigðisþjónustu og sálfræðiþjónustu, og eftir atvikum aðkomu lögregluyfirvalda, svo sem ef grunur vaknar um mansal. Í innanríkisráðuneytinu hefur verið unnið að útfærslu regluverks í kringum slíka miðstöð og um þætti sem gera að verkum að hælisleitendur teljast í „sérstaklega viðkvæmri stöðu“ og telja flutningsmenn æskilegt að þetta hljóti einnig ítarlega umfjöllun Alþingis. Í mörgum löndum Evrópu hafa slíkar miðstöðvar orðið að tímabundnum fangelsum og er varað mjög eindregið við slíku. Þá væri betur látið ógert að koma á slíkri þjónustumiðstöð hér á landi ef þessi yrði raunin á. Flutningsmenn leggja því áherslu á að þeir hafa allan fyrirvara á í þessu efni.
Kærunefnd í útlendingamálum.
Í skýrslu nefndar um meðferð hælisumsókna frá árinu 2009 kemur fram að ekki ríkti samstaða um það hvort setja ætti á fót sjálfstæða kærunefnd í málefnum hælisleitenda. Meiri hluti þeirrar nefndar taldi ekki ráðlagt að skipa sérstaka úrskurðarnefnd, m.a. þar sem sjálfstæðir úrskurðaraðilar heyra til undantekninga í íslenskum rétti. Ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum í samræmi við 14. gr. stjórnarskrárinnar og með sjálfstæðri úrskurðarnefnd yrðu tengsl ráðherra og viðkomandi stjórnvalds rofin. Undir þetta tók meiri hluti allsherjarnefndar og taldi jafnframt að slík nefnd gæti verið kostnaðarsöm. Fulltrúi Rauða krossins í nefnd um meðferð hælisumsókna lagðist hins vegar gegn áliti meiri hluta nefndarinnar og taldi að þetta bæri að kanna ítarlegar. Hefur Rauði krossinn ítrekað komið því sjónarmiði á framfæri og er það í samræmi við athugasemdir Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna sem sagði í erindi sínu til nefndar um meðferð hælisumsókna:
„Að því er varðar sjálfstæði og óhlutdrægni kærustigsins, vekur það athygli okkar og áhyggjur að samkvæmt núverandi fyrirkomulagi heyrir Útlendingastofnun undir dómsmálaráðuneytið, sem síðan fer með kærumál og við beinum því þeim eindregnu tilmælum til Íslendinga að meðferð kærumála hælisleitenda verði flutt til dómsyfirvalds, sem er í raun – og ber með sér að vera í raun – fullkomlega sjálfstætt og óhlutdrægt.“
Með hliðsjón af þessu og þeirri staðreynd að á öllum Norðurlöndum eru ákvarðanir í hælismálum kæranlegar til úrskurðarnefndar eða dómstóls lagði nefnd um málefni útlendinga utan EES til að sett yrði á laggirnar sjálfstæð kærunefnd. Í skýrslu nefndarinnar er gerð ítarleg grein fyrir skipan þessara mála á Norðurlöndum en skiptar skoðanir voru um hvort hérlend kærunefnd skyldi taka til allra kærumála á grundvelli útlendingalaga eða aðeins hælismála. Í frumvarpinu sem lagt var fyrir 141. löggjafarþing var lagt til að nefndin tæki til allra mála á grundvelli útlendingalaga og var það rökstutt með eftirfarandi hætti í athugasemdum með frumvarpinu:
„Við vinnslu frumvarpsins var vakin athygli á því að hér á landi koma fremur fá mál á ári til kasta ráðuneytisins sem úrskurðaraðila vegna umsókna um alþjóðlega vernd. Næði kærunefndin aðeins til þeirra mála væru því líkur á að það kæmi niður á þeirri fagþekkingu og sérhæfingu sem þarf að vera fyrir hendi við meðferð mála af þessu tagi. Þá er einnig fyrirsjáanleg skörun milli veitingar alþjóðlegrar verndar og viðbótarverndar annars vegar og dvalarleyfis af mannúðarástæðum og mögulega dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla hins vegar. Í ljósi þessa er í frumvarpi þessu lagt til að komið verði á fót sjálfstæðri úrskurðarnefnd, kærunefnd í útlendingamálum, og að allar ákvarðanir Útlendingastofnunar, sem teknar eru á grundvelli útlendingalaga, séu kæranlegar til þeirrar nefndar, að undanskildum ákvörðunum er lúta að brottvísun eða frávísun á grundvelli almannahagsmuna, almannaöryggis eða skyldra ríkra hagsmuna. Þau ákvæði frumvarpsins njóta nokkurrar sérstöðu og slíkar ákvarðanir yrðu því kæranlegar til ráðuneytisins.“
Í frumvarpinu er regluverk um kærunefndina útfært með ítarlegum hætti. Flutningsmenn telja að með því hafi náðst ákveðin lending sem sátt geti ríkt um og leggja því til að í fyrirhuguðu frumvarpi verði þetta fyrirkomulag tekið upp óbreytt.
