Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 158. máls.
Þingskjal 189 — 158. mál.
Í þessu skyni skal við undirbúning og endurskoðun löggjafar, svo og stjórnvaldsfyrirmæla, sem hefur umtalsverð áhrif á atvinnulíf og samkeppni lögð sérstök rækt við skýra markmiðssetningu, samráð, greiningu, mat á valkostum og áhrifum þeirra og leit að einföldum, skilvirkum og hagkvæmum leiðum til að ná settu marki.
Setja skal á fót óháð ráð fyrir stjórnvöld og Alþingi til þess að stuðla að því að færni á þessu sviði aukist jafnt og þétt, í því skyni að veita aðhald, fylgjast með árangri og benda á leiðir til úrbóta.
Ráðsmenn eru eingöngu bundnir af þeim fyrirmælum sem fram koma í lögum, sbr. einnig reglugerð skv. 10. gr. Fjórir ráðsmenn skulu skipaðir á grundvelli tilnefninga frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Alþýðusambandi Íslands, Samtökum atvinnulífsins og Viðskiptaráði Íslands.
Formaður ráðsins stýrir fundum og freistar þess að skapa góða sátt innan ráðsins um umsagnir og annað efni sem frá ráðinu kemur.
Ráðherra sér ráðinu fyrir starfsaðstöðu og starfsfólki.
a. taka þátt í að þróa viðmið og auka færni varðandi mat á áhrifum laga og stjórnvaldsfyrirmæla, einkum á sviði atvinnulífs og samkeppni,
b. leiðbeina og veita umsögn um fyrirhugaða setningu laga og stjórnvaldsfyrirmæla er hafa umtalsverð áhrif á atvinnulíf og samkeppni og breytingu á þeim,
c. taka saman upplýsingar um þróun reglubyrði atvinnulífs og móta mælikvarða til að meta árangur aðgerða stjórnvalda,
d. koma á framfæri ábendingum til stjórnvalda um úrbætur á þessu sviði.
Ráðherra er heimilt í reglugerð eða með erindisbréfi að fela ráðinu önnur verkefni sem tengjast vönduðum undirbúningi og endurskoðun löggjafar, enda þjóni þau markmiðum laga þessara, samrýmist sjálfstæði ráðsins og komi ekki niður á lögbundnum verkefnum þess.
Regluráð skal tilkynna stjórnvaldi eins fljótt og unnt er, með hliðsjón af fjárheimildum og forgangsröðun mála hjá ráðinu, hvort mál verði tekið til umsagnar af hálfu ráðsins eða ekki. Ef mál er tekið til umsagnar skal umsögn regluráðs liggja fyrir áður en frumvarp til laga er lagt fram í ríkisstjórn og áður en stjórnvaldsfyrirmæli eru gefin út. Viðkomandi stjórnvald metur hvort þörf er á nýrri umsögn vegna breytinga á tillögu eftir að umsagnar er aflað. Jafnframt er heimilt að leita til ráðsins um leiðbeiningar hvenær sem er á undirbúningsstigi mála.
Ráðherra getur veitt undanþágu frá 1. og 2. mgr., enda færi viðkomandi stjórnvald rök fyrir því að það sé nauðsynlegt. Regluráði skal tilkynnt um slíka undanþágu.
Hafi undanþága verið veitt skv. 3. mgr. eða komi í ljós að lög eða stjórnvaldsfyrirmæli hafa verið sett án þess að regluráði hafi gefist færi á að veita umsögn skv. 1. mgr., sbr. reglugerð skv. 10. gr., er ráðherra heimilt að beina því til viðkomandi stjórnvalds að lög eða stjórnvaldsfyrirmæli skuli endurmetin innan tveggja ára samkvæmt viðmiðum í 5. gr.
a. gagnaöflun, greining og mat sem liggur til grundvallar tillögu, sbr. 4. gr., er fullnægjandi,
b. tillaga sem fyrir það er lögð er þannig útfærð að markmið hennar náist á einfaldan, skilvirkan og hagkvæman hátt.
Í umsögn sinni tekur ráðið ekki efnislega afstöðu til tilgangs og markmiða lagasetningar né samræmis laga og stjórnvaldsfyrirmæla við stjórnarskrá. Þá tekur ráðið ekki afstöðu til innleiðingar ákvæða á grundvelli EES-samningsins að því marki sem hún miðast við lágmarkskröfur.
Við mat á tillögu horfir ráðið m.a. til þess hvernig tekið er á eftirtöldum atriðum, sbr. einnig þær kröfur sem fram koma í opinberum reglum og leiðbeiningum um mat á áhrifum og tengd atriði, þ.e. hvort:
a. fyrirliggjandi úrlausnarefni eða tilefni aðkomu hins opinbera koma skýrt fram,
b. tilgangur og markmið aðkomu hins opinbera koma skýrt fram,
c. því er lýst hvaða valkostir koma helst til greina til að bregðast við úrlausnarefni eða tilefni og ná fram tilgangi og markmiðum, að lágmarki fjallað um þann valkost að aðhafast ekkert,
d. rakin eru tilætluð áhrif og önnur áhrif, fjallað um það hvaða hópar eða hagsmunir verða fyrir áhrifum og áhrif greind með tölulegri nákvæmni eftir því sem unnt er en ella notaðir aðrir mælikvarðar,
e. því er lýst hvaða samráð hefur farið fram og að hvaða marki hefur verið tekið tillit til þess,
f. rökstutt er hvaða valkostur er talinn bestur, einkum út frá því sjónarmiði að samfélagslegur ábati sé hámarkaður og kostnaður lágmarkaður, og útfærslu lýst nánar, þ.m.t. hvort um er að ræða einfaldan, skilvirkan og hagkvæman kost,
g. ef tillaga felur í sér auknar byrðar fyrir atvinnulífið, svo sem aukna upplýsingagjöf til stjórnvalda eða þriðja aðila, aukið eftirlit eða aukinn kostnað við að framfylgja reglum; hvort lögð er sérstök rækt við að meta hvort unnt er að fara einfaldari, skilvirkari og hagkvæmari leið að settu marki, m.a. í ljósi sjónarmiða um áhættu og tillit til smærri fyrirtækja,
h. ef tillaga felur í sér minni byrðar fyrir atvinnulífið eða ef hún heimilar starfsemi sem áður hefur verið bönnuð eða hömlur settar við; hvort almannahagsmuna, og eftir atvikum annarra lögmætra hagsmuna, er nægilega gætt,
i. ef tillaga felur í sér takmörkun á samkeppni; hvort sérstök rækt er lögð við að skilgreina viðkomandi markað; hvort þeirri takmörkun er lýst og greindar afleiðingar fyrir samkeppni; einnig hvort tekin er rökstudd afstaða til þess hvort fyrir hendi eru aðrar leiðir að settu marki sem fela í sér minni takmörkun á samkeppni,
j. fjallað er um hvernig tillögu verður hrundið í framkvæmd, hvenær búast má við árangri og hvernig hann verður mældur, hvenær er áformað að endurskoða lög eða reglur og hvort gildistími laga eða reglna eða gildissvið á að vera takmarkað.
Ráðið skal í umsögn sinni taka mið af því hversu mikil áhrif fylgja tillögu og þeim kröfum sem eðlilegt er að gera um gagnaöflun og úrvinnslu.
Ráðið getur við undirbúning umsagnar aflað upplýsinga og gagna að eigin frumkvæði um áhrif tillögu eftir því sem ástæða þykir til.
Ráðsmenn skulu vera reiðubúnir að koma fyrir þingnefndir eftir því sem óskað er.
Umsögn ráðsins skal vera fylgiskjal með stjórnarfrumvarpi þegar það er lagt fram í ríkisstjórn og á Alþingi. Hafi frumvarp breyst frá því að umsögn ráðsins var veitt skal þess getið skýrlega í sjálfstæðu fylgiskjali.
Að beiðni ráðherra getur ráðið tekið saman skýrslur um tiltekin efni á málefnasviði sínu.
Við undirbúning skýrslna getur ráðið viðhaft samráð við almenning, hagsmunaaðila og stjórnvöld og kallað eftir ábendingum.
Ráðherra skal í samráði við regluráð, að teknu tilliti til fjárheimilda, gera árlega áætlun um fjölda mála sem ráðið fjalli um á grundvelli 1. mgr. 4. gr.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 4. gr. er ráðherra heimilt með reglugerð að innleiða skyldu til að bera stjórnvaldsfyrirmæli undir ráðið í áföngum, þó þannig að ákvæðið komi að fullu til framkvæmda eigi síðar en 1. janúar 2016.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar segir m.a. að hún muni beita sér fyrir endurskoðun regluverks atvinnulífsins með einföldun og aukna skilvirkni að leiðarljósi. Markmið hennar sé að minnka skrifræði og einfalda samskipti við opinbera aðila um leið og kostnaði sé haldið niðri. Þá sé sérstakt markmið að engar nýjar íþyngjandi reglur verði innleiddar fyrir atvinnulífið án þess að um leið falli brott jafnveigamiklar kvaðir. Þannig muni heildaráhrif regluverksins þróast í rétta átt. Á þessum grunni samþykkti ríkisstjórnin aðgerðaáætlun á fundi sínum 24. maí 2013. Aðgerðaáætlunin er þríþætt, um einföldun gildandi regluverks, aðgerðir til að stemma stigu við nýjum íþyngjandi reglum og eftirfylgni. Einn liður í aðgerðaáætluninni er að endurskoða lög um opinberar eftirlitsreglur, nr. 27/1999.
Forsætisráðuneytið hefur unnið að endurskoðun laganna á síðustu mánuðum og er frumvarp þetta sem hér er lagt fram afrakstur þeirrar vinnu. Ráðuneytið hefur áður tekið lögin til skoðunar og var flutt frumvarp um brottfall laga nr. 27/1999 á 141. löggjafarþingi, sbr. þskj. 623, 485. mál, en það hlaut ekki afgreiðslu.
Lagt er til með frumvarpi þessu að varðveita ýmsa grunnþætti úr lögum nr. 27/1999 en bæta nýjum við í samræmi við þróun á alþjóðavettvangi á þessu sviði. Þannig miðar frumvarpið að því draga úr reglubyrði atvinnulífsins að því marki sem almannahagsmunir og eftir atvikum aðrir lögmætir hagsmunir leyfa. Jafnframt verði samkeppni efld til að renna frekari stoðum undir kröftugt atvinnulíf sem skili þjóðinni aukinni framleiðni og hagvexti. Þetta verður gert með því að vanda sem best til undirbúnings og endurskoðunar laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem varða atvinnulífið, einkum að því er varðar samráð og mat á áhrifum. Leitað verði einfaldra, skilvirkra og hagkvæmra leiða til að ná fram samfélagslegum markmiðum. Til þess að ráðleggja stjórnvöldum og Alþingi á þessu sviði er lagt til að sett verði á fót óháð ráð, regluráð, sem gefi umsagnir og leiðbeini um helstu lagabreytingar og nýja löggjöf og reglur á þessu sviði, stuðli að því að auka færni starfsmanna stjórnsýslunnar, veiti aðhald, fylgist með árangri og bendi á leiðir til úrbóta. Frumvarpið verður einnig að skoða í samhengi við aðrar aðgerðir stjórnvalda á þessu sviði því þær kalla ekki allar á lagasetningu, sjá fylgiskjal II.
2. Forsaga, tilefni og markmið lagasetningar.
2.1. Forsaga.
Frumvarp þetta snýst að verulegu leyti um endurskoðun laga nr. 27/1999 og er vert í byrjun að setja þau lög í samhengi við ýmsa aðra áfanga er varða vandaðan undirbúning lagasetningar. Hægt væri að fara allt aftur til ársins 1929 þegar sett voru lög um laganefnd, nr. 48/1929, sem átti að vera stjórnvöldum og Alþingi til ráðgjafar varðandi lagasetningu. Aldrei kom þó til þess að sú nefnd væri skipuð og voru lögin nýlega felld úr gildi, sbr. lög nr. 38/2012.
Árið 1979 var tekin upp sú markverða nýbreytni að Fjárlaga- og hagsýslustofnun var falið að meta kostnað við tillögur þeirra frumvarpa sem hefðu í för með sér kostnaðarauka fyrir ríkissjóð, sbr. 13. gr. laga nr. 13/1979, um stjórn efnahagsmála o.fl. Var þar kominn vísir að mati á áhrifum sem er svo mjög í deiglunni um þessar mundir þótt einungis væru metin áhrif á fjárhag ríkisins. Mat á fjárhagslegum áhrifum á ríkissjóð er nú á höndum fjármála- og efnahagsráðuneytisins sem kunnugt er, sbr. ákvæði þingskapalaga og reglna um starfshætti ríkisstjórnar.
Haustið 1993 skipaði forsætisráðherra nefnd um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem skilaði áliti ári síðar. Álitið varð undirstaða þess frumvarps sem varð að gildandi lögum um opinberar eftirlitsreglur. Með lögum um opinberar eftirlitsreglur, nr. 27/1999, er stjórnvöldum falið, þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til opinbers eftirlits, að meta þörfina fyrir slíkt, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Slíkt mat getur m.a. falist í áhættumati, mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga, mati á hvort megi ná sama árangri með hagkvæmari aðferðum eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits. Jafnframt skal forsætisráðuneytið hafa yfirsýn yfir slíkar reglur og annast heildarmat á áhrifum þeirra. Með lögunum var komið á fót ráðgjafarnefnd um opinbert eftirlit. Nefndin var töluvert virk fyrstu árin, ekki síst vegna þess að sú hugmyndafræði sem lögin byggðust á þurfti mikla kynningu innan og utan stjórnsýslunnar. Nefndin leiðbeindi stjórnvöldum um mat á áhrifum, sem er í raun kjarnaatriði í lögunum, og sinnti að nokkru marki frumkvæðisathugun á eftirlitsreglum og eftirlitsstarfsemi.
Gæðastarf stjórnvalda á þessu sviði tók nokkuð nýja stefnu árið 2006 þegar samþykkt var aðgerðaáætlunin Einfaldara Ísland. Þótt sú aðgerðaáætlun hafi í raun liðið undir lok við efnahagshrunið 2008 má segja að afrakstur hennar hafi verið útgáfa fyrstu handbókarinnar um lagasetningu árið 2007 (samstarfsverkefni forsætisráðuneytis, dóms- og kirkjumálaráðuneytis og skrifstofu Alþingis), endurbætt verklag við gerð þingmálaskrár, gerð gátlista sem fylla ber út áður en stjórnarfrumvörp eru lögð fram í ríkisstjórn og gerð einföldunaráætlana af hálfu ráðuneyta. Frekari fróðleik um þessa aðgerðaáætlun má finna í áfangaskýrslu sem forsætisráðherra gaf út haustið 2008.
Í kjölfar efnahagshrunsins hófst enn nýtt skeið á þessu sviði. Skrifstofu löggjafarmála var komið á fót í forsætisráðuneytinu árið 2009 og frá og með haustinu 2010 hafa starfsmenn hennar lesið yfir öll stjórnarfrumvörp (að frátöldu frumvarpi til fjárlaga og fjáraukalaga) og komið með ábendingar til ráðuneyta sem iðulega er tekið tillit til áður en frumvörp eru lögð fram í ríkisstjórn og í framhaldinu á Alþingi. Þá voru reglur um starfshætti ríkisstjórnar, nr. 11/2013, gefnar út í byrjun þessa árs. Þar er að finna ítarlegri gæðakröfur til frumvarpa en áður og byggjast þær að töluverðu leyti á því sem áður hafði komið fram í handbókinni frá 2007. M.a. er gerð krafa um að metin séu áhrif á ýmsa fleiri þætti en fjárhag ríkisins svo sem á umhverfi og sjálfbæra þróun, fyrirtæki, jafnrétti kynjanna og samkeppni. Jafnframt voru gefnar út leiðbeiningar um efnisyfirlit almennra athugasemda við stjórnarfrumvörp þar sem m.a. er hvatt til umfjöllunar um tilefni og nauðsyn lagasetningar, mat á áhrifum, samráð og samræmi við stjórnarskrá og alþjóðasamninga. Skrifstofa löggjafarmála hefur einnig staðið fyrir námskeiðum fyrir starfsmenn ráðuneyta og Alþingis um vandaða lagasetningu auk annars fræðslustarfs.
Önnur markverð nýbreytni á þessu sviði er setning nýrra sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, þar sem í 129. gr. er kveðið á um skyldu til að meta áhrif stjórnarfrumvarpa á fjárhag sveitarfélaga.
2.2. Tilefni.
Endurskoðun laga um opinberar eftirlitsreglur hefur lengi verið í bígerð enda varð æ ljósara að lögin næðu ekki fyllilega tilgangi sínum. „Smám saman dró úr starfi nefndarinnar og frá efnahagshruni hefur hún aðeins haft til meðferðar fáein mál sem hún fær send frá ráðuneytum til umsagnar,“ eins og segir í skýrslu forsætisráðherra um vandaða lagasetningu, áhrif laga um opinberar eftirlitsreglur og störf ráðgjafarnefndar 2006–2011 (lögð fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi). Þá segir í skýrslu forsætisráðherra um áhrif laga um opinberar eftirlitsreglur og störf ráðgjafarnefndar 2002–2005, sem lögð var fyrir Alþingi á 132. löggjafarþingi, að mikið skorti á að ráðuneyti fari að lögum og reglugerð um opinbert eftirlit og leggi þjóðhagslegt mat á drög að nýjum eftirlitsreglum. Þannig sagði í einföldunaráætlun forsætisráðuneytisins sem gefin var út árið 2007 að við framkvæmd laganna hefðu komið í ljós atriði sem vert væri að endurskoða, t.d. að í lögunum væri ekki kveðið á um birtingu þess mats sem ætti sér stað samkvæmt lögunum. Gildissvið laganna þarfnaðist einnig endurskoðunar. Einnig leiddi samanburður við þróun á alþjóðavettvangi í ljós að þörf væri á að endurskoða lögin.
Síðasta ríkisstjórn taldi rétt að fella lögin úr gildi og lagði forsætisráðherra fram frumvarp þar að lútandi á 141. löggjafarþingi ásamt tillögu til þingsályktunar um undirbúning lagasetningar (þskj 624 , 486. mál) sem átti að koma að nokkru leyti í stað laganna. Hvorugt náði fram að ganga. Í athugasemdum við frumvarpið sagði: „Flest rök standa því til þess að lög um opinberar eftirlitsreglur verði felld úr gildi. Lögin eru að nokkru leyti barn síns tíma og hafa það yfirbragð að miða einkum að því að fækka reglum (e. deregulation). Það er ekki í fullu samræmi við þá áherslu á heildstæða reglusetningarstefnu sem þróast hefur í ríkjum OECD. Eðlilegt er hins vegar að nýta þá reynslu og þekkingu sem varð til í störfum nefndarinnar við mótun reglusetningarstarfs á nýjum grunni, í samvinnu við þá aðila sem eiga fulltrúa í ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera. Eftir því sem best verður séð eiga lögin sér ekki samsvörun í öðrum löndum.“
Í þeirri aðgerðaáætlun núverandi ríkisstjórnar sem fyrr var nefnd er endurskoðun laga nr. 27/1999 boðuð með það fyrir augum að auka virkni þeirra: „Þannig verði skerpt á þeim tilgangi laganna að stuðla að skilvirku regluverki fyrir atvinnulífið, sjálfstæði ráðgjafarnefndar um eftirlit á vegum hins opinbera verði aukið sem og gagnsæi í störfum hennar, auk þess sem metið verði hvort henni verði falið sérstakt hlutverk við að stuðla að vönduðu mati á áhrifum lagafrumvarpa.“
2.3. Markmið sem að er stefnt.
2.3.1. Meginmarkmið.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er sett fram það markmið að minnka skrifræði í samskiptum atvinnulífs við hið opinbera og halda kostnaði í lágmarki. Margar aðrar þjóðir hafa með svipuðum hætti sett bætt regluverk fyrir atvinnulífið á oddinn. Eins og fram hefur komið í starfi OECD eru umbætur á þessu sviði líklegar til að örva atvinnulíf með því að fyrirtækin geti þá varið meiru af fjármunum sínum og tíma til sköpunar verðmæta. Þannig geti bætt regluverk aukið hagvöxt og stuðlað að aukinni framleiðni og framförum.
Í stefnuyfirlýsingunni er talað um einföldun regluverks og sama orðalag er notað í aðgerðaáætluninni. Sama á við varðandi aðgerðir ýmissa ríkja á þessu sviði. Það þýðir ekki að stefnan sé endilega sú að fella brott reglur eða fækka þeim. Reglur eiga oft ekki einungis rétt á sér heldur eru þær beinlínis nauðsynlegar til að standa vörð um almannahagsmuni, eða eftir atvikum aðra lögmæta hagsmuni. Víða erlendis er nú frekar talað um „bætta reglusetningu“ eða „snjallari reglusetningu“ og er keppikeflið að reglur nýtist sem best sem tæki til að ná fram samfélagslegum markmiðum. Gaumgæfilega sé skoðað hvenær úrlausnarefni kalli á lagasetningu fremur en að beitt sé öðrum stjórntækjum svo sem fjárveitingum, skattlagningu, samningagerð eða fræðslu. Þegar reglur eiga við séu þær því vandlega sniðnar að því markmiði sem að er stefnt án þess að valda óþarfa kostnaði hvort sem það er hjá ríki, almenningi eða fyrirtækjum. Grundvallaratriði er að þegar ákvarðanir eru teknar um reglusetningu liggi fyrir mat þess efnis að ábati samfélagsins sé meiri en kostnaðurinn.
Í ræðu forsætisráðherra á málþingi forsætisráðuneytisins og Viðskiptaráðs Íslands 2. og 3. september 2013 um einfaldara og skilvirkara regluverk fyrir atvinnulífið, kom fram að þótt einföldun regluverks á þessu sviði væri sett á oddinn þá þýddi það ekki að einföldun á öðrum sviðum væri ekki einnig mikilvæg. En einhvers staðar yrði að byrja og þar að auki væri þjált regluverk atvinnulífsins sérstaklega mikilvægt til að stuðla að aukinni framleiðni og hagvexti. Jafnframt mætti ætla að bætt vinnubrögð á þessu sviði hefðu góð áhrif á vandaðan undirbúning lagasetningar almennt.
Þessi nálgun er í samræmi við þróun á alþjóðavettvangi. Regluverk fyrir atvinnulífið er iðulega og þá gjarnan í tiltölulega þröngum skilningi (þ.e. horft er á stjórnsýslubyrði en ekki annars konar reglubyrði) upphafsverkefni en smám saman hefur sú aðferðafræði sem þar hefur þróast verið víkkuð út og látin ná yfir fleiri svið. Jafnframt hafa aðferðir við að meta áhrif á fyrirtæki (fyrst og fremst kostnað þeirra) verið þróaðar til að meta með sambærilegum hætti ávinning samfélagsins. Þessi samanburður við alþjóðlega þróun sýnir að í grunninn ætti ekki að vera pólitískur ágreiningur um þau markmið sem að er stefnt. Þannig hafa lönd sem lengst eru komin á þessu sviði svo sem Bretland, Holland og Svíþjóð haldið sínu striki óháð ríkisstjórnarskiptum þótt einstakar áherslur kunni að breytast.
2.3.2. Tengd markmið.
Önnur tengd markmið sem höfð hafa verið að leiðarljósi eru í fyrsta lagi að stuðlað verði að aukinni samkeppni. Það markmið þjónar vissulega markmiðinu um öflugt atvinnulíf en hefur einnig sjálfstætt gildi. Sé það ekki gert er hætta á að ávinningur af bættu regluverki skili sér ekki til almennings. Af þeim sökum verður ekki eingöngu horft á starfsskilyrði atvinnulífsins sem slíks heldur hvernig megi auðvelda nýjum aðilum að hasla sér völl og auka samkeppni þar sem einokun og fákeppni eru við lýði. Með vandaðri lagasetningu þar sem metin eru áhrif á samkeppni má þannig afstýra óþarfa samkeppnishindrunum um leið og sá ávinningur sem samkeppnin skapar skilar sér til almennings.
Í öðru lagi er tengt markmið að vanda almennt betur til undirbúnings og endurskoðunar löggjafar. Öðrum þræði er þetta leið til þess að bæta regluverk varðandi atvinnulífið en jafnframt er þetta sjálfstætt markmið sem mun hafa jákvæð áhrif á vinnubrögð almennt. Fjölmörg atriði falla undir vandaðan undirbúning en helst má nefna samráð, mat á áhrifum, verkefnastjórnun, gott skipulag lagasetningarferlis og endurmat löggjafar að tilteknum tíma liðnum. Með því að taka á öllum þessum atriðum aukast líkur á að regluverk verði einfaldara og skilvirkara, bæði fyrir atvinnulífið og alla aðra. Þýðingarmestu atriðin varðandi atvinnulífið sérstaklega eru líklega samráð og mat á áhrifum. Sérstaklega má segja að mat á áhrifum sé nauðsynlegt til að draga sem best fram dulin áhrif, t.d. kostnað, af samþykkt frumvarps eða stjórnvaldsfyrirmæla.
Í þriðja lagi er tengt markmið að opna lagasetningarferlið þannig að það verði gagnsærra, fleiri komi að því og almenningur og hagsmunaaðilar taki aukinn þátt í að móta einfaldar, skilvirkar og hagkvæmar lausnir. Með þessu móti aukast líkur á að útkoman verði betri fyrir vöxt og viðgang atvinnulífsins en einnig mun aukin opnun og gagnsæi hafa góð áhrif á löggjöf almennt og sátt um hana.
2.3.3. Leiðir að markmiðum – aðgerðaáætlun.
Við stefnumörkun á þessu sviði er mikilvægt að setja fram skýr markmið og raunhæf og vinna svo að framgangi þeirra með markvissum hætti. Fyrrnefnd aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar er liður í þessu. Við endurskoðun laga nr. 27/1999 hefur því verið reynt að festa hendur á þeim þáttum í aðgerðaáætluninni sem eðlilegt er að binda í lög. Unnið verður að öðrum atriðum samhliða en ítarlegt yfirlit yfir hvort tveggja er gefið á fylgiskjali II.
Helstu atriðin sem vinna þarf að til að ná þeim markmiðum sem sett hafa verið fram eru annars vegar varðandi setningu nýrra laga og reglna: Skýr viðmið um mat á áhrifum, aukin færni starfsfólks stjórnsýslunnar og Alþingis til að meta áhrif, innra og ytra eftirlit varðandi mat á áhrifum, samráð og opið lagasetningarferli, gott skipulag lagasetningarferlis, verkefnastjórnun, vönduð stefnumótun og að allir aðilar að lagasetningarferlinu styðjist við sömu gæðaviðmið. Hins vegar varðandi endurskoðun gildandi regluverks: Yfirsýn fáist yfir núverandi reglubyrði og breytingar á henni, markmið verði sett um að draga úr reglubyrði, leitað verði leiða til að einfalda gildandi reglur án þess að það komi niður á markmiðum löggjafar og stuðlað verði að reglulegu endurmati löggjafar til að kanna hvort markmið hafi náðst með einföldum, skilvirkum og hagkvæmum hætti.
Fyrir fram er nokkuð ljóst að sum atriðin eru ekki löggjafarefni. Má þar nefna færni starfsfólks, innra eftirlit, verkefnastjórnun, markmiðssetningu varðandi reglubyrði og einföldunarátak á vissum sviðum (nema þegar kemur að framkvæmd tiltekinna einföldunarverkefna sem kalla á lagabreytingar). En samt sem áður er rétt að almenn löggjöf um þessi efni taki mið af slíkum atriðum og að hún verði þannig útfærð að óbeinu áhrifin á slíka þætti verði jákvæð.
Í stuttu máli sagt þá hefur það verið haft að leiðarljósi að endurskoðuð lög á þessu sviði útfæri stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og fyrrnefnda aðgerðaáætlun og styðji við vinnu stjórnvalda og Alþingis almennt á sviði vandaðrar lagasetningar. Jafnframt að tekið sé mið af reynslu erlendis frá en þess gætt að lagaramminn taki mið af smæð stjórnsýslunnar hér á landi þannig að þekking og reynsla sem fyrir er á ýmsum stöðum nýtist sem best og að bætt vinnulag ryðji sér smám saman til rúms.
Lærdómur sem draga má af reynslunni hér á landi og alþjóðlegu starfi á þessu sviði er að mat á áhrifum sé lykilatriði til að stuðla að umbótum. Kjarninn í lögum nr. 27/1999 er bætt mat á áhrifum og við endurskoðun laganna er því rétt að fjalla nánar um hvað felist í mati á áhrifum, hvað þurfi að gera til að bæta það og hvernig lög geti stuðlað að slíku.
3. Mat á áhrifum sem almennur þáttur í undirbúningi lagasetningar.
3.1. Almenn atriði.
Mat á áhrifum er aðferðafræði sem gerir kleift að fá svör við lykilspurningum um mismunandi valkosti við stefnumótun og afleiðingar aðgerða ríkisvaldsins. Útkoman er faglega unnin greinargerð þar sem bornar eru saman mismunandi leiðir og líkleg áhrif þeirra. Markmið mats á áhrifum er að auka gæði laga- og reglusetningar.
Afleiðingar og áhrif reglna, bæði jákvæð og neikvæð, eru ekki alltaf augljós. Til dæmis kann háttsemi fyrirtækja og einstaklinga að breytast í kjölfar lagasetningar, þær breytingar geta verið ógreinilegar og erfitt að segja fyrir um þær eða mæla. Það er sérlega vandasamt að greina langtímaáhrif reglna vegna þess að þá bætist við óvissa um hvernig það efnahagslega og félagslega umhverfi sem reglur eru hluti af muni þróast. Því eru ákvarðanir um laga- og reglusetningu oft byggðar á takmörkuðum upplýsingum og jafnvel ágiskunum um hverjir verði fyrir áhrifum og hvernig. Þess vegna er mikil þörf fyrir kerfisbundna nálgun. Einungis á slíkum grundvelli geta þeir sem taka ákvarðanir um laga- og reglusetningu gengið út frá að ávinningur af tilteknum ákvörðunum verði líklega meiri en kostnaðurinn.
Ekki er til nein ein óumdeild skilgreining á mati á áhrifum. Í þeim löndum sem nota þessa aðferðafræði má þó finna sameiginleg einkenni:
1. Mat á áhrifum hefur verið notað til að styrkja gildandi ákvarðanatökuferli en það hefur ekki komið í stað þeirra.
2. Mat á áhrifum er hugtak sem nær bæði yfir tiltekið ferli og tiltekið skjal. Sem ferli er mat á áhrifum aðferð til að koma auga á valkosti við stefnumarkandi ákvarðanir og meta væntanleg áhrif þeirra með tiltekinni greiningaraðferð. Sem skjal er mat á áhrifum afurð þessa ferlis og er lagt fyrir þá sem þurfa að taka ákvarðanir þar sem helstu valkostir eru dregnir saman ásamt áhrifum og hvernig eigi að hrinda tillögum í framkvæmd. Þetta ferli, sem formgerist í tilteknu skjali, leggur til ákvarðanaferlisins upplýsingar byggðar á staðreyndum um þá mismunandi valkosti sem standa til boða.
Beiting mats á áhrifum í þessum skilningi hefur stóraukist á undanförnum árum og áratugum. Nær öll OECD-ríki hafa innleitt þessa aðferðafræði. Þótt aðferðafræðin sé hvað þróuðust í engilsaxneskum löndum þá er augljóst að hvaða ríki sem er getur nýtt sér hana til að bæta ákvarðanatökuferla.
3.2. Hver metur áhrif?
Það eru yfirleitt þau ráðuneyti eða stofnanir sem undirbúa nýjar reglur sem framkvæma jafnframt mat á áhrifum. Þessir aðilar hafa bestan skilning á þeim vandamálum sem uppi eru og hvaða leiðir koma til greina. Þeir hafa einnig gjarnan tengsl við hagsmunaaðila og eru vel í sveit settir að leiða samráð við þá. Loks eru mestar líkur á að mat á áhrifum hafi jákvæð áhrif á þá tillögu sem verður ofan á ef sami aðilinn heldur utan um tillögusmíðina og matið á áhrifum.
Sú hætta getur verið fyrir hendi að viðkomandi ráðuneyti eða stofnun sé föst í tilteknum hugsunarhætti og ekki opin fyrir nýjum hugmyndum um hvernig megi leysa álitamál sem uppi eru. Viðkomandi getur verið í það nánum tengslum við hagsmunaaðila, t.d. fyrirtæki sem reglur beinast að, að hagsmunum neytenda og samfélagsins sé ekki gert nægilega hátt undir höfði. Þá kann sú staða að vera uppi að viðkomandi stjórnvald hagnist á tilteknum reglulausnum, þannig að þær tryggi t.d. fjármagn.
Af þessum sökum m.a. hefur víðast hvar verið farin sú leið að sjálfstæð miðlæg skipulagseining hafi eftirlit með áhrifamatsferlinu. Þessi eining ætti ekki að hafa sjálf með reglusetningu að gera og ætti ekki að hafa hagsmuni af tilteknum reglulausnum. Þessi eining þarf að geta látið stjórnvöldum og þeim sem taka endanlegar ákvarðanir í té ráðgjöf um reglusetningu og gæði mats á áhrifum sem einkennist af faglegri nálgun og nýtur trausts vegna þess að einingin er hlutlaus.
3.3. Hvaða ávinningur getur fylgt mati á áhrifum?
Meginmarkmið mats á áhrifum er að auka gæði laga- og reglusetningar. Algengt einkenni gallaðra laga og reglna er að það vandamál sem þarf að leysa og markmið viðkomandi reglna eru ekki dregin nógu skýrlega fram. Áhrifamatsferlið auðveldar að koma auga bæði á vandamálið og markmið eða tilgang sem beinist einmitt að því vandamáli. Einungis þegar vandamálið og markmiðið liggja skýrt fyrir er hægt að gera sér grein fyrir hvaða lausnir koma til álita.
Áhrifamatsferlið hjálpar einnig til við að koma auga á hvar upplýsingar skortir. Slíkt ferli er auk þess líklegt til að stuðla að auknu samráði við hagsmunaaðila til að fá þeirra viðhorf til þess hvernig megi leysa þau vandamál sem búið er að greina.
Með því að byggja á bestu fáanlegum upplýsingum aukast líkur á að teknar séu skynsamlegar ákvarðanir. Ákvarðanir sem styðjast við bágbornar upplýsingar eru byggðar á ágiskunum að einhverju leyti og verða því ómarkvissar eða missa jafnvel marks.
Þá þarf að huga að því að stjórnvöld hafa takmarkað bolmagn til að búa til, hafa eftirlit með og framfylgja lögum og reglum. Þetta á ekki síst við í smáríki þar sem stjórnsýslan er fámenn. Fyrir vikið verður sérlega mikilvægt að kanna vel áður en nýjar reglur eru settar hvort bolmagn sé fyrir hendi til að framfylgja þeim.
Vönduð lagasetning með hjálp áhrifamats er í þágu allra samfélagshópa. Hún takmarkar athafnafrelsi í minna mæli en ella og dregur úr möguleikum á spillingu.
Einnig hefur það sýnt sig að áhrifamat krefst ekki endilega mikilla fjárútláta. Ferlinu er venjulega stýrt og haft eftirlit með því af hálfu nokkurra sérfræðinga og/eða ráðgjafarhóps sem starfar miðlægt í stjórnsýslunni.
Loks á áhrifamatið ekki einungis að leiða til þess að betri upplýsingar verði aðgengilegar heldur að upplýsingarnar séu settar fram á rökréttan og kerfisbundinn hátt. Þetta hefur verið orðað svo af hálfu OECD: „...mikilvægasta framlag áhrifamats til bæta ákvarðanir er ekki nákvæmni þeirra útreikninga sem notaðir eru, heldur aðferðafræði greiningar og að spyrja réttu spurninganna, að skilja áhrif úti í þjóðfélaginu og grafast fyrir um forsendur.“
3.4. Eftirlit með gæðum laga og reglna og eftirlit með framkvæmd fjárlaga.
Með lögum og reglum er lagður umtalsverður kostnaður á stjórnvöld, fyrirtæki og aðra hópa. Þess vegna má líkja laga- og reglusetningu við skattahækkanir og ákvarðanir um ráðstöfun opinbers fjár. Í báðum tilvikum eru fjármunir sem eiga uppruna hjá einkaaðilum notaðir í almannaþágu fyrir tilstilli opinberra aðgerða.
Þessi líkindi gera það að verkum að svipað eftirlit og ábyrgðarkerfi ætti að vera fyrir hendi varðandi fjárlagaferlið annars vegar og reglusetningarferlið hins vegar. Því fer þó víðs fjarri víðast hvar. Fyrrnefndu ferlarnir hafa verið að þróast áratugum saman og leitt af sér viðamikið stofnanakerfi. Hér á landi má nefna starf fjármála- og efnahagsráðuneytisins, fjárlaganefndar Alþingis og Ríkisendurskoðunar.
Öðru máli gegnir um reglusetningarkerfið og eftirlit með gæðum laga- og reglusetningar þrátt fyrir þjóðhagslegt mikilvægi. Ákvarðanir um laga- og reglusetningu eru oft teknar handahófskennt án þess að miklar upplýsingar liggi fyrir um líkleg áhrif, gæðaeftirlit er veikt og samræming milli greina ríkisvaldsins sömuleiðis. Flest lönd eru því komin mun skemmra á veg varðandi þróun ferla og stofnana til að tryggja hagkvæmni og skilvirkni í reglukerfinu. Þetta má að hluta til rekja til þess að tiltölulega skammt er síðan stjórnvöld fóru að nota laga- og reglusetningu sem meginform aðgerða. Ástæðurnar fyrir þessari nýlegu reglusetningarþenslu eru margvíslegar. Væntingar samfélagsins aukast jafnt og þétt og tækniþróun kallar á margbrotnari reglur. Sá agi sem víða er á ríkisfjármálum á meðan hömlur á reglusetningu eru ekki jafnstífar, virkar sem hvati til þess að klæða opinber verkefni, þar sem kostnaður er ekki augljós, í búning lagasetningar. Í vissum skilningi eru þá lögin sett fyrst án þess að spurt sé hver áhrifin verði.
3.5. Forsendur skilvirks mats á áhrifum.
Samkvæmt nýlegri skýrslu Alþjóðabankans (Making it work: RIA light for developing countries, World Bank Group, 2010) þurfa fimm meginatriði að vera til staðar til þess að mat á áhrifum geti náð tilgangi sínum. Má segja að þarna sé kominn lægsti mögulegi samnefnari fyrir mat á áhrifum í hvaða ríki sem er. Verður nú fjallað um stöðuna á Íslandi í ljósi þessara fimm atriða.
3.5.1. Skuldbinding stjórnvalda til að koma á fót skilvirkum áhrifamatsferlum sem standast tímans tönn.
Þetta atriði styðst einnig við tilmæli ráðherraráðs OECD frá 2012 um reglustefnu og reglustýringu (Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, frá 22. mars 2012) þar sem segir: „Ráðherraráð OECD mælir með því að aðildarríkin skuldbindi sig á æðsta pólitíska stigi með skýrri stefnu um gæði lagasetningar sem tekur til allra stjórnvalda. Stefnan ætti að fela í sér skýr markmið og leiðir til að hrinda þeim í framkvæmd til að tryggja að þegar reglur eru settar þá réttlæti hagrænn, þjóðfélagslegur og umhverfislegur ávinningur kostnaðinn, áhrif á skiptingu gæða séu ígrunduð og raunverulegur ábati sé hámarkaður.“
Íslensk stjórnvöld hafa á undanförnum árum smám saman lagt aukna áherslu á mat á áhrifum. Um langt árabil hefur mat á áhrifum á fjárhag ríkisins fylgt stjórnarfrumvörpum þegar þau eru lögð fram á Alþingi, lög nr. 27/1999 fjalla um mat á áhrifum tiltekinna reglna er varða atvinnulífið og í aðgerðaáætlun um einfaldara Ísland frá 2006 er lögð er áhersla á leiðbeiningar um samningu lagafrumvarpa, m.a. varðandi mat á áhrifum lagasetningar. Þá má nefna handbókina um undirbúning og frágang lagafrumvarpa sem var gefin út 2007 og geymir kafla um mat á áhrifum, 129 gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, reglur nr. 11/2013, um starfshætti ríkisstjórnar, þar sem lögð er áhersla á jafnréttismat, samkeppnismat o.fl. og loks leiðbeiningar um efnisyfirlit almennra athugasemda við lagafrumvörp sem forsætisráðuneytið gefur út þar sem gert er ráð fyrir sérstökum kafla um mat á áhrifum. Hefur þetta leiðbeinandi efnisyfirlit haft mikið að segja, eins og sést glöggt þegar nýleg stjórnarfrumvörp eru skoðuð. Starf skrifstofu löggjafarmála í forsætisráðuneytinu hefur einnig að talsverðu leyti snúist um að þróa mat á áhrifum stjórnarfrumvarpa bæði með ábendingum til ráðuneytanna og námskeiðahaldi. Í tillögu til þingsályktunar um undirbúning lagasetningar sem forsætisráðherra lagði fram á 141. löggjafarþingi (þskj. 624, 486. mál) sagði um þetta efni: „Í því skyni að lagasetning byggist á bestu fáanlegu upplýsingum verði þróaðar áfram aðferðir til mats á áhrifum í samræmi við reynslu hér á landi og erlendis. Fræðsla í beitingu slíkra aðferða verði aukin. Þá verði þingnefndum gert kleift að láta fara fram mat á áhrifum breytingartillagna við lagafrumvörp áður en þær eru samþykktar.“
Í aðgerðaáætlun núverandi ríkisstjórnar um einfaldara og skilvirkara regluverk fyrir atvinnulífið er einnig lögð áhersla á mikilvægi mats á áhrifum: „Þess verði sérstaklega gætt við undirbúning lagafrumvarpa sem varða atvinnulífið að um þau sé haft víðtækt samráð og að metin séu áhrif á hlutaðeigandi geira atvinnulífsins. Stefnt verði að því að drög að mati á áhrifum fylgi frumvörpunum í slíku samráði þannig að hagsmunaaðilar geti komið á framfæri ábendingum um inntak matsins og eftir atvikum bent á leiðir til að ná markmiðum viðkomandi lagasetningar með minni tilkostnaði og einfaldari hætti.“ Einnig má nefna að stjórnlagaráð gerði tillögu um að nýtt ákvæði yrði tekið upp í stjórnarskrá þess efnis að mat á áhrifum skyldi fylgja frumvörpum samkvæmt nánari ákvæðum í lögum (sjá 2. mgr. 57. gr. á þskj. 510 í 415. máli á 141. löggjafarþingi). Við endurskoðun laga nr. 27/1999 er því mikilvægt að nýju lögin leggi áfram ríka áherslu á mat á áhrifum til að undirstrika það vægi sem löggjafinn gefur þessu tæki til að stuðla að vandaðri lagasetningu.
3.5.2. Innan stjórnsýslunnar sé miðlæg eining sem hefur eftirlit með gæðum tillagna að nýjum reglum áður en ákvarðanir eru teknar um þær.
Misjafnt er eftir OECD-löndum hvar meginábyrgðin varðandi vandaðan undirbúning löggjafar liggur. Þá hafa nokkur lönd komið á fót sjálfstæðum nefndum til að fara sérstaklega yfir mat á áhrifum. Þetta atriði styðst einnig við tilmæli OECD frá 2012. „Ráðherraráð OECD ... vekur athygli á að reglusetningarstefnu sem ramma stjórnvalda utan um hvernig reglur verða til, hvernig þær eru metnar og endurskoðaðar, ætti að vera framfylgt á æðsta stigi af hálfu skrifstofu forseta eða forsætisráðherra og hvetur til þess að vandaðir stjórnhættir verði innleiddir í öllum ráðuneytum og á öllum stjórnsýslustigum.“
Á Íslandi eru nokkrir aðilar sem hafa hlutverk af þessu tagi. Nánar tiltekið eru það fjárlagaskrifstofa fjármála- og efnahagsráðuneytisins varðandi áhrif á fjárhag ríkisins, ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera, sem starfar á vegum forsætisráðuneytisins samkvæmt lögum nr. 27/1999, og skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneytinu varðandi öll stjórnarfrumvörp.
Það má segja að skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneytinu komist næst því sem hér er um rætt. Þegar skrifstofa löggjafarmála var sett á fót árið 2009 var ákveðið að eitt meginhlutverk hennar yrði að stuðla að vandaðri lagasetningu. Í því augnamiði vinnur skrifstofan að þróun gæðaviðmiða fyrir lagafrumvörp, m.a. í formi fyrrnefndrar handbókar, annast yfirlestur lagafrumvarpa fyrir öll ráðuneyti, heldur utan um þingmálaskrá ríkisstjórnar og beitir sér fyrir samræmdu, aðgengilegu og skilvirku opinberu regluverki í samstarfi við önnur ráðuneyti, skrifstofu Alþingis, sveitarfélög og aðila vinnumarkaðarins. Skrifstofan sinnir hins vegar fyrst og fremst innra eftirliti með stjórnarfrumvörpum, stjórnvaldsfyrirmæli koma ekki til kasta hennar og þaðan af síður þingmannafrumvörp eða breytingar sem Alþingi gerir á stjórnarfrumvörpum.
Nái frumvarp þetta fram að ganga er mikilvægt að það ráð sem verður komið á fót tengist vel starfi skrifstofu löggjafarmála í forsætisráðuneytinu, þannig að hvort styðji annað. Tengsl við aðra aðila, eins og öll ráðuneyti, ríkisstofnanir, sveitarfélög og sérstaklega fjármála- og efnahagsráðuneytið vegna mats á áhrifum á fjárhag ríkisins, auk skrifstofu Alþingis, þurfa einnig að vera góð. Um verkefni ráðsins og samspil við skrifstofu löggjafarmála, forsætisráðherra, ríkisstjórn og nefndir Alþingis verður fjallað nánar síðar.
3.5.3. Skýrir mælikvarðar séu til staðar sem gæði nýrra tillagna eru metin út frá og þeim sé beitt með samræmdum hætti.
Mikla leiðsögn um viðmið varðandi mat á áhrifum er að finna í gögnum frá OECD og ýmsum ríkjum. Íslensku viðmiðin hafa þróast í þeim anda og eru nú til endurskoðunar, m.a. með frumvarpi þessu.
Við endurskoðun laga nr. 27/1999 gefst tækifæri til að skýra betur grundvöll mats á áhrifum. Samhliða er nauðsynlegt að bæta gildandi leiðbeiningar og handbækur og er nú unnið að því. Þá þarf að gæta þess að reglur um ýmiss konar sértækt mat á áhrifum haldist í hendur við almennari reglur.
3.5.4. Gagnsætt laga- og reglusetningarferli sé til staðar, sem feli m.a. í sér samráð við hagsmunaaðila.
Þessu atriði til stuðnings má einnig vitna til tilmæla OECD frá 2012: „Ráðherraráð OECD mælir með því að aðildarríkin aðhyllist meginreglur opinnar stjórnsýslu, þar með talið varðandi gagnsæi og þátttöku í lagasetningarferlinu.“
Í reglum um starfshætti ríkisstjórnar og handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa er samráði á undirbúningsstigi frumvarpa gert hátt undir höfði. Eigi að síður er samráð ekki skyldubundið og mjög misjafnt er hvort og í hvaða mæli ráðuneyti efna til samráðs varðandi lagafrumvörp. Varðandi stjórnvaldsfyrirmæli eru minni upplýsingar tiltækar.
Við endurskoðun laga nr. 27/1999 þarf að gæta þess að endurskoðuð lög styðji við þennan þátt ef þess er nokkur kostur.
3.5.5. Áætlun sé til staðar um að auka hæfni starfsmanna til að meta áhrif; áætlunin geri ráð fyrir að leiðbeiningar séu gefnar út, starfsmenn hljóti þjálfun og komið sé á fót kerfi til að fylgjast með og meta árangur þessarar vinnu.
Hér má það segja að eitt og annað hafi verið gert til að auka þjálfun starfsmanna. Má nefna tvö námskeið sem forsætisráðuneytið og ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera efndu til í samstarfi við Stjórnhætti ehf. í janúar 2007 og námskeið á vegum Stjórnsýsluskóla Stjórnarráðs Íslands um vandaða lagasetningu í mars 2013 þar sem norskur leiðbeinandi hélt fyrirlestur um mat á áhrifum. Mikil óformleg samskipti hafa einnig verið milli ráðuneyta og skrifstofu löggjafarmála í forsætisráðuneyti um þetta efni frá hausti 2010 þegar miðlægur yfirlestur frumvarpa hófst. Þau samskipti snúast oft um hvaða kröfur eigi að gera til mats á áhrifum.
3.6. Úrlausnarefni varðandi mat á áhrifum.
Mat á áhrifum er enn tiltölulega vanþróað hér á landi og hefur einungis þróast að ráði varðandi frumvörp til laga. Það á þó ekki við nema hluta af lagasetningarferlinu. Skráðar gæðakröfur og eftirlit með þeim á þannig einungis við um stjórnarfrumvörp en ekki breytingartillögur sem fram koma við meðferð Alþingis eða frumvörp sem eiga uppruna sinn á Alþingi. Ekki eru heldur nema að takmörkuðu leyti skráðar gæðakröfur til stjórnvaldsfyrirmæla og miðlægt eftirlit afar takmarkað. Sjálft matið á áhrifum varðandi stjórnarfrumvörp er einnig takmarkað. Hinar skráðu gæðakröfur mættu vera skýrari, greinarmunur á sértæku mati á áhrifum og almennu mati styðst einnig við hæpin rök. Reynslan sýnir líka að matið á áhrifum sem framkvæmt er er oft ófullnægjandi, skýringanna er að leita í skorti á þjálfun starfsmanna, skorti á upplýsingum og skorti á tíma og fjármagni. Þá er einnig rík tilhneiging til að bíða með mat á áhrifum þangað til allra síðast í ákvörðunarferlinu og þá fyrst og fremst til að uppfylla formkröfur.
4. Meginleiðir við endurskoðun laga um opinberar eftirlitsreglur.
Lagt hefur verið mat á eftirfarandi meginleiðir við endurskoðun laga nr. 27/1999.
4.1. Óbreytt lög.
Eins og vikið hefur verið að hafa gildandi lög ekki náð tilgangi sínum í framkvæmd. Ekki er skylt að bera mál undir ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera og mjög fá mál hafa borist til hennar á undanförnum árum. Þá er gagnsæi um störf hennar ekki tryggt og álit hennar í einstökum málum hafa ekki verið birt opinberlega. Það hefur einnig dregið úr sjálfstæði nefndarinnar að formaðurinn hefur lengst af verið starfsmaður forsætisráðuneytisins. Þá er gildissviðið ekki mjög skýrt, þ.e. hvað séu opinberar eftirlitsreglur og áherslan á eftirlitsreglur er ekki í samræmi við þróun á alþjóðavettvangi. Eins er það annmarki á gildandi lögum að ekki er gert ráð fyrir að stofnanir Alþingis geti borið mál undir nefndina, en það væri æskilegt bæði vegna mála sem ráðherrar leggja fram og breytingartillagna við þau en eins vegna þingmála sem eiga uppruna hjá þingmönnum eða þingnefndum.
Töluvert svigrúm er til að auka virkni nefndarinnar innan ramma gildandi laga. Nefndin var þannig töluvert virk fyrstu árin. Nýverið hefur hún verið endurskipuð og þess gætt að formaðurinn sé óháður bæði stjórnvöldum og atvinnulífinu. Eftir standa annmarkar varðandi gildissvið laganna, gagnsæi í störfum, það að ekki er skylt að leita til nefndarinnar og að þær kröfur sem gerðar eru til mats á áhrifum eru ekki mjög skýrar.
4.2. Lög felld úr gildi.
Þetta er sú leið sem lögð var til í frumvarpi forsætisráðherra á 141. löggjafarþingi. Fram kom að heppilegra væri talið að tryggja framgang þeirra sjónarmiða sem byggju að baki lögunum á ólögfestum grunni. Við afnám laganna yrði sú skoðun sem fram hefur farið á grundvelli þeirra færð undir sama hatt og annað gæðaeftirlit á vegum stjórnvalda. Í frumvarpinu kom fram að hugsanlega yrði lagt til síðar að lög yrðu sett um fyrirkomulag mats á áhrifum en ekki varðandi tiltekna tegund reglna heldur frekar varðandi fyrirkomulag mats, hverjir bæru ábyrgð á því, hvar það ætti sér stað í lagasetningarferlinu o.fl.
Ókosturinn er að stefnumörkun stjórnvalda á þessu sviði fengi ekki jafntraustan grundvöll og ella. Vissulega er það þekkt frá ýmsum löndum að stefna um vandaða lagasetningu birtist í annars konar skjölum en settum lögum. Það er þó óumdeilt að sett lög frá Alþingi hafa meira vægi en þingsályktun eða ólögfest stefna stjórnvalda.
4.3. Lögum breytt en gildissvið víkkað til muna.
Þessi leið felur í sér að gildissvið sé víkkað og látið ná yfir öll lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Þar með væri áréttað að sjónarmið um vandað mat á áhrifum ættu við óháð viðfangsefni laga og reglna. Slík löggjöf gæti þannig stuðlað að því að vinnubrögð væru samræmd óháð því hvers konar reglur sé um að ræða.
Ókosturinn væri sá að hætt er við að ráðið hefði ekki bolmagn til að sinna hlutverki sínu nema með töluverðum mannafla og fjármunum. Einnig yrði vandasamt að velja í ráðið aðila sem hefðu þekkingu á hinum margbreytilegu viðfangsefnum löggjafar.
4.4. Lögum breytt en gildissvið áfram að meginstefnu miðað við reglur sem snerta atvinnulífið (þetta er sú leið sem lögð er til).
Þá er einn valkostur að endurskoða lögin en einskorða gildissviðið við reglur sem snerta atvinnulífið. Kosturinn við þá leið er sá að hún felur í sér að ekki yrði um mjög mikla breytingu á gildissviði laganna að ræða miðað við gildandi lög. Jafnframt mundi slík löggjöf endurspegla megináherslu stjórnvalda um þessar mundir og vera í takt við það hvernig önnur ríki hafa yfirleitt forgangsraðað gæðastarfi á þessu sviði.
Ókosturinn væri sá að ýta frekar undir það viðhorf að mismunandi mat á áhrifum eigi við eftir því hvers konar reglur sé um að ræða. Jafnframt er sú hætta fyrir hendi að lagasetning yrði túlkuð sem stuðningur við tiltekinn þjóðfélagshóp eða tiltekna hagsmuni í þjóðfélaginu frekar en aðra. Þetta er eigi að síður sú leið sem lögð er til. Unnið verður á móti þeim ókostum sem nefndir hafa verið með því að leggja áherslu á að lagasetningin sé skref í átt til þess að vanda almennt betur til undirbúnings löggjafar og endurskoðunar laga. Þá er gildissviðið afmarkað þannig að tillögur sem hafi áhrif á samkeppni falli þar undir. Með því er lögð áhersla á að minni reglubyrði atvinnulífs eigi að skila sér til neytenda og alls samfélagsins vegna virkrar samkeppni. Einnig er lögð áhersla á það bæði með orðalagi viðmiða sem regluráðið beitir og áréttingu um að ráðið sé óháð og eigi að gefa faglega og hlutlæga umsögn að markmiðið er ekki að draga taum tiltekins þjóðfélagshóps eða tiltekinna sérhagsmuna.
5. Meginefni frumvarpsins.
5.1. Helstu valkostir.
Helstu valkostir við útfærslu frumvarpsins verða nú útlistaðir, tekið fram hvernig gildandi lög taka á málefninu og sú leið sem lögð er til hverju sinni rökstudd. Í upphafi er þó rétt að nefna að vart þótti koma annað til álita en að viðhalda einhvers konar ráðgefandi nefnd á grundvelli laganna. Var þá höfð í huga reynslan af starfi skrifstofu löggjafarmála þar sem komið hefur í ljós þörf fyrir óháðan bakhjarl sem gæti tekið þátt í að þróa viðmið, styrkja aðhald, auka gagnsæi í gæðastarfi Stjórnarráðsins og fá fleiri aðila í samfélaginu til að huga að gæðum lagasetningar. Jafnframt hefur það sýnt sig á alþjóðavettvangi að sjálfstæðar nefndir á þessu sviði hafa verið mikilsvert skref fram á við í átt til bættra vinnubragða við lagasetningu.
5.2. Heiti ráðsins.
Heiti núverandi nefndar sem starfar á grundvelli laga nr. 27/1999 er ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera og framkvæmd laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur. Með því að gildissvið laganna verður víkkað út þarf í öllu falli að endurskoða það heiti. Eins og fram kemur síðar er heiti erlendra nefnda á þessu sviði regluráð (Svíþjóð), reglustefnunefnd (Bretland), reglueftirlitsráð (Þýskaland), ráðgjafarnefnd um reglubyrði (Holland) og áhrifamatsnefnd (Evrópusambandið).
Ekki þykir heppilegt að nota heitið „lagaráð“ vegna þess að skoðun ráðsins nær ekki til allra þátta varðandi gæði lagasetningar. Þannig er sérstaklega tekið fram í frumvarpinu að ráðinu sé ekki falið að gefa álit á samræmi laga og reglna við stjórnarskrá. Ráðið hefur því öðru hlutverki að gegna en t.d. sænska lagaráðið (Lagrådet).
Með því að vísa til reglna í heitinu í stað laga er einnig lögð sérstök áhersla á að reglugerðir eða stjórnvaldsfyrirmæli almennt falla undir skoðun ráðsins. Gæðaeftirlit hvað þær varðar er því hert frá því sem verið hefur. Endurspeglar þetta einnig það viðhorf að oft sé það ekki fyrr en reglugerðir hafi verið útfærðar sem í ljós kemur hvaða áhrif nýtt regluverk á tilteknu sviði hafi.
Heitið regluráð er stutt og þjált og gefur góða mynd af því sem viðkomandi nefnd á að gera.
5.3. Skipun regluráðs.
Samkvæmt gildandi lögum skipar ráðherra fimm manns til setu í ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera. Skulu nefndarmenn hafa þekkingu á opinberu eftirliti eða viðfangsefnum þess. Meiri hluti nefndarmanna skal ekki vinna við eða bera ábyrgð á framkvæmd opinberra eftirlitsreglna. Skipunartími nefndarinnar er þrjú ár. Formaður nefndarinnar hefur lengst af verið starfsmaður forsætisráðuneytisins, tveir af fimm nefndarmönnum tilnefndir af hagsmunasamtökum, einn af Sambandi íslenskra sveitarfélaga og sá fimmti skipaður án tilnefningar. Á þessu varð þó breyting við síðustu skipun frá og með 1. september sl. Formaðurinn kemur nú úr háskólasamfélaginu, þrír eru tilnefndir af hagsmunasamtökum og einn af Sambandi íslenska sveitarfélaga. Forsætisráðuneytið sér nefndinni fyrir starfskröftum.
Í þeim ríkjum sem komið hafa á fót nefndum af þessu tagi er rík áhersla lögð á sjálfstæði viðkomandi nefndar, sér í lagi gagnvart hinu pólitíska valdi. Nefndin þarf að geta gefið álit á tillögum stjórnvalda án þess að um nokkra pólitíska íhlutun í þá álitsgjöf geti verið að ræða. Þannig er t.d. kveðið á um það í þýskum lögum á þessu sviði að þingmenn og opinberir starfsmenn geti ekki átt þar sæti.
Ekki er lagt til að herða kröfur til þeirra sem skipa megi í ráðið þannig að þeir megi ekki vera þingmenn eða opinberir starfsmenn. Hins vegar er eðlilegt að slík sjónarmið verði höfð í huga við tilnefningar og skipan í ráðið þótt gjalda beri varhug við því að ganga út frá því að opinberir starfsmenn séu ekki hlutlausir í sínum stöfum. Þess má reyndar einnig geta að í þýsku lögunum er sérstaklega heimilað að skipa háskólakennara í ráðið þótt þeir séu opinberir starfsmenn. Styðst sú undanþága bæði við rök um að í háskólunum sé líklegt að finna megi sérþekkingu á þessu sviði, t.d. varðandi hagfræðilegar aðferðir við mat á áhrifum, en einnig að háskólakennarar starfi í umhverfi akademísks frelsis þar sem tjáningarfrelsi er mjög ríkt. Einnig má færa rök fyrir því að hvað mesta sérþekkingu á þessu sviði sé að finna í opinbera geiranum, einkum í ráðuneytum, stofnunum og á skrifstofu Alþingis. Sú sérþekking mun samt nýtast eftir sem áður í daglegum störfum við laga- og reglusetningu. Enn fremur er gert ráð fyrir að skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneytinu starfi náið með regluráðinu og starfslið ráðsins komi þaðan.
Í frumvarpinu er kveðið á um að leita eigi tilnefninga frá tilteknum aðilum við skipun á fjórum af sex ráðsmönnum. Um er að ræða þá aðila sem nú eiga fulltrúa í ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera, þ.e. Samband íslenskra sveitarfélaga, Samtök atvinnulífsins, Alþýðusamband Íslands og Viðskiptaráð Íslands. Að mati ráðuneytisins er mikilvægt að viðhalda góðum tengslum við þá aðila sem hafa átt fulltrúa í ráðgjafarnefndinni og bjóða þeim með þessum hætti áframhaldandi formlega aðild að því verkefni að bæta laga- og reglusetningu. Jafnframt skal áréttað að viðkomandi taka sæti í ráðinu í eigin nafni og eru eingöngu bundnir af ákvæðum laganna og annarra laga. Í þessu sambandi er rétt að geta þess að rík hefð er hér landi fyrir uppbyggilegum samskiptum aðila vinnumarkaðarins og hverfandi hætta á að mikill ágreiningur eða flokkadrættir verði innan ráðsins af þeim sökum að ráðsmenn séu tilnefndir að hluta til af hagsmunasamtökum.
Lagt er til að skipunartíminn verði fjögur ár í stað þriggja og lögin falli úr gildi að óbreyttu að fjórum árum liðnum. Lagt er til að ráðherra skipi tvo ráðsmenn án tilnefningar og gefst þá ráðherra færi á að bæta við einstaklingum sem hafa sérstaka þekkingu á málefnum sem heyra undir ráðið en væri ef til vill ekki að finna í hópi þeirra sem tilnefndir væru. Má nefna samkeppnismálin sem dæmi um slíkt, en þekking á þeim er allsérhæfð.
5.4. Hvernig er sjálfstæðið tryggt?
Eins og áður segir er mikilvægt að ráðið sé sjálfstætt í störfum sínum og óháð stjórnvöldum í álitsgjöf sinni. Að sjálfsögðu er ekki nóg að lýsa því yfir í frumvarpstextanum heldur verða reglur um skipan ráðsmanna og brottvikningu og öll umgjörð starfsins að vera með þeim hætti að þeir geti látið álit sitt í ljósi án hættu á pólitískri íhlutun. Helsta álitamálið sem virðist geta komið upp í þessu sambandi er varðandi starfslið ráðsins. Í Bretlandi, Þýskalandi og Svíþjóð, svo dæmi sé tekið, eru starfsmennirnir ráðnir sérstaklega til viðkomandi nefndar/ráðs og gegna þá ekki öðrum störfum á meðan. Til að lágmarka kostnað er hins vegar gengið út frá því hér að skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneytinu sinni ritaraþjónustu fyrir ráðið og undirbúi umsagnir. Sambærilegt fyrirkomulag hefur verið viðhaft varðandi úrskurðarnefnd upplýsingamála sem starfar á grundvelli upplýsingalaga. Ekki hefur verið neinn vafi uppi um sjálfstæði þeirrar nefndar þrátt fyrir það. Á skrifstofu löggjafarmála starfa nú fimm lögfræðingar og einn landfræðingur er sinnir þjóðlendumálum. Fjórir lögfræðinganna (þrír sérfræðingar og einn skrifstofustjóri) sinna auk annarra verkefna yfirlestri stjórnarfrumvarpa, þróun gæðaviðmiða, sbr. reglur um starfshætti ríkisstjórnar og Handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa frá 2007, auk námskeiðahalds um vandaða lagasetningu. Það eru því sterk rök sem mæla með því að tengja starf ráðsins vel við starf skrifstofu löggjafarmála. Með því móti á að vera hægt að halda kostnaði við starf ráðsins í lágmarki. Einnig er gengið út frá því að ráðið geti notið að einhverju marki sérfræðiaðstoðar annarra starfsmanna forsætisráðuneytisins, svo sem hagfræðinga. Þar að auki er fyllsta ástæða til að efla samstarf forsætisráðuneytisins, fjármála- og efnahagsráðuneytisins, innanríkisráðuneytisins (m.a. vegna útgáfu Stjórnartíðinda en einnig vegna mikillar lögfræðiþekkingar sem þar er fyrir hendi) og skrifstofu Alþingis hvað varðar þróun gæðaviðmiða og eftirlit með þeim.
5.5. Staðsetning regluráðs innan stjórnkerfisins.
Ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera er skipuð af forsætisráðherra og starfsmenn forsætisráðuneytisins hafa sinnt ritarastörfum fyrir nefndina og reyndar formennsku einnig lengst af. Það hefur einnig verið áréttað í forsetaúrskurði, starfsreglum ríkisstjórnar og aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar á þessu sviði að forsætisráðuneytið og þá einkum skrifstofa löggjafarmála sinni málefnum er varða vandaða lagasetningu.
Það er því nærtækast að gera ráð fyrir að regluráðið muni stjórnarfarslega heyra undir forsætisráðherra. Aðrir valkostir eru þó vissulega fyrir hendi. Sums staðar á Norðurlöndum er gæðaeftirlit með frumvörpum á hendi dómsmálaráðuneyta. Sú skipan endurspeglar hins vegar nokkuð þrönga lögfræðilega nálgun á verkefnið. Til hliðar við slíkt gæðaeftirlit hefur því þróast gæðastarf á vettvangi fjármála- og efnahagsráðuneyta þar sem áhersla er lögð á mat á áhrifum í takt við þróun á alþjóðavettvangi. Þegar horft er til fleiri landa má segja að æ fleiri dæmi séu um að miðpunktur gæðastarfs í þessu efni sé að færast til forsætisráðuneyta eða skrifstofu ríkisstjórnar og er það í samræmi við tilmæli OECD, eins og áður segir.
Þær stofnanir erlendar sem helst líkjast regluráðinu eins og lagt er til að það verði samkvæmt frumvarpinu heyra undir forsætisráðuneytið í Þýskalandi (þ.e. kanslaraskrifstofuna), ráðherra atvinnulífs í Svíþjóð, ráðherra atvinnulífs og nýsköpunar í Bretlandi og efnahags- og innanríkisráðherrana í Hollandi. Þess ber þó að geta að í Svíþjóð og Hollandi eru verkefni viðkomandi nefnda einskorðuð við reglur er varða atvinnulífið og í Bretlandi starfar nefndin náið með ráðherranefnd þar sem fjölmargir ráðherrar eiga sæti.
Einnig var athugað hvort til álita kæmi að tengja regluráðið við Alþingi frekar en Stjórnarráðið. Ekkert ríki innan OECD hefur hins vegar farið þá leið að færa þungamiðju gæðastarfs er varðar undirbúning og endurskoðun löggjafar til löggjafarþingsins. Sú áhersla sem lögð er á vandað mat á áhrifum löggjafar tengist einnig mjög náið starfi ráðuneytanna þótt það sé Alþingi sem njóti góðs af, með því að mál sem þar eru borin upp í formi stjórnarfrumvarpa séu betur undirbúin og rökstudd en ella. Vert er þó að minna á að í frumvarpinu er lagt til að þingnefndir geti leitað til ráðsins en einungis í Þýskalandi hefur verið farin svipuð leið. Með frumvarpinu er því leitast við að tengja Alþingi betur beint við starf regluráðs heldur en verið hefur varðandi annað gæðastarf á vegum stjórnvalda á þessu sviði hérlendis og erlendis.
Það er því niðurstaðan að heppilegast sé að regluráðið verði á forræði forsætisráðherra þótt því megi vissulega breyta síðar meir með forsetaúrskurði.
5.6. Hverjir geta leitað til regluráðs?
Samkvæmt gildandi lögum geta þeir aðilar sem eftirlit beinist að og aðrir þeir sem hagsmuni hafa af opinberu eftirliti óskað eftir athugun ráðgjafarnefndar um opinbert eftirlit á tilteknum þáttum þess. Ráðherrar geta einnig sent nefndinni til umsagnar mál er varða opinbert eftirlit. Þá getur nefndin átt frumkvæði að athugunum á vissum þáttum eftirlitsins. Þannig eru mjög rúm skilyrði fyrir því að mál geti komið til kasta nefndarinnar. Í raun hafa hins vegar fá mál verið til umfjöllunar í nefndinni.
Eins og frumvarpið er úr garði gert er ljóst að regluráðið mun fá nokkurn fjölda mála til meðferðar vegna þess að skylt er að leita til þess í afmörkuðum tilvikum. Það er því hyggilegt að opna ekki um of á möguleika til að skjóta málum til ráðsins á meðan reynsla er að komast á þessa nýju skipan. Þess má einnig geta að í þeim löndum sem skoðuð hafa verið til samanburðar verður ekki séð að aðrir en stjórnvöld, eða þingmenn, geti vísað ósamþykktum lögum og reglum til ráðsins.
5.7. Hvaða málefni þarf að bera undir regluráð?
Samkvæmt gildandi lögum má bera mál er varða opinbert eftirlit undir ráðgjafarnefndina. Ekki er skilyrði að það mál tengist fyrirhugaðri laga- eða reglusetningu. Hugtakið opinbert eftirlit er ekki skilgreint í lögunum né lögskýringargögnum. Væntanlega geta fallið þar undir hvers konar heimildir stjórnvalda til að krefja fyrirtæki eða einstaklinga um upplýsingar, til að fylgjast með starfsemi þeirra eða til að koma til þeirra í eftirlitsferðir.
Víða í Evrópu hefur verið gert átak í að minnka reglubyrði fyrirtækja út frá hliðstæðri nálgun. Þar hefur lengi verið notað hugtakið stjórnsýslubyrði sem vísar til þess kostnaðar sem fyrirtæki verða fyrir vegna upplýsingakvaða. Upplýsingakvaðir eru reglur sem skylda fyrirtæki til að láta stjórnvöldum eða þriðju aðilum í té upplýsingar.