Niðurlag.
Þegar lög um útlendinga og lög um atvinnuréttindi útlendinga voru sett árið 2002 ríkti mikil óeining um niðurstöðuna, bæði á Alþingi og í samfélaginu. Fjölmargir umsagnaraðilar lögðust gegn því útlendingalagafrumvarpi sem síðar varð að lögum og minni hluti allsherjarnefndar taldi ófært að samþykkja frumvarpið óbreytt. Hefur óeiningin að nokkru leyti litað málaflokkinn allar götur síðan, þótt svörtustu spár hafi ekki ræst og miklar betrumbætur verið gerðar á lögunum síðan. Þær tillögur sem hér er gerð sérstök grein fyrir eru settar fram með það að leiðarljósi að sátt geti náðst um nauðsynlega heildarendurskoðun laganna og sameiningu laga um útlendinga og laga um atvinnuréttindi útlendinga. Í þessum tillögum felst því engin bylting á málaflokknum. Sumar breytinganna fela í sér lögfestingu á núverandi framkvæmd, auk þess sem réttarstaða einstaklinga sem koma frá löndum utan EES er skýrð. Tekin væru af tvímæli um í hvaða tilfellum nánum aðstandendum eða öðrum sem hafa sérstök tengsl við landið er heimil dvöl, réttur barna yrði styrktur og málsmeðferð bætt.
Eftir stendur að fram þarf að fara ítarleg umræða, bæði á Alþingi og í samfélaginu, um langtímastefnumótun í málaflokknum. Í þeirri umræðu þarf að takast á við ýmsar siðferðilegar spurningar sem vakna í tengslum við fólksflutninga og hvernig íslensk stjórnvöld vilja snúa sér andspænis þeim álitaefnum. Flutningsmenn hvetja ríkisstjórn og Alþingi til að leiða slíka umræðu af þekkingu og yfirvegun og lýsa sig reiðubúna til þátttöku í henni. Að sama skapi telja flutningsmenn til mikils unnið að ná sátt um þau atriði sem hér hefur verið tæpt á þannig að setja megi ný og betri heildarlög um málefni útlendinga – útlendingum, stjórnsýslu og samfélaginu í heild sinni til hagsbóta.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 151 — 136. mál.
Tillaga til þingsályktunar
um heildarlög um útlendinga.
Flm.: Ögmundur Jónasson, Árni Þór Sigurðsson, Bjarkey Gunnarsdóttir,
Katrín Jakobsdóttir, Lilja Rafney Magnúsdóttir,
Steingrímur J. Sigfússon, Svandís Svavarsdóttir.
Alþingi ályktar að fela innanríkisráðherra og félags- og húsnæðismálaráðherra að undirbúa frumvarp til heildarlaga um málefni útlendinga sem leysi af hólmi lög um útlendinga, nr. 96 frá árinu 2002, og lög um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97 frá árinu 2002. Frumvarpið verði byggt á frumvarpi til laga um útlendinga sem lagt var fyrir 141. löggjafarþing og á skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins frá árinu 2012 sem unnin var af innanríkisráðuneyti, velferðarráðuneyti og utanríkisráðuneyti. Í frumvarpinu verði kveðið á um:
a. að réttindi til dvalar og atvinnu séu samræmd þannig að útlendingur fái aðeins gefið út eitt dvalarleyfi og að skýrt sé hvort það veitir heimild til atvinnu eða ekki,
b. endurskoðun flokka dvalarleyfa og að réttindi milli sambærilegra flokka séu samræmd, þar á meðal til fjölskyldusameiningar,
c. að réttindasöfnun til búsetuleyfis fylgi einstaklingi, ekki dvalarleyfi,
d. bætta meðferð hælisumsókna og að hætt verði að refsa hælisleitendum fyrir að framvísa fölsuðum skilríkjum,
e. stofnun sjálfstæðrar úrskurðarnefndar í málaflokknum.
Frumvarpið verði lagt fram eigi síðar en í mars 2014.
Greinargerð.