Þegar Þjóðverjar settu lög um þetta efni árið 2006 (lög um stofnun reglueftirlitsráðs) völdu þeir einnig þrönga nálgun sem var þó skýrar afmörkuð en íslensku lögin því starf reglueftirlitsráðsins gekk út á að mæla stjórnsýslubyrðar fyrirtækja, þ.e. byrðar sem stafa af svokölluðum upplýsingakvöðum í lögum og reglum. Árið 2011 var hins vegar ákveðið að víkka verksvið ráðsins og að það skyldi einnig meta kostnað fyrirtækja af því að framfylgja reglum (þ. Erfüllungsaufwand, e. compliance cost).
Hliðstæða þróun má sjá í Hollandi þar sem nafnið á Actal (nefndinni sem er hliðstæð ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera) vísaði fyrst til stjórnsýslubyrði fyrirtækja en síðar var því breytt og talað um reglubyrði sem er víðtækara hugtak.
Af þessu má ráða að hugtakanotkun gildandi laga er ekki eins skýr og ákjósanlegt væri.
Í þeim löndum sem skoðuð hafa verið til samanburðar er ætíð skylt að bera tiltekin mál undir viðkomandi nefnd. Lengst er gengið í Bretlandi og Þýskalandi. Í Svíþjóð hins vegar er einungis heimilt og skylt að bera undir ráðið drög að lögum og reglum sem hafa umtalsverð áhrif (s. effekter af betydelse) á atvinnulífið.
Er því lagt til að skylt verði að bera undir regluráð drög að lögum og reglum af tilteknu tagi. Er lagt til að þar verði um að ræða þær reglur sem muni fyrirsjáanlega hafa umtalsverð áhrif á atvinnulíf eða samkeppni. Nánar verður fjallað síðar um skýringu þessara skilyrða. Ráðið metur það sjálft að hvaða marki það tekur til skoðunar aðra þætti í sömu tillögu sem snerta ekki atvinnulíf eða samkeppni.
Rökin fyrir því að gera einungis skylt að leita til regluráðsins varðandi reglur af þessu tiltekna tagi eru þau að skynsamlegt sé að afmarka verkefni ráðsins vel í byrjun. Sé þá nærtækt að byrja á reglum sem hafi áhrif á atvinnulífið. Er það í samræmi við stefnumörkun ríkisstjórnarinnar í stefnuyfirlýsingu og aðgerðaáætlun. Einnig er það í bestu samræmi við afmörkun gildandi laga. Reynsla annarra þjóða vísar einnig veginn að þessu leyti. Þá er mat á áhrifum á þessu sviði tiltölulega vanþróað miðað við mat á áhrifum á t.d. fjárhag ríkisins og standa vonir til þess að aðkoma regluráðs muni leiða til þess að betur verði vandað til verka. Loks er mikil alþjóðleg reynsla komin á mat á áhrifum á þessu sviði sem hægt er að nýta sér.
Einnig er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að ráðherra muni í reglugerð afmarka nánar hvaða skilyrði tillögur þurfi að uppfylla til þess að skylt sé að afla umsagnar regluráðs. Jafnframt er ráðherra heimilað í gildistökuákvæði að innleiða þessa skyldu í áföngum að því er varðar stjórnvaldsfyrirmæli.
5.8. Hvaða viðmið eiga að liggja til grundvallar?
Í 3. gr. laga nr. 27/1999 koma fram helstu viðmið varðandi svokallaðar eftirlitsreglur: „Þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til opinbers eftirlits skal viðkomandi stjórnvald meta þörf fyrir eftirlit, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Slíkt mat getur m.a. falist í áhættumati, mati á alþjóðlegum skuldbindingum um eftirlit, mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga, mati á hvort ná megi sama árangri með hagkvæmari aðferðum eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits,“ segir þar.
Eftir að lögin komust til framkvæmda og fór að reyna á þetta ákvæði kom í ljós að ráðuneytin áttu í erfiðleikum með að standa undir þessum kröfum. Var þá ákveðið að gefa út einfaldari viðmið, sbr. reglugerð nr. 812/1999.
Mismunandi er í þeim löndum sem skoðuð voru hvernig viðmiðin eru orðuð. Mestar kröfur eru gerðar í Bretlandi að því er virðist, en þess ber að geta að þar í landi á mat á áhrifum sér tiltölulega langa sögu. Ekki væri raunhæft að ætla að innleiða þau viðmið óbreytt hér á landi. Mat á áhrifum sem fylgir tillögum þar í landi getur skipt tugum blaðsíðna og endurspeglar mjög þróaða aðferðafræði sem á köflum er torskilin öðrum en hagfræðingum.
Í frumvarpinu er farin sú leið að tilgreina fyrst tvö meginviðmið. Annars vegar hvort gagnaöflun, greining og mat sem liggur tillögu til grundvallar eru fullnægjandi. Hins vegar hvort tillaga felur í sér einföldustu, skilvirkustu og hagkvæmustu leiðina að settu marki. Þetta eru þau tvö meginatriði sem ráðinu verður falið að gefa umsögn um. Er þessi nálgun mjög hliðstæð þeirri sem farin er í Svíþjóð og hefur gefist vel þar í landi. Er t.d. vel hugsanlegt að ráðið gefi jákvæða umsögn um seinni liðinn en neikvæða um þann fyrri eða öfugt. Það eykur því gildi umsagnarinnar að hafa þessi tvö meginviðmið fremur en einungis annað þeirra.
Til þess að taka afstöðu til þessara tveggja atriða mun ráðið horfa til opinberra viðmiða um mat á áhrifum og skyld atriði. Með skyldum atriðum er átt við reglur um samráð t.d. Gildandi opinber viðmið eru einkum í reglum um starfshætti ríkisstjórnar og handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa.
Þar sem þessi viðmið eru ekki lögfest og vegna þess að þau eiga fyrst og fremst við um stjórnarfrumvörp fram að framlagningu þeirra á Alþingi er farin sú leið að leggja til að lögfest verði tiltekin viðmið. Þannig er tryggt að sömu viðmið eiga að meginstefnu til við um drög að lagafrumvörpum og stjórnvaldsfyrirmælum sama hvaðan viðkomandi tillaga kemur. Það mun samt ekki breyta eðli þeirra sem viðmiða og ráðinu er falið að túlka þau með hliðsjón af þeim kröfum sem eðlilegt er og sanngjarnt að gera í ljósi umfangs tillögu og einkum áhrifa sem af henni leiðir og þess hvaða gagnaöflun og greining telst við hæfi. Þegar þessi viðmið voru færð í orð í frumvarpinu var horft bæði til gildandi viðmiða hér á landi og viðmiða á alþjóðavettvangi og þess freistað að draga fram lágmarksinntak mats á áhrifum.
Vegna þess að umsögn ráðsins verður eingöngu ráðgefandi þykir fært að hafa viðmiðin svo sveigjanleg sem raun ber vitni. Ráðinu er í raun treyst til að taka mið af aðstæðum og auka smám saman kröfurnar til stjórnvalda og þingnefnda á þessu sviði.
5.9. Málsmeðferð.
Í gildandi lögum eru ekki neinar sérstakar málsmeðferðarreglur varðandi starf ráðgjafarnefndar um eftirlit á vegum hins opinbera.
Í þeim löndum sem skoðuð voru til samanburðar eru fjölbreyttar málsmeðferðarreglur sem að sumu leyti koma fram í viðkomandi lögum eða reglum en einnig verður að horfa til annarra reglna um undirbúning og meðferð tillagna að nýjum reglum til að skilja þær til fulls.
Meginálitaefni hvað þetta varðar snúa að því annars vegar a) hvernig eigi að tryggja að þær tillögur sem skylt er að bera undir ráðið komi þangað í raun. Hins vegar hvernig b) málsmeðferð ráðsins sjálfs verði hagað þegar tillaga er komin þar til umsagnar. a) Varðandi stjórnarfrumvörp er nú þegar til staðar kerfi sem gerir kleift að hafa eftirlit með því að viðkomandi frumvörp verði send ráðinu. Skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneytinu fær öll stjórnarfrumvörp send nokkru fyrir ríkisstjórnarfund (samkvæmt reglum að minnsta kosti viku fyrir slíkan fund) og mun því geta bent á ef umsögn ráðsins skortir. Varðandi drög að stjórnvaldsfyrirmælum ráðherra er nú þegar skylt að bera þau upp í ríkisstjórn í vissum tilvikum. Flest stjórnvaldsfyrirmæli koma hins vegar ekki fyrir ríkisstjórn né eru þau send skrifstofu löggjafarmála. Það verður því að treysta á að ráðuneytin gæti að því sjálf að senda viðeigandi drög að stjórnvaldsfyrirmælum til ráðsins. Gangi það ekki eftir kemur til álita að breyta reglum um starfshætti ríkisstjórnar þannig að öll drög að stjórnvaldsfyrirmælum verði send skrifstofu löggjafarmála áður en þau eru gefin út. Varðandi stjórnvaldsfyrirmæli stofnana og sveitarfélaga er ekkert miðlægt kerfi til staðar sem gæti haft eftirlit með þeim nema hjá Stjórnartíðindum. Til álita kæmi að fela Stjórnartíðindum hlutverk við að hafa eftirlit í þessu efni sem mundi þá eftir atvikum einnig ná til stjórnvaldsfyrirmæla ráðherra. Ekki er þó gengið svo langt í frumvarpinu. Varðandi þingmannafrumvörp verður það alfarið mat viðkomandi þingnefndar hvort leitað verði til ráðsins. Sama á við varðandi breytingartillögur við stjórnarfrumvörp.
Þess ber að geta að lagt er til að farist fyrir að gæta að skyldu til að bera mál undir ráðið þá geti ráðherra beint því til viðkomandi stjórnvalds að endurskoða viðkomandi lög eða reglur innan tilsetts tíma. Slík endurskoðunarskýrsla yrði síðan grundvöllur umsagnar ráðsins.
Rétt er að nefna einnig að forsætisráðherra er samkvæmt frumvarpinu heimilað að veita undanþágu frá skyldu til að bera stjórnarfrumvörp og stjórnvaldsfyrirmæli undir ráðið ef nauðsyn krefur. b) Varðandi málsmeðferð ráðsins sjálfs er lagt til að forsætisráðherra verði gert að setja ráðinu starfsreglur í reglugerð. Tiltekið er í frumvarpinu hvaða atriðum þurfi þar að taka á. Mikilvægt er að ráðið hafi heimild til að forgangsraða málum því erfitt er að spá fyrir um þann málafjölda sem muni berast ráðinu. Eins er gert ráð fyrir að í slíkum reglum verði mælt fyrir um tímafresti sem ráðið hafi til að gefa umsögn. Er æskilegt að hafa sveigjanleika í því efni en lögfesta ekki tiltekinn frest. Taka þarf tillit bæði til þess tíma sem ráðið þarf en einnig þess að æskilegt er að þingmál séu lögð fram á Alþingi sem fyrst á haustin, sem hefur gengið misjafnlega af ýmsum ástæðum.
5.10. Gagnsæi – trúnaður.
Í gildandi lögum er hvorki mælt fyrir um gagnsæi starfs ráðgjafarnefndar né trúnað varðandi tiltekin mál.
Það er lykilatriði varðandi starf hliðstæðra nefnda erlendis að sem mest gagnsæi ríki um störf þeirra. Aðhaldið sem þær veita styðst ekki hvað síst við þetta atriði.
Það hefur legið ljóst fyrir alla tíð við undirbúning frumvarpsins að stefna ætti að því að umsagnir yrðu birtar jafnóðum nema sérstök rök mæltu með öðru. Helsta álitamálið hefur verið hvort einnig ætti að gera ráð fyrir að umsagnir fylgdu frumvörpum sem fylgiskjal. Lagt er til að svo verði og þannig undirstrikað að ráðið sé viðurkenndur þátttakandi í lagasetningarferlinu. Jafnframt stuðlar það að því að umsögn ráðsins fái hæfilega athygli þegar frumvarp kemur til meðferðar ríkisstjórnar eða Alþingis.
Einnig þótti nauðsynlegt að veita umsagnarbeiðanda heimild til að áskilja að trúnaður ríkti um gögn máls og umsögn fram að því að stjórnvaldsfyrirmæli séu gefin út eða frumvarp lagt fram á Alþingi. Rökin eru þau að ella væri hætta á að síður yrði leitað til ráðsins með tillögur sem ekki hefur verið tekin endanleg ákvörðun um að verði að veruleika. Ekki er heldur neinn skaði skeður þótt birting bíði uns tillaga er komin fram og engir sérstakir hagsmunir tengdir því að skapa gagnsæi um tillögur sem dagar uppi áður en þær eru lagðar fram. Þar sem upplýsingalög mundu að óbreyttu veita rétt til aðgangs að slíkum gögnum er áréttað í frumvarpinu að sá réttur verði ekki virkur fyrr en ári eftir að umsögn er veitt.
5.11. Hvernig á að stuðla að því að leitað sé til regluráðs snemma í ferlinu?
Á það hefur verið lögð mikil áhersla á alþjóðavettvangi að mat á áhrifum fari fram eins snemma í ákvörðunarferli og unnt er, sbr. tilmæli OECD frá 2012: „Ráðherraráðið mælir með því að aðildarríkin felli mat á áhrifum inn í fyrri stig stefnumótunar í aðdraganda reglusetningar.“ Gildandi lög taka ekki sérstaklega á þessu atriði og virðast í raun gera ráð fyrir að mat á áhrifum sé ekki unnið fyrr en á lokastigi, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 27/1999.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að umsagnar ráðsins sé aflað um tillögu áður en frumvarp er lagt fram í ríkisstjórn eða stjórnvaldsfyrirmæli gefin út. Sá möguleiki var skoðaður að heimila stjórnvaldi að leita formlega til ráðsins á fyrri stigum og láta þar við sitja. Það hefði hins vegar ýmsa ókosti í för með sér, eins og að þá lægi í raun ekki fyrir hvort hin endanlega útgáfa uppfyllti lögbundnar kröfur að mati ráðsins. Því er farin sú leið að gera ráð fyrir að stjórnvöld og þingnefndir geti leitað til ráðsins með óformlegum hætti hvenær sem er á undirbúningsstigi tillögu. Gert er ráð fyrir að ráðið eða starfslið þess geti svarað slíkum erindum og þannig leiðbeint og gefið vísbendingar um hvað þurfi að bæta til að tillaga uppfylli þær kröfur sem ráðið gerir.
Þrátt fyrir þetta er ekki útilokað að tillaga kunni að breytast að einhverju marki eftir að formlegrar umsagnar hefur verið aflað. Er stjórnvaldi í því tilfelli eftirlátið að meta hvort þörf sé á nýrri umsögn. Í tilfelli stjórnarfrumvarpa ber þá að láta koma fram á sérstöku fylgiskjali hver sé afstaða viðkomandi ráðuneytis til umsagnar ráðsins og hvers vegna og hvernig tillögu hafi verið breytt.
5.12. Ein inn, ein út.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar kemur fram það markmið að engar nýjar íþyngjandi reglur verði innleiddar fyrir atvinnulífið án þess að um leið falli brott jafnveigamiklar kvaðir. Þannig muni heildaráhrif regluverksins þróast í rétta átt.
Til það ná þessu fram er fyrsta skrefið að fá upplýsingar um hversu íþyngjandi nýjar reglur eru. Það mat á áhrifum sem fara þarf fram samkvæmt frumvarpinu mun stuðla að því. Síðan koma tveir kostir til greina, annað hvort að gera það að skyldu varðandi hverja nýja reglu sem lögð er til að önnur jafníþyngjandi (sem þarf þá að mæla líka) falli brott. Hin leiðin væri að taka upp heildarbókhald sem geri kleift að fylgjast með í hvaða átt heildaráhrifin af regluverkinu séu að þróast. Slíkt heildarbókhald verður hvati fyrir ríkisstjórnina sem heild að gæta að því að innleiða ekki eingöngu nýjar kvaðir heldur gæta þess að fella einnig kvaðir brott. Frumvarpið miðar við að þessi seinni leið verði farin til að byrja með. Eftir sem áður getur ríkisstjórnin að sjálfsögðu gengið lengra í reglum um starfshætti ríkisstjórnar og gert það að skilyrði fyrir afgreiðslu tiltekinna mála að felldar séu brott kvaðir.
Fyrirhugað er að fela regluráði að annast það bókhald sem hér um ræðir og gefa það út í ársskýrslu sinni. Ráðið mun byggja á gögnum sem fylgja þeim tillögum sem fyrir ráðið eru lögð. Einnig mun ráðið geta byggt á öðrum gögnum, eins og upplýsingum um hvort tillaga hafi verið samþykkt í óbreyttri mynd. Frumvarp sem næði ekki fram að ganga á Alþingi þótt tillagan hafi verið borin undir ráðið færi þannig ekki inn í bókhaldið. Í fyrstu má búast við að bókhaldið verði nokkuð brotakennt og verður þá að sjálfsögðu gerð grein fyrir slíkum óvissuþáttum. En smám saman verður það væntanlega rækilegra og byggt á áreiðanlegri gögnum.
Þess má geta að hliðstæð hugsun kemur fram í gildandi lögum þar sem segir að ráðuneytið skuli annast heildarmat á áhrifum eftirlitsreglna. Í raun hefur þessu ekki verið fylgt eftir.
5.13. Frumkvæði regluráðs.
Samkvæmt gildandi lögum getur ráðgjafarnefndin átt frumkvæði að athugunum á vissum þáttum opinbers eftirlits.
Ekki er lögð mikil áhersla á frumkvæði þeirra nefnda sem skoðaðar voru í samanburðarlöndum.
Í frumvarpinu er farin sú leið að regluráðið á fyrst og fremst að bregðast við umsagnarbeiðnum sem berast. Hins vegar er skapaður farvegur fyrir ráðið til að koma með ábendingar að eigin frumkvæði í ársskýrslu sinni. Þær ábendingar munu væntanlega fyrst og fremst snúast um tiltölulega almenn atriði, eins og varðandi vinnubrögð stjórnvalda og Alþingis við laga- og reglusetningu og vandamál á tilteknum sviðum. Eigi að síður er lagt til að ráðið geti einnig komið með sértækari ábendingar en leggja verður áherslu á að forgangsatriði hlýtur að vera að sinna vel hinum lögbundnu umsögnum. Leiðarljósið er að ætla ráðinu ekki um of. Það mun hafa ærin verkefni samkvæmt frumvarpinu eins og það er hér lagt fram. Ekki má heldur gleyma því að ráðið verður ekki eini aðilinn í opinbera kerfinu sem sinnir einföldun regluverks og auknum gæðum. Áfram er gert ráð fyrir að forsætisráðuneytið sinni því verkefni, fjármála- og efnahagsráðuneytið varðandi fjárhagsáhrif á ríkið, innanríkisráðuneytið varðandi fjárhagsáhrif á sveitarfélög og hvert og eitt ráðuneyti og stofnanir auk sveitarfélaga varðandi lög og reglur sem þau bera ábyrgð á.
5.14. Önnur verkefni.
Eins og fram hefur komið gera gildandi lög ráð fyrir fjölþættu hlutverki ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur.
Með frumvarpinu er leitast við að afmarka betur hlutverk nefndarinnar. Samt sem áður þykir rétt að gera ráð fyrir að ráðherra geti falið nefndinni fleiri verkefni en tekið er fram að þau verði að samrýmast markmiði laganna og sjálfstæði ráðsins og megi ekki koma niður á hinum lögbundnu verkefnum. Sem dæmi um slík verkefni má nefna úttektir á tilteknum sviðum.
6. Markverðustu nýmælin í frumvarpinu.
Eftirtalin eru markverðustu nýmælin í frumvarpinu:
a. Lagt er til að gildissvið gildandi laga verði víkkað þannig að lögin taki til laga og reglna sem hafa umtalsverð áhrif á atvinnulífið og samkeppni. Undir hugtakið áhrif fellur ekki eingöngu aukinn eða minnkaður kostnaður fyrirtækja af opinberu eftirliti, sbr. gildandi lög, heldur einnig aukinn eða minnkaður kostnaður vegna ýmissa kvaða sem lagðar eru á fyrirtæki, t.d. um öryggisbúnað eða mengunarvarnir. Önnur OECD-ríki hafa í vaxandi mæli beint sjónum að slíkum kostnaði ekki síður en eftirlitskostnaði enda vegur hann yfirleitt þyngra í reglubyrði fyrirtækja. Lagt er til að reglur um skatta og gjöld verði undanþegin skoðun á grundvelli laganna. Lagt er til að reglur sem hafa áhrif á samkeppni falli undir gildissvið laganna enda liggur fyrir að frjáls samkeppni eykur líkur á að ávinningur fyrirtækja af minni reglubyrði skili sér til neytenda og samfélagsins alls.
b. Lagt er til að ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera starfi áfram í breyttri mynd en þau ríki sem þykja standa hvað fremst á þessu sviði innan OECD hafa komið á fót nefndum af þessu tagi. Þó er lagt til að nafni nefndarinnar verði breytt í regluráð, sbr. Svíþjóð (Regelråd), Þýskaland (Nationaler Normenkontrollrat), Bretland (Regulatory Policy Committee) og Holland (ráðgjafarnefnd um reglubyrði). Ráðherra leitar tilnefninga í ráðið frá hagsmunaaðilum varðandi fjóra af sex ráðsmönnum, en jafnframt er áréttað að ráðsmenn séu eingöngu bundnir af lögum og taki því sæti í ráðinu í eigin nafni.
c. Lagt er til að skylt verði að bera þau stjórnarfrumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum undir ráðið sem munu fyrirsjáanlega hafa umtalsverð áhrif á atvinnulíf eða samkeppni. Þetta er mikilsvert nýmæli því hingað til hefur ekki verið skylt að leita til ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur sem er einnig þáttur í því að gildandi lög hafa ekki virkað sem skyldi. Ráðherra mun útfæra nánar í reglugerð hvenær þessi skilyrði eru uppfyllt. Viðkomandi ráðherra, ríkisstofnun eða sveitarstjórn mun meta það sjálfstætt hvort skilyrðin séu uppfyllt en ráðherra getur í þeim tilvikum þar sem ráðið telur að fram hjá því hafi verið gengið beint því til viðkomandi að endurskoða lög eða stjórnvaldsfyrirmæli innan tveggja ára frá því að þau voru birt. Í tilfelli stjórnarfrumvarpa mun skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneyti geta fylgt þessu ákvæði eftir en einnig munu þingnefndir geta leitað til ráðsins eða það sent umsögn til þeirra að eigin frumkvæði. Samantekt í ársskýrslu ráðsins mun einnig veita aðhald í þessu efni.
d. Gert er ráð fyrir að ráðið fái hóflegan tíma til að skila umsögn um tillögur sem undir það eru bornar (gera má ráð fyrir að þar verði um 2–3 vikur að ræða en þetta verður ákveðið nánar í reglugerð sem ráðherra gefur út). Þegar ríkir almannahagsmunir mæla með því mun ráðherra geta veitt undanþágu frá því að stjórnarfrumvörp eða drög að stjórnvaldsfyrirmælum verði borin undir ráðið. En líkt og áður segir gæti ráðherra þá beint því til viðkomandi að endurskoðun fari fram innan tveggja ára. Nauðsynlegur sveigjanleiki er því innbyggður í frumvarpið að þessu leyti. Sambærileg ákvæði eru ekki í gildandi lögum enda ekki skylt í neinu tilfelli að leita til ráðgjafarnefndarinnar, eins og áður segir.
e. Ráðið mun gefa umsögn um það hvort a) gagnaöflun, greining og mat sem liggja tillögu til grundvallar séu fullnægjandi og hvort b) tillaga sem fyrir það er lögð sé þannig útfærð að markmið náist á einfaldan, skilvirkan og hagkvæman hátt.
f. Í frumvarpinu eru þau viðmið sem ráðið leggur til grundvallar þegar umsögn er gefin útlistuð og eru þau keimlík þeim sem mörg önnur OECD-ríki leggja til grundvallar mati á áhrifum. Jafnframt er gert ráð fyrir sveigjanleika að því leyti að taka beri tillit til þess hversu viðurhlutamikil tillaga er og þeirra krafna sem eðlilegt er að gera um gagnaöflun og úrvinnslu. Ráðinu verður treyst til að auka smám saman þær kröfur sem gerðar verði til stjórnvalda á þessu sviði. Viðmiðin sem hér um ræðir eru mun skýrari en í gildandi lögum.
g. Umsagnir ráðsins eru ráðgefandi en þar sem þær verða birtar opinberlega á vef ráðsins ásamt gögnum sem fyrir ráðið eru lögð mun töluvert aðhald fylgja þessu fyrirkomulagi. Þó verður heimilað að óska trúnaðar um tillögur fram til þess er stjórnarfrumvarp er lagt fram á Alþingi eða stjórnvaldsfyrirmæli gefin út. Ekki er sambærilegt ákvæði í gildandi lögum um gagnsæi í störfum ráðgjafarnefndarinnar. Þá er gert ráð fyrir að umsagnirnar verði fylgiskjöl með stjórnarfrumvörpum þegar þau eru lögð fram í ríkisstjórn og á Alþingi. Hafi tillaga breyst frá því að umsagnar var aflað skal þess getið í sjálfstæðu fylgiskjali.
h. Ráðinu er einnig ætlað að vera ráðgefandi fyrir þingnefndir til þess að veigamikill hluti lagasetningarstarfs falli ekki utan áhrifasviðs laganna. Þetta er útfært þannig að þingnefndir geti óskað umsagnar ráðsins um frumvörp sem þar eru til meðferðar og fela í sér umtalsverð áhrif á atvinnulíf og samkeppni en einnig geti ráðið sent þingnefndum umsagnir að eigin frumkvæði. Ekki er gert ráð fyrir neinum slíkum tengslum við Alþingi í gildandi lögum.
i. Æskilegt er að ekki sé beðið með mat á áhrifum þar til í lok vinnsluferlis tillögu heldur þróist mat á áhrifum samhliða tillögusmíðinni og stuðli þannig að því að fundin verði einfaldasta, skilvirkasta og hagkvæmasta leiðin að settu marki. Til þess að auka líkurnar á að stjórnvöld taki þessari hvatningu er gert ráð fyrir að stjórnvöld geti leitað óformlega til ráðsins á vinnslustigi tillögu. Þar sem erfitt er að segja til um fyrir fram hversu margar umsagnarbeiðnir muni berast ráðinu á ári hverju verður því heimilað að forgangsraða málum í samræmi við getu ráðsins til að svara eftirspurn en þetta atriði verður útfært nánar í reglugerð. Jafnframt er ráðherra heimilað að hrinda skyldu til að bera tillögur undir ráðið í framkvæmd í áföngum.
j. Ráðinu verða einnig falin önnur tengd verkefni. Þannig verður ráðinu falið að taka saman upplýsingar um þróun reglubyrði atvinnulífsins. Styður sú tillaga við þann grunntón í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar að reglubyrði atvinnulífsins skuli ekki aukast heldur skuli dregið úr henni, sbr. einnig það viðmið að þegar íþyngjandi kvöð er innleidd skuli önnur jafníþyngjandi felld brott. Er gert ráð fyrir að ráðið birti árlega tölfræðilega samantekt um þetta efni. Frumvarpið tekur hins vegar ekki beinlínis á reglunni „ein inn, ein út“ enda þarfnast innleiðing hennar meiri undirbúnings.
k. Ráðinu verður einnig falið að þróa viðmið varðandi mat á áhrifum löggjafar, ekki síst með hliðsjón af þróun erlendis. Þetta mun ráðið einkum gera með því að útfæra nánar í umsögnum sínum þau lögbundnu viðmið sem koma fram í frumvarpinu og öðrum lögum, reglum og leiðbeiningum. Þá ber ráðinu að stuðla að færni stjórnvalda til að meta áhrif laga- og reglusetningar, t.d. með því að leiðbeina á námskeiðum og veita ráð um útgáfu leiðbeininga og fræðsluefnis. Þá verður ráðinu heimilt að koma með ábendingar til stjórnvalda um úrbætur á málefnasviði þess. Loks verður ráðinu falið að móta mælikvarða til að meta árangur stjórnvalda við að bæta regluverk er varðar atvinnulíf og samkeppni. Er það í samræmi við t.d. áherslur OECD þess efnis að gætt sé að því að árangur á þessu sviði sé tekinn út reglulega til að hægt sé að fylgjast með því hvort viðleitni til þess að létta reglubyrði skili sér.
l. Loks er lagt til að gildistími laganna verði einungis fjögur ár. Er hugsunin sú að hér sé um nokkurs konar tilraunaverkefni að ræða sem verður að fá að koma í ljós hvort sé fyrirhafnarinnar virði. Um leið er þannig sýnt gott fordæmi því æskilegt er að löggjafinn hugi oftar að því hvort lögum sem sett eru megi ekki ætla tiltekinn líftíma.
7. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar – löggjöf annarra ríkja.
7.1. Íslenskur réttur.
Frumvarpið snertir ekki ákvæði stjórnarskrárinnar og þess hefur verið gætt að hrófla ekki við valdheimildum ráðherra og Alþingis að því er varðar lagasetningu. Frumvarpið gerir eingöngu skylt að leita til regluráðs varðandi tiltekin frumvörp til laga og stjórnvaldsfyrirmæli en álit ráðsins verður eingöngu ráðgefandi og bindur ekki hendur stjórnvalda eða þingmanna.
Frumvarpið snertir ekki heldur alþjóðlegar skuldbindingar að öðru leyti en því að það tekur mjög mið af tilmælum OECD frá 2012.
Frumvarpið tekur einnig mið af þróun í öðrum OECD-ríkjum. Þar hefur verið ör þróun á undanförnum árum varðandi mat á áhrifum og samráð og ríki hafa mörg hver endurskoðað laga- og reglusetningarferli til að þessir þættir fái meira vægi.
7.2. Löggjöf annarra ríkja.
Fimm Evrópuríki hafa nú þegar komið á fót sjálfstæðum ráðgjafarnefndum af því tagi sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Verður fyrirkomulagi í fjórum þeirra nú lýst nánar en ekki fjallað sérstaklega um nýjasta ríkið í hópnum, þ.e. Tékkland, því lítil reynsla er komin á þá nefnd. Þá má geta þess að á vegum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins starfar áhrifamatsnefnd (Impact Assessment Board) sem fer yfir það mat á áhrifum sem fylgir tillögum að nýjum ESB-gerðum og gefur álit á því hvort það sé fullnægjandi. Enn fremur hefur ríkisstjórn Hægri flokksins og Framfaraflokksins í Noregi lýst því yfir í stjórnarsáttmála sínum að komið verði á fót óháðu regluráði að sænskri fyrirmynd.
7.2.1. Svíþjóð.
Regluráði (Regelrådet) var komið á fót í Svíþjóð með stjórnvaldsfyrirmælum frá 12. júní 2008. Þar segir að áður en stjórnvöld taki ákvarðanir um reglur sem geti haft veruleg áhrif á starfsskilyrði fyrirtækja, samkeppnishæfni þeirra eða önnur skilyrði skuli gefa regluráðinu tvær vikur til að gefa álit á a) því hvort þær reglur sem lagðar eru til nái markmiði sínu með einföldum hætti og tiltölulega litlum stjórnsýslukostnaði fyrir fyrirtæki og b) því mati á áhrifum sem liggur til grundvallar tillögunni. Stjórnvöld mega láta undir höfuð leggjast að afla slíks álits ef a) umsögn regluráðsins hefði ekki þýðingu, b) kröfur um trúnað gera það að verkum að stjórnvöld geta ekki látið regluráðinu í té þær upplýsingar sem þarf til að ráðið geti gefið álit, c) það mundi hafa verulegt óhagræði í för með sér ef upplýsingarnar sem ráðið þyrfti til að geta gefið álit yrðu opinberar, d) slíkar tafir yrðu á meðferð málsins að það mundi valda verulegu óhagræði, e) stjórnvaldið lét ekki fara fram mat á áhrifum, sbr. reglur þar að lútandi.
Til þess er ætlast að leitað sé til regluráðsins eins snemma í ákvörðunarferli og unnt er.
Ráðið fundar á tveggja vikna fresti. Ráðið lætur í té álit sitt innan þess frests sem gefinn er þegar tillögur eru sendar út til kynningar eða ella innan tveggja vikna frá því að ráðinu barst erindið. Ráðið ákveður sjálft hvernig vinnu þess skuli hagað.
Í ráðinu eru formaður, varaformaður, tveir aðrir nefndarmenn og fjórir varamenn. Ráðið er ályktunarhæft þegar formaður eða varaformaður og tveir aðrir nefndarmenn sækja fund.
Ef atkvæði falla jafnt hefur formaður oddaatkvæði. Greina skal frá sérálitum í umsögn ráðsins. Nefndarmenn hafa ólíkan bakgrunn en sérstaka reynslu varðandi áhrif reglna á fyrirtæki. Ráðinu til aðstoðar er starfslið þar sem eru skrifstofustjóri, fimm sérfræðingar og tveir ritarar.
Aðrar þýðingarmiklar stofnanir á þessu sviði eru hagvaxtarstofnunin sem vinnur að málefnum atvinnulífsins, þróar aðferðir við mat á áhrifum og mælingum á reglubyrði og svokallað reglubótateymi í viðskiptaráðuneyti Svíþjóðar sem gegnir fjölþættu samhæfingarhlutverki á þessu sviði og sinnir innra eftirliti með stjórnartillögum er varða atvinnulífið.
7.2.2. Bretland.
Nefnd um reglustefnu (Regulatory Policy Committee) var komið á fót í Bretlandi árið 2011 með ákvörðun stjórnvalda. Markmiðið er að stuðla að hugarfarsbreytingu varðandi nálgun stjórnvalda á sviði reglusetningar. Öll lagafrumvörp stjórnvalda og drög að stjórnvaldsfyrirmælum eiga í grunninn undir nefndina. Nefndinni er einkum ætlað að stuðla að vandaðri og hnitmiðaðri lagasetningu með því að betri upplýsingar og greining fylgi tillögum. Þar er m.a. horft til þess hvort nægilega fjölbreyttir valkostir hafi komið til álita, hvort val og útfærsla á tilteknum valkosti sé líkleg til að lágmarka kostnað atvinnulífs og óháðra félagasamtaka, nákvæmni kostnaðar- og ábatagreiningar og hvort atriði er varða áhættu fyrir almenning hafi verið tekin með í reikninginn. Þá veitir nefndin einnig umsögn um gæði þeirrar greiningar sem liggur til grundvallar endurskoðun gildandi reglna. Nefndin lætur viðkomandi ráðherra og þeim ráðherra sem fer með vandaða lagasetningu í té álit um framangreint þannig að skýrt komi fram hvort nefndin telji að sú greining sem liggi tillögu til grundvallar sé fullnægjandi.
Þá hefur nefndin einnig hlutverki að gegna varðandi eftirlit með því hvort „ein inn, ein út“ (frá 1. janúar 2013 „ein inn, tvær út“) reglunni sé framfylgt og hvort útreikningar sem fylgja tillögum í því efni séu áreiðanlegir. Nefndin getur að eigin frumkvæði eða að beiðni ráðherranefndar um minni reglubyrði gripið til aðgerða til að aðstoða við að auka færni stjórnvalda varðandi mat á áhrifum og endurmat reglna. Loks hefur nefndinni verið falið að gera rannsókn á hindrunum sem ný frumkvöðlafyrirtæki mæta.
Nefndin á í störfum sínum að taka mið af leiðbeiningum stjórnvalda um vandaða lagasetningu, vinna með sjálfstæðum, hlutlægum, óháðum hætti og hafa meðalhóf og skilvirka afgreiðslu mála að leiðarljósi með hliðsjón af tilmælum formanns viðkomandi ráðherranefndar varðandi forgangsröðun. Þá á nefndin að vinna með gagnsæjum hætti þótt vera kunni að gæta þurfi trúnaðar varðandi tillögur ráðuneyta í einhverjum tilvikum.
Þá kemur fram í erindisbréfi nefndarinnar að nefndin eigi að virða vald ráðherra til að skilgreina markmið reglusetningar og ákveða hvaða stefna sé tekin. Samt sem áður eigi nefndin að gefa álit á gæðum þeirra upplýsinga og greiningar sem fylgir slíkum ákvörðunum, og að hvaða marki röksemdir stjórnvalda fyrir vali sínu komi fram með skýrum hætti í áhrifamatsskjali.
Það er ráðherra atvinnulífs og nýsköpunar sem skipar nefndina að höfðu samráði við formann ráðherranefndar um minni reglubyrði. Skipunartími er allt að þrjú ár og má endurnýja skipun einu sinni. Laus nefndarsæti eru auglýst opinberlega til umsóknar. Nefndarmenn eru átta og eiga að hafa sérþekkingu á laga- og reglusetningu með ólíkan bakgrunn, m.a. úr atvinnulífinu, frá stéttarfélögum og úr háskólasamfélaginu.
Aðrar mikilvægar stofnanir á þessu sviði eru annars vegar framkvæmdaskrifstofa bættrar lagasetningar (Better Regulation Executive) sem heyrir undir ráðherra atvinnulífs og nýsköpunar og gegnir víðtæku samhæfingarhlutverki á þessu sviði, stendur fyrir námskeiðum og gerir úttektir á árangri. Hins vegar er um að ræða ráðherranefnd um minni reglubyrði sem hefur yfirsýn yfir gæðastarf á þessu sviði og þarf að samþykkja allar laga- og reglugerðarbreytingar áður en þær fara fyrir ríkisstjórn.
7.2.3. Þýskaland.
Með lögum frá 2006 var komið á fót svokölluðu reglueftirlitsráði í Þýskalandi (Nationaler Normenkontrollrat). Lögunum var breytt árið 2011 og ráðinu falið að meta ekki einungis stjórnsýslubyrði heldur einnig kostnað við að framfylgja reglum. Ráðið heyrir undir kanslaraskrifstofuna og er því ætlað að styðja sambandsstjórnina í að draga úr skrifræði og vanda til lagasetningar. Ráðið metur hvort kostnaði borgaranna, fyrirtækja og stjórnvalda sem leiðir af nýjum reglum sé lýst með nægilega ítarlegum hætti á grundvelli réttrar aðferðafræði og að auki öðrum kostnaði fyrir atvinnulífið, einkum lítil og meðalstór fyrirtæki. Ráðið er óháð í störfum sínum og eingöngu bundið af því verkefni sem lögin mæla fyrir um. Ráðið gefur ekki álit á tilgangi og markmiði laga og reglna.
Í ráðinu eiga sæti tíu einstaklingar. Kanslari Þýskalands tilnefnir þá að höfðu samráði við aðra ráðherra en forseti sambandslýðveldisins skipar þá til fimm ára í senn. Ráðsmenn þurfa að búa yfir reynslu af laga- og reglusetningu innan stofnana ríkisins eða samfélagslegra stofnana og einnig þurfa þeir að búa yfir þekkingu á málefnum atvinnulífsins. Ráðsmenn mega ekki vera meðlimir löggjafarsamkundu, né starfsmenn stjórnvalda eða vera stjórnvöldum háðir með öðrum hætti. Háskólakennarar eru þó undanskildir.
Kanslarinn gefur út starfsreglur ráðsins að höfðu samráði við ríkisstjórn.
Undir ráðið falla frumvörp að nýjum sambandslögum, þau stofnlög sem lagt er til að breyta, drög að stjórnvaldsfyrirmælum, undirbúningsgögn vegna ESB-lagasetningar, lög og reglugerðir til innleiðingar á ESB-reglum og loks gildandi lög og reglur.
Önnur mikilvæg stofnun á þessu sviði er deild bættrar lagasetningar sem heyrir undir aðstoðarráðherra kanslarans sem ber ábyrgð á minna skrifræði og bættri lagasetningu. Deildin samhæfir vinnu ráðuneytanna á þessu sviði og vinnur með hagstofu Þýskalands og reglueftirlitsráðinu að útgáfu tölfræði. Innanríkisráðuneyti Þýskalands fer líka yfir það mat á áhrifum sem fylgir frumvörpum áður en þau eru lögð fram í ríkisstjórn.
7.2.4. Holland.
Árið 2000 var sett á fót ráðgefandi nefnd sem kallast Actal (adviescollege toetsing regeldruk) með það hlutverk að meta íþyngjandi áhrif reglna. Reglugerð um nefndina er frá 2011. Fyrirhugað er að setja lög um starfsemina en það hefur enn ekki verið gert. Í upphafi átti Actal eingöngu að fjalla um stjórnsýslubyrðar en síðan hefur hlutverkið verið víkkað út þannig að einnig er fjallað um annars konar reglubyrði. Nefndin heyrir undir efnahagsmálaráðherrann. Nefndin gefur álit á hvort það mat á áhrifum sem fylgir tillögum að nýjum reglum sé fullnægjandi varðandi áhrif á fyrirtæki, borgara og tilteknar starfsstéttir. Þá getur nefndin bent á leiðir til að einfalda regluverk, m.a. samkvæmt ábendingum frá fyrirtækjum, samtökum borgara eða þeim starfsstéttum sem njóta réttar til slíks samkvæmt reglum um Actal. Nefndinni ber að gefa álit innan fjögurra vikna frá því að henni berst erindi.
Önnur mikilvæg stofnun er regluumbótahópurinn svokallaði sem heyrir undir fjármálaráðuneytið. Hópurinn samhæfir starf ráðuneyta einkum varðandi minni reglubyrði fyrirtækja, stendur fyrir námskeiðum og fylgist með og metur árangur stjórnvalda.
8. Samráð.
Við vinnslu frumvarpsins hefur samráð verið haft við ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera þar sem eiga sæti fulltrúar Sambands íslenskra sveitarfélaga, Samtaka atvinnulífsins, Alþýðusambands Íslands og Viðskiptaráðs Íslands. Einnig hefur verið haft samráð við önnur ráðuneyti og Samkeppniseftirlitið. Þá voru drög að frumvarpi send þeim erlendu fyrirlesurum sem tóku þátt í málþingi forsætisráðuneytisins 2. og 3. september 2013 og komu þeir með gagnlegar ábendingar. Jafnframt var fundað óformlega með starfsmönnum OECD í París 15. október 2013 um efni frumvarpsins. Þá hefur samráð verið haft við starfsfólk sænska regluráðsins. Frumvarpið hefur tekið miklum breytingum í þessu samráði.
9. Mat á áhrifum frumvarpsins.
9.1. Fyrirhuguð megináhrif.
Með frumvarpinu er gripið til ráðstafana til að stuðla að því að við lagasetningu sé markmiðssetning skýr og vandað sé til greiningar á valkostum og mati á áhrifum þeirra. Þannig sé komist hjá óþarflega íþyngjandi og samkeppnishamlandi reglum og einföldustu, skilvirkustu og hagkvæmustu lausnir fundnar í hverju tilfelli. Þetta er gert með því að setja fram tiltekin viðmið um undirbúning og útfærslu tillagna að lögum og reglum. Til þess að tryggja að eftir þeim viðmiðum verði í raun farið er sett á fót óháð ráðgjafarráð sem gefur umsögn, sem birt verður opinberlega, um helstu laga- eða reglubreytingar er varða atvinnulífið og samkeppni. Markmiðið er að regluverk atvinnulífsins verði einfaldara og markvissara og dregið verði úr öllum óþarfa kostnaði sem lagður er á fyrirtæki. Þannig rennir frumvarpið stoðum undir öflugt atvinnulíf og virka samkeppni sem leiðir aftur til hagvaxtar, aukinnar framleiðni og framfara í þágu almannahagsmuna.
Ákvæði frumvarpsins beinast fyrst og fremst að tilurð nýrra laga og reglna. Aðrar aðgerðir eru fyrirhugaðar til að takast á við einföldun gildandi regluverks. Rammann um þær aðgerðir má finna í aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar og er ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera ætlað að útfæra þær í samstarfi við forsætisráðuneytið og önnur ráðuneyti á meðan hennar nýtur við.
Ákvæðum frumvarpsins er einnig ætlað að styðja við einföldun gildandi regluverks, annars vegar með því að regluráðinu verður falið að koma með ábendingar um úrbætur á málefnasviði sínu, t.d. er líklegt að eitt og annað komi fram í skoðun þess á tillögum að nýjum lögum og reglum sem snýr að gildandi rétti. Hins vegar verður ráðinu falið að taka saman upplýsingar um þróun reglubyrði atvinnulífs sem verður hvatning fyrir stjórnvöld að vinna að einföldun og tilkynna slíkar aðgerðir til ráðsins.
Það er nokkrum vandkvæðum bundið að leggja í upphafi mat á umfang lögbundinna verkefna ráðsins. Til samanburðar má nefna að sambærileg nefnd í Svíþjóð fékk á fyrsta starfsári sínu, 2011, til umsagnar 461 mál. Þar af gaf hún álit í 174 málum en starfsliðið svaraði í 287 málum. Skilyrði 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins eru orðuð með svipuðum hætti og í sænsku reglunum og eru þó heldur rýmri í frumvarpinu. Á móti kemur að engar upplýsingar liggja fyrir um það hvort löggjafarstarf hér á landi sé jafnumfangsmikið og í Svíþjóð. Þessar aðstæður ættu samt sem áður að færa öllum heim sanninn um að nauðsynlegt er að hafa þann varnagla til að byrja með að minnsta kosti að hægt sé að hafa stjórn með einhverjum hætti á málafjöldanum sem berist ráðinu. Frumvarpið geymir að vísu heimildir í þá átt með því að ráðherra geti afmarkað skilyrði 1. mgr. 4. gr. í reglugerð, með því að hann geti veitt undanþágur frá skyldu til að bera tillögur fyrir ráðið og með því að ráðið geti forgangsraðað og vísað málum frá, sbr. 10. gr. frumvarpsins. Þessu til viðbótar þykir rétt að kveða á um það í 2. mgr. 11. gr. að ráðherra sé heimilt að hrinda skyldu til að bera stjórnvaldsfyrirmæli undir ráðið í framkvæmd í áföngum.
Það er sem sagt gert ráð fyrir því að mótuð verði raunhæf áætlun um það hve mörgum málum ráðið geti sinnt á fyrsta starfsári sínu og svo koll af kolli. Þessi áætlun verði notuð til hliðsjónar þegar reglugerð um ráðið verður sett í samráði við nýskipað ráð.
9.2. Hugsanleg neikvæð áhrif.
Frumvarpið felur í sér auknar kröfur til stjórnvalda um vandaðan undirbúning löggjafar. Aukinn kostnaður mun augljóslega felast í kostnaði við að koma regluráðinu sjálfu á laggirnar. En einnig má gera ráð fyrir að stjórnvöld þurfi að leggja smám saman í aukinn kostnað við mat á áhrifum og samráð. Að einhverju marki mun þó einnig verða um aukið hagræði og vinnusparnað að ræða. Er þá vísað til þess að umsagnir ráðsins og óformlegar leiðbeiningar á fyrri stigum í vinnsluferli kunna að leiða til þess að hagfelldari leið verði valin og einfaldari heldur en ella hefði orðið, ekki einungis fyrir atvinnulífið heldur einnig hið opinbera.
Þá má einnig ætla að verklag við undirbúning laga- og reglusetningar verði að einhverju marki flóknara en áður sem kann að koma niður á skilvirkni. Þannig á frumvarpið að stuðla að því að meiri tíma verði varið í stefnumótun áður en hafist er handa við að semja frumvarp að lögum eða drög að stjórnvaldsfyrirmælum. Einnig þurfa fleiri aðilar en áður að koma að undirbúningi laga- og reglusetningar. Sérstaklega verður um nýbreytni að ræða varðandi stjórnvaldsfyrirmæli.
Á móti kemur að reynt hefur verið að útfæra frumvarpið þannig að kostnaði sé haldið í lágmarki og að skilvirkni sé tryggð, sbr. heimild ráðherra til að undanþiggja mál skoðun regluráðsins þegar nauðsyn krefur og til að innleiða þá skyldu að bera stjórnvaldsfyrirmæli undir ráðið í áföngum, sem og fyrirhugaða heimild ráðsins til að forgangsraða málum. Þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir sérstöku ferli við reglusetningu sveitarfélaga í ákveðnum tilvikum þá er ekki talið að það muni hafa í för með sér aukinn kostnað fyrir sveitarfélögin, eins og málið liggur nú fyrir. Í fyrsta lagi mun fyrirsjáanlega ekki verða um mörg tilvik að ræða þar sem sveitarfélög þurfa að bera tillögur um reglusetningu undir regluráð, sbr. 4. gr. frumvarpsins. Helst kemur líklega til álita að samþykktir sveitarfélaga á sviði úrgangsmála og heilbrigðissamþykktir gætu komið til kasta regluráðs, ef slíkar samþykktir fela fyrirsjáanlega í sér nýjar og íþyngjandi byrðar fyrir atvinnulífið. Í öðru lagi er vert að árétta að gjaldskrár sveitarfélaga falla ekki undir gildissvið frumvarpsins. Þá er í þriðja lagi líklegt að hugsanleg kostnaðaráhrif á sveitarfélög vegna ákvæða 4. gr. frumvarpsins jafnist út vegna minnkandi byrði af reglum annarra stjórnvalda sem vænta má að leiði af störfum regluráðs.
Rétt er að fjalla í stuttu máli um hugsanlega áhættu sem kann að felast í ákvæðum frumvarpsins og kann að leiða til þess að markmið náist ekki og/eða að tilteknar óæskilegar afleiðingar komi fram. Ein hættan er sú að stjórnvöld finni leiðir til að sniðganga ráðið. Þá reynir á forystuhlutverk forsætisráðherra og forsætisráðuneytisins að fylgja því eftir að tillögur sem falla undir 1. mgr. 4. gr. verði í raun sendar til ráðsins og að undanþágur verði ekki veittar nema ríkar ástæður séu til. Ráðið sjálft getur einnig veitt aðhald í þessu efni með því að ganga ríkt eftir endurskoðun þeirra laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem sett eru án tilhlýðilegrar umsagnar og með því að vekja athygli á mögulegri sniðgöngu í ársskýrslu sinni. Önnur hætta er sú að ráðið fái ekki nægan stuðning hvað varðar mannafla, sérfræðilega aðstoð og starfsaðstöðu. Sú ríka áhersla sem núverandi ríkisstjórn leggur á þetta málefni ætti þó að vera mjög gott veganesti í þessu sambandi. Þriðja hættan er sú að ráðið nái ekki að skapa sér traust og virðingu með umsögnum sínum og öðru starfi. Þarna reynir á að vandað sé til vals á ráðsmönnum og að þeir leggi sig alla fram um að vanda sjálfir til verka líkt og þeir munu krefjast af stjórnvöldum. Með því að ráðið vandi sem best til umsagna sinna munu stjórnvöld og þingnefndir einnig væntanlega sjá sér akk í að bera tillögur undir það til að fá góð ráð um útfærslu eða staðfestingu á að undirbúningur hafi verið vandaður.
9.3. Líkleg óbein áhrif af samþykkt frumvarpsins.
Smám saman mun færni stjórnvalda í því að meta áhrif laga- og reglusetningar aukast. Það mun hafa góð áhrif á allan undirbúning löggjafar. Sama á við varðandi færni í að hugsa í einföldum lausnum og leita annarra leiða en laga- og reglusetningar til að bregðast við úrlausnarefnum. Vitneskja um áhrif reglna, bæði kostnað og ábata, mun aukast og þar með kostnaðarvitund þeirra sem vinna við reglusetningu. Stefnumótun verður markvissari þar sem aukin rækt verður lögð við að skilgreina markmið íhlutunar ríkisvaldsins og halda þeim aðgreindum frá mismunandi leiðum sem hægt er að fara.
Stefnumótun mun einnig batna þar sem þess er vænst að í auknum mæli verði unnar skýrslur í aðdraganda lagasetningar þar sem fram fari greining á úrlausnarefni, valkostum og helstu áhrifum. Þannig verður lagður betri grunnur að lagasetningu heldur en ef strax er hafist handa við að semja frumvarp áður en nauðsynleg greiningarvinna hefur farið fram. Samráð við gerð frumvarpa og stjórnvaldsfyrirmæla mun aukast, sbr. viðmið í frumvarpinu, en einnig vegna þess hve hentug leið það er til að bæta mat á áhrifum. Í vaxandi mæli verða gildandi lög endurmetin að tilteknum tíma liðnum til að ganga úr skugga um hvort markmið hafi náðst eða hvort þeim megi ná með einfaldari, skilvirkari og hagkvæmari hætti. Gæði stjórnvaldsfyrirmæla munu aukast því frumvarpið kallar að vissu marki á miðlægt eftirlit með þeim sem ekki hefur verið fyrir hendi til þessa. Þingnefndir munu fá betri ráðgjöf en áður um mikilvæga þætti varðandi mat á frumvörpum og breytingartillögum við þau. Pólitísk umræða, einkum á vettvangi Alþingis, mun væntanlega verða markvissari því mikilvægum tillögum munu fylgja betri upplýsingar um valkosti og afleiðingar mismunandi leiða. Loks mun opinber umræða um gæði lagasetningar aukast.
9.4. Innleiðing.
Fyrstu skref innleiðingar verða að skipa í ráðið og semja reglugerð skv. 10. gr. að höfðu samráði við ráðið ásamt áætlun um fjölda mála sem verða send ráðinu fyrsta starfsárið. Einnig er gert ráð fyrir víðtækri kynningu á hinum nýjum kröfum sem felast í frumvarpinu gagnvart ráðuneytum, ríkisstofnunum sem sinna reglusetningu og sveitarfélögum.
Ráðið mun njóta aðstoðar og ritaraþjónustu skrifstofu löggjafarmála í forsætisráðuneytinu til að nýta sem best þá sérþekkingu sem þar er fyrir hendi og til að tryggja samræmi í gæðastarfi stjórnvalda á þessu sviði.
9.5. Samantekt.
Á heildina litið er þess vænst að áhrif af samþykkt frumvarpsins verði jákvæð. Vandaðri undirbúningur lagasetningar getur haft mjög heillavænleg áhrif fyrir íslenskt samfélag. Betra og einfaldara regluverk fyrir atvinnulífið og færri samkeppnishindranir munu skila sér í auknum hagvexti, framleiðni og framförum. Reynt hefur verið eftir föngum að draga úr mögulegu óhagræði með því að afmarka gildissviðið skýrt og sjá fyrir nauðsynlegum sveigjanleika í starfsemi regluráðsins.
Nátengt markmiðinu um öflugt atvinnulíf er að samkeppni sé frjáls. Má í raun segja að atvinnulíf geti vart verið blómlegt og öflugt nema samkeppni sé við lýði. Samt er það svo að það er æskilegt að vinna að báðum markmiðum samhliða. Ef einungis væri hugað að regluumhverfi atvinnulífsins en samkeppni væri vanrækt gæti farið svo að ávinningur fyrirtækja af þjálla regluverki kæmi ekki neytendum og samfélaginu öllu til góða. Þess vegna er í 2. mgr. kveðið á um að ekki einungis sú löggjöf sem lýtur beint að atvinnulífinu heldur einnig sú er lýtur að samkeppni sæti sérstakri skoðun eins og nánar er lýst í ákvæðinu og frumvarpinu í heild.
Til þess að skapa atvinnulífinu hentuga og þjála umgjörð er mælt fyrir um það í frumvarpinu og áréttað í þessu ákvæði að við undirbúning og endurskoðun laga og stjórnvaldsfyrirmæla, sem hafi umtalsverð áhrif á atvinnulíf og samkeppni, skuli leggja sérstaka rækt við markmiðssetningu, samráð, greiningu valkosta, mat á þeim og áhrifum þeirra og leit að einföldum, skilvirkum og hagkvæmum leiðum til að ná settu marki.
Enn fremur er tekið fram í 3. mgr. að setja skuli á fót óháð ráð stjórnvöldum og Alþingi til ráðgjafar. Ráðinu eru ætluð fjögur meginhlutverk, sem síðan er útlistuð nánar í öðrum greinum frumvarpsins. Ráðið á að stuðla að því að færni á þessu sviði aukist jafnt og þétt. Hér er vísað til hæfni stjórnsýslunnar sem undirbýr frumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum en einnig hæfni starfsmanna Alþingis varðandi þingmannafrumvörp og breytingartillögur við þau og stjórnarfrumvörp. Ljóst er að það er langtímaverkefni að auka þá hæfni og því er tekið sérstaklega fram að það skuli gerast jafnt og þétt. Ráðið stuðlar að hæfni með leiðbeiningum, með umsögnum og með kynningu og fræðslu. Ráðinu er ætlað að veita stjórnvöldum aðhald með því að umsagnir þess verða birtar opinberlega og með því að það gefur út ársskýrslu um starfsemi sína. Einnig er aðhald fólgið í því að ráðið hefur úrræði með atbeina ráðherra til að ganga eftir því að tillögur séu metnar sem gefnar hafa verið út eða lagðar fram án þess að gætt væri ákvæða 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins. Þá er ráðinu ætlað að fylgjast með árangri, fyrst og fremst með því að móta mælikvarða á árangur en einnig með því að beita þeim mælikvörðum í ársskýrslu sinni. Samantekt um þróun reglubyrði atvinnulífs gæti t.d. verið einn slíkur mælikvarði. Þá ber ráðinu að benda á leiðir til úrbóta. Það gerir ráðið annars vegar í hverju tilviki í leiðbeiningum sínum og umsögnum um tilteknar tillögur. Ábendingarnar geta einnig lotið að gildandi lögum og reglum þar sem svigrúm er til einföldunar að mati ráðsins. Þá geta ábendingarnar varðað vinnulag almennt við lagasetningu.
Mjög mikilvægt er að ráðið sé sjálfstætt og leysi verkefni sitt af hendi faglega og án hlutdrægni. Ráðinu er ætlað að vera ráðgefandi fyrir stjórnvöld og Alþingi, einkum nefndir Alþingis, þ.e. þær stofnanir sem bera ábyrgð á löggjöf í landinu.
Ráðherra sér ráðinu fyrir starfsaðstöðu, svo sem fundarsal, og starfsfólki. Til að byrja með er gert ráð fyrir að ráðið hafi einn starfsmann.
Ráðið tekur skv. a-lið þátt í að þróa viðmið og auka færni varðandi mat á áhrifum löggjafar, einkum á sviði atvinnulífs og samkeppni. Ráðið þróar viðmiðin með því að útfæra nánar í umsögnum sínum þau opinberu viðmið sem eru til staðar og koma með ábendingar um hvernig þeim mætti breyta ef þörf krefur. Þetta gerir ráðið í samstarfi við ráðuneytið og Alþingi. Varðandi hæfni er vísað til stjórnsýslunnar sem undirbýr frumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum en einnig hæfni starfsmanna Alþingis varðandi þingmannafrumvörp og breytingartillögur við þau og stjórnarfrumvörp. Ráðið stuðlar að færni með leiðbeiningum, með umsögnum og með kynningu og fræðslu.
Skv. b-lið leiðbeinir ráðið og veitir umsögn um helstu áform um setningu laga og stjórnvaldsfyrirmæla og breytingu á þeim er snerta atvinnulíf og samkeppni. Þannig stuðlar ráðið að vönduðum undirbúningi löggjafar í hverju tilviki en einnig veitir ráðið með þessum hætti aðhald og stuðlar að aukinni hæfni starfsmanna sem undirbúa tillögur.
Ráðið tekur skv. c-lið saman upplýsingar um þróun reglubyrði atvinnulífs og mótar mælikvarða til að meta árangur aðgerða til að bæta regluverk varðandi atvinnulíf og samkeppni. Í því felst að ráðið á að gefa tölfræðilegt yfirlit yfir það hvort reglubyrðin aukist eða minnki. Ráðið mun í því efni byggja á gögnum sem fylgja þeim tillögum sem fyrir ráðið eru lagðar. Einnig mun ráðið geta byggt á öðrum gögnum, eins og upplýsingum um hvort tillaga hafi verið samþykkt í óbreyttri mynd. Frumvarp sem næði ekki fram að ganga á Alþingi þótt tillagan hafi verið borið undir ráðið færi þannig ekki inn í bókhaldið. Í fyrstu má búast við að bókhaldið verði ófullkomið og verður þá að sjálfsögðu gerð grein fyrir slíkum annmörkum en smám saman verður það rækilegra og byggt á áreiðanlegri gögnum. Æskilegt er að ráðið taki reglubyrði sem leiðir af EES-reglum með í bókhaldið þótt það mat á áhrifum sem liggur slíkum reglum til grundvallar komi í sjálfu sér ekki til umsagnar ráðsins ef ekkert svigrúm hefur verið til innleiðingar.
Þá er ráðinu skv. d-lið ætlað að fylgjast með árangri, fyrst og fremst með því að móta mælikvarða á árangur en einnig með því að beita þeim mælikvörðum í ársskýrslu sinni. Samantekt um þróun reglubyrði atvinnulífs gæti t.d. verið einn slíkur mælikvarði.
Þá ber ráðinu skv. d-lið að koma á framfæri til stjórnvalda ábendingum um úrbætur á þessu sviði. Það gerir ráðið annars vegar í hverju tilviki í leiðbeiningum sínum og umsögnum um tilteknar tillögur. Ábendingarnar geta einnig lotið að gildandi lögum og reglum þar sem svigrúm er til einföldunar að mati ráðsins. Þá geta ábendingarnar varðað vinnulag almennt við lagasetningu.
Í 2. mgr. er ráðherra heimilað að fela ráðinu önnur verkefni sem tengjast vönduðum undirbúningi og endurskoðun löggjafar. Skilyrði er að þau verkefni þjóni markmiðum laganna, samrýmist sjálfstæði ráðsins og komi ekki niður á lögbundnum verkefnum. Ráðherra kynni t.d. að vilja fela ráðinu úttekt á reglum á tilteknu sviði eða að kanna áhrif tiltekinna þátta í alþjóðlegu samstarfi, eins og innan EES, á starfsumhverfi atvinnulífsins.
Ljóst er að þau hugtök sem notuð eru í ákvæðinu þarfnast nánari skýringar. Þess vegna er sérstaklega gert ráð fyrir því í 1. mgr., sbr. 10. gr. frumvarpsins, að ráðherra gefi út reglugerð þar sem þetta skilyrði er útfært nánar. Það má líka búast við því að eftir því sem fer að reyna á ákvæðið reynist nauðsynlegt að lagfæra þá útfærslu til að draga skýrari mörk. Þá er einnig gert ráð fyrir því að þröskuldurinn verði tiltölulega hár í byrjun á meðan reynsla er að komast á starf ráðsins og til þess að tryggja að tilkoma þess komi ekki niður á nauðsynlegri skilvirkni í löggjafarstarfi, sbr. einnig heimild ráðherra skv. 11. gr. til að hrinda þessu ákvæði í framkvæmd í áföngum.
Með því að áhrif þurfa að vera fyrirsjáanleg er vísað til þess að það þarf að vera nokkuð nærtækt að viðkomandi tillaga hafi áhrif. Það eru væntanlega vandfundnar þær reglur sem hafa engin áhrif á atvinnulífið ef talin eru með ýmis óbein áhrif. Er því mikilvægt að ráðherra afmarki vel í reglugerð nánari skilyrði fyrir því að tillaga heyri undir ráðið.
Með hugtakinu atvinnulífi er fyrst og fremst vísað til starfsemi fyrirtækja í hinum ýmsu atvinnugreinum. En vissulega getur starfsemi einstaklinga sem eru einyrkjar eða verktakar einnig fallið þarna undir. Málefni launþega geta líka fallið þarna undir að því marki sem þau hafa áhrif á starfsskilyrði fyrirtækja og af sömu ástæðum getur starfsemi hins opinbera einnig fallið þarna undir þegar samkeppnissjónarmið eiga í hlut.
Reglur sem einkum geta haft áhrif á atvinnulífið eru þær sem leiða til aukins eða minnkaðs beins kostnaðar fyrir fyrirtæki. Mikilvægt er að átta sig á því að þar er ekki einungis um ræða svokallaða stjórnsýslubyrði (e. administrative burdens) heldur allan beinan kostnað af því að fara eftir reglum. Kostnaður við að kaupa nýjan búnað vegna hertra krafna um öryggi fellur t.d. þarna undir ekki síður en kostnaður við að gefa opinberum aðilum skýrslur með reglulegu millibili. Ekki er heldur hægt að útiloka að óbeinn kostnaður, t.d. vegna þess að reglur séu flóknar og torskildar, geti fallið undir 1. mgr. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir að kostnaður fyrirtækja vegna skatta og opinberra gjalda falli undir hugtakið. Í stuttu máli er því um að ræða kostnað sem ræðst af því hvernig reglur sem ná eiga fram samfélagslegum markmiðum, t.d. um umhverfisvernd eða neytendavernd, eru útfærðar eða orðaðar. Það eru því reglur sem má útfæra með misjöfnum hætti án þess að það komi niður á tilgangi þeirra. Reglur um skatta og gjöld eru annars eðlis og þjóna fyrst og fremst því markmiði að fjármagna starfsemi opinberra aðila. Um leið og þeim er breytt hefur það áhrif á hversu miklir fjármunir renna til opinberra aðila og því er ekki sama svigrúmið fyrir hendi til mismunandi útfærslu.
Um hugtakið samkeppni vísast til samkeppnislaga og álita, úrskurða og dóma sem kveðnir hafa verið upp á þeim grundvelli en markmið samkeppnislaga er skv. 1. gr. þeirra að efla virka samkeppni í viðskiptum og þar með vinna að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins. Samkeppni í atvinnulífinu leiðir til lægra vöruverðs, meira vöruúrvals og meiri skilvirkni í framleiðslu heldur en samfélagið fær notið við aðstæður þar sem samkeppni er lítil sem engin. Einnig er aðgengilega leiðsögn um þetta efni að finna í áliti Samkeppniseftirlitsins nr. 2/2009, um samkeppnismat stjórnvalda.
Þær tillögur sem stjórnvöldum verður skylt að bera undir regluráð þurfa að hafa umtalsverð áhrif á atvinnulífið eða samkeppni. Það er því ekki átt við óverulegan kostnað sem einstaka fyrirtæki verða fyrir né óverulegar hömlur á samkeppni. Mat á hinu fyrra hlýtur að ráðast nokkuð af því hve mörg fyrirtæki eiga í hlut. Lítil áhrif á mörg fyrirtæki geta þannig talist umtalsverð en einnig mikil áhrif á fá fyrirtæki. Þá er mikilvægt að regluráð horfi til þess að sumar reglur og stjórnvaldsfyrirmæli geta verið til þess fallnar að skerða samkeppni, t.d. með því að auka aðgangshindranir á markaði, búa slíkar hindranir til eða aflétta þeim ekki þegar tilefni gefst til, án þess að þessar reglur leggi byrðar á þau fyrirtæki sem fyrir eru á markaði.
Einnig verður að hafa í huga að sumar þær reglur sem geta fallið undir 1. mgr. kunna að vera staðbundnar, einkum ef þær eru gefnar út af sveitarstjórn. Verður þá í grunninn að horfa fram hjá stærð viðkomandi sveitarfélags við mat á því hvort áhrifin séu umtalsverð.
Áhrif geta bæði verið íþyngjandi eða samkeppnishamlandi og stefnt í hina áttina, þ.e. dregið úr kvöðum og aflétt samkeppnishindrunum. Mikilvægt er að tillögur komi til skoðunar óháð þessu. Bæði er það mikilvægt vegna „bókhaldshlutverks“ regluráðs og til þess að tryggja ákveðið jafnvægi í umfjöllun. Þótt minni byrðar og aflétting samkeppnishindrana sé að meginstefnu til jákvæð þá geta verið tilvik þar sem huga þarf sérstaklega að því að almannahagsmuna sé eigi að síður nægilega vel gætt. Þess er sérstaklega getið að eftir atvikum kunni að vera rétt að gæta einnig að öðrum hagsmunum. Þannig geta einkalífshagsmunir, t.d. starfsmanna fyrirtækja, komið til skoðunar.
Skv. 2. mgr. skal regluráð tilkynna stjórnvaldi eins fljótt og unnt er, með hliðsjón af fjárheimildum og forgangsröðun mála hjá ráðinu, hvort mál verði tekið til umsagnar af hálfu ráðsins eða ekki. Ef mál er tekið til umsagnar skal umsögn regluráðs um tillögur þær sem falla undir 1. mgr. liggja fyrir áður en ákvörðun er tekin um að leggja þær fram á Alþingi, sem á við í tilfelli stjórnarfrumvarpa, eða gefa þær út sem stjórnvaldsfyrirmæli. Kveðið verður á um þann tímafrest sem ráðið hefur til að gefa umsögn í reglugerð. Miðað við reynsluna af starfi forsætisráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis við yfirlestur stjórnarfrumvarpa má gera ráð fyrir að ekki sé raunhæft að ætla styttri tíma en tvær vikur. Ekki nægir að senda tillöguna sem slíka til ráðsins heldur verða gögn að fylgja með sem geyma mat á áhrifum. Í tilviki stjórnarfrumvarpa mundi matið á áhrifum einatt vera í athugasemdum við frumvarp en í tilviki stjórnvaldsfyrirmæla verður að láta fylgja með minnisblað er geymir slíkt mat. Kröfur að þessu leyti verða nánar útfærðar í reglugerð. Rétt er að benda á að hugtakið tillaga er hér notað sem samheiti yfir lagafrumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum. Það kann að hljóma nýstárlega í tilviki stjórnvaldsfyrirmæla þar sem viðkomandi stjórnvald er e.t.v. ekki vant að líta á drög sem tillögur. Ætti þetta þó ekki að valda neinum misskilningi.
Ef tillaga breytist frá því að umsagnar er aflað þar til frumvarp er lagt fram í ríkisstjórn eða á Alþingi eða stjórnvaldsfyrirmæli gefin út er viðkomandi stjórnvaldi eftirlátið að meta hvort þörf sé á nýrri umsögn. Æskilegt er að jafnframt séu þá aðgengilegar almenningi útskýringar á því hvað hafi breyst í tillögunni. Þessi heimild opnar hins vegar ekki á að stjórnvöld afli formlegrar umsagnar um ófullburða tillögur. Ef slíkar tillögur bærust ráðinu mundi það, eða starfslið þess, svara óformlega með leiðbeinandi hætti. Mikilvægt er að hin formlega umsögn lúti að endanlegri gerð tillögu eða því sem næst endanlegri.