Endurskoðun útlendingalaga er aðkallandi, svo sem rakið var í skýrslunni og athugasemdum með frumvarpinu. Árið 2002 voru sett heildarlög um útlendinga á Íslandi annars vegar og hins vegar um atvinnuréttindi útlendinga. Síðan þá hefur málaflokkurinn tekið örum breytingum. Sífellt fleiri útlendingar óska þess að setjast að á Íslandi, líkt og á öðrum Norðurlöndum. Íslensku útlendingalögin byggjast að stofninum til á norrænni löggjöf, einkum á norsku útlendingalögunum. Í Noregi hefur þegar farið fram heildarendurskoðun á lögum þar sem nánari skýringar voru settar fram á ýmsum þáttum sem áður ríkti óvissa um og umsóknar- og afgreiðsluferli var einfaldað, útlendingum og stjórnsýslu til hagsbóta. Slík endurskoðun hefur ekki farið fram hér á landi þótt tillögur að henni hafi verið settar fram í framangreindri skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES og í lagafrumvarpinu, sem byggðist að nokkru leyti á norskum lögum. Núverandi staða er ekki viðunandi og leggja því flutningsmenn til að þessi þingsályktun verði afgreidd og vinna við frumvarp hafin hið fyrsta. Verður hér gerð nánari grein fyrir mikilvægustu atriðum sem fjalla þarf um í frumvarpi en vakin er athygli á því að þessi umfjöllun er ekki tæmandi. Fjölmargar aðrar breytingar voru lagðar til með lagafrumvarpinu sem nauðsynlegt er að nái fram að ganga, þar á meðal innleiðing mikilvægra EES-tilskipana.
Heildarlög um dvalar- og atvinnuréttindi.
Við setningu laga um útlendinga og laga um atvinnuréttindi útlendinga árið 2002 bentu bæði minni hluti og meiri hluti allsherjarnefndar á að rétt væri að stefna að setningu einna heildarlaga um málefni útlendinga og framkvæmd þeirra skyldi færð á hendi eins ráðuneytis. Þetta kom einnig fram hjá fjölmörgum umsagnaraðilum sem töldu að einfalda þyrfti aðkomu stjórnvalda að málefnum útlendinga. Svo sem segir í skýrslu um málefni útlendinga utan EES voru þetta jafnframt tillögur nefndar sem skipuð var af ráðherrum dómsmála og félagsmála árið 2005 og skilaði tillögum sínum í ársbyrjun 2006. Í nefndinni áttu sæti fulltrúar ráðuneytanna tveggja ásamt fulltrúum Útlendingastofnunar og Vinnumálastofnunar. Þrátt fyrir þennan eindregna vilja hafa þessar breytingar ekki náð fram að ganga og gerðu ekki heldur á árinu 2012 þegar innanríkisráðuneytið hafði forgöngu um frumvarpssmíð sem fæli í sér ein heildarlög, í samræmi við skýrslu um málefni útlendinga utan EES. Í greinargerð með frumvarpinu sem lagt var fyrir 141. löggjafarþing segir:
„Við vinnslu þessa frumvarps var lagt upp með það að sameina framangreind lög [um útlendinga og lög um atvinnuréttindi útlendinga] í ein heildarlög og var í því skyni settur á laggirnar samráðshópur innanríkisráðuneytis og velferðarráðuneytis með aðkomu Útlendingastofnunar og Vinnumálastofnunar. Eftir því sem á leið í þeirri vinnu varð ljóst að ávinningur af sameiningunni yrði aðeins takmarkaður. Einkum voru sett fram þau sjónarmið af hálfu velferðarráðuneytisins að nauðsynlegt væri að tryggja að vinnumarkaðssjónarmið hefðu áhrif við veitingu atvinnuleyfa og að hún yrði ekki tryggð nema með sjálfstæðri ákvörðun Vinnumálastofnunar sem undirstofnunar velferðarráðuneytis. Málaflokkurinn yrði því ekki fluttur í heild sinni til innanríkisráðuneytisins og velferðarráðherra hefði eftir sem áður aðkomu að lögunum. Með þessu móti hefði ekki náðst það markmið sem stefnt var að, þ.e. að einfalda löggjöfina og aðkomu stjórnvalda að málaflokknum.“
Annars staðar á Norðurlöndum er kveðið á um rétt útlendinga til dvalar og atvinnu í sömu löggjöf, en ekki í tveimur aðskildum lagabálkum líkt og gert er hér á landi. Það er mat flutningsmanna að hægt sé að tryggja áhrif vinnumarkaðssjónarmiða þar sem þau eiga við þótt sett verði heildarlög um útlendinga og framkvæmd þeirra færð á eina hendi. Þannig sé vel unnt að tryggja að álit Vinnumálastofnunar sé bindandi hvað varðar dvalarleyfi sem tengjast beint atvinnuþátttöku. Væri með þeim hætti lögfest sú framkvæmd sem viðhöfð er nú. Sé dvalarleyfi veitt á öðrum forsendum, svo sem til aðstandenda eða af mannúðarástæðum, er sjálfsagt að réttur til atvinnuþátttöku haldist í hendur við rétt til dvalar. Eftir sem áður geta þó verið dvalarleyfisflokkar sem ekki veita sérstaka atvinnuheimild og getur réttur aðstandanda aldrei orðið ríkari en venslamanns hans sem hefur dvalarleyfi. Þetta getur til dæmis átt við um námsmenn og aðstandendur þeirra, sem þyrftu þá að sækja sérstaklega um heimild til vinnu. Einfalt er að finna lausnir á nauðsynlegri stjórnsýslulegri aðkomu Vinnumálastofnunar og ætti það verkefni ekki að vera Þrándur í Götu enda mun ríkari hagsmunirnir af því að setja skýr heildarlög, bæði fyrir stjórnsýsluna og þá einstaklinga sem lögin taka til.