Í 3. mgr. er ráðherra, þ.e. forsætisráðherra miðað við gildandi forsetaúrskurð, heimilað að veita undanþágu frá skyldu skv. 1. og 2. mgr., enda færi viðkomandi stjórnvöld rök fyrir því að það sé nauðsynlegt. Er brýnt að hafa slíkan varnagla vegna laga- eða reglusetningar sem þolir ekki bið. Hugsanlega geta aðrar ástæður einnig mælt með því að undanþága sé veitt, eins og að mjög mikill trúnaður þurfi að ríkja um tillögusmíð en væntanlega ætti það mjög sjaldan við, sbr. einnig ákvæði frumvarpsins um trúnaðarskyldu ráðsmanna á vinnslustigi tillögu sé þess óskað. Aðkoma forsætisráðherra að því að veita undanþágur er til þess fallin að veita aðhald þannig að stjórnvöld fari ekki á svig við lögin og komi sér hjá því að afla umsagnar vegna þess að það sé óþægilegt. Jafnframt axlar forsætisráðherra sem leiðtogi ríkisstjórnarinnar þá vissa ábyrgð á því að markmið laganna nái fram að ganga og stjórnvöld gefi sér þann tíma sem þarf til að undirbúa tillögur þannig að áhrif hafi verið metin með tilhlýðilegum hætti.
Tilkynna ber regluráði um slíkar undanþágur og þótt það sé ekki tekið fram er ætlunin sú að það skuli gert eins fljótt og unnt er. Tilgangurinn er sá annars vegar að regluráð geti bent ráðherra á þörf á eftirfylgni skv. 4. mgr. en einnig til að stuðla að formfestu varðandi veitingu undanþágu og auka gagnsæi í laga- og reglusetningarferlinu. Það mun þá ekki leika neinn vafi á því hvort tillaga var afgreidd án atbeina regluráðs vegna þess að hún var ekki talin eiga undir ráðið eða vegna þess að ráðherra veitti undanþágu.
Samkvæmt 4. mgr. mun ráðherra hafa heimildir til að fylgjast með samþykktum tillögum þar sem áhrif hafa ekki verið metin til fulls og tryggja að þau verði þá metin eftir gildistöku. Er út frá því gengið að regluráð verði ráðherra til ráðgjafar í þessu efni. Af öðrum ákvæðum greinarinnar leiðir að stundum kann að vera lögmætt að afgreiða tillögu án þess að umsagnar ráðsins hafi verið aflað um hana eða um endanlega gerð hennar. Ella væri hætta á að lagasetningarferlið yrði of óskilvirkt. En sá ókostur fylgir að þá er engin trygging fyrir því að áhrifin á atvinnulífið og samkeppni hafi verið metin með viðhlítandi hætti. Ákvæði 4. mgr. tekur á þessu með þeim hætti að ráðherra hefur þá þau úrræði að beina því til stjórnvalds að endurmeta viðkomandi lög eða stjórnvaldsfyrirmæli innan tiltekins tíma frá því að þau voru sett.
Í 1. mgr. segir að ráðið skuli veita stjórnvöldum umsögn á faglegum og hlutlægum grunni um tiltekin atriði. Umsögnin á sem sagt ekki að endurspegla pólitísk viðhorf eða hagsmunagæslu af neinu tagi. Ráðið gætir samkvæmt þessu einnig að samræmi í nálgun og mótar í raun ákveðna aðferðafræði í umsögnum sínum sem það síðan fylgir frá einu máli til annars. Þess ber þó að geta að gert er ráð fyrir að smám saman muni ráðið auka kröfur til stjórnvalda eftir því sem færni þeirra eykst til að standa undir slíku.
Umsögnin á að vera tvíþætt. Annars vegar á ráðið að gefa álit á því hvort gagnaöflun, greining og mat sem liggja tillögu til grundvallar séu fullnægjandi. Hér er vísað til þess að nægilegra upplýsinga hafi verið aflað m.a. með samráði. En einnig að unnið hafi verið úr þeim upplýsingum, valkostir greindir, áhrif metin og síðan rökstutt hvers vegna viðkomandi leið varð fyrir valinu. Um þessi atriði er nánar fjallað í 3. mgr. Hins vegar á ráðið að gefa álit á því hvort tillaga sé þannig útfærð að markmið hennar náist á einfaldan, skilvirkan og hagkvæman hátt. Til þess að geta svarað því þurfa markmið væntanlega að vera skýrt fram sett í tillögunni sjálfri eða skýringargögnum. Einnig þarf viðkomandi stjórnvald að greina mögulega valkosti og sýna fram á að sá valkostur sem varð ofan á sé sá besti út frá sjónarmiðum um hámörkun ábata samfélagsins og lágmörkun kostnaðar, og sjónarmiðum um einfaldleika, skilvirkni og hagkvæmni. Einfaldleiki vísar til þess að texti tillögu sé skýr og auðskiljanlegur en einnig að stjórnsýsla sé einföld og kröfur til þeirra sem þurfa að framfylgja lögum og fara eftir þeim séu skýrar og einfaldar.
Það getur vel farið svo að ráðið gefi jákvæða umsögn um síðari liðinn en neikvæða um þann fyrri. Síðari liðurinn beinist fyrst og fremst að texta viðkomandi lagafrumvarps eða stjórnvaldsfyrirmæla en fyrri liðurinn snýr meira að skýringargögnum í athugasemdum með frumvarpi eða minnisblaði sem fylgir tillögum að stjórnvaldsfyrirmælum.
Í 2. mgr. kemur fram ákveðin afmörkun á því hversu langt álitsgjöf ráðsins nær. Ráðinu er sem sagt ekki falið að gefa álit á tilgangi og markmiðum laga- og reglusetningar sem slíkum. Ráðið á með öðrum orðum að virða forræði stjórnmálamanna á því að ákveða slík markmið út frá lýðræðislegu umboði sínu. Ráðið getur hins vegar gefið umsögn um það hversu skýrt markmiðin séu fram sett. Aðalverkefni ráðsins er hins vegar að gefa umsögn um hvort þær leiðir sem lagðar eru til til að ná fram markmiðum uppfylli gæðakröfur varðandi framsetningu og rökstuðning. Þá gefur ráðið ekki álit á samræmi laga og stjórnvaldsfyrirmæla við stjórnarskrá. Stjórnvöld verða því sjálf að gæta að þessu og hefur skrifstofa löggjafarmála og skrifstofa Alþingis síðan eftirlit með því að því er stjórnarfrumvörp varðar. Þessi takmörkun á verkefnum ráðsins styðst einnig við þau rök að samsetning ráðsins er ekki slík að þar sé endilega fyrir hendi sérþekking á stjórnarskrármálefnum. Loks gefur ráðið ekki álit á ákvæðum til innleiðingar á skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum nema stjórnvöld hafi haft eitthvert svigrúm. Það svigrúm getur falist í því að unnt hafi verið að ganga skemmra en viðkomandi EES-gerð kvað á um vegna þess að hún sjálf leyfði mismunandi útfærslur eða vegna fyrirvara sem Ísland gerði við upptöku viðkomandi gerðar í EES-samninginn. Hins vegar getur svigrúmið falist í því að hægt hafi verið að ganga lengra og bæta við séríslenskum ákvæðum. Einkum er mikilvægt að ráðinu gefist færi á að gefa umsögn um þá þætti tillögu þar sem valin er leið sem er meira íþyngjandi fyrir atvinnulífið eða sem skerðir samkeppni umfram það sem leiðir af viðkomandi skuldbindingu á grundvelli EES-samningsins. Æskilegt er að stjórnvald upplýsi í þessum málum hvaða leiðir hafi verið farnar í öðrum ríkjum við innleiðingu viðkomandi EES-gerðar.
Í 3.–5. mgr. er lýst þeim viðmiðum sem ráðið leggur til grundvallar í umsögnum sínum. Í fyrsta lagi er vísað í þær opinberu reglur og leiðbeiningar sem fyrir hendi eru á hverjum tíma um mat á áhrifum og tengd atriði. Með tengdum atriðum er einkum vísað til reglna og viðmiða um samráð og það sem kallað hefur verið mat á nauðsyn og er í raun fyrsta stigið í mati á áhrifum. Þessar opinberu reglur og leiðbeiningar birtast í reglum um starfshætti ríkisstjórnar og handbók um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa. Þær geta einnig birst í lögum, sbr. sveitarstjórnarlög.
Vegna þess að viðmiðin sem hér hafa verið nefnd eru breytileg og vegna þess að regluráð getur haft umsagnarhlutverki að gegna varðandi stjórnvaldsfyrirmæli og þingmannafrumvörp, sbr. 6. gr., þykir rétt að tilgreina nokkur meginatriði sem ráðinu ber að skoða þegar veitt er umsögn. Ekki er þörf á að skýra þau nánar. Rétt er að undirstrika að það er viðkomandi stjórnvald eða þingnefnd sem ber ábyrgð á tillögu sem á að leggja grunn að ákvarðanatöku með því að taka á þeim atriðum sem 3. mgr. tiltekur. Ráðið á ekki sjálft að framkvæma það mat á áhrifum í víðum skilningi sem 3. mgr. fjallar um. Ráðið á fyrst og fremst að gefa umsögn um hvort það sé nógu vel úr garði gert og koma með ábendingar um hvað megi betur fara.
Í 4. mgr. segir að ráðið skuli taka mið af því hversu mikil áhrif fylgi tillögu. Þar er vísað til þess að eðlilegt er að gera ríkari kröfu til viðkomandi stjórnvalds eftir því sem tillaga er viðurhlutameiri. Þá ber ráðinu að taka mið af þeim kröfum sem eðlilegt er að gera um gagnaöflun og úrvinnslu. Ráðið kann t.d. að telja að afla hefði þurft tiltekinna tölfræðilegra upplýsinga til að fá rétta mynd af áhrifum tillögu. Samt kann að liggja fyrir að þær tölfræðiupplýsingar séu ekki aðgengilegar og mikla vinnu þyrfti til að afla þeirra. Ráðið mun þá væntanlega láta við það sitja að benda á að þarna sé eyða í gagnaöflun en ekki verði bætt úr nema með ærnum tilkostnaði. Svipað á við varðandi úrvinnsluna. Oft munu þær aðstæður væntanlega vera fyrir hendi að mikla vinnu þyrfti til að meta áhrif til fulls og vaknar þá sú spurning hvort sú fyrirhöfn sé nauðsynleg ef hægt er að sjá áhrifin í hendi sér í stórum dráttum.
Þótt það sé ekki tekið sérstaklega fram er gert ráð fyrir að ráðið kosti kapps um að viðmið sem það leggur til grundvallar umsögnum sínum þróist í samræmi við það sem best gerist á alþjóðavettvangi. Hér er vísað til þess að flest OECD-ríki og raunar fleiri ríki takast nú á við þetta sama viðfangsefni, að bæta undirbúning laga- og reglusetningar með trausta gagnaöflun og greiningu sem hjálpartæki. Það eru því að þróast smám saman æ nákvæmari aðferðir til að meta áhrif laga- og reglusetningar. Sem dæmi má nefna svokallað staðlað kostnaðarlíkan (e. Standard Cost Model) sem hefur verið notað víða til að reikna út kostnað fyrirtækja af reglum sem leggja þeim svokallaðar upplýsingakvaðir á herðar. Gert er ráð fyrir að ráðið fylgist með þróun á alþjóðavettvangi og leitist við að leggja viðurkenndar aðferðir til grundvallar umsögnum sínum.
Í 5. mgr. er gert ráð fyrir því að ráðið geti aflað upplýsinga og gagna af sjálfsdáðum um áhrif tillögu eftir því sem ástæða þykir til. Í aðalatriðum á viðkomandi stjórnvald að afla upplýsinganna og vinna úr þeim og ráðið eingöngu að gefa umsögn um hvort tillaga sé í því ljósi nægilega vel undirbyggð og útfærð. Ekki þykir hins vegar rétt að útiloka að ráðið kunni, t.d. í stærri málum, að telja rétt að afla sjálft upplýsinga og gagna til að mynda sér skoðun á tillögu og til að geta komið með ábendingar inn í ákvörðunarferlið.
Þá er einnig lagt til að regluráði verði heimilað að eigin frumkvæði að senda Alþingi umsagnir um frumvörp til laga sem þar eru til meðferðar út frá sömu sjónarmiðum og greinir í 1. mgr. 4. gr. og 5. gr. Þetta er mikilvægt til að sjónarmið ráðsins komist að hafi stjórnarfrumvarp tekið breytingum frá því að umsögn ráðsins var gefin eða vegna breytingartillagna sem fram hafa komið á Alþingi. En einnig er þetta mikilvægt vegna þingmannafrumvarpa, einkum og sér í lagi ef þau hljóta stuðning meiri hluta viðkomandi þingnefndar án þess þó að frumvarpið hafi verið sent ráðinu.
Þá er í 2. mgr. kveðið á um að umsögn ráðsins skuli vera fylgiskjal með stjórnarfrumvörpum þegar þau eru lögð fram í ríkisstjórn og á Alþingi. Þetta ákvæði stuðlar að því að umsögn ráðsins komi til umfjöllunar samhliða umfjöllun um frumvarpið sjálft. Jafnframt undirstrikar þetta að ráðið sé viðurkenndur þátttakandi í lagasetningarferlinu. Ef tillaga breytist frá því að umsagnar er aflað ber að láta það koma fram í sérstöku fylgiskjali.
Í ársskýrslu er gert ráð fyrr að fjallað verði um starfsemi ráðsins undanfarið ár og þá út frá verkefnum ráðsins skv. 3. gr. og með hliðsjón af hlutverki þess. Æskilegt er að ráðherra og ráðið hafi samráð um það hvort ársskýrslan fylgi almanaksárinu eða starfsári Alþingis, sbr. fyrirkomulag á skýrslugjöf reglueftirlitsráðsins í Þýskalandi.
Þá segir í ákvæðinu að ráðið geti að beiðni ráðherra tekið saman skýrslur um tiltekin efni á málefnasviði þess. Þetta er vel þekkt úr starfi svipaðra nefnda í öðrum löndum.
Sérstaklega er tekið fram í ákvæðinu að ráðið geti við undirbúning skýrslna, þ.m.t. ársskýrslunnar, haft samráð við almenning, hagsmunaaðila og stjórnvöld og kallað eftir ábendingum. Ráðinu er eftirlátið að útfæra að hvaða marki það notar þessa heimild og verður það að meta hvort þörf er á slíku og hvaða bolmagn það hefur til að vinna úr athugasemdum og ábendingum.
Í 2. mgr. er lagt til að ráðherra geri áætlun í samráði við regluráð um áætlaðan málafjölda á hverju ári að teknu tilliti til fjárheimilda.
Fylgiskjal I.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Mat regluráðs á áhrifum lagafrumvarpa og stjórnvaldsfyrirmæla á reglubyrði atvinnulífs og samkeppni samkvæmt þessu frumvarpi kæmi í stað mats á opinberum eftirlitsreglum með fyrirtækjum sem hefur átt að fylgja með frumvörpum, reglugerðardrögum og stjórnvaldsákvörðunum samkvæmt núgildandi starfsreglum ríkisstjórnar. Það væri enn fremur viðbót við matsgerðir sem nú þegar eru unnar, einkum þær sem varða áhrif á fjárhag ríkissjóðs, áhrif á fjárhag sveitarfélaga og t.d. áhrif á jafnrétti kynjanna. Þess má geta að með lögum nr. 13/1979, um stjórn efnahagsmála, voru lögfest ákvæði um mat á vegum þáverandi Fjárlaga- og hagsýslustofnunar á tillögum lagafrumvarpa sem hefðu í för með sér kostnaðarauka fyrir ríkissjóð til kynningar áður en ákvarðanir væru teknar og einnig um athuganir á hagræðingu í starfsemi ríkisstofnana og í samskiptum einstaklinga og fyrirtækja við ríkið. Árið 1985 voru þessi ákvæði felld inn í lög um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Minna varð þó úr framkvæmd þessara lagafyrirmæla en til stóð og birtingu slíkra kostnaðarmata með framlagningu frumvarpa. Ákvæðin voru ekki framlengd við lögfestingu gildandi laga um fjárreiður ríkisins á árinu 1997. Áður, eða á árinu 1991, hafði ríkisstjórnin ákveðið þá málsmeðferðarreglu að öllum stjórnarfrumvörpum skyldi fylgja kostnaðarumsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytis og hefur sá háttur haldist síðan. Tveimur árum síðar, árið 1993, skipaði forsætisráðherra nefnd um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem skilaði áliti ári síðar. Álitið varð undirstaða frumvarps sem varð að lögum nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur. Með þeim lögum er stjórnvöldum falið, þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til opinbers eftirlits, að meta þörfina fyrir slíkt, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Með lögunum var komið á fót ráðgjafarnefnd um opinbert eftirlit. Nefndin var töluvert virk fyrstu árin en af ýmsum ástæðum dró síðan úr virkni hennar eins og nánar er rakið í athugasemdum frumvarpsins. Gert er ráð fyrir að með lögfestingu þessa frumvarps falli núverandi lög um opinberar eftirlitsreglur úr gildi.
Gert er ráð fyrir að bein áhrif frumvarpsins á útgjöld ríkissjóðs muni koma fram í kostnaði við starfsemi regluráðs, svo sem launakostnaði, aðkeyptri sérfræðiaðstoð og þóknun til formanns ráðsins en ekki er gert ráð fyrir greiðslu þóknunar til annarra ráðsmanna. Kostnaðurinn sem efnt verður til mun ráðast talsvert af árlegum fjölda mála sem ráðið þarf að fjalla um. Samkvæmt frumvarpinu skal ráðherra, að teknu tilliti til fjárheimilda og í samráði við regluráð, gera árlega áætlun um málafjölda sem ráðið fjalli um. Þótt óvissa sé um málafjöldann er ekki ólíklegt að hann gæti orðið nálægt 30 málum á ári að jafnaði miðað við reynslu fyrri ára og að því gefnu að einkum verði fjallað um veigameiri mál sem hafi umtalsverð áhrif. Samkvæmt frumvarpinu skal ráðherra sjá ráðinu fyrir starfsaðstöðu og starfsfólki. Í athugasemdum frumvarpsins kemur fram að gert sé ráð fyrir að skrifstofa löggjafarmála í aðalskrifstofu forsætisráðuneytisins muni starfa náið með regluráði og að starfslið ráðsins komi þaðan. Einnig að við það sé miðað að ráðið geti að einhverju marki notið sérfræðiaðstoðar annarra starfsmanna ráðuneytisins, svo sem hagfræðinga. Af hálfu forsætisráðuneytisins liggur fyrir að talin er þörf á að einn starfsmaður ráðuneytisins sinni störfum fyrir regluráð í fullu starfi. Ráðuneytið hyggst mæta því með breyttri forgangsröðun verkefna og því er á þessu stigi ekki talin þörf á að fjölga störfum í ráðuneytinu vegna aðstoðar við regluráð. Miðað við það er áætlað að árlegur kostnaður við starfsemi regluráðs geti numið um 16 m.kr. en þar af væru um 6 m.kr. ný útgjöld vegna beins kostnaðar við sjálft ráðið. Í fjárlögum ársins 2000 var fjárveiting til aðalskrifstofu forsætisráðuneytis aukin sem svarar til um 13 m.kr. á verðlagi ársins 2013 vegna gildistöku laga um opinberar eftirlitsreglur. Fjárveitingunni var ætlað að standa straum af launum starfsmanns og þóknunum vegna þáverandi nefndar. Má því gera ráð fyrir að sú fjárheimild ráðuneytisins muni nýtast til að mæta útgjöldum regluráðs að hluta eða að fullu eftir því hvert viðbótarumfangið verður.
Ekki eru í þessari umsögn forsendur til að leggja mat á óbein áhrif frumvarpsins á fjárhag ríkissjóðs sem kann að leiða af bættu laga- og reglugerðaumhverfi fyrir atvinnustarfsemi í landinu til lengri tíma litið. Margs konar leyfi ríkis og sveitarfélaga getur þurft til að hefja atvinnurekstur og hið opinbera hefur með höndum margvíslegt eftirlit með atvinnustarfsemi, svo sem með fjármálamarkaði, matvælaframleiðslu, mengun og ýmsum öryggisþáttum. Hins vegar er ekki á þessu stigi hægt að segja fyrir um í hvaða mæli aukin einföldun og skilvirkni í þessari starfsemi kynni að gera stjórnvöldum kleift að draga úr tilkostnaði við hana. Ljóst er að veltan í þeirri starfsemi er umtalsverð en ekki hefur verið gerð samantekt og greining á þeim málaflokkum sem í hlut eiga sem hægt væri að leggja til grundvallar mati á mögulegu hagræði í rekstrarkostnaði. Þá liggur ekki heldur fyrir af hálfu forsætisráðuneytisins sérstök úttekt á þeim þjóðhagslegu áhrifum sem frumvarpinu er ætlað að hafa til að ná fram markmiðum um aukinn hagvöxt og framleiðni með einfaldara og skilvirkara regluverki. Fjármála- og efnahagsráðuneytið telur sig því ekki hafa forsendur til að leggja mat á slíkan þjóðhagslegan ábata sem frumvarpið kynni að hafa í för með sér, enda mundi það krefjast mjög viðamikillar sjálfstæðrar athugunar, og mun reynslan þurfa að leiða betur í ljós hvernig meta má árangur af slíku starfi verði frumvarpið að lögum.
Fylgiskjal II.
Þingskjal 189 — 158. mál.
Frumvarp til laga
um aðgerðir til að draga úr reglubyrði atvinnulífsins og efla samkeppni.
(Lagt fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014.)
1. gr.
Markmið.
Í þessu skyni skal við undirbúning og endurskoðun löggjafar, svo og stjórnvaldsfyrirmæla, sem hefur umtalsverð áhrif á atvinnulíf og samkeppni lögð sérstök rækt við skýra markmiðssetningu, samráð, greiningu, mat á valkostum og áhrifum þeirra og leit að einföldum, skilvirkum og hagkvæmum leiðum til að ná settu marki.
Setja skal á fót óháð ráð fyrir stjórnvöld og Alþingi til þess að stuðla að því að færni á þessu sviði aukist jafnt og þétt, í því skyni að veita aðhald, fylgjast með árangri og benda á leiðir til úrbóta.
2. gr.
Skipun regluráðs.
Ráðsmenn eru eingöngu bundnir af þeim fyrirmælum sem fram koma í lögum, sbr. einnig reglugerð skv. 10. gr. Fjórir ráðsmenn skulu skipaðir á grundvelli tilnefninga frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Alþýðusambandi Íslands, Samtökum atvinnulífsins og Viðskiptaráði Íslands.
Formaður ráðsins stýrir fundum og freistar þess að skapa góða sátt innan ráðsins um umsagnir og annað efni sem frá ráðinu kemur.
Ráðherra sér ráðinu fyrir starfsaðstöðu og starfsfólki.
3. gr.
Verkefni regluráðs.
a. taka þátt í að þróa viðmið og auka færni varðandi mat á áhrifum laga og stjórnvaldsfyrirmæla, einkum á sviði atvinnulífs og samkeppni,
b. leiðbeina og veita umsögn um fyrirhugaða setningu laga og stjórnvaldsfyrirmæla er hafa umtalsverð áhrif á atvinnulíf og samkeppni og breytingu á þeim,
c. taka saman upplýsingar um þróun reglubyrði atvinnulífs og móta mælikvarða til að meta árangur aðgerða stjórnvalda,
d. koma á framfæri ábendingum til stjórnvalda um úrbætur á þessu sviði.
Ráðherra er heimilt í reglugerð eða með erindisbréfi að fela ráðinu önnur verkefni sem tengjast vönduðum undirbúningi og endurskoðun löggjafar, enda þjóni þau markmiðum laga þessara, samrýmist sjálfstæði ráðsins og komi ekki niður á lögbundnum verkefnum þess.
4. gr.
Skylda til að bera tillögur er varða atvinnulíf og samkeppni undir ráðið.
Regluráð skal tilkynna stjórnvaldi eins fljótt og unnt er, með hliðsjón af fjárheimildum og forgangsröðun mála hjá ráðinu, hvort mál verði tekið til umsagnar af hálfu ráðsins eða ekki. Ef mál er tekið til umsagnar skal umsögn regluráðs liggja fyrir áður en frumvarp til laga er lagt fram í ríkisstjórn og áður en stjórnvaldsfyrirmæli eru gefin út. Viðkomandi stjórnvald metur hvort þörf er á nýrri umsögn vegna breytinga á tillögu eftir að umsagnar er aflað. Jafnframt er heimilt að leita til ráðsins um leiðbeiningar hvenær sem er á undirbúningsstigi mála.
Ráðherra getur veitt undanþágu frá 1. og 2. mgr., enda færi viðkomandi stjórnvald rök fyrir því að það sé nauðsynlegt. Regluráði skal tilkynnt um slíka undanþágu.
Hafi undanþága verið veitt skv. 3. mgr. eða komi í ljós að lög eða stjórnvaldsfyrirmæli hafa verið sett án þess að regluráði hafi gefist færi á að veita umsögn skv. 1. mgr., sbr. reglugerð skv. 10. gr., er ráðherra heimilt að beina því til viðkomandi stjórnvalds að lög eða stjórnvaldsfyrirmæli skuli endurmetin innan tveggja ára samkvæmt viðmiðum í 5. gr.
5. gr.
Umsagnir regluráðs.
a. gagnaöflun, greining og mat sem liggur til grundvallar tillögu, sbr. 4. gr., er fullnægjandi,
b. tillaga sem fyrir það er lögð er þannig útfærð að markmið hennar náist á einfaldan, skilvirkan og hagkvæman hátt.
Í umsögn sinni tekur ráðið ekki efnislega afstöðu til tilgangs og markmiða lagasetningar né samræmis laga og stjórnvaldsfyrirmæla við stjórnarskrá. Þá tekur ráðið ekki afstöðu til innleiðingar ákvæða á grundvelli EES-samningsins að því marki sem hún miðast við lágmarkskröfur.
Við mat á tillögu horfir ráðið m.a. til þess hvernig tekið er á eftirtöldum atriðum, sbr. einnig þær kröfur sem fram koma í opinberum reglum og leiðbeiningum um mat á áhrifum og tengd atriði, þ.e. hvort:
a. fyrirliggjandi úrlausnarefni eða tilefni aðkomu hins opinbera koma skýrt fram,
b. tilgangur og markmið aðkomu hins opinbera koma skýrt fram,
c. því er lýst hvaða valkostir koma helst til greina til að bregðast við úrlausnarefni eða tilefni og ná fram tilgangi og markmiðum, að lágmarki fjallað um þann valkost að aðhafast ekkert,
d. rakin eru tilætluð áhrif og önnur áhrif, fjallað um það hvaða hópar eða hagsmunir verða fyrir áhrifum og áhrif greind með tölulegri nákvæmni eftir því sem unnt er en ella notaðir aðrir mælikvarðar,
e. því er lýst hvaða samráð hefur farið fram og að hvaða marki hefur verið tekið tillit til þess,
f. rökstutt er hvaða valkostur er talinn bestur, einkum út frá því sjónarmiði að samfélagslegur ábati sé hámarkaður og kostnaður lágmarkaður, og útfærslu lýst nánar, þ.m.t. hvort um er að ræða einfaldan, skilvirkan og hagkvæman kost,
g. ef tillaga felur í sér auknar byrðar fyrir atvinnulífið, svo sem aukna upplýsingagjöf til stjórnvalda eða þriðja aðila, aukið eftirlit eða aukinn kostnað við að framfylgja reglum; hvort lögð er sérstök rækt við að meta hvort unnt er að fara einfaldari, skilvirkari og hagkvæmari leið að settu marki, m.a. í ljósi sjónarmiða um áhættu og tillit til smærri fyrirtækja,
h. ef tillaga felur í sér minni byrðar fyrir atvinnulífið eða ef hún heimilar starfsemi sem áður hefur verið bönnuð eða hömlur settar við; hvort almannahagsmuna, og eftir atvikum annarra lögmætra hagsmuna, er nægilega gætt,
i. ef tillaga felur í sér takmörkun á samkeppni; hvort sérstök rækt er lögð við að skilgreina viðkomandi markað; hvort þeirri takmörkun er lýst og greindar afleiðingar fyrir samkeppni; einnig hvort tekin er rökstudd afstaða til þess hvort fyrir hendi eru aðrar leiðir að settu marki sem fela í sér minni takmörkun á samkeppni,
j. fjallað er um hvernig tillögu verður hrundið í framkvæmd, hvenær búast má við árangri og hvernig hann verður mældur, hvenær er áformað að endurskoða lög eða reglur og hvort gildistími laga eða reglna eða gildissvið á að vera takmarkað.
Ráðið skal í umsögn sinni taka mið af því hversu mikil áhrif fylgja tillögu og þeim kröfum sem eðlilegt er að gera um gagnaöflun og úrvinnslu.
Ráðið getur við undirbúning umsagnar aflað upplýsinga og gagna að eigin frumkvæði um áhrif tillögu eftir því sem ástæða þykir til.
6. gr.
Samskipti regluráðs við nefndir Alþingis.
Ráðsmenn skulu vera reiðubúnir að koma fyrir þingnefndir eftir því sem óskað er.
7. gr.
Gagnsæi í störfum.
Umsögn ráðsins skal vera fylgiskjal með stjórnarfrumvarpi þegar það er lagt fram í ríkisstjórn og á Alþingi. Hafi frumvarp breyst frá því að umsögn ráðsins var veitt skal þess getið skýrlega í sjálfstæðu fylgiskjali.
8. gr.
Trúnaður.
9. gr.
Ársskýrsla og önnur útgáfa á vegum regluráðs.
Að beiðni ráðherra getur ráðið tekið saman skýrslur um tiltekin efni á málefnasviði sínu.
Við undirbúning skýrslna getur ráðið viðhaft samráð við almenning, hagsmunaaðila og stjórnvöld og kallað eftir ábendingum.
10. gr.
Reglugerðarheimild og áætlun um fjölda mála.
Ráðherra skal í samráði við regluráð, að teknu tilliti til fjárheimilda, gera árlega áætlun um fjölda mála sem ráðið fjalli um á grundvelli 1. mgr. 4. gr.
11. gr.
Gildistaka.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 4. gr. er ráðherra heimilt með reglugerð að innleiða skyldu til að bera stjórnvaldsfyrirmæli undir ráðið í áföngum, þó þannig að ákvæðið komi að fullu til framkvæmda eigi síðar en 1. janúar 2016.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar segir m.a. að hún muni beita sér fyrir endurskoðun regluverks atvinnulífsins með einföldun og aukna skilvirkni að leiðarljósi. Markmið hennar sé að minnka skrifræði og einfalda samskipti við opinbera aðila um leið og kostnaði sé haldið niðri. Þá sé sérstakt markmið að engar nýjar íþyngjandi reglur verði innleiddar fyrir atvinnulífið án þess að um leið falli brott jafnveigamiklar kvaðir. Þannig muni heildaráhrif regluverksins þróast í rétta átt. Á þessum grunni samþykkti ríkisstjórnin aðgerðaáætlun á fundi sínum 24. maí 2013. Aðgerðaáætlunin er þríþætt, um einföldun gildandi regluverks, aðgerðir til að stemma stigu við nýjum íþyngjandi reglum og eftirfylgni. Einn liður í aðgerðaáætluninni er að endurskoða lög um opinberar eftirlitsreglur, nr. 27/1999.
Forsætisráðuneytið hefur unnið að endurskoðun laganna á síðustu mánuðum og er frumvarp þetta sem hér er lagt fram afrakstur þeirrar vinnu. Ráðuneytið hefur áður tekið lögin til skoðunar og var flutt frumvarp um brottfall laga nr. 27/1999 á 141. löggjafarþingi, sbr. þskj. 623, 485. mál, en það hlaut ekki afgreiðslu.
Lagt er til með frumvarpi þessu að varðveita ýmsa grunnþætti úr lögum nr. 27/1999 en bæta nýjum við í samræmi við þróun á alþjóðavettvangi á þessu sviði. Þannig miðar frumvarpið að því draga úr reglubyrði atvinnulífsins að því marki sem almannahagsmunir og eftir atvikum aðrir lögmætir hagsmunir leyfa. Jafnframt verði samkeppni efld til að renna frekari stoðum undir kröftugt atvinnulíf sem skili þjóðinni aukinni framleiðni og hagvexti. Þetta verður gert með því að vanda sem best til undirbúnings og endurskoðunar laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem varða atvinnulífið, einkum að því er varðar samráð og mat á áhrifum. Leitað verði einfaldra, skilvirkra og hagkvæmra leiða til að ná fram samfélagslegum markmiðum. Til þess að ráðleggja stjórnvöldum og Alþingi á þessu sviði er lagt til að sett verði á fót óháð ráð, regluráð, sem gefi umsagnir og leiðbeini um helstu lagabreytingar og nýja löggjöf og reglur á þessu sviði, stuðli að því að auka færni starfsmanna stjórnsýslunnar, veiti aðhald, fylgist með árangri og bendi á leiðir til úrbóta. Frumvarpið verður einnig að skoða í samhengi við aðrar aðgerðir stjórnvalda á þessu sviði því þær kalla ekki allar á lagasetningu, sjá fylgiskjal II.
2. Forsaga, tilefni og markmið lagasetningar.
2.1. Forsaga.
Frumvarp þetta snýst að verulegu leyti um endurskoðun laga nr. 27/1999 og er vert í byrjun að setja þau lög í samhengi við ýmsa aðra áfanga er varða vandaðan undirbúning lagasetningar. Hægt væri að fara allt aftur til ársins 1929 þegar sett voru lög um laganefnd, nr. 48/1929, sem átti að vera stjórnvöldum og Alþingi til ráðgjafar varðandi lagasetningu. Aldrei kom þó til þess að sú nefnd væri skipuð og voru lögin nýlega felld úr gildi, sbr. lög nr. 38/2012.
Árið 1979 var tekin upp sú markverða nýbreytni að Fjárlaga- og hagsýslustofnun var falið að meta kostnað við tillögur þeirra frumvarpa sem hefðu í för með sér kostnaðarauka fyrir ríkissjóð, sbr. 13. gr. laga nr. 13/1979, um stjórn efnahagsmála o.fl. Var þar kominn vísir að mati á áhrifum sem er svo mjög í deiglunni um þessar mundir þótt einungis væru metin áhrif á fjárhag ríkisins. Mat á fjárhagslegum áhrifum á ríkissjóð er nú á höndum fjármála- og efnahagsráðuneytisins sem kunnugt er, sbr. ákvæði þingskapalaga og reglna um starfshætti ríkisstjórnar.
Haustið 1993 skipaði forsætisráðherra nefnd um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem skilaði áliti ári síðar. Álitið varð undirstaða þess frumvarps sem varð að gildandi lögum um opinberar eftirlitsreglur. Með lögum um opinberar eftirlitsreglur, nr. 27/1999, er stjórnvöldum falið, þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til opinbers eftirlits, að meta þörfina fyrir slíkt, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Slíkt mat getur m.a. falist í áhættumati, mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga, mati á hvort megi ná sama árangri með hagkvæmari aðferðum eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits. Jafnframt skal forsætisráðuneytið hafa yfirsýn yfir slíkar reglur og annast heildarmat á áhrifum þeirra. Með lögunum var komið á fót ráðgjafarnefnd um opinbert eftirlit. Nefndin var töluvert virk fyrstu árin, ekki síst vegna þess að sú hugmyndafræði sem lögin byggðust á þurfti mikla kynningu innan og utan stjórnsýslunnar. Nefndin leiðbeindi stjórnvöldum um mat á áhrifum, sem er í raun kjarnaatriði í lögunum, og sinnti að nokkru marki frumkvæðisathugun á eftirlitsreglum og eftirlitsstarfsemi.