Endurskoðun dvalarleyfisflokka og réttindasöfnun.
Í frumvarpi til laga um útlendinga sem lagt var fyrir 141. löggjafarþing er gert ráð fyrir umtalsverðum breytingum á dvalarleyfisflokkum. Lúta þær einkum að dvalarleyfum til aðstandenda og vegna sérstakra tengsla en stór hluti dvalarleyfisumsókna fellur undir þá flokka í dag. Því er rétt að taka fram að þótt þessum dvalarleyfisflokkum fjölgi umtalsvert yrði fjölgun einstaklinga sem hér gætu sest að ekki endilega mikil, þar sem þeir geta í dag óskað eftir dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla eða sem aðstandendur. Í greinargerð með frumvarpinu segir:
„Í núgildandi lögum er réttur aðstandenda íslenskra ríkisborgara eða útlendinga, sem hér dveljast, til dvalar á Íslandi skýrður í einni grein. Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir ítarlegum kafla sem fjallar um rétt fólks hér á landi til að fá til sín aðstandendur sína frá ríkjum utan EES. Eins og áður hefur verið vikið að er tilgangur þessara breytinga sá að ljóst sé hverjir eigi rétt til dvalar í þessu tilliti. Í núgildandi framkvæmd hefur verið brugðist við óskum aðstandenda, sem falla ekki skýrt undir lögin en sannanlega ættu að hafa heimild til dvalar hér á landi, með því að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna eða sérstakra tengsla. Með breytingum, sem hér eru lagðar til, er hins vegar skýrt hvaða aðstandendur hafa heimild til dvalar á Íslandi og um leið tryggt að þeir byggi ekki rétt sinn almennt á undanþáguákvæði sem geri ekki kröfu um að grunnskilyrðum dvalarleyfis sé uppfyllt, þar á meðal um trygga framfærslu. Einnig þótti rétt að tilgreina með skýrum hætti hvenær foreldrar eiga rétt á dvalarleyfi hér á landi vegna umgengni við börn sín sem hér dveljast eða eru íslenskir ríkisborgarar. Með þeim hætti er ekki einungis þeim útlendingum, sem falla undir ákvæðið, ljós réttarstaða sín heldur er með þessu hægt að lögfesta sérstök skilyrði og takmarkanir sem eiga við í þeim tilfellum. Skýrari ákvæði um dvalarleyfi aðstandenda minnkar hættu á því að túlkun laga sé mismunandi eða svigrúm sé aukið eða minnkað án þess að lögin kveði á um það. Með þessum breytingum yrði einnig réttur flóttamanns færður til samræmis við réttindi annarra dvalarleyfaflokka sem njóta réttar til að fá aðstandendur sína til sín. Samkvæmt núgildandi löggjöf hefur flóttamaður lakari rétt til þess en útlendingur sem fær dvalarleyfi af mannúðarástæðum án þess að fyrir liggi skýringar á þeim mun. Með þessum breytingum er réttur flóttafólks til að njóta samvista við nánustu fjölskyldu því styrktur.“
Með breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu er skýrt hver telst aðstandandi og hvaða skilyrði einstaklingur hér á landi þarf að uppfylla til að geta fengið aðstandendur sína til sín. Til grundvallar þessum breytingartillögum liggur samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, auk þess sem réttur manna til friðhelgi, einkalífs og fjölskyldu nýtur verndar skv. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Flutningsmenn leggja eindregið til að þessar breytingartillögur verði færðar í lög. Þær eru til þess fallnar að skýra réttarstöðu fólks og gera framkvæmd laganna auðveldari og skilvirkari – og þar með hagkvæmari.
Þar sem frumvarpið gerði aðeins ráð fyrir breytingum á lögum um útlendinga var ekki unnt að kveða á um breytingar á dvalarleyfisflokkum sem byggjast á atvinnuþátttöku, svo sem lagt hafði verið til í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES. Flutningsmenn telja slíkar breytingar nauðsynlegar en samkvæmt núgildandi lögum er réttarstaða einstaklinga sem hingað koma til starfa mjög mismunandi eftir menntunarstigi þeirra og sérþekkingu. Einstaklingur sem fær dvalarleyfi og atvinnuleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar getur haft fjölskyldu sína með sér og átt þess kost að fá búsetuleyfi og setjast hér að til langs tíma. Einstaklingur sem fær dvalarleyfi og atvinnuleyfi vegna „skorts á vinnuafli“ nýtur ekki þessara réttinda og honum ber að hverfa af landi brott eftir að hámarki tvö ár og má þá ekki koma til landsins á sama dvalarleyfi næstu tvö ár á eftir. Erfitt er að finna rök fyrir þessari mismunun, enda eru einstaklingar í hvorri stöðu fyrir sig að sinna störfum sem ekki fæst mannskapur til að sinna hér á landi eða innan Evrópska efnahagssvæðisins. Eftir sem áður er gert ráð fyrir að sýna þurfi fram á trygga framfærslu á þeim tíma sem dvalarleyfi er í gildi.
Í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES var einnig lagt til að horfið yrði frá því að kalla eftir sakavottorði vegna allra umsókna um dvalarleyfi. Öflun sakavottorðs getur tekið langan tíma og alvarleiki brots kemur ekki endilega fram á slíku vottorði. Hætt er við að þetta lengi umsóknarferli eða að dvalarleyfi sé synjað vegna minni háttar brots. Norsk lög kveða á um heimild fyrir þarlenda útlendingastofnun til að óska eftir sakavottorði ef það er talið nauðsynlegt. Þótt ekki hafi verið kveðið á um þetta í frumvarpinu sem lagt var fram á 141. löggjafarþingi telja flutningsmenn rétt að fara að þessum tillögum nefndarinnar.
Breytingar á málsmeðferð hælisumsókna.
Íslensk stjórnvöld hafa frjálsar hendur er varðar regluverk í kringum dvalar- og atvinnuleyfi til fólks utan EES. Málsmeðferð hælisumsókna og veiting stöðu flóttamanns byggist hins vegar á alþjóðlegu regluverki, einkum alþjóðasamningi um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 (flóttamannasamningnum), sem fullgiltur var af Íslands hálfu árið 1955. Flutningsmenn leggja ríka áherslu á að Ísland uppfylli skyldur sínar í samfélagi þjóðanna þegar kemur að réttindum flóttafólks. Í því felst að standa við þá stefnu að tekið sé árlega á móti hópum flóttafólks í samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, en einnig að lagaumgjörð í kringum umsóknir um hæli – eða alþjóðlega vernd – sé eins og best verður á kosið og málsmeðferð til fyrirmyndar.
Með lögum nr. 115/2010 var kafli útlendingalaga um vernd gegn ofsóknum og hæli endurskoðaður og byggðist sú endurskoðun á skýrslu nefndar um meðferð hælisumsókna frá árinu 2009. Í fyrsta lagi voru gerðar breytingar til samræmis við þróun löggjafar í Evrópu, í öðru lagi var einstaklingum, sem eru ekki flóttamenn samkvæmt skilgreiningu flóttamannasamningsins, veitt aukin vernd og ný réttarstaða í samræmi við alþjóðlegar mannréttindareglur (svokölluð viðbótarvernd), í þriðja lagi voru skýrari reglur settar um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og í fjórða lagi voru skýrari reglur settar um meðferð hælisumsókna og réttarstöðu hælisleitenda. Þessar mikilvægu breytingar styrktu réttarstöðu fólks sem hingað kemur og óskar eftir alþjóðlegri vernd.
Í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES voru lagðar til enn frekari breytingar á hæliskafla útlendingalaganna og rötuðu þær að meginstofni í frumvarp til laga sem lagt var fram á 141. löggjafarþingi. Tveir þættir í málsmeðferðinni hafa sætt mestri gagnrýni; annars vegar að hælisleitendum sé refsað fyrir að framvísa fölsuðum skilríkjum og hins vegar hversu langur málsmeðferðartíminn er. Þá hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna lagt ríka áherslu á að sett verði á laggirnar sjálfstæð kærunefnd í hælismálum, en nánar verður fjallað um þann þátt hér á eftir.