Gæðastarf stjórnvalda á þessu sviði tók nokkuð nýja stefnu árið 2006 þegar samþykkt var aðgerðaáætlunin Einfaldara Ísland. Þótt sú aðgerðaáætlun hafi í raun liðið undir lok við efnahagshrunið 2008 má segja að afrakstur hennar hafi verið útgáfa fyrstu handbókarinnar um lagasetningu árið 2007 (samstarfsverkefni forsætisráðuneytis, dóms- og kirkjumálaráðuneytis og skrifstofu Alþingis), endurbætt verklag við gerð þingmálaskrár, gerð gátlista sem fylla ber út áður en stjórnarfrumvörp eru lögð fram í ríkisstjórn og gerð einföldunaráætlana af hálfu ráðuneyta. Frekari fróðleik um þessa aðgerðaáætlun má finna í áfangaskýrslu sem forsætisráðherra gaf út haustið 2008.
Í kjölfar efnahagshrunsins hófst enn nýtt skeið á þessu sviði. Skrifstofu löggjafarmála var komið á fót í forsætisráðuneytinu árið 2009 og frá og með haustinu 2010 hafa starfsmenn hennar lesið yfir öll stjórnarfrumvörp (að frátöldu frumvarpi til fjárlaga og fjáraukalaga) og komið með ábendingar til ráðuneyta sem iðulega er tekið tillit til áður en frumvörp eru lögð fram í ríkisstjórn og í framhaldinu á Alþingi. Þá voru reglur um starfshætti ríkisstjórnar, nr. 11/2013, gefnar út í byrjun þessa árs. Þar er að finna ítarlegri gæðakröfur til frumvarpa en áður og byggjast þær að töluverðu leyti á því sem áður hafði komið fram í handbókinni frá 2007. M.a. er gerð krafa um að metin séu áhrif á ýmsa fleiri þætti en fjárhag ríkisins svo sem á umhverfi og sjálfbæra þróun, fyrirtæki, jafnrétti kynjanna og samkeppni. Jafnframt voru gefnar út leiðbeiningar um efnisyfirlit almennra athugasemda við stjórnarfrumvörp þar sem m.a. er hvatt til umfjöllunar um tilefni og nauðsyn lagasetningar, mat á áhrifum, samráð og samræmi við stjórnarskrá og alþjóðasamninga. Skrifstofa löggjafarmála hefur einnig staðið fyrir námskeiðum fyrir starfsmenn ráðuneyta og Alþingis um vandaða lagasetningu auk annars fræðslustarfs.
Önnur markverð nýbreytni á þessu sviði er setning nýrra sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, þar sem í 129. gr. er kveðið á um skyldu til að meta áhrif stjórnarfrumvarpa á fjárhag sveitarfélaga.
2.2. Tilefni.
Endurskoðun laga um opinberar eftirlitsreglur hefur lengi verið í bígerð enda varð æ ljósara að lögin næðu ekki fyllilega tilgangi sínum. „Smám saman dró úr starfi nefndarinnar og frá efnahagshruni hefur hún aðeins haft til meðferðar fáein mál sem hún fær send frá ráðuneytum til umsagnar,“ eins og segir í skýrslu forsætisráðherra um vandaða lagasetningu, áhrif laga um opinberar eftirlitsreglur og störf ráðgjafarnefndar 2006–2011 (lögð fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi). Þá segir í skýrslu forsætisráðherra um áhrif laga um opinberar eftirlitsreglur og störf ráðgjafarnefndar 2002–2005, sem lögð var fyrir Alþingi á 132. löggjafarþingi, að mikið skorti á að ráðuneyti fari að lögum og reglugerð um opinbert eftirlit og leggi þjóðhagslegt mat á drög að nýjum eftirlitsreglum. Þannig sagði í einföldunaráætlun forsætisráðuneytisins sem gefin var út árið 2007 að við framkvæmd laganna hefðu komið í ljós atriði sem vert væri að endurskoða, t.d. að í lögunum væri ekki kveðið á um birtingu þess mats sem ætti sér stað samkvæmt lögunum. Gildissvið laganna þarfnaðist einnig endurskoðunar. Einnig leiddi samanburður við þróun á alþjóðavettvangi í ljós að þörf væri á að endurskoða lögin.
Síðasta ríkisstjórn taldi rétt að fella lögin úr gildi og lagði forsætisráðherra fram frumvarp þar að lútandi á 141. löggjafarþingi ásamt tillögu til þingsályktunar um undirbúning lagasetningar (þskj 624 , 486. mál) sem átti að koma að nokkru leyti í stað laganna. Hvorugt náði fram að ganga. Í athugasemdum við frumvarpið sagði: „Flest rök standa því til þess að lög um opinberar eftirlitsreglur verði felld úr gildi. Lögin eru að nokkru leyti barn síns tíma og hafa það yfirbragð að miða einkum að því að fækka reglum (e. deregulation). Það er ekki í fullu samræmi við þá áherslu á heildstæða reglusetningarstefnu sem þróast hefur í ríkjum OECD. Eðlilegt er hins vegar að nýta þá reynslu og þekkingu sem varð til í störfum nefndarinnar við mótun reglusetningarstarfs á nýjum grunni, í samvinnu við þá aðila sem eiga fulltrúa í ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera. Eftir því sem best verður séð eiga lögin sér ekki samsvörun í öðrum löndum.“
Í þeirri aðgerðaáætlun núverandi ríkisstjórnar sem fyrr var nefnd er endurskoðun laga nr. 27/1999 boðuð með það fyrir augum að auka virkni þeirra: „Þannig verði skerpt á þeim tilgangi laganna að stuðla að skilvirku regluverki fyrir atvinnulífið, sjálfstæði ráðgjafarnefndar um eftirlit á vegum hins opinbera verði aukið sem og gagnsæi í störfum hennar, auk þess sem metið verði hvort henni verði falið sérstakt hlutverk við að stuðla að vönduðu mati á áhrifum lagafrumvarpa.“
2.3. Markmið sem að er stefnt.
2.3.1. Meginmarkmið.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er sett fram það markmið að minnka skrifræði í samskiptum atvinnulífs við hið opinbera og halda kostnaði í lágmarki. Margar aðrar þjóðir hafa með svipuðum hætti sett bætt regluverk fyrir atvinnulífið á oddinn. Eins og fram hefur komið í starfi OECD eru umbætur á þessu sviði líklegar til að örva atvinnulíf með því að fyrirtækin geti þá varið meiru af fjármunum sínum og tíma til sköpunar verðmæta. Þannig geti bætt regluverk aukið hagvöxt og stuðlað að aukinni framleiðni og framförum.
Í stefnuyfirlýsingunni er talað um einföldun regluverks og sama orðalag er notað í aðgerðaáætluninni. Sama á við varðandi aðgerðir ýmissa ríkja á þessu sviði. Það þýðir ekki að stefnan sé endilega sú að fella brott reglur eða fækka þeim. Reglur eiga oft ekki einungis rétt á sér heldur eru þær beinlínis nauðsynlegar til að standa vörð um almannahagsmuni, eða eftir atvikum aðra lögmæta hagsmuni. Víða erlendis er nú frekar talað um „bætta reglusetningu“ eða „snjallari reglusetningu“ og er keppikeflið að reglur nýtist sem best sem tæki til að ná fram samfélagslegum markmiðum. Gaumgæfilega sé skoðað hvenær úrlausnarefni kalli á lagasetningu fremur en að beitt sé öðrum stjórntækjum svo sem fjárveitingum, skattlagningu, samningagerð eða fræðslu. Þegar reglur eiga við séu þær því vandlega sniðnar að því markmiði sem að er stefnt án þess að valda óþarfa kostnaði hvort sem það er hjá ríki, almenningi eða fyrirtækjum. Grundvallaratriði er að þegar ákvarðanir eru teknar um reglusetningu liggi fyrir mat þess efnis að ábati samfélagsins sé meiri en kostnaðurinn.
Í ræðu forsætisráðherra á málþingi forsætisráðuneytisins og Viðskiptaráðs Íslands 2. og 3. september 2013 um einfaldara og skilvirkara regluverk fyrir atvinnulífið, kom fram að þótt einföldun regluverks á þessu sviði væri sett á oddinn þá þýddi það ekki að einföldun á öðrum sviðum væri ekki einnig mikilvæg. En einhvers staðar yrði að byrja og þar að auki væri þjált regluverk atvinnulífsins sérstaklega mikilvægt til að stuðla að aukinni framleiðni og hagvexti. Jafnframt mætti ætla að bætt vinnubrögð á þessu sviði hefðu góð áhrif á vandaðan undirbúning lagasetningar almennt.
Þessi nálgun er í samræmi við þróun á alþjóðavettvangi. Regluverk fyrir atvinnulífið er iðulega og þá gjarnan í tiltölulega þröngum skilningi (þ.e. horft er á stjórnsýslubyrði en ekki annars konar reglubyrði) upphafsverkefni en smám saman hefur sú aðferðafræði sem þar hefur þróast verið víkkuð út og látin ná yfir fleiri svið. Jafnframt hafa aðferðir við að meta áhrif á fyrirtæki (fyrst og fremst kostnað þeirra) verið þróaðar til að meta með sambærilegum hætti ávinning samfélagsins. Þessi samanburður við alþjóðlega þróun sýnir að í grunninn ætti ekki að vera pólitískur ágreiningur um þau markmið sem að er stefnt. Þannig hafa lönd sem lengst eru komin á þessu sviði svo sem Bretland, Holland og Svíþjóð haldið sínu striki óháð ríkisstjórnarskiptum þótt einstakar áherslur kunni að breytast.
2.3.2. Tengd markmið.
Önnur tengd markmið sem höfð hafa verið að leiðarljósi eru í fyrsta lagi að stuðlað verði að aukinni samkeppni. Það markmið þjónar vissulega markmiðinu um öflugt atvinnulíf en hefur einnig sjálfstætt gildi. Sé það ekki gert er hætta á að ávinningur af bættu regluverki skili sér ekki til almennings. Af þeim sökum verður ekki eingöngu horft á starfsskilyrði atvinnulífsins sem slíks heldur hvernig megi auðvelda nýjum aðilum að hasla sér völl og auka samkeppni þar sem einokun og fákeppni eru við lýði. Með vandaðri lagasetningu þar sem metin eru áhrif á samkeppni má þannig afstýra óþarfa samkeppnishindrunum um leið og sá ávinningur sem samkeppnin skapar skilar sér til almennings.
Í öðru lagi er tengt markmið að vanda almennt betur til undirbúnings og endurskoðunar löggjafar. Öðrum þræði er þetta leið til þess að bæta regluverk varðandi atvinnulífið en jafnframt er þetta sjálfstætt markmið sem mun hafa jákvæð áhrif á vinnubrögð almennt. Fjölmörg atriði falla undir vandaðan undirbúning en helst má nefna samráð, mat á áhrifum, verkefnastjórnun, gott skipulag lagasetningarferlis og endurmat löggjafar að tilteknum tíma liðnum. Með því að taka á öllum þessum atriðum aukast líkur á að regluverk verði einfaldara og skilvirkara, bæði fyrir atvinnulífið og alla aðra. Þýðingarmestu atriðin varðandi atvinnulífið sérstaklega eru líklega samráð og mat á áhrifum. Sérstaklega má segja að mat á áhrifum sé nauðsynlegt til að draga sem best fram dulin áhrif, t.d. kostnað, af samþykkt frumvarps eða stjórnvaldsfyrirmæla.
Í þriðja lagi er tengt markmið að opna lagasetningarferlið þannig að það verði gagnsærra, fleiri komi að því og almenningur og hagsmunaaðilar taki aukinn þátt í að móta einfaldar, skilvirkar og hagkvæmar lausnir. Með þessu móti aukast líkur á að útkoman verði betri fyrir vöxt og viðgang atvinnulífsins en einnig mun aukin opnun og gagnsæi hafa góð áhrif á löggjöf almennt og sátt um hana.
2.3.3. Leiðir að markmiðum – aðgerðaáætlun.
Við stefnumörkun á þessu sviði er mikilvægt að setja fram skýr markmið og raunhæf og vinna svo að framgangi þeirra með markvissum hætti. Fyrrnefnd aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar er liður í þessu. Við endurskoðun laga nr. 27/1999 hefur því verið reynt að festa hendur á þeim þáttum í aðgerðaáætluninni sem eðlilegt er að binda í lög. Unnið verður að öðrum atriðum samhliða en ítarlegt yfirlit yfir hvort tveggja er gefið á fylgiskjali II.
Helstu atriðin sem vinna þarf að til að ná þeim markmiðum sem sett hafa verið fram eru annars vegar varðandi setningu nýrra laga og reglna: Skýr viðmið um mat á áhrifum, aukin færni starfsfólks stjórnsýslunnar og Alþingis til að meta áhrif, innra og ytra eftirlit varðandi mat á áhrifum, samráð og opið lagasetningarferli, gott skipulag lagasetningarferlis, verkefnastjórnun, vönduð stefnumótun og að allir aðilar að lagasetningarferlinu styðjist við sömu gæðaviðmið. Hins vegar varðandi endurskoðun gildandi regluverks: Yfirsýn fáist yfir núverandi reglubyrði og breytingar á henni, markmið verði sett um að draga úr reglubyrði, leitað verði leiða til að einfalda gildandi reglur án þess að það komi niður á markmiðum löggjafar og stuðlað verði að reglulegu endurmati löggjafar til að kanna hvort markmið hafi náðst með einföldum, skilvirkum og hagkvæmum hætti.
Fyrir fram er nokkuð ljóst að sum atriðin eru ekki löggjafarefni. Má þar nefna færni starfsfólks, innra eftirlit, verkefnastjórnun, markmiðssetningu varðandi reglubyrði og einföldunarátak á vissum sviðum (nema þegar kemur að framkvæmd tiltekinna einföldunarverkefna sem kalla á lagabreytingar). En samt sem áður er rétt að almenn löggjöf um þessi efni taki mið af slíkum atriðum og að hún verði þannig útfærð að óbeinu áhrifin á slíka þætti verði jákvæð.
Í stuttu máli sagt þá hefur það verið haft að leiðarljósi að endurskoðuð lög á þessu sviði útfæri stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og fyrrnefnda aðgerðaáætlun og styðji við vinnu stjórnvalda og Alþingis almennt á sviði vandaðrar lagasetningar. Jafnframt að tekið sé mið af reynslu erlendis frá en þess gætt að lagaramminn taki mið af smæð stjórnsýslunnar hér á landi þannig að þekking og reynsla sem fyrir er á ýmsum stöðum nýtist sem best og að bætt vinnulag ryðji sér smám saman til rúms.
Lærdómur sem draga má af reynslunni hér á landi og alþjóðlegu starfi á þessu sviði er að mat á áhrifum sé lykilatriði til að stuðla að umbótum. Kjarninn í lögum nr. 27/1999 er bætt mat á áhrifum og við endurskoðun laganna er því rétt að fjalla nánar um hvað felist í mati á áhrifum, hvað þurfi að gera til að bæta það og hvernig lög geti stuðlað að slíku.
3. Mat á áhrifum sem almennur þáttur í undirbúningi lagasetningar.
3.1. Almenn atriði.
Mat á áhrifum er aðferðafræði sem gerir kleift að fá svör við lykilspurningum um mismunandi valkosti við stefnumótun og afleiðingar aðgerða ríkisvaldsins. Útkoman er faglega unnin greinargerð þar sem bornar eru saman mismunandi leiðir og líkleg áhrif þeirra. Markmið mats á áhrifum er að auka gæði laga- og reglusetningar.
Afleiðingar og áhrif reglna, bæði jákvæð og neikvæð, eru ekki alltaf augljós. Til dæmis kann háttsemi fyrirtækja og einstaklinga að breytast í kjölfar lagasetningar, þær breytingar geta verið ógreinilegar og erfitt að segja fyrir um þær eða mæla. Það er sérlega vandasamt að greina langtímaáhrif reglna vegna þess að þá bætist við óvissa um hvernig það efnahagslega og félagslega umhverfi sem reglur eru hluti af muni þróast. Því eru ákvarðanir um laga- og reglusetningu oft byggðar á takmörkuðum upplýsingum og jafnvel ágiskunum um hverjir verði fyrir áhrifum og hvernig. Þess vegna er mikil þörf fyrir kerfisbundna nálgun. Einungis á slíkum grundvelli geta þeir sem taka ákvarðanir um laga- og reglusetningu gengið út frá að ávinningur af tilteknum ákvörðunum verði líklega meiri en kostnaðurinn.
Ekki er til nein ein óumdeild skilgreining á mati á áhrifum. Í þeim löndum sem nota þessa aðferðafræði má þó finna sameiginleg einkenni:
1. Mat á áhrifum hefur verið notað til að styrkja gildandi ákvarðanatökuferli en það hefur ekki komið í stað þeirra.
2. Mat á áhrifum er hugtak sem nær bæði yfir tiltekið ferli og tiltekið skjal. Sem ferli er mat á áhrifum aðferð til að koma auga á valkosti við stefnumarkandi ákvarðanir og meta væntanleg áhrif þeirra með tiltekinni greiningaraðferð. Sem skjal er mat á áhrifum afurð þessa ferlis og er lagt fyrir þá sem þurfa að taka ákvarðanir þar sem helstu valkostir eru dregnir saman ásamt áhrifum og hvernig eigi að hrinda tillögum í framkvæmd. Þetta ferli, sem formgerist í tilteknu skjali, leggur til ákvarðanaferlisins upplýsingar byggðar á staðreyndum um þá mismunandi valkosti sem standa til boða.
Beiting mats á áhrifum í þessum skilningi hefur stóraukist á undanförnum árum og áratugum. Nær öll OECD-ríki hafa innleitt þessa aðferðafræði. Þótt aðferðafræðin sé hvað þróuðust í engilsaxneskum löndum þá er augljóst að hvaða ríki sem er getur nýtt sér hana til að bæta ákvarðanatökuferla.
3.2. Hver metur áhrif?
Það eru yfirleitt þau ráðuneyti eða stofnanir sem undirbúa nýjar reglur sem framkvæma jafnframt mat á áhrifum. Þessir aðilar hafa bestan skilning á þeim vandamálum sem uppi eru og hvaða leiðir koma til greina. Þeir hafa einnig gjarnan tengsl við hagsmunaaðila og eru vel í sveit settir að leiða samráð við þá. Loks eru mestar líkur á að mat á áhrifum hafi jákvæð áhrif á þá tillögu sem verður ofan á ef sami aðilinn heldur utan um tillögusmíðina og matið á áhrifum.
Sú hætta getur verið fyrir hendi að viðkomandi ráðuneyti eða stofnun sé föst í tilteknum hugsunarhætti og ekki opin fyrir nýjum hugmyndum um hvernig megi leysa álitamál sem uppi eru. Viðkomandi getur verið í það nánum tengslum við hagsmunaaðila, t.d. fyrirtæki sem reglur beinast að, að hagsmunum neytenda og samfélagsins sé ekki gert nægilega hátt undir höfði. Þá kann sú staða að vera uppi að viðkomandi stjórnvald hagnist á tilteknum reglulausnum, þannig að þær tryggi t.d. fjármagn.
Af þessum sökum m.a. hefur víðast hvar verið farin sú leið að sjálfstæð miðlæg skipulagseining hafi eftirlit með áhrifamatsferlinu. Þessi eining ætti ekki að hafa sjálf með reglusetningu að gera og ætti ekki að hafa hagsmuni af tilteknum reglulausnum. Þessi eining þarf að geta látið stjórnvöldum og þeim sem taka endanlegar ákvarðanir í té ráðgjöf um reglusetningu og gæði mats á áhrifum sem einkennist af faglegri nálgun og nýtur trausts vegna þess að einingin er hlutlaus.
3.3. Hvaða ávinningur getur fylgt mati á áhrifum?
Meginmarkmið mats á áhrifum er að auka gæði laga- og reglusetningar. Algengt einkenni gallaðra laga og reglna er að það vandamál sem þarf að leysa og markmið viðkomandi reglna eru ekki dregin nógu skýrlega fram. Áhrifamatsferlið auðveldar að koma auga bæði á vandamálið og markmið eða tilgang sem beinist einmitt að því vandamáli. Einungis þegar vandamálið og markmiðið liggja skýrt fyrir er hægt að gera sér grein fyrir hvaða lausnir koma til álita.
Áhrifamatsferlið hjálpar einnig til við að koma auga á hvar upplýsingar skortir. Slíkt ferli er auk þess líklegt til að stuðla að auknu samráði við hagsmunaaðila til að fá þeirra viðhorf til þess hvernig megi leysa þau vandamál sem búið er að greina.
Með því að byggja á bestu fáanlegum upplýsingum aukast líkur á að teknar séu skynsamlegar ákvarðanir. Ákvarðanir sem styðjast við bágbornar upplýsingar eru byggðar á ágiskunum að einhverju leyti og verða því ómarkvissar eða missa jafnvel marks.
Þá þarf að huga að því að stjórnvöld hafa takmarkað bolmagn til að búa til, hafa eftirlit með og framfylgja lögum og reglum. Þetta á ekki síst við í smáríki þar sem stjórnsýslan er fámenn. Fyrir vikið verður sérlega mikilvægt að kanna vel áður en nýjar reglur eru settar hvort bolmagn sé fyrir hendi til að framfylgja þeim.
Vönduð lagasetning með hjálp áhrifamats er í þágu allra samfélagshópa. Hún takmarkar athafnafrelsi í minna mæli en ella og dregur úr möguleikum á spillingu.
Einnig hefur það sýnt sig að áhrifamat krefst ekki endilega mikilla fjárútláta. Ferlinu er venjulega stýrt og haft eftirlit með því af hálfu nokkurra sérfræðinga og/eða ráðgjafarhóps sem starfar miðlægt í stjórnsýslunni.
Loks á áhrifamatið ekki einungis að leiða til þess að betri upplýsingar verði aðgengilegar heldur að upplýsingarnar séu settar fram á rökréttan og kerfisbundinn hátt. Þetta hefur verið orðað svo af hálfu OECD: „...mikilvægasta framlag áhrifamats til bæta ákvarðanir er ekki nákvæmni þeirra útreikninga sem notaðir eru, heldur aðferðafræði greiningar og að spyrja réttu spurninganna, að skilja áhrif úti í þjóðfélaginu og grafast fyrir um forsendur.“
3.4. Eftirlit með gæðum laga og reglna og eftirlit með framkvæmd fjárlaga.
Með lögum og reglum er lagður umtalsverður kostnaður á stjórnvöld, fyrirtæki og aðra hópa. Þess vegna má líkja laga- og reglusetningu við skattahækkanir og ákvarðanir um ráðstöfun opinbers fjár. Í báðum tilvikum eru fjármunir sem eiga uppruna hjá einkaaðilum notaðir í almannaþágu fyrir tilstilli opinberra aðgerða.
Þessi líkindi gera það að verkum að svipað eftirlit og ábyrgðarkerfi ætti að vera fyrir hendi varðandi fjárlagaferlið annars vegar og reglusetningarferlið hins vegar. Því fer þó víðs fjarri víðast hvar. Fyrrnefndu ferlarnir hafa verið að þróast áratugum saman og leitt af sér viðamikið stofnanakerfi. Hér á landi má nefna starf fjármála- og efnahagsráðuneytisins, fjárlaganefndar Alþingis og Ríkisendurskoðunar.
Öðru máli gegnir um reglusetningarkerfið og eftirlit með gæðum laga- og reglusetningar þrátt fyrir þjóðhagslegt mikilvægi. Ákvarðanir um laga- og reglusetningu eru oft teknar handahófskennt án þess að miklar upplýsingar liggi fyrir um líkleg áhrif, gæðaeftirlit er veikt og samræming milli greina ríkisvaldsins sömuleiðis. Flest lönd eru því komin mun skemmra á veg varðandi þróun ferla og stofnana til að tryggja hagkvæmni og skilvirkni í reglukerfinu. Þetta má að hluta til rekja til þess að tiltölulega skammt er síðan stjórnvöld fóru að nota laga- og reglusetningu sem meginform aðgerða. Ástæðurnar fyrir þessari nýlegu reglusetningarþenslu eru margvíslegar. Væntingar samfélagsins aukast jafnt og þétt og tækniþróun kallar á margbrotnari reglur. Sá agi sem víða er á ríkisfjármálum á meðan hömlur á reglusetningu eru ekki jafnstífar, virkar sem hvati til þess að klæða opinber verkefni, þar sem kostnaður er ekki augljós, í búning lagasetningar. Í vissum skilningi eru þá lögin sett fyrst án þess að spurt sé hver áhrifin verði.
3.5. Forsendur skilvirks mats á áhrifum.
Samkvæmt nýlegri skýrslu Alþjóðabankans (Making it work: RIA light for developing countries, World Bank Group, 2010) þurfa fimm meginatriði að vera til staðar til þess að mat á áhrifum geti náð tilgangi sínum. Má segja að þarna sé kominn lægsti mögulegi samnefnari fyrir mat á áhrifum í hvaða ríki sem er. Verður nú fjallað um stöðuna á Íslandi í ljósi þessara fimm atriða.
3.5.1. Skuldbinding stjórnvalda til að koma á fót skilvirkum áhrifamatsferlum sem standast tímans tönn.
Þetta atriði styðst einnig við tilmæli ráðherraráðs OECD frá 2012 um reglustefnu og reglustýringu (Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, frá 22. mars 2012) þar sem segir: „Ráðherraráð OECD mælir með því að aðildarríkin skuldbindi sig á æðsta pólitíska stigi með skýrri stefnu um gæði lagasetningar sem tekur til allra stjórnvalda. Stefnan ætti að fela í sér skýr markmið og leiðir til að hrinda þeim í framkvæmd til að tryggja að þegar reglur eru settar þá réttlæti hagrænn, þjóðfélagslegur og umhverfislegur ávinningur kostnaðinn, áhrif á skiptingu gæða séu ígrunduð og raunverulegur ábati sé hámarkaður.“
Íslensk stjórnvöld hafa á undanförnum árum smám saman lagt aukna áherslu á mat á áhrifum. Um langt árabil hefur mat á áhrifum á fjárhag ríkisins fylgt stjórnarfrumvörpum þegar þau eru lögð fram á Alþingi, lög nr. 27/1999 fjalla um mat á áhrifum tiltekinna reglna er varða atvinnulífið og í aðgerðaáætlun um einfaldara Ísland frá 2006 er lögð er áhersla á leiðbeiningar um samningu lagafrumvarpa, m.a. varðandi mat á áhrifum lagasetningar. Þá má nefna handbókina um undirbúning og frágang lagafrumvarpa sem var gefin út 2007 og geymir kafla um mat á áhrifum, 129 gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, reglur nr. 11/2013, um starfshætti ríkisstjórnar, þar sem lögð er áhersla á jafnréttismat, samkeppnismat o.fl. og loks leiðbeiningar um efnisyfirlit almennra athugasemda við lagafrumvörp sem forsætisráðuneytið gefur út þar sem gert er ráð fyrir sérstökum kafla um mat á áhrifum. Hefur þetta leiðbeinandi efnisyfirlit haft mikið að segja, eins og sést glöggt þegar nýleg stjórnarfrumvörp eru skoðuð. Starf skrifstofu löggjafarmála í forsætisráðuneytinu hefur einnig að talsverðu leyti snúist um að þróa mat á áhrifum stjórnarfrumvarpa bæði með ábendingum til ráðuneytanna og námskeiðahaldi. Í tillögu til þingsályktunar um undirbúning lagasetningar sem forsætisráðherra lagði fram á 141. löggjafarþingi (þskj. 624, 486. mál) sagði um þetta efni: „Í því skyni að lagasetning byggist á bestu fáanlegu upplýsingum verði þróaðar áfram aðferðir til mats á áhrifum í samræmi við reynslu hér á landi og erlendis. Fræðsla í beitingu slíkra aðferða verði aukin. Þá verði þingnefndum gert kleift að láta fara fram mat á áhrifum breytingartillagna við lagafrumvörp áður en þær eru samþykktar.“
Í aðgerðaáætlun núverandi ríkisstjórnar um einfaldara og skilvirkara regluverk fyrir atvinnulífið er einnig lögð áhersla á mikilvægi mats á áhrifum: „Þess verði sérstaklega gætt við undirbúning lagafrumvarpa sem varða atvinnulífið að um þau sé haft víðtækt samráð og að metin séu áhrif á hlutaðeigandi geira atvinnulífsins. Stefnt verði að því að drög að mati á áhrifum fylgi frumvörpunum í slíku samráði þannig að hagsmunaaðilar geti komið á framfæri ábendingum um inntak matsins og eftir atvikum bent á leiðir til að ná markmiðum viðkomandi lagasetningar með minni tilkostnaði og einfaldari hætti.“ Einnig má nefna að stjórnlagaráð gerði tillögu um að nýtt ákvæði yrði tekið upp í stjórnarskrá þess efnis að mat á áhrifum skyldi fylgja frumvörpum samkvæmt nánari ákvæðum í lögum (sjá 2. mgr. 57. gr. á þskj. 510 í 415. máli á 141. löggjafarþingi). Við endurskoðun laga nr. 27/1999 er því mikilvægt að nýju lögin leggi áfram ríka áherslu á mat á áhrifum til að undirstrika það vægi sem löggjafinn gefur þessu tæki til að stuðla að vandaðri lagasetningu.
3.5.2. Innan stjórnsýslunnar sé miðlæg eining sem hefur eftirlit með gæðum tillagna að nýjum reglum áður en ákvarðanir eru teknar um þær.
Misjafnt er eftir OECD-löndum hvar meginábyrgðin varðandi vandaðan undirbúning löggjafar liggur. Þá hafa nokkur lönd komið á fót sjálfstæðum nefndum til að fara sérstaklega yfir mat á áhrifum. Þetta atriði styðst einnig við tilmæli OECD frá 2012. „Ráðherraráð OECD ... vekur athygli á að reglusetningarstefnu sem ramma stjórnvalda utan um hvernig reglur verða til, hvernig þær eru metnar og endurskoðaðar, ætti að vera framfylgt á æðsta stigi af hálfu skrifstofu forseta eða forsætisráðherra og hvetur til þess að vandaðir stjórnhættir verði innleiddir í öllum ráðuneytum og á öllum stjórnsýslustigum.“
Á Íslandi eru nokkrir aðilar sem hafa hlutverk af þessu tagi. Nánar tiltekið eru það fjárlagaskrifstofa fjármála- og efnahagsráðuneytisins varðandi áhrif á fjárhag ríkisins, ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera, sem starfar á vegum forsætisráðuneytisins samkvæmt lögum nr. 27/1999, og skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneytinu varðandi öll stjórnarfrumvörp.
Það má segja að skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneytinu komist næst því sem hér er um rætt. Þegar skrifstofa löggjafarmála var sett á fót árið 2009 var ákveðið að eitt meginhlutverk hennar yrði að stuðla að vandaðri lagasetningu. Í því augnamiði vinnur skrifstofan að þróun gæðaviðmiða fyrir lagafrumvörp, m.a. í formi fyrrnefndrar handbókar, annast yfirlestur lagafrumvarpa fyrir öll ráðuneyti, heldur utan um þingmálaskrá ríkisstjórnar og beitir sér fyrir samræmdu, aðgengilegu og skilvirku opinberu regluverki í samstarfi við önnur ráðuneyti, skrifstofu Alþingis, sveitarfélög og aðila vinnumarkaðarins. Skrifstofan sinnir hins vegar fyrst og fremst innra eftirliti með stjórnarfrumvörpum, stjórnvaldsfyrirmæli koma ekki til kasta hennar og þaðan af síður þingmannafrumvörp eða breytingar sem Alþingi gerir á stjórnarfrumvörpum.
Nái frumvarp þetta fram að ganga er mikilvægt að það ráð sem verður komið á fót tengist vel starfi skrifstofu löggjafarmála í forsætisráðuneytinu, þannig að hvort styðji annað. Tengsl við aðra aðila, eins og öll ráðuneyti, ríkisstofnanir, sveitarfélög og sérstaklega fjármála- og efnahagsráðuneytið vegna mats á áhrifum á fjárhag ríkisins, auk skrifstofu Alþingis, þurfa einnig að vera góð. Um verkefni ráðsins og samspil við skrifstofu löggjafarmála, forsætisráðherra, ríkisstjórn og nefndir Alþingis verður fjallað nánar síðar.
3.5.3. Skýrir mælikvarðar séu til staðar sem gæði nýrra tillagna eru metin út frá og þeim sé beitt með samræmdum hætti.
Mikla leiðsögn um viðmið varðandi mat á áhrifum er að finna í gögnum frá OECD og ýmsum ríkjum. Íslensku viðmiðin hafa þróast í þeim anda og eru nú til endurskoðunar, m.a. með frumvarpi þessu.
Við endurskoðun laga nr. 27/1999 gefst tækifæri til að skýra betur grundvöll mats á áhrifum. Samhliða er nauðsynlegt að bæta gildandi leiðbeiningar og handbækur og er nú unnið að því. Þá þarf að gæta þess að reglur um ýmiss konar sértækt mat á áhrifum haldist í hendur við almennari reglur.
3.5.4. Gagnsætt laga- og reglusetningarferli sé til staðar, sem feli m.a. í sér samráð við hagsmunaaðila.
Þessu atriði til stuðnings má einnig vitna til tilmæla OECD frá 2012: „Ráðherraráð OECD mælir með því að aðildarríkin aðhyllist meginreglur opinnar stjórnsýslu, þar með talið varðandi gagnsæi og þátttöku í lagasetningarferlinu.“
Í reglum um starfshætti ríkisstjórnar og handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa er samráði á undirbúningsstigi frumvarpa gert hátt undir höfði. Eigi að síður er samráð ekki skyldubundið og mjög misjafnt er hvort og í hvaða mæli ráðuneyti efna til samráðs varðandi lagafrumvörp. Varðandi stjórnvaldsfyrirmæli eru minni upplýsingar tiltækar.
Við endurskoðun laga nr. 27/1999 þarf að gæta þess að endurskoðuð lög styðji við þennan þátt ef þess er nokkur kostur.
3.5.5. Áætlun sé til staðar um að auka hæfni starfsmanna til að meta áhrif; áætlunin geri ráð fyrir að leiðbeiningar séu gefnar út, starfsmenn hljóti þjálfun og komið sé á fót kerfi til að fylgjast með og meta árangur þessarar vinnu.
Hér má það segja að eitt og annað hafi verið gert til að auka þjálfun starfsmanna. Má nefna tvö námskeið sem forsætisráðuneytið og ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera efndu til í samstarfi við Stjórnhætti ehf. í janúar 2007 og námskeið á vegum Stjórnsýsluskóla Stjórnarráðs Íslands um vandaða lagasetningu í mars 2013 þar sem norskur leiðbeinandi hélt fyrirlestur um mat á áhrifum. Mikil óformleg samskipti hafa einnig verið milli ráðuneyta og skrifstofu löggjafarmála í forsætisráðuneyti um þetta efni frá hausti 2010 þegar miðlægur yfirlestur frumvarpa hófst. Þau samskipti snúast oft um hvaða kröfur eigi að gera til mats á áhrifum.
3.6. Úrlausnarefni varðandi mat á áhrifum.
Mat á áhrifum er enn tiltölulega vanþróað hér á landi og hefur einungis þróast að ráði varðandi frumvörp til laga. Það á þó ekki við nema hluta af lagasetningarferlinu. Skráðar gæðakröfur og eftirlit með þeim á þannig einungis við um stjórnarfrumvörp en ekki breytingartillögur sem fram koma við meðferð Alþingis eða frumvörp sem eiga uppruna sinn á Alþingi. Ekki eru heldur nema að takmörkuðu leyti skráðar gæðakröfur til stjórnvaldsfyrirmæla og miðlægt eftirlit afar takmarkað. Sjálft matið á áhrifum varðandi stjórnarfrumvörp er einnig takmarkað. Hinar skráðu gæðakröfur mættu vera skýrari, greinarmunur á sértæku mati á áhrifum og almennu mati styðst einnig við hæpin rök. Reynslan sýnir líka að matið á áhrifum sem framkvæmt er er oft ófullnægjandi, skýringanna er að leita í skorti á þjálfun starfsmanna, skorti á upplýsingum og skorti á tíma og fjármagni. Þá er einnig rík tilhneiging til að bíða með mat á áhrifum þangað til allra síðast í ákvörðunarferlinu og þá fyrst og fremst til að uppfylla formkröfur.
4. Meginleiðir við endurskoðun laga um opinberar eftirlitsreglur.
Lagt hefur verið mat á eftirfarandi meginleiðir við endurskoðun laga nr. 27/1999.
4.1. Óbreytt lög.
Eins og vikið hefur verið að hafa gildandi lög ekki náð tilgangi sínum í framkvæmd. Ekki er skylt að bera mál undir ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera og mjög fá mál hafa borist til hennar á undanförnum árum. Þá er gagnsæi um störf hennar ekki tryggt og álit hennar í einstökum málum hafa ekki verið birt opinberlega. Það hefur einnig dregið úr sjálfstæði nefndarinnar að formaðurinn hefur lengst af verið starfsmaður forsætisráðuneytisins. Þá er gildissviðið ekki mjög skýrt, þ.e. hvað séu opinberar eftirlitsreglur og áherslan á eftirlitsreglur er ekki í samræmi við þróun á alþjóðavettvangi. Eins er það annmarki á gildandi lögum að ekki er gert ráð fyrir að stofnanir Alþingis geti borið mál undir nefndina, en það væri æskilegt bæði vegna mála sem ráðherrar leggja fram og breytingartillagna við þau en eins vegna þingmála sem eiga uppruna hjá þingmönnum eða þingnefndum.
Töluvert svigrúm er til að auka virkni nefndarinnar innan ramma gildandi laga. Nefndin var þannig töluvert virk fyrstu árin. Nýverið hefur hún verið endurskipuð og þess gætt að formaðurinn sé óháður bæði stjórnvöldum og atvinnulífinu. Eftir standa annmarkar varðandi gildissvið laganna, gagnsæi í störfum, það að ekki er skylt að leita til nefndarinnar og að þær kröfur sem gerðar eru til mats á áhrifum eru ekki mjög skýrar.
4.2. Lög felld úr gildi.
Þetta er sú leið sem lögð var til í frumvarpi forsætisráðherra á 141. löggjafarþingi. Fram kom að heppilegra væri talið að tryggja framgang þeirra sjónarmiða sem byggju að baki lögunum á ólögfestum grunni. Við afnám laganna yrði sú skoðun sem fram hefur farið á grundvelli þeirra færð undir sama hatt og annað gæðaeftirlit á vegum stjórnvalda. Í frumvarpinu kom fram að hugsanlega yrði lagt til síðar að lög yrðu sett um fyrirkomulag mats á áhrifum en ekki varðandi tiltekna tegund reglna heldur frekar varðandi fyrirkomulag mats, hverjir bæru ábyrgð á því, hvar það ætti sér stað í lagasetningarferlinu o.fl.
Ókosturinn er að stefnumörkun stjórnvalda á þessu sviði fengi ekki jafntraustan grundvöll og ella. Vissulega er það þekkt frá ýmsum löndum að stefna um vandaða lagasetningu birtist í annars konar skjölum en settum lögum. Það er þó óumdeilt að sett lög frá Alþingi hafa meira vægi en þingsályktun eða ólögfest stefna stjórnvalda.
4.3. Lögum breytt en gildissvið víkkað til muna.
Þessi leið felur í sér að gildissvið sé víkkað og látið ná yfir öll lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Þar með væri áréttað að sjónarmið um vandað mat á áhrifum ættu við óháð viðfangsefni laga og reglna. Slík löggjöf gæti þannig stuðlað að því að vinnubrögð væru samræmd óháð því hvers konar reglur sé um að ræða.
Ókosturinn væri sá að hætt er við að ráðið hefði ekki bolmagn til að sinna hlutverki sínu nema með töluverðum mannafla og fjármunum. Einnig yrði vandasamt að velja í ráðið aðila sem hefðu þekkingu á hinum margbreytilegu viðfangsefnum löggjafar.
4.4. Lögum breytt en gildissvið áfram að meginstefnu miðað við reglur sem snerta atvinnulífið (þetta er sú leið sem lögð er til).
Þá er einn valkostur að endurskoða lögin en einskorða gildissviðið við reglur sem snerta atvinnulífið. Kosturinn við þá leið er sá að hún felur í sér að ekki yrði um mjög mikla breytingu á gildissviði laganna að ræða miðað við gildandi lög. Jafnframt mundi slík löggjöf endurspegla megináherslu stjórnvalda um þessar mundir og vera í takt við það hvernig önnur ríki hafa yfirleitt forgangsraðað gæðastarfi á þessu sviði.
Ókosturinn væri sá að ýta frekar undir það viðhorf að mismunandi mat á áhrifum eigi við eftir því hvers konar reglur sé um að ræða. Jafnframt er sú hætta fyrir hendi að lagasetning yrði túlkuð sem stuðningur við tiltekinn þjóðfélagshóp eða tiltekna hagsmuni í þjóðfélaginu frekar en aðra. Þetta er eigi að síður sú leið sem lögð er til. Unnið verður á móti þeim ókostum sem nefndir hafa verið með því að leggja áherslu á að lagasetningin sé skref í átt til þess að vanda almennt betur til undirbúnings löggjafar og endurskoðunar laga. Þá er gildissviðið afmarkað þannig að tillögur sem hafi áhrif á samkeppni falli þar undir. Með því er lögð áhersla á að minni reglubyrði atvinnulífs eigi að skila sér til neytenda og alls samfélagsins vegna virkrar samkeppni. Einnig er lögð áhersla á það bæði með orðalagi viðmiða sem regluráðið beitir og áréttingu um að ráðið sé óháð og eigi að gefa faglega og hlutlæga umsögn að markmiðið er ekki að draga taum tiltekins þjóðfélagshóps eða tiltekinna sérhagsmuna.
5. Meginefni frumvarpsins.
5.1. Helstu valkostir.
Helstu valkostir við útfærslu frumvarpsins verða nú útlistaðir, tekið fram hvernig gildandi lög taka á málefninu og sú leið sem lögð er til hverju sinni rökstudd. Í upphafi er þó rétt að nefna að vart þótti koma annað til álita en að viðhalda einhvers konar ráðgefandi nefnd á grundvelli laganna. Var þá höfð í huga reynslan af starfi skrifstofu löggjafarmála þar sem komið hefur í ljós þörf fyrir óháðan bakhjarl sem gæti tekið þátt í að þróa viðmið, styrkja aðhald, auka gagnsæi í gæðastarfi Stjórnarráðsins og fá fleiri aðila í samfélaginu til að huga að gæðum lagasetningar. Jafnframt hefur það sýnt sig á alþjóðavettvangi að sjálfstæðar nefndir á þessu sviði hafa verið mikilsvert skref fram á við í átt til bættra vinnubragða við lagasetningu.
5.2. Heiti ráðsins.
Heiti núverandi nefndar sem starfar á grundvelli laga nr. 27/1999 er ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera og framkvæmd laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur. Með því að gildissvið laganna verður víkkað út þarf í öllu falli að endurskoða það heiti. Eins og fram kemur síðar er heiti erlendra nefnda á þessu sviði regluráð (Svíþjóð), reglustefnunefnd (Bretland), reglueftirlitsráð (Þýskaland), ráðgjafarnefnd um reglubyrði (Holland) og áhrifamatsnefnd (Evrópusambandið).
Ekki þykir heppilegt að nota heitið „lagaráð“ vegna þess að skoðun ráðsins nær ekki til allra þátta varðandi gæði lagasetningar. Þannig er sérstaklega tekið fram í frumvarpinu að ráðinu sé ekki falið að gefa álit á samræmi laga og reglna við stjórnarskrá. Ráðið hefur því öðru hlutverki að gegna en t.d. sænska lagaráðið (Lagrådet).
Með því að vísa til reglna í heitinu í stað laga er einnig lögð sérstök áhersla á að reglugerðir eða stjórnvaldsfyrirmæli almennt falla undir skoðun ráðsins. Gæðaeftirlit hvað þær varðar er því hert frá því sem verið hefur. Endurspeglar þetta einnig það viðhorf að oft sé það ekki fyrr en reglugerðir hafi verið útfærðar sem í ljós kemur hvaða áhrif nýtt regluverk á tilteknu sviði hafi.
Heitið regluráð er stutt og þjált og gefur góða mynd af því sem viðkomandi nefnd á að gera.
5.3. Skipun regluráðs.
Samkvæmt gildandi lögum skipar ráðherra fimm manns til setu í ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera. Skulu nefndarmenn hafa þekkingu á opinberu eftirliti eða viðfangsefnum þess. Meiri hluti nefndarmanna skal ekki vinna við eða bera ábyrgð á framkvæmd opinberra eftirlitsreglna. Skipunartími nefndarinnar er þrjú ár. Formaður nefndarinnar hefur lengst af verið starfsmaður forsætisráðuneytisins, tveir af fimm nefndarmönnum tilnefndir af hagsmunasamtökum, einn af Sambandi íslenskra sveitarfélaga og sá fimmti skipaður án tilnefningar. Á þessu varð þó breyting við síðustu skipun frá og með 1. september sl. Formaðurinn kemur nú úr háskólasamfélaginu, þrír eru tilnefndir af hagsmunasamtökum og einn af Sambandi íslenska sveitarfélaga. Forsætisráðuneytið sér nefndinni fyrir starfskröftum.
Í þeim ríkjum sem komið hafa á fót nefndum af þessu tagi er rík áhersla lögð á sjálfstæði viðkomandi nefndar, sér í lagi gagnvart hinu pólitíska valdi. Nefndin þarf að geta gefið álit á tillögum stjórnvalda án þess að um nokkra pólitíska íhlutun í þá álitsgjöf geti verið að ræða. Þannig er t.d. kveðið á um það í þýskum lögum á þessu sviði að þingmenn og opinberir starfsmenn geti ekki átt þar sæti.
Ekki er lagt til að herða kröfur til þeirra sem skipa megi í ráðið þannig að þeir megi ekki vera þingmenn eða opinberir starfsmenn. Hins vegar er eðlilegt að slík sjónarmið verði höfð í huga við tilnefningar og skipan í ráðið þótt gjalda beri varhug við því að ganga út frá því að opinberir starfsmenn séu ekki hlutlausir í sínum stöfum. Þess má reyndar einnig geta að í þýsku lögunum er sérstaklega heimilað að skipa háskólakennara í ráðið þótt þeir séu opinberir starfsmenn. Styðst sú undanþága bæði við rök um að í háskólunum sé líklegt að finna megi sérþekkingu á þessu sviði, t.d. varðandi hagfræðilegar aðferðir við mat á áhrifum, en einnig að háskólakennarar starfi í umhverfi akademísks frelsis þar sem tjáningarfrelsi er mjög ríkt. Einnig má færa rök fyrir því að hvað mesta sérþekkingu á þessu sviði sé að finna í opinbera geiranum, einkum í ráðuneytum, stofnunum og á skrifstofu Alþingis. Sú sérþekking mun samt nýtast eftir sem áður í daglegum störfum við laga- og reglusetningu. Enn fremur er gert ráð fyrir að skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneytinu starfi náið með regluráðinu og starfslið ráðsins komi þaðan.
Í frumvarpinu er kveðið á um að leita eigi tilnefninga frá tilteknum aðilum við skipun á fjórum af sex ráðsmönnum. Um er að ræða þá aðila sem nú eiga fulltrúa í ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera, þ.e. Samband íslenskra sveitarfélaga, Samtök atvinnulífsins, Alþýðusamband Íslands og Viðskiptaráð Íslands. Að mati ráðuneytisins er mikilvægt að viðhalda góðum tengslum við þá aðila sem hafa átt fulltrúa í ráðgjafarnefndinni og bjóða þeim með þessum hætti áframhaldandi formlega aðild að því verkefni að bæta laga- og reglusetningu. Jafnframt skal áréttað að viðkomandi taka sæti í ráðinu í eigin nafni og eru eingöngu bundnir af ákvæðum laganna og annarra laga. Í þessu sambandi er rétt að geta þess að rík hefð er hér landi fyrir uppbyggilegum samskiptum aðila vinnumarkaðarins og hverfandi hætta á að mikill ágreiningur eða flokkadrættir verði innan ráðsins af þeim sökum að ráðsmenn séu tilnefndir að hluta til af hagsmunasamtökum.
Lagt er til að skipunartíminn verði fjögur ár í stað þriggja og lögin falli úr gildi að óbreyttu að fjórum árum liðnum. Lagt er til að ráðherra skipi tvo ráðsmenn án tilnefningar og gefst þá ráðherra færi á að bæta við einstaklingum sem hafa sérstaka þekkingu á málefnum sem heyra undir ráðið en væri ef til vill ekki að finna í hópi þeirra sem tilnefndir væru. Má nefna samkeppnismálin sem dæmi um slíkt, en þekking á þeim er allsérhæfð.
5.4. Hvernig er sjálfstæðið tryggt?
Eins og áður segir er mikilvægt að ráðið sé sjálfstætt í störfum sínum og óháð stjórnvöldum í álitsgjöf sinni. Að sjálfsögðu er ekki nóg að lýsa því yfir í frumvarpstextanum heldur verða reglur um skipan ráðsmanna og brottvikningu og öll umgjörð starfsins að vera með þeim hætti að þeir geti látið álit sitt í ljósi án hættu á pólitískri íhlutun. Helsta álitamálið sem virðist geta komið upp í þessu sambandi er varðandi starfslið ráðsins. Í Bretlandi, Þýskalandi og Svíþjóð, svo dæmi sé tekið, eru starfsmennirnir ráðnir sérstaklega til viðkomandi nefndar/ráðs og gegna þá ekki öðrum störfum á meðan. Til að lágmarka kostnað er hins vegar gengið út frá því hér að skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneytinu sinni ritaraþjónustu fyrir ráðið og undirbúi umsagnir. Sambærilegt fyrirkomulag hefur verið viðhaft varðandi úrskurðarnefnd upplýsingamála sem starfar á grundvelli upplýsingalaga. Ekki hefur verið neinn vafi uppi um sjálfstæði þeirrar nefndar þrátt fyrir það. Á skrifstofu löggjafarmála starfa nú fimm lögfræðingar og einn landfræðingur er sinnir þjóðlendumálum. Fjórir lögfræðinganna (þrír sérfræðingar og einn skrifstofustjóri) sinna auk annarra verkefna yfirlestri stjórnarfrumvarpa, þróun gæðaviðmiða, sbr. reglur um starfshætti ríkisstjórnar og Handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa frá 2007, auk námskeiðahalds um vandaða lagasetningu. Það eru því sterk rök sem mæla með því að tengja starf ráðsins vel við starf skrifstofu löggjafarmála. Með því móti á að vera hægt að halda kostnaði við starf ráðsins í lágmarki. Einnig er gengið út frá því að ráðið geti notið að einhverju marki sérfræðiaðstoðar annarra starfsmanna forsætisráðuneytisins, svo sem hagfræðinga. Þar að auki er fyllsta ástæða til að efla samstarf forsætisráðuneytisins, fjármála- og efnahagsráðuneytisins, innanríkisráðuneytisins (m.a. vegna útgáfu Stjórnartíðinda en einnig vegna mikillar lögfræðiþekkingar sem þar er fyrir hendi) og skrifstofu Alþingis hvað varðar þróun gæðaviðmiða og eftirlit með þeim.
5.5. Staðsetning regluráðs innan stjórnkerfisins.
Ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera er skipuð af forsætisráðherra og starfsmenn forsætisráðuneytisins hafa sinnt ritarastörfum fyrir nefndina og reyndar formennsku einnig lengst af. Það hefur einnig verið áréttað í forsetaúrskurði, starfsreglum ríkisstjórnar og aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar á þessu sviði að forsætisráðuneytið og þá einkum skrifstofa löggjafarmála sinni málefnum er varða vandaða lagasetningu.
Það er því nærtækast að gera ráð fyrir að regluráðið muni stjórnarfarslega heyra undir forsætisráðherra. Aðrir valkostir eru þó vissulega fyrir hendi. Sums staðar á Norðurlöndum er gæðaeftirlit með frumvörpum á hendi dómsmálaráðuneyta. Sú skipan endurspeglar hins vegar nokkuð þrönga lögfræðilega nálgun á verkefnið. Til hliðar við slíkt gæðaeftirlit hefur því þróast gæðastarf á vettvangi fjármála- og efnahagsráðuneyta þar sem áhersla er lögð á mat á áhrifum í takt við þróun á alþjóðavettvangi. Þegar horft er til fleiri landa má segja að æ fleiri dæmi séu um að miðpunktur gæðastarfs í þessu efni sé að færast til forsætisráðuneyta eða skrifstofu ríkisstjórnar og er það í samræmi við tilmæli OECD, eins og áður segir.
Þær stofnanir erlendar sem helst líkjast regluráðinu eins og lagt er til að það verði samkvæmt frumvarpinu heyra undir forsætisráðuneytið í Þýskalandi (þ.e. kanslaraskrifstofuna), ráðherra atvinnulífs í Svíþjóð, ráðherra atvinnulífs og nýsköpunar í Bretlandi og efnahags- og innanríkisráðherrana í Hollandi. Þess ber þó að geta að í Svíþjóð og Hollandi eru verkefni viðkomandi nefnda einskorðuð við reglur er varða atvinnulífið og í Bretlandi starfar nefndin náið með ráðherranefnd þar sem fjölmargir ráðherrar eiga sæti.
Einnig var athugað hvort til álita kæmi að tengja regluráðið við Alþingi frekar en Stjórnarráðið. Ekkert ríki innan OECD hefur hins vegar farið þá leið að færa þungamiðju gæðastarfs er varðar undirbúning og endurskoðun löggjafar til löggjafarþingsins. Sú áhersla sem lögð er á vandað mat á áhrifum löggjafar tengist einnig mjög náið starfi ráðuneytanna þótt það sé Alþingi sem njóti góðs af, með því að mál sem þar eru borin upp í formi stjórnarfrumvarpa séu betur undirbúin og rökstudd en ella. Vert er þó að minna á að í frumvarpinu er lagt til að þingnefndir geti leitað til ráðsins en einungis í Þýskalandi hefur verið farin svipuð leið. Með frumvarpinu er því leitast við að tengja Alþingi betur beint við starf regluráðs heldur en verið hefur varðandi annað gæðastarf á vegum stjórnvalda á þessu sviði hérlendis og erlendis.
Það er því niðurstaðan að heppilegast sé að regluráðið verði á forræði forsætisráðherra þótt því megi vissulega breyta síðar meir með forsetaúrskurði.
5.6. Hverjir geta leitað til regluráðs?
Samkvæmt gildandi lögum geta þeir aðilar sem eftirlit beinist að og aðrir þeir sem hagsmuni hafa af opinberu eftirliti óskað eftir athugun ráðgjafarnefndar um opinbert eftirlit á tilteknum þáttum þess. Ráðherrar geta einnig sent nefndinni til umsagnar mál er varða opinbert eftirlit. Þá getur nefndin átt frumkvæði að athugunum á vissum þáttum eftirlitsins. Þannig eru mjög rúm skilyrði fyrir því að mál geti komið til kasta nefndarinnar. Í raun hafa hins vegar fá mál verið til umfjöllunar í nefndinni.
Eins og frumvarpið er úr garði gert er ljóst að regluráðið mun fá nokkurn fjölda mála til meðferðar vegna þess að skylt er að leita til þess í afmörkuðum tilvikum. Það er því hyggilegt að opna ekki um of á möguleika til að skjóta málum til ráðsins á meðan reynsla er að komast á þessa nýju skipan. Þess má einnig geta að í þeim löndum sem skoðuð hafa verið til samanburðar verður ekki séð að aðrir en stjórnvöld, eða þingmenn, geti vísað ósamþykktum lögum og reglum til ráðsins.
5.7. Hvaða málefni þarf að bera undir regluráð?
Samkvæmt gildandi lögum má bera mál er varða opinbert eftirlit undir ráðgjafarnefndina. Ekki er skilyrði að það mál tengist fyrirhugaðri laga- eða reglusetningu. Hugtakið opinbert eftirlit er ekki skilgreint í lögunum né lögskýringargögnum. Væntanlega geta fallið þar undir hvers konar heimildir stjórnvalda til að krefja fyrirtæki eða einstaklinga um upplýsingar, til að fylgjast með starfsemi þeirra eða til að koma til þeirra í eftirlitsferðir.
Víða í Evrópu hefur verið gert átak í að minnka reglubyrði fyrirtækja út frá hliðstæðri nálgun. Þar hefur lengi verið notað hugtakið stjórnsýslubyrði sem vísar til þess kostnaðar sem fyrirtæki verða fyrir vegna upplýsingakvaða. Upplýsingakvaðir eru reglur sem skylda fyrirtæki til að láta stjórnvöldum eða þriðju aðilum í té upplýsingar.
Þegar Þjóðverjar settu lög um þetta efni árið 2006 (lög um stofnun reglueftirlitsráðs) völdu þeir einnig þrönga nálgun sem var þó skýrar afmörkuð en íslensku lögin því starf reglueftirlitsráðsins gekk út á að mæla stjórnsýslubyrðar fyrirtækja, þ.e. byrðar sem stafa af svokölluðum upplýsingakvöðum í lögum og reglum. Árið 2011 var hins vegar ákveðið að víkka verksvið ráðsins og að það skyldi einnig meta kostnað fyrirtækja af því að framfylgja reglum (þ. Erfüllungsaufwand, e. compliance cost).
Hliðstæða þróun má sjá í Hollandi þar sem nafnið á Actal (nefndinni sem er hliðstæð ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera) vísaði fyrst til stjórnsýslubyrði fyrirtækja en síðar var því breytt og talað um reglubyrði sem er víðtækara hugtak.
Af þessu má ráða að hugtakanotkun gildandi laga er ekki eins skýr og ákjósanlegt væri.
Í þeim löndum sem skoðuð hafa verið til samanburðar er ætíð skylt að bera tiltekin mál undir viðkomandi nefnd. Lengst er gengið í Bretlandi og Þýskalandi. Í Svíþjóð hins vegar er einungis heimilt og skylt að bera undir ráðið drög að lögum og reglum sem hafa umtalsverð áhrif (s. effekter af betydelse) á atvinnulífið.
Er því lagt til að skylt verði að bera undir regluráð drög að lögum og reglum af tilteknu tagi. Er lagt til að þar verði um að ræða þær reglur sem muni fyrirsjáanlega hafa umtalsverð áhrif á atvinnulíf eða samkeppni. Nánar verður fjallað síðar um skýringu þessara skilyrða. Ráðið metur það sjálft að hvaða marki það tekur til skoðunar aðra þætti í sömu tillögu sem snerta ekki atvinnulíf eða samkeppni.
Rökin fyrir því að gera einungis skylt að leita til regluráðsins varðandi reglur af þessu tiltekna tagi eru þau að skynsamlegt sé að afmarka verkefni ráðsins vel í byrjun. Sé þá nærtækt að byrja á reglum sem hafi áhrif á atvinnulífið. Er það í samræmi við stefnumörkun ríkisstjórnarinnar í stefnuyfirlýsingu og aðgerðaáætlun. Einnig er það í bestu samræmi við afmörkun gildandi laga. Reynsla annarra þjóða vísar einnig veginn að þessu leyti. Þá er mat á áhrifum á þessu sviði tiltölulega vanþróað miðað við mat á áhrifum á t.d. fjárhag ríkisins og standa vonir til þess að aðkoma regluráðs muni leiða til þess að betur verði vandað til verka. Loks er mikil alþjóðleg reynsla komin á mat á áhrifum á þessu sviði sem hægt er að nýta sér.
Einnig er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að ráðherra muni í reglugerð afmarka nánar hvaða skilyrði tillögur þurfi að uppfylla til þess að skylt sé að afla umsagnar regluráðs. Jafnframt er ráðherra heimilað í gildistökuákvæði að innleiða þessa skyldu í áföngum að því er varðar stjórnvaldsfyrirmæli.
5.8. Hvaða viðmið eiga að liggja til grundvallar?
Í 3. gr. laga nr. 27/1999 koma fram helstu viðmið varðandi svokallaðar eftirlitsreglur: „Þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til opinbers eftirlits skal viðkomandi stjórnvald meta þörf fyrir eftirlit, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Slíkt mat getur m.a. falist í áhættumati, mati á alþjóðlegum skuldbindingum um eftirlit, mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga, mati á hvort ná megi sama árangri með hagkvæmari aðferðum eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits,“ segir þar.
Eftir að lögin komust til framkvæmda og fór að reyna á þetta ákvæði kom í ljós að ráðuneytin áttu í erfiðleikum með að standa undir þessum kröfum. Var þá ákveðið að gefa út einfaldari viðmið, sbr. reglugerð nr. 812/1999.
Mismunandi er í þeim löndum sem skoðuð voru hvernig viðmiðin eru orðuð. Mestar kröfur eru gerðar í Bretlandi að því er virðist, en þess ber að geta að þar í landi á mat á áhrifum sér tiltölulega langa sögu. Ekki væri raunhæft að ætla að innleiða þau viðmið óbreytt hér á landi. Mat á áhrifum sem fylgir tillögum þar í landi getur skipt tugum blaðsíðna og endurspeglar mjög þróaða aðferðafræði sem á köflum er torskilin öðrum en hagfræðingum.
Í frumvarpinu er farin sú leið að tilgreina fyrst tvö meginviðmið. Annars vegar hvort gagnaöflun, greining og mat sem liggur tillögu til grundvallar eru fullnægjandi. Hins vegar hvort tillaga felur í sér einföldustu, skilvirkustu og hagkvæmustu leiðina að settu marki. Þetta eru þau tvö meginatriði sem ráðinu verður falið að gefa umsögn um. Er þessi nálgun mjög hliðstæð þeirri sem farin er í Svíþjóð og hefur gefist vel þar í landi. Er t.d. vel hugsanlegt að ráðið gefi jákvæða umsögn um seinni liðinn en neikvæða um þann fyrri eða öfugt. Það eykur því gildi umsagnarinnar að hafa þessi tvö meginviðmið fremur en einungis annað þeirra.
Til þess að taka afstöðu til þessara tveggja atriða mun ráðið horfa til opinberra viðmiða um mat á áhrifum og skyld atriði. Með skyldum atriðum er átt við reglur um samráð t.d. Gildandi opinber viðmið eru einkum í reglum um starfshætti ríkisstjórnar og handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa.
Þar sem þessi viðmið eru ekki lögfest og vegna þess að þau eiga fyrst og fremst við um stjórnarfrumvörp fram að framlagningu þeirra á Alþingi er farin sú leið að leggja til að lögfest verði tiltekin viðmið. Þannig er tryggt að sömu viðmið eiga að meginstefnu til við um drög að lagafrumvörpum og stjórnvaldsfyrirmælum sama hvaðan viðkomandi tillaga kemur. Það mun samt ekki breyta eðli þeirra sem viðmiða og ráðinu er falið að túlka þau með hliðsjón af þeim kröfum sem eðlilegt er og sanngjarnt að gera í ljósi umfangs tillögu og einkum áhrifa sem af henni leiðir og þess hvaða gagnaöflun og greining telst við hæfi. Þegar þessi viðmið voru færð í orð í frumvarpinu var horft bæði til gildandi viðmiða hér á landi og viðmiða á alþjóðavettvangi og þess freistað að draga fram lágmarksinntak mats á áhrifum.
Vegna þess að umsögn ráðsins verður eingöngu ráðgefandi þykir fært að hafa viðmiðin svo sveigjanleg sem raun ber vitni. Ráðinu er í raun treyst til að taka mið af aðstæðum og auka smám saman kröfurnar til stjórnvalda og þingnefnda á þessu sviði.
5.9. Málsmeðferð.
Í gildandi lögum eru ekki neinar sérstakar málsmeðferðarreglur varðandi starf ráðgjafarnefndar um eftirlit á vegum hins opinbera.
Í þeim löndum sem skoðuð voru til samanburðar eru fjölbreyttar málsmeðferðarreglur sem að sumu leyti koma fram í viðkomandi lögum eða reglum en einnig verður að horfa til annarra reglna um undirbúning og meðferð tillagna að nýjum reglum til að skilja þær til fulls.
Meginálitaefni hvað þetta varðar snúa að því annars vegar a) hvernig eigi að tryggja að þær tillögur sem skylt er að bera undir ráðið komi þangað í raun. Hins vegar hvernig b) málsmeðferð ráðsins sjálfs verði hagað þegar tillaga er komin þar til umsagnar. a) Varðandi stjórnarfrumvörp er nú þegar til staðar kerfi sem gerir kleift að hafa eftirlit með því að viðkomandi frumvörp verði send ráðinu. Skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneytinu fær öll stjórnarfrumvörp send nokkru fyrir ríkisstjórnarfund (samkvæmt reglum að minnsta kosti viku fyrir slíkan fund) og mun því geta bent á ef umsögn ráðsins skortir. Varðandi drög að stjórnvaldsfyrirmælum ráðherra er nú þegar skylt að bera þau upp í ríkisstjórn í vissum tilvikum. Flest stjórnvaldsfyrirmæli koma hins vegar ekki fyrir ríkisstjórn né eru þau send skrifstofu löggjafarmála. Það verður því að treysta á að ráðuneytin gæti að því sjálf að senda viðeigandi drög að stjórnvaldsfyrirmælum til ráðsins. Gangi það ekki eftir kemur til álita að breyta reglum um starfshætti ríkisstjórnar þannig að öll drög að stjórnvaldsfyrirmælum verði send skrifstofu löggjafarmála áður en þau eru gefin út. Varðandi stjórnvaldsfyrirmæli stofnana og sveitarfélaga er ekkert miðlægt kerfi til staðar sem gæti haft eftirlit með þeim nema hjá Stjórnartíðindum. Til álita kæmi að fela Stjórnartíðindum hlutverk við að hafa eftirlit í þessu efni sem mundi þá eftir atvikum einnig ná til stjórnvaldsfyrirmæla ráðherra. Ekki er þó gengið svo langt í frumvarpinu. Varðandi þingmannafrumvörp verður það alfarið mat viðkomandi þingnefndar hvort leitað verði til ráðsins. Sama á við varðandi breytingartillögur við stjórnarfrumvörp.
Þess ber að geta að lagt er til að farist fyrir að gæta að skyldu til að bera mál undir ráðið þá geti ráðherra beint því til viðkomandi stjórnvalds að endurskoða viðkomandi lög eða reglur innan tilsetts tíma. Slík endurskoðunarskýrsla yrði síðan grundvöllur umsagnar ráðsins.
Rétt er að nefna einnig að forsætisráðherra er samkvæmt frumvarpinu heimilað að veita undanþágu frá skyldu til að bera stjórnarfrumvörp og stjórnvaldsfyrirmæli undir ráðið ef nauðsyn krefur. b) Varðandi málsmeðferð ráðsins sjálfs er lagt til að forsætisráðherra verði gert að setja ráðinu starfsreglur í reglugerð. Tiltekið er í frumvarpinu hvaða atriðum þurfi þar að taka á. Mikilvægt er að ráðið hafi heimild til að forgangsraða málum því erfitt er að spá fyrir um þann málafjölda sem muni berast ráðinu. Eins er gert ráð fyrir að í slíkum reglum verði mælt fyrir um tímafresti sem ráðið hafi til að gefa umsögn. Er æskilegt að hafa sveigjanleika í því efni en lögfesta ekki tiltekinn frest. Taka þarf tillit bæði til þess tíma sem ráðið þarf en einnig þess að æskilegt er að þingmál séu lögð fram á Alþingi sem fyrst á haustin, sem hefur gengið misjafnlega af ýmsum ástæðum.
5.10. Gagnsæi – trúnaður.
Í gildandi lögum er hvorki mælt fyrir um gagnsæi starfs ráðgjafarnefndar né trúnað varðandi tiltekin mál.
Það er lykilatriði varðandi starf hliðstæðra nefnda erlendis að sem mest gagnsæi ríki um störf þeirra. Aðhaldið sem þær veita styðst ekki hvað síst við þetta atriði.
Það hefur legið ljóst fyrir alla tíð við undirbúning frumvarpsins að stefna ætti að því að umsagnir yrðu birtar jafnóðum nema sérstök rök mæltu með öðru. Helsta álitamálið hefur verið hvort einnig ætti að gera ráð fyrir að umsagnir fylgdu frumvörpum sem fylgiskjal. Lagt er til að svo verði og þannig undirstrikað að ráðið sé viðurkenndur þátttakandi í lagasetningarferlinu. Jafnframt stuðlar það að því að umsögn ráðsins fái hæfilega athygli þegar frumvarp kemur til meðferðar ríkisstjórnar eða Alþingis.
Einnig þótti nauðsynlegt að veita umsagnarbeiðanda heimild til að áskilja að trúnaður ríkti um gögn máls og umsögn fram að því að stjórnvaldsfyrirmæli séu gefin út eða frumvarp lagt fram á Alþingi. Rökin eru þau að ella væri hætta á að síður yrði leitað til ráðsins með tillögur sem ekki hefur verið tekin endanleg ákvörðun um að verði að veruleika. Ekki er heldur neinn skaði skeður þótt birting bíði uns tillaga er komin fram og engir sérstakir hagsmunir tengdir því að skapa gagnsæi um tillögur sem dagar uppi áður en þær eru lagðar fram. Þar sem upplýsingalög mundu að óbreyttu veita rétt til aðgangs að slíkum gögnum er áréttað í frumvarpinu að sá réttur verði ekki virkur fyrr en ári eftir að umsögn er veitt.