Ísland hefur sætt gagnrýni á alþjóðavettvangi og heima fyrir vegna langs málsmeðferðartíma hælisumsókna. Afgreiðslutími er mjög langur jafnvel þótt umsækjandi vinni með stjórnvöldum að úrlausn málsins og geri allt sem í hans valdi stendur til að afla gagna og upplýsinga sem óskað er eftir. Löng málsmeðferð getur verið íþyngjandi og ómannúðleg og haft slæm líkamleg og andleg áhrif á umsækjanda óháð því hvort hann hlýtur vernd eða ekki, enda er líf viðkomandi á ís meðan beðið er eftir ákvörðun sem hefur úrslitaáhrif á framtíðina. Þar að auki er mikið óhagræði fyrir stjórnvöld af langri málsmeðferð. Þessu verður að breyta. Í frumvarpinu sem lagt var fram á 141. löggjafarþingi er lagt til það viðmið að meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd á stjórnsýslustigi, það er hjá Útlendingastofnun og á kærustigi, taki að jafnaði ekki lengri tíma en sex mánuði. Tímaramminn er settur fram til viðmiðunar og getur orðið rýmri við meðferð flóknari mála. Í frumvarpinu er jafnframt gert ráð fyrir að hafi umsækjandi um hæli ekki fengið niðurstöðu í mál sitt innan 18 mánaða eigi hann rétt til dvalarleyfis af mannúðarástæðum, óháð niðurstöðu máls hans. Meðferð máls lyki þó ekki með þeirri ákvörðun þar eð réttarstaða flóttamanns er betri en einstaklings sem hlýtur dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Hlyti viðkomandi stöðu flóttamanns fengi hann dvalarleyfi til samræmis við það. Með þessu er leitast við, að norskri fyrirmynd, að færa ábyrgð á töfum í stjórnsýslunni, sem umsækjandi ber með réttu ekki ábyrgð á, yfir á stjórnvöld. Flutningsmenn telja slíka lagabreytingu mikilvægt skref í átt að mannúðlegri og skilvirkari málsmeðferð hælisumsókna.
Í frumvarpinu eru einnig lagðar til breytingar á lögum með það að markmiði að leggja af þá framkvæmd að refsa hælisleitendum fyrir að framvísa fölsuðum skilríkjum. Í athugasemdum við frumvarpið segir:
„Í 31. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna er lagt bann við því að refsa flóttamönnum fyrir ólöglega komu eða dvöl í landi ef þeir koma beint frá landi þar sem lífi þeirra eða frelsi var ógnað í merkingu 1. gr., og koma inn í lönd þeirra eða eru þar án heimildar enda gefi þeir sig tafarlaust fram við stjórnvöld og beri fram gildar ástæður fyrir hinni ólöglegu komu sinni eða vist þar. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur lagt áherslu á að þetta eigi einnig við um umsækjendur um alþjóðlega vernd þar sem þeir geta mögulega fengið réttarstöðu flóttamanns þegar mál þeirra hefur verið skoðað af stjórnvöldum. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar til að taka af mögulegan vafa um að framkvæmdin hér á landi standist þessi ákvæði flóttamannasamningsins. Ef þörf er á að bera kennsl á einstaklinginn, hvaðan hann kemur og hvort af honum stafi hætta, getur verið nauðsynlegt að takmarka ferðafrelsi hans til skamms tíma, t.d. ef umsækjandi um alþjóðlega vernd sýnir ekki samstarfsvilja við öflun upplýsinga og rannsókn á bakgrunni hans. Við beitingu þessara úrræða þyrfti að taka sérstakt tillit til þeirra sem teljast vera í viðkvæmri stöðu.“
Flutningsmenn leggja þunga áherslu á að breyta þarf lögum til að taka af allan vafa um að málsmeðferð hælisumsókna hér á landi standist flóttamannasamninginn. Refsing vegna framvísunar falsaðra skilríkja setur flóttamenn, þ.e. þá hælisleitendur sem hljóta vernd, í þá stöðu að hefja líf í nýju landi sem dæmdir einstaklingar, sem aftur getur haft neikvæð áhrif á umsókn þeirra um ríkisborgararétt. Flutningsmenn taka einnig undir þá áherslu sem finna má í frumvarpinu að íþyngjandi úrræðum skuli aðeins beitt ef brýn nauðsyn krefur. Þá þarf að taka ríkara tillit til sérþarfa sem umsækjendur kunna að hafa, óháð því hvort upplýsingar um þær komi fram á fyrstu stigum málsmeðferðar eða síðar. Meðhöndla þarf einstaklinga í samræmi við þeirra sérþarfir hvort sem færðar hafa verið sönnur á það eður ei, þar til hið rétta kemur í ljós. Þannig skulu hælisleitendur sem segjast vera börn að aldri meðhöndlaðir sem börn þar til aldursgreining hefur farið fram, nema að hafið sé yfir allan skynsamlegan vafa að ekki sé um börn að ræða. Öll málsmeðferð þarf að taka mið af því að um flóttamenn getur verið að ræða en fólk í þeirri stöðu hefur oft upplifað hræðilega hluti og á rétt til verndar og mannúðlegrar meðferðar. Komi í ljós að umsækjandi teljist ekki flóttamaður né eiga rétt til dvalarleyfis af mannúðarástæðum er einnig mikilvægt að málsmeðferð sé sem mannúðlegust, þ.m.t. að mannréttindi séu tryggð og gætt að mannhelgi viðkomandi við brottflutning.
Ein af tillögum í frumvarpi því er lagt var fyrir 141. löggjafarþing er að komið verði á laggirnar móttökumiðstöð fyrir hælisleitendur og eftir atvikum aðra útlendinga sem dvelja í landinu án tilskilinna leyfa. Flutningsmenn telja að umtalsvert hagræði geti verið af slíkri móttökumiðstöð, bæði fyrir hælisleitendur og stjórnsýslu. Forsenda þess er að slík miðstöð sé vel búin og ráði yfir nauðsynlegri sérfræðiþekkingu til að koma til móts við ólíkar þarfir hælisleitenda. Með því móti mætti greina sérþarfir snemma í ferlinu, sem auðveldar málsmeðferð og tryggir að hælisleitendur geti hlotið viðeigandi aðstoð, þ.m.t. heilbrigðisþjónustu og sálfræðiþjónustu, og eftir atvikum aðkomu lögregluyfirvalda, svo sem ef grunur vaknar um mansal. Í innanríkisráðuneytinu hefur verið unnið að útfærslu regluverks í kringum slíka miðstöð og um þætti sem gera að verkum að hælisleitendur teljast í „sérstaklega viðkvæmri stöðu“ og telja flutningsmenn æskilegt að þetta hljóti einnig ítarlega umfjöllun Alþingis. Í mörgum löndum Evrópu hafa slíkar miðstöðvar orðið að tímabundnum fangelsum og er varað mjög eindregið við slíku. Þá væri betur látið ógert að koma á slíkri þjónustumiðstöð hér á landi ef þessi yrði raunin á. Flutningsmenn leggja því áherslu á að þeir hafa allan fyrirvara á í þessu efni.
Kærunefnd í útlendingamálum.
Í skýrslu nefndar um meðferð hælisumsókna frá árinu 2009 kemur fram að ekki ríkti samstaða um það hvort setja ætti á fót sjálfstæða kærunefnd í málefnum hælisleitenda. Meiri hluti þeirrar nefndar taldi ekki ráðlagt að skipa sérstaka úrskurðarnefnd, m.a. þar sem sjálfstæðir úrskurðaraðilar heyra til undantekninga í íslenskum rétti. Ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum í samræmi við 14. gr. stjórnarskrárinnar og með sjálfstæðri úrskurðarnefnd yrðu tengsl ráðherra og viðkomandi stjórnvalds rofin. Undir þetta tók meiri hluti allsherjarnefndar og taldi jafnframt að slík nefnd gæti verið kostnaðarsöm. Fulltrúi Rauða krossins í nefnd um meðferð hælisumsókna lagðist hins vegar gegn áliti meiri hluta nefndarinnar og taldi að þetta bæri að kanna ítarlegar. Hefur Rauði krossinn ítrekað komið því sjónarmiði á framfæri og er það í samræmi við athugasemdir Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna sem sagði í erindi sínu til nefndar um meðferð hælisumsókna:
„Að því er varðar sjálfstæði og óhlutdrægni kærustigsins, vekur það athygli okkar og áhyggjur að samkvæmt núverandi fyrirkomulagi heyrir Útlendingastofnun undir dómsmálaráðuneytið, sem síðan fer með kærumál og við beinum því þeim eindregnu tilmælum til Íslendinga að meðferð kærumála hælisleitenda verði flutt til dómsyfirvalds, sem er í raun – og ber með sér að vera í raun – fullkomlega sjálfstætt og óhlutdrægt.“
Með hliðsjón af þessu og þeirri staðreynd að á öllum Norðurlöndum eru ákvarðanir í hælismálum kæranlegar til úrskurðarnefndar eða dómstóls lagði nefnd um málefni útlendinga utan EES til að sett yrði á laggirnar sjálfstæð kærunefnd. Í skýrslu nefndarinnar er gerð ítarleg grein fyrir skipan þessara mála á Norðurlöndum en skiptar skoðanir voru um hvort hérlend kærunefnd skyldi taka til allra kærumála á grundvelli útlendingalaga eða aðeins hælismála. Í frumvarpinu sem lagt var fyrir 141. löggjafarþing var lagt til að nefndin tæki til allra mála á grundvelli útlendingalaga og var það rökstutt með eftirfarandi hætti í athugasemdum með frumvarpinu:
„Við vinnslu frumvarpsins var vakin athygli á því að hér á landi koma fremur fá mál á ári til kasta ráðuneytisins sem úrskurðaraðila vegna umsókna um alþjóðlega vernd. Næði kærunefndin aðeins til þeirra mála væru því líkur á að það kæmi niður á þeirri fagþekkingu og sérhæfingu sem þarf að vera fyrir hendi við meðferð mála af þessu tagi. Þá er einnig fyrirsjáanleg skörun milli veitingar alþjóðlegrar verndar og viðbótarverndar annars vegar og dvalarleyfis af mannúðarástæðum og mögulega dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla hins vegar. Í ljósi þessa er í frumvarpi þessu lagt til að komið verði á fót sjálfstæðri úrskurðarnefnd, kærunefnd í útlendingamálum, og að allar ákvarðanir Útlendingastofnunar, sem teknar eru á grundvelli útlendingalaga, séu kæranlegar til þeirrar nefndar, að undanskildum ákvörðunum er lúta að brottvísun eða frávísun á grundvelli almannahagsmuna, almannaöryggis eða skyldra ríkra hagsmuna. Þau ákvæði frumvarpsins njóta nokkurrar sérstöðu og slíkar ákvarðanir yrðu því kæranlegar til ráðuneytisins.“
Í frumvarpinu er regluverk um kærunefndina útfært með ítarlegum hætti. Flutningsmenn telja að með því hafi náðst ákveðin lending sem sátt geti ríkt um og leggja því til að í fyrirhuguðu frumvarpi verði þetta fyrirkomulag tekið upp óbreytt.
Niðurlag.
Þegar lög um útlendinga og lög um atvinnuréttindi útlendinga voru sett árið 2002 ríkti mikil óeining um niðurstöðuna, bæði á Alþingi og í samfélaginu. Fjölmargir umsagnaraðilar lögðust gegn því útlendingalagafrumvarpi sem síðar varð að lögum og minni hluti allsherjarnefndar taldi ófært að samþykkja frumvarpið óbreytt. Hefur óeiningin að nokkru leyti litað málaflokkinn allar götur síðan, þótt svörtustu spár hafi ekki ræst og miklar betrumbætur verið gerðar á lögunum síðan. Þær tillögur sem hér er gerð sérstök grein fyrir eru settar fram með það að leiðarljósi að sátt geti náðst um nauðsynlega heildarendurskoðun laganna og sameiningu laga um útlendinga og laga um atvinnuréttindi útlendinga. Í þessum tillögum felst því engin bylting á málaflokknum. Sumar breytinganna fela í sér lögfestingu á núverandi framkvæmd, auk þess sem réttarstaða einstaklinga sem koma frá löndum utan EES er skýrð. Tekin væru af tvímæli um í hvaða tilfellum nánum aðstandendum eða öðrum sem hafa sérstök tengsl við landið er heimil dvöl, réttur barna yrði styrktur og málsmeðferð bætt.
Eftir stendur að fram þarf að fara ítarleg umræða, bæði á Alþingi og í samfélaginu, um langtímastefnumótun í málaflokknum. Í þeirri umræðu þarf að takast á við ýmsar siðferðilegar spurningar sem vakna í tengslum við fólksflutninga og hvernig íslensk stjórnvöld vilja snúa sér andspænis þeim álitaefnum. Flutningsmenn hvetja ríkisstjórn og Alþingi til að leiða slíka umræðu af þekkingu og yfirvegun og lýsa sig reiðubúna til þátttöku í henni. Að sama skapi telja flutningsmenn til mikils unnið að ná sátt um þau atriði sem hér hefur verið tæpt á þannig að setja megi ný og betri heildarlög um málefni útlendinga – útlendingum, stjórnsýslu og samfélaginu í heild sinni til hagsbóta.