5.11. Hvernig á að stuðla að því að leitað sé til regluráðs snemma í ferlinu?
Á það hefur verið lögð mikil áhersla á alþjóðavettvangi að mat á áhrifum fari fram eins snemma í ákvörðunarferli og unnt er, sbr. tilmæli OECD frá 2012: „Ráðherraráðið mælir með því að aðildarríkin felli mat á áhrifum inn í fyrri stig stefnumótunar í aðdraganda reglusetningar.“ Gildandi lög taka ekki sérstaklega á þessu atriði og virðast í raun gera ráð fyrir að mat á áhrifum sé ekki unnið fyrr en á lokastigi, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 27/1999.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að umsagnar ráðsins sé aflað um tillögu áður en frumvarp er lagt fram í ríkisstjórn eða stjórnvaldsfyrirmæli gefin út. Sá möguleiki var skoðaður að heimila stjórnvaldi að leita formlega til ráðsins á fyrri stigum og láta þar við sitja. Það hefði hins vegar ýmsa ókosti í för með sér, eins og að þá lægi í raun ekki fyrir hvort hin endanlega útgáfa uppfyllti lögbundnar kröfur að mati ráðsins. Því er farin sú leið að gera ráð fyrir að stjórnvöld og þingnefndir geti leitað til ráðsins með óformlegum hætti hvenær sem er á undirbúningsstigi tillögu. Gert er ráð fyrir að ráðið eða starfslið þess geti svarað slíkum erindum og þannig leiðbeint og gefið vísbendingar um hvað þurfi að bæta til að tillaga uppfylli þær kröfur sem ráðið gerir.
Þrátt fyrir þetta er ekki útilokað að tillaga kunni að breytast að einhverju marki eftir að formlegrar umsagnar hefur verið aflað. Er stjórnvaldi í því tilfelli eftirlátið að meta hvort þörf sé á nýrri umsögn. Í tilfelli stjórnarfrumvarpa ber þá að láta koma fram á sérstöku fylgiskjali hver sé afstaða viðkomandi ráðuneytis til umsagnar ráðsins og hvers vegna og hvernig tillögu hafi verið breytt.
5.12. Ein inn, ein út.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar kemur fram það markmið að engar nýjar íþyngjandi reglur verði innleiddar fyrir atvinnulífið án þess að um leið falli brott jafnveigamiklar kvaðir. Þannig muni heildaráhrif regluverksins þróast í rétta átt.
Til það ná þessu fram er fyrsta skrefið að fá upplýsingar um hversu íþyngjandi nýjar reglur eru. Það mat á áhrifum sem fara þarf fram samkvæmt frumvarpinu mun stuðla að því. Síðan koma tveir kostir til greina, annað hvort að gera það að skyldu varðandi hverja nýja reglu sem lögð er til að önnur jafníþyngjandi (sem þarf þá að mæla líka) falli brott. Hin leiðin væri að taka upp heildarbókhald sem geri kleift að fylgjast með í hvaða átt heildaráhrifin af regluverkinu séu að þróast. Slíkt heildarbókhald verður hvati fyrir ríkisstjórnina sem heild að gæta að því að innleiða ekki eingöngu nýjar kvaðir heldur gæta þess að fella einnig kvaðir brott. Frumvarpið miðar við að þessi seinni leið verði farin til að byrja með. Eftir sem áður getur ríkisstjórnin að sjálfsögðu gengið lengra í reglum um starfshætti ríkisstjórnar og gert það að skilyrði fyrir afgreiðslu tiltekinna mála að felldar séu brott kvaðir.
Fyrirhugað er að fela regluráði að annast það bókhald sem hér um ræðir og gefa það út í ársskýrslu sinni. Ráðið mun byggja á gögnum sem fylgja þeim tillögum sem fyrir ráðið eru lögð. Einnig mun ráðið geta byggt á öðrum gögnum, eins og upplýsingum um hvort tillaga hafi verið samþykkt í óbreyttri mynd. Frumvarp sem næði ekki fram að ganga á Alþingi þótt tillagan hafi verið borin undir ráðið færi þannig ekki inn í bókhaldið. Í fyrstu má búast við að bókhaldið verði nokkuð brotakennt og verður þá að sjálfsögðu gerð grein fyrir slíkum óvissuþáttum. En smám saman verður það væntanlega rækilegra og byggt á áreiðanlegri gögnum.
Þess má geta að hliðstæð hugsun kemur fram í gildandi lögum þar sem segir að ráðuneytið skuli annast heildarmat á áhrifum eftirlitsreglna. Í raun hefur þessu ekki verið fylgt eftir.
5.13. Frumkvæði regluráðs.
Samkvæmt gildandi lögum getur ráðgjafarnefndin átt frumkvæði að athugunum á vissum þáttum opinbers eftirlits.
Ekki er lögð mikil áhersla á frumkvæði þeirra nefnda sem skoðaðar voru í samanburðarlöndum.
Í frumvarpinu er farin sú leið að regluráðið á fyrst og fremst að bregðast við umsagnarbeiðnum sem berast. Hins vegar er skapaður farvegur fyrir ráðið til að koma með ábendingar að eigin frumkvæði í ársskýrslu sinni. Þær ábendingar munu væntanlega fyrst og fremst snúast um tiltölulega almenn atriði, eins og varðandi vinnubrögð stjórnvalda og Alþingis við laga- og reglusetningu og vandamál á tilteknum sviðum. Eigi að síður er lagt til að ráðið geti einnig komið með sértækari ábendingar en leggja verður áherslu á að forgangsatriði hlýtur að vera að sinna vel hinum lögbundnu umsögnum. Leiðarljósið er að ætla ráðinu ekki um of. Það mun hafa ærin verkefni samkvæmt frumvarpinu eins og það er hér lagt fram. Ekki má heldur gleyma því að ráðið verður ekki eini aðilinn í opinbera kerfinu sem sinnir einföldun regluverks og auknum gæðum. Áfram er gert ráð fyrir að forsætisráðuneytið sinni því verkefni, fjármála- og efnahagsráðuneytið varðandi fjárhagsáhrif á ríkið, innanríkisráðuneytið varðandi fjárhagsáhrif á sveitarfélög og hvert og eitt ráðuneyti og stofnanir auk sveitarfélaga varðandi lög og reglur sem þau bera ábyrgð á.
5.14. Önnur verkefni.
Eins og fram hefur komið gera gildandi lög ráð fyrir fjölþættu hlutverki ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur.
Með frumvarpinu er leitast við að afmarka betur hlutverk nefndarinnar. Samt sem áður þykir rétt að gera ráð fyrir að ráðherra geti falið nefndinni fleiri verkefni en tekið er fram að þau verði að samrýmast markmiði laganna og sjálfstæði ráðsins og megi ekki koma niður á hinum lögbundnu verkefnum. Sem dæmi um slík verkefni má nefna úttektir á tilteknum sviðum.
6. Markverðustu nýmælin í frumvarpinu.
Eftirtalin eru markverðustu nýmælin í frumvarpinu:
a. Lagt er til að gildissvið gildandi laga verði víkkað þannig að lögin taki til laga og reglna sem hafa umtalsverð áhrif á atvinnulífið og samkeppni. Undir hugtakið áhrif fellur ekki eingöngu aukinn eða minnkaður kostnaður fyrirtækja af opinberu eftirliti, sbr. gildandi lög, heldur einnig aukinn eða minnkaður kostnaður vegna ýmissa kvaða sem lagðar eru á fyrirtæki, t.d. um öryggisbúnað eða mengunarvarnir. Önnur OECD-ríki hafa í vaxandi mæli beint sjónum að slíkum kostnaði ekki síður en eftirlitskostnaði enda vegur hann yfirleitt þyngra í reglubyrði fyrirtækja. Lagt er til að reglur um skatta og gjöld verði undanþegin skoðun á grundvelli laganna. Lagt er til að reglur sem hafa áhrif á samkeppni falli undir gildissvið laganna enda liggur fyrir að frjáls samkeppni eykur líkur á að ávinningur fyrirtækja af minni reglubyrði skili sér til neytenda og samfélagsins alls.
b. Lagt er til að ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera starfi áfram í breyttri mynd en þau ríki sem þykja standa hvað fremst á þessu sviði innan OECD hafa komið á fót nefndum af þessu tagi. Þó er lagt til að nafni nefndarinnar verði breytt í regluráð, sbr. Svíþjóð (Regelråd), Þýskaland (Nationaler Normenkontrollrat), Bretland (Regulatory Policy Committee) og Holland (ráðgjafarnefnd um reglubyrði). Ráðherra leitar tilnefninga í ráðið frá hagsmunaaðilum varðandi fjóra af sex ráðsmönnum, en jafnframt er áréttað að ráðsmenn séu eingöngu bundnir af lögum og taki því sæti í ráðinu í eigin nafni.
c. Lagt er til að skylt verði að bera þau stjórnarfrumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum undir ráðið sem munu fyrirsjáanlega hafa umtalsverð áhrif á atvinnulíf eða samkeppni. Þetta er mikilsvert nýmæli því hingað til hefur ekki verið skylt að leita til ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur sem er einnig þáttur í því að gildandi lög hafa ekki virkað sem skyldi. Ráðherra mun útfæra nánar í reglugerð hvenær þessi skilyrði eru uppfyllt. Viðkomandi ráðherra, ríkisstofnun eða sveitarstjórn mun meta það sjálfstætt hvort skilyrðin séu uppfyllt en ráðherra getur í þeim tilvikum þar sem ráðið telur að fram hjá því hafi verið gengið beint því til viðkomandi að endurskoða lög eða stjórnvaldsfyrirmæli innan tveggja ára frá því að þau voru birt. Í tilfelli stjórnarfrumvarpa mun skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneyti geta fylgt þessu ákvæði eftir en einnig munu þingnefndir geta leitað til ráðsins eða það sent umsögn til þeirra að eigin frumkvæði. Samantekt í ársskýrslu ráðsins mun einnig veita aðhald í þessu efni.
d. Gert er ráð fyrir að ráðið fái hóflegan tíma til að skila umsögn um tillögur sem undir það eru bornar (gera má ráð fyrir að þar verði um 2–3 vikur að ræða en þetta verður ákveðið nánar í reglugerð sem ráðherra gefur út). Þegar ríkir almannahagsmunir mæla með því mun ráðherra geta veitt undanþágu frá því að stjórnarfrumvörp eða drög að stjórnvaldsfyrirmælum verði borin undir ráðið. En líkt og áður segir gæti ráðherra þá beint því til viðkomandi að endurskoðun fari fram innan tveggja ára. Nauðsynlegur sveigjanleiki er því innbyggður í frumvarpið að þessu leyti. Sambærileg ákvæði eru ekki í gildandi lögum enda ekki skylt í neinu tilfelli að leita til ráðgjafarnefndarinnar, eins og áður segir.
e. Ráðið mun gefa umsögn um það hvort a) gagnaöflun, greining og mat sem liggja tillögu til grundvallar séu fullnægjandi og hvort b) tillaga sem fyrir það er lögð sé þannig útfærð að markmið náist á einfaldan, skilvirkan og hagkvæman hátt.
f. Í frumvarpinu eru þau viðmið sem ráðið leggur til grundvallar þegar umsögn er gefin útlistuð og eru þau keimlík þeim sem mörg önnur OECD-ríki leggja til grundvallar mati á áhrifum. Jafnframt er gert ráð fyrir sveigjanleika að því leyti að taka beri tillit til þess hversu viðurhlutamikil tillaga er og þeirra krafna sem eðlilegt er að gera um gagnaöflun og úrvinnslu. Ráðinu verður treyst til að auka smám saman þær kröfur sem gerðar verði til stjórnvalda á þessu sviði. Viðmiðin sem hér um ræðir eru mun skýrari en í gildandi lögum.
g. Umsagnir ráðsins eru ráðgefandi en þar sem þær verða birtar opinberlega á vef ráðsins ásamt gögnum sem fyrir ráðið eru lögð mun töluvert aðhald fylgja þessu fyrirkomulagi. Þó verður heimilað að óska trúnaðar um tillögur fram til þess er stjórnarfrumvarp er lagt fram á Alþingi eða stjórnvaldsfyrirmæli gefin út. Ekki er sambærilegt ákvæði í gildandi lögum um gagnsæi í störfum ráðgjafarnefndarinnar. Þá er gert ráð fyrir að umsagnirnar verði fylgiskjöl með stjórnarfrumvörpum þegar þau eru lögð fram í ríkisstjórn og á Alþingi. Hafi tillaga breyst frá því að umsagnar var aflað skal þess getið í sjálfstæðu fylgiskjali.
h. Ráðinu er einnig ætlað að vera ráðgefandi fyrir þingnefndir til þess að veigamikill hluti lagasetningarstarfs falli ekki utan áhrifasviðs laganna. Þetta er útfært þannig að þingnefndir geti óskað umsagnar ráðsins um frumvörp sem þar eru til meðferðar og fela í sér umtalsverð áhrif á atvinnulíf og samkeppni en einnig geti ráðið sent þingnefndum umsagnir að eigin frumkvæði. Ekki er gert ráð fyrir neinum slíkum tengslum við Alþingi í gildandi lögum.
i. Æskilegt er að ekki sé beðið með mat á áhrifum þar til í lok vinnsluferlis tillögu heldur þróist mat á áhrifum samhliða tillögusmíðinni og stuðli þannig að því að fundin verði einfaldasta, skilvirkasta og hagkvæmasta leiðin að settu marki. Til þess að auka líkurnar á að stjórnvöld taki þessari hvatningu er gert ráð fyrir að stjórnvöld geti leitað óformlega til ráðsins á vinnslustigi tillögu. Þar sem erfitt er að segja til um fyrir fram hversu margar umsagnarbeiðnir muni berast ráðinu á ári hverju verður því heimilað að forgangsraða málum í samræmi við getu ráðsins til að svara eftirspurn en þetta atriði verður útfært nánar í reglugerð. Jafnframt er ráðherra heimilað að hrinda skyldu til að bera tillögur undir ráðið í framkvæmd í áföngum.
j. Ráðinu verða einnig falin önnur tengd verkefni. Þannig verður ráðinu falið að taka saman upplýsingar um þróun reglubyrði atvinnulífsins. Styður sú tillaga við þann grunntón í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar að reglubyrði atvinnulífsins skuli ekki aukast heldur skuli dregið úr henni, sbr. einnig það viðmið að þegar íþyngjandi kvöð er innleidd skuli önnur jafníþyngjandi felld brott. Er gert ráð fyrir að ráðið birti árlega tölfræðilega samantekt um þetta efni. Frumvarpið tekur hins vegar ekki beinlínis á reglunni „ein inn, ein út“ enda þarfnast innleiðing hennar meiri undirbúnings.
k. Ráðinu verður einnig falið að þróa viðmið varðandi mat á áhrifum löggjafar, ekki síst með hliðsjón af þróun erlendis. Þetta mun ráðið einkum gera með því að útfæra nánar í umsögnum sínum þau lögbundnu viðmið sem koma fram í frumvarpinu og öðrum lögum, reglum og leiðbeiningum. Þá ber ráðinu að stuðla að færni stjórnvalda til að meta áhrif laga- og reglusetningar, t.d. með því að leiðbeina á námskeiðum og veita ráð um útgáfu leiðbeininga og fræðsluefnis. Þá verður ráðinu heimilt að koma með ábendingar til stjórnvalda um úrbætur á málefnasviði þess. Loks verður ráðinu falið að móta mælikvarða til að meta árangur stjórnvalda við að bæta regluverk er varðar atvinnulíf og samkeppni. Er það í samræmi við t.d. áherslur OECD þess efnis að gætt sé að því að árangur á þessu sviði sé tekinn út reglulega til að hægt sé að fylgjast með því hvort viðleitni til þess að létta reglubyrði skili sér.
l. Loks er lagt til að gildistími laganna verði einungis fjögur ár. Er hugsunin sú að hér sé um nokkurs konar tilraunaverkefni að ræða sem verður að fá að koma í ljós hvort sé fyrirhafnarinnar virði. Um leið er þannig sýnt gott fordæmi því æskilegt er að löggjafinn hugi oftar að því hvort lögum sem sett eru megi ekki ætla tiltekinn líftíma.
7. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar – löggjöf annarra ríkja.
7.1. Íslenskur réttur.
Frumvarpið snertir ekki ákvæði stjórnarskrárinnar og þess hefur verið gætt að hrófla ekki við valdheimildum ráðherra og Alþingis að því er varðar lagasetningu. Frumvarpið gerir eingöngu skylt að leita til regluráðs varðandi tiltekin frumvörp til laga og stjórnvaldsfyrirmæli en álit ráðsins verður eingöngu ráðgefandi og bindur ekki hendur stjórnvalda eða þingmanna.
Frumvarpið snertir ekki heldur alþjóðlegar skuldbindingar að öðru leyti en því að það tekur mjög mið af tilmælum OECD frá 2012.
Frumvarpið tekur einnig mið af þróun í öðrum OECD-ríkjum. Þar hefur verið ör þróun á undanförnum árum varðandi mat á áhrifum og samráð og ríki hafa mörg hver endurskoðað laga- og reglusetningarferli til að þessir þættir fái meira vægi.
7.2. Löggjöf annarra ríkja.
Fimm Evrópuríki hafa nú þegar komið á fót sjálfstæðum ráðgjafarnefndum af því tagi sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Verður fyrirkomulagi í fjórum þeirra nú lýst nánar en ekki fjallað sérstaklega um nýjasta ríkið í hópnum, þ.e. Tékkland, því lítil reynsla er komin á þá nefnd. Þá má geta þess að á vegum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins starfar áhrifamatsnefnd (Impact Assessment Board) sem fer yfir það mat á áhrifum sem fylgir tillögum að nýjum ESB-gerðum og gefur álit á því hvort það sé fullnægjandi. Enn fremur hefur ríkisstjórn Hægri flokksins og Framfaraflokksins í Noregi lýst því yfir í stjórnarsáttmála sínum að komið verði á fót óháðu regluráði að sænskri fyrirmynd.
7.2.1. Svíþjóð.
Regluráði (Regelrådet) var komið á fót í Svíþjóð með stjórnvaldsfyrirmælum frá 12. júní 2008. Þar segir að áður en stjórnvöld taki ákvarðanir um reglur sem geti haft veruleg áhrif á starfsskilyrði fyrirtækja, samkeppnishæfni þeirra eða önnur skilyrði skuli gefa regluráðinu tvær vikur til að gefa álit á a) því hvort þær reglur sem lagðar eru til nái markmiði sínu með einföldum hætti og tiltölulega litlum stjórnsýslukostnaði fyrir fyrirtæki og b) því mati á áhrifum sem liggur til grundvallar tillögunni. Stjórnvöld mega láta undir höfuð leggjast að afla slíks álits ef a) umsögn regluráðsins hefði ekki þýðingu, b) kröfur um trúnað gera það að verkum að stjórnvöld geta ekki látið regluráðinu í té þær upplýsingar sem þarf til að ráðið geti gefið álit, c) það mundi hafa verulegt óhagræði í för með sér ef upplýsingarnar sem ráðið þyrfti til að geta gefið álit yrðu opinberar, d) slíkar tafir yrðu á meðferð málsins að það mundi valda verulegu óhagræði, e) stjórnvaldið lét ekki fara fram mat á áhrifum, sbr. reglur þar að lútandi.
Til þess er ætlast að leitað sé til regluráðsins eins snemma í ákvörðunarferli og unnt er.
Ráðið fundar á tveggja vikna fresti. Ráðið lætur í té álit sitt innan þess frests sem gefinn er þegar tillögur eru sendar út til kynningar eða ella innan tveggja vikna frá því að ráðinu barst erindið. Ráðið ákveður sjálft hvernig vinnu þess skuli hagað.
Í ráðinu eru formaður, varaformaður, tveir aðrir nefndarmenn og fjórir varamenn. Ráðið er ályktunarhæft þegar formaður eða varaformaður og tveir aðrir nefndarmenn sækja fund.
Ef atkvæði falla jafnt hefur formaður oddaatkvæði. Greina skal frá sérálitum í umsögn ráðsins. Nefndarmenn hafa ólíkan bakgrunn en sérstaka reynslu varðandi áhrif reglna á fyrirtæki. Ráðinu til aðstoðar er starfslið þar sem eru skrifstofustjóri, fimm sérfræðingar og tveir ritarar.
Aðrar þýðingarmiklar stofnanir á þessu sviði eru hagvaxtarstofnunin sem vinnur að málefnum atvinnulífsins, þróar aðferðir við mat á áhrifum og mælingum á reglubyrði og svokallað reglubótateymi í viðskiptaráðuneyti Svíþjóðar sem gegnir fjölþættu samhæfingarhlutverki á þessu sviði og sinnir innra eftirliti með stjórnartillögum er varða atvinnulífið.
7.2.2. Bretland.
Nefnd um reglustefnu (Regulatory Policy Committee) var komið á fót í Bretlandi árið 2011 með ákvörðun stjórnvalda. Markmiðið er að stuðla að hugarfarsbreytingu varðandi nálgun stjórnvalda á sviði reglusetningar. Öll lagafrumvörp stjórnvalda og drög að stjórnvaldsfyrirmælum eiga í grunninn undir nefndina. Nefndinni er einkum ætlað að stuðla að vandaðri og hnitmiðaðri lagasetningu með því að betri upplýsingar og greining fylgi tillögum. Þar er m.a. horft til þess hvort nægilega fjölbreyttir valkostir hafi komið til álita, hvort val og útfærsla á tilteknum valkosti sé líkleg til að lágmarka kostnað atvinnulífs og óháðra félagasamtaka, nákvæmni kostnaðar- og ábatagreiningar og hvort atriði er varða áhættu fyrir almenning hafi verið tekin með í reikninginn. Þá veitir nefndin einnig umsögn um gæði þeirrar greiningar sem liggur til grundvallar endurskoðun gildandi reglna. Nefndin lætur viðkomandi ráðherra og þeim ráðherra sem fer með vandaða lagasetningu í té álit um framangreint þannig að skýrt komi fram hvort nefndin telji að sú greining sem liggi tillögu til grundvallar sé fullnægjandi.
Þá hefur nefndin einnig hlutverki að gegna varðandi eftirlit með því hvort „ein inn, ein út“ (frá 1. janúar 2013 „ein inn, tvær út“) reglunni sé framfylgt og hvort útreikningar sem fylgja tillögum í því efni séu áreiðanlegir. Nefndin getur að eigin frumkvæði eða að beiðni ráðherranefndar um minni reglubyrði gripið til aðgerða til að aðstoða við að auka færni stjórnvalda varðandi mat á áhrifum og endurmat reglna. Loks hefur nefndinni verið falið að gera rannsókn á hindrunum sem ný frumkvöðlafyrirtæki mæta.
Nefndin á í störfum sínum að taka mið af leiðbeiningum stjórnvalda um vandaða lagasetningu, vinna með sjálfstæðum, hlutlægum, óháðum hætti og hafa meðalhóf og skilvirka afgreiðslu mála að leiðarljósi með hliðsjón af tilmælum formanns viðkomandi ráðherranefndar varðandi forgangsröðun. Þá á nefndin að vinna með gagnsæjum hætti þótt vera kunni að gæta þurfi trúnaðar varðandi tillögur ráðuneyta í einhverjum tilvikum.
Þá kemur fram í erindisbréfi nefndarinnar að nefndin eigi að virða vald ráðherra til að skilgreina markmið reglusetningar og ákveða hvaða stefna sé tekin. Samt sem áður eigi nefndin að gefa álit á gæðum þeirra upplýsinga og greiningar sem fylgir slíkum ákvörðunum, og að hvaða marki röksemdir stjórnvalda fyrir vali sínu komi fram með skýrum hætti í áhrifamatsskjali.
Það er ráðherra atvinnulífs og nýsköpunar sem skipar nefndina að höfðu samráði við formann ráðherranefndar um minni reglubyrði. Skipunartími er allt að þrjú ár og má endurnýja skipun einu sinni. Laus nefndarsæti eru auglýst opinberlega til umsóknar. Nefndarmenn eru átta og eiga að hafa sérþekkingu á laga- og reglusetningu með ólíkan bakgrunn, m.a. úr atvinnulífinu, frá stéttarfélögum og úr háskólasamfélaginu.
Aðrar mikilvægar stofnanir á þessu sviði eru annars vegar framkvæmdaskrifstofa bættrar lagasetningar (Better Regulation Executive) sem heyrir undir ráðherra atvinnulífs og nýsköpunar og gegnir víðtæku samhæfingarhlutverki á þessu sviði, stendur fyrir námskeiðum og gerir úttektir á árangri. Hins vegar er um að ræða ráðherranefnd um minni reglubyrði sem hefur yfirsýn yfir gæðastarf á þessu sviði og þarf að samþykkja allar laga- og reglugerðarbreytingar áður en þær fara fyrir ríkisstjórn.
7.2.3. Þýskaland.
Með lögum frá 2006 var komið á fót svokölluðu reglueftirlitsráði í Þýskalandi (Nationaler Normenkontrollrat). Lögunum var breytt árið 2011 og ráðinu falið að meta ekki einungis stjórnsýslubyrði heldur einnig kostnað við að framfylgja reglum. Ráðið heyrir undir kanslaraskrifstofuna og er því ætlað að styðja sambandsstjórnina í að draga úr skrifræði og vanda til lagasetningar. Ráðið metur hvort kostnaði borgaranna, fyrirtækja og stjórnvalda sem leiðir af nýjum reglum sé lýst með nægilega ítarlegum hætti á grundvelli réttrar aðferðafræði og að auki öðrum kostnaði fyrir atvinnulífið, einkum lítil og meðalstór fyrirtæki. Ráðið er óháð í störfum sínum og eingöngu bundið af því verkefni sem lögin mæla fyrir um. Ráðið gefur ekki álit á tilgangi og markmiði laga og reglna.
Í ráðinu eiga sæti tíu einstaklingar. Kanslari Þýskalands tilnefnir þá að höfðu samráði við aðra ráðherra en forseti sambandslýðveldisins skipar þá til fimm ára í senn. Ráðsmenn þurfa að búa yfir reynslu af laga- og reglusetningu innan stofnana ríkisins eða samfélagslegra stofnana og einnig þurfa þeir að búa yfir þekkingu á málefnum atvinnulífsins. Ráðsmenn mega ekki vera meðlimir löggjafarsamkundu, né starfsmenn stjórnvalda eða vera stjórnvöldum háðir með öðrum hætti. Háskólakennarar eru þó undanskildir.
Kanslarinn gefur út starfsreglur ráðsins að höfðu samráði við ríkisstjórn.
Undir ráðið falla frumvörp að nýjum sambandslögum, þau stofnlög sem lagt er til að breyta, drög að stjórnvaldsfyrirmælum, undirbúningsgögn vegna ESB-lagasetningar, lög og reglugerðir til innleiðingar á ESB-reglum og loks gildandi lög og reglur.
Önnur mikilvæg stofnun á þessu sviði er deild bættrar lagasetningar sem heyrir undir aðstoðarráðherra kanslarans sem ber ábyrgð á minna skrifræði og bættri lagasetningu. Deildin samhæfir vinnu ráðuneytanna á þessu sviði og vinnur með hagstofu Þýskalands og reglueftirlitsráðinu að útgáfu tölfræði. Innanríkisráðuneyti Þýskalands fer líka yfir það mat á áhrifum sem fylgir frumvörpum áður en þau eru lögð fram í ríkisstjórn.
7.2.4. Holland.
Árið 2000 var sett á fót ráðgefandi nefnd sem kallast Actal (adviescollege toetsing regeldruk) með það hlutverk að meta íþyngjandi áhrif reglna. Reglugerð um nefndina er frá 2011. Fyrirhugað er að setja lög um starfsemina en það hefur enn ekki verið gert. Í upphafi átti Actal eingöngu að fjalla um stjórnsýslubyrðar en síðan hefur hlutverkið verið víkkað út þannig að einnig er fjallað um annars konar reglubyrði. Nefndin heyrir undir efnahagsmálaráðherrann. Nefndin gefur álit á hvort það mat á áhrifum sem fylgir tillögum að nýjum reglum sé fullnægjandi varðandi áhrif á fyrirtæki, borgara og tilteknar starfsstéttir. Þá getur nefndin bent á leiðir til að einfalda regluverk, m.a. samkvæmt ábendingum frá fyrirtækjum, samtökum borgara eða þeim starfsstéttum sem njóta réttar til slíks samkvæmt reglum um Actal. Nefndinni ber að gefa álit innan fjögurra vikna frá því að henni berst erindi.
Önnur mikilvæg stofnun er regluumbótahópurinn svokallaði sem heyrir undir fjármálaráðuneytið. Hópurinn samhæfir starf ráðuneyta einkum varðandi minni reglubyrði fyrirtækja, stendur fyrir námskeiðum og fylgist með og metur árangur stjórnvalda.
8. Samráð.
Við vinnslu frumvarpsins hefur samráð verið haft við ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera þar sem eiga sæti fulltrúar Sambands íslenskra sveitarfélaga, Samtaka atvinnulífsins, Alþýðusambands Íslands og Viðskiptaráðs Íslands. Einnig hefur verið haft samráð við önnur ráðuneyti og Samkeppniseftirlitið. Þá voru drög að frumvarpi send þeim erlendu fyrirlesurum sem tóku þátt í málþingi forsætisráðuneytisins 2. og 3. september 2013 og komu þeir með gagnlegar ábendingar. Jafnframt var fundað óformlega með starfsmönnum OECD í París 15. október 2013 um efni frumvarpsins. Þá hefur samráð verið haft við starfsfólk sænska regluráðsins. Frumvarpið hefur tekið miklum breytingum í þessu samráði.
9. Mat á áhrifum frumvarpsins.
9.1. Fyrirhuguð megináhrif.
Með frumvarpinu er gripið til ráðstafana til að stuðla að því að við lagasetningu sé markmiðssetning skýr og vandað sé til greiningar á valkostum og mati á áhrifum þeirra. Þannig sé komist hjá óþarflega íþyngjandi og samkeppnishamlandi reglum og einföldustu, skilvirkustu og hagkvæmustu lausnir fundnar í hverju tilfelli. Þetta er gert með því að setja fram tiltekin viðmið um undirbúning og útfærslu tillagna að lögum og reglum. Til þess að tryggja að eftir þeim viðmiðum verði í raun farið er sett á fót óháð ráðgjafarráð sem gefur umsögn, sem birt verður opinberlega, um helstu laga- eða reglubreytingar er varða atvinnulífið og samkeppni. Markmiðið er að regluverk atvinnulífsins verði einfaldara og markvissara og dregið verði úr öllum óþarfa kostnaði sem lagður er á fyrirtæki. Þannig rennir frumvarpið stoðum undir öflugt atvinnulíf og virka samkeppni sem leiðir aftur til hagvaxtar, aukinnar framleiðni og framfara í þágu almannahagsmuna.
Ákvæði frumvarpsins beinast fyrst og fremst að tilurð nýrra laga og reglna. Aðrar aðgerðir eru fyrirhugaðar til að takast á við einföldun gildandi regluverks. Rammann um þær aðgerðir má finna í aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar og er ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera ætlað að útfæra þær í samstarfi við forsætisráðuneytið og önnur ráðuneyti á meðan hennar nýtur við.
Ákvæðum frumvarpsins er einnig ætlað að styðja við einföldun gildandi regluverks, annars vegar með því að regluráðinu verður falið að koma með ábendingar um úrbætur á málefnasviði sínu, t.d. er líklegt að eitt og annað komi fram í skoðun þess á tillögum að nýjum lögum og reglum sem snýr að gildandi rétti. Hins vegar verður ráðinu falið að taka saman upplýsingar um þróun reglubyrði atvinnulífs sem verður hvatning fyrir stjórnvöld að vinna að einföldun og tilkynna slíkar aðgerðir til ráðsins.
Það er nokkrum vandkvæðum bundið að leggja í upphafi mat á umfang lögbundinna verkefna ráðsins. Til samanburðar má nefna að sambærileg nefnd í Svíþjóð fékk á fyrsta starfsári sínu, 2011, til umsagnar 461 mál. Þar af gaf hún álit í 174 málum en starfsliðið svaraði í 287 málum. Skilyrði 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins eru orðuð með svipuðum hætti og í sænsku reglunum og eru þó heldur rýmri í frumvarpinu. Á móti kemur að engar upplýsingar liggja fyrir um það hvort löggjafarstarf hér á landi sé jafnumfangsmikið og í Svíþjóð. Þessar aðstæður ættu samt sem áður að færa öllum heim sanninn um að nauðsynlegt er að hafa þann varnagla til að byrja með að minnsta kosti að hægt sé að hafa stjórn með einhverjum hætti á málafjöldanum sem berist ráðinu. Frumvarpið geymir að vísu heimildir í þá átt með því að ráðherra geti afmarkað skilyrði 1. mgr. 4. gr. í reglugerð, með því að hann geti veitt undanþágur frá skyldu til að bera tillögur fyrir ráðið og með því að ráðið geti forgangsraðað og vísað málum frá, sbr. 10. gr. frumvarpsins. Þessu til viðbótar þykir rétt að kveða á um það í 2. mgr. 11. gr. að ráðherra sé heimilt að hrinda skyldu til að bera stjórnvaldsfyrirmæli undir ráðið í framkvæmd í áföngum.
Það er sem sagt gert ráð fyrir því að mótuð verði raunhæf áætlun um það hve mörgum málum ráðið geti sinnt á fyrsta starfsári sínu og svo koll af kolli. Þessi áætlun verði notuð til hliðsjónar þegar reglugerð um ráðið verður sett í samráði við nýskipað ráð.
9.2. Hugsanleg neikvæð áhrif.
Frumvarpið felur í sér auknar kröfur til stjórnvalda um vandaðan undirbúning löggjafar. Aukinn kostnaður mun augljóslega felast í kostnaði við að koma regluráðinu sjálfu á laggirnar. En einnig má gera ráð fyrir að stjórnvöld þurfi að leggja smám saman í aukinn kostnað við mat á áhrifum og samráð. Að einhverju marki mun þó einnig verða um aukið hagræði og vinnusparnað að ræða. Er þá vísað til þess að umsagnir ráðsins og óformlegar leiðbeiningar á fyrri stigum í vinnsluferli kunna að leiða til þess að hagfelldari leið verði valin og einfaldari heldur en ella hefði orðið, ekki einungis fyrir atvinnulífið heldur einnig hið opinbera.
Þá má einnig ætla að verklag við undirbúning laga- og reglusetningar verði að einhverju marki flóknara en áður sem kann að koma niður á skilvirkni. Þannig á frumvarpið að stuðla að því að meiri tíma verði varið í stefnumótun áður en hafist er handa við að semja frumvarp að lögum eða drög að stjórnvaldsfyrirmælum. Einnig þurfa fleiri aðilar en áður að koma að undirbúningi laga- og reglusetningar. Sérstaklega verður um nýbreytni að ræða varðandi stjórnvaldsfyrirmæli.
Á móti kemur að reynt hefur verið að útfæra frumvarpið þannig að kostnaði sé haldið í lágmarki og að skilvirkni sé tryggð, sbr. heimild ráðherra til að undanþiggja mál skoðun regluráðsins þegar nauðsyn krefur og til að innleiða þá skyldu að bera stjórnvaldsfyrirmæli undir ráðið í áföngum, sem og fyrirhugaða heimild ráðsins til að forgangsraða málum. Þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir sérstöku ferli við reglusetningu sveitarfélaga í ákveðnum tilvikum þá er ekki talið að það muni hafa í för með sér aukinn kostnað fyrir sveitarfélögin, eins og málið liggur nú fyrir. Í fyrsta lagi mun fyrirsjáanlega ekki verða um mörg tilvik að ræða þar sem sveitarfélög þurfa að bera tillögur um reglusetningu undir regluráð, sbr. 4. gr. frumvarpsins. Helst kemur líklega til álita að samþykktir sveitarfélaga á sviði úrgangsmála og heilbrigðissamþykktir gætu komið til kasta regluráðs, ef slíkar samþykktir fela fyrirsjáanlega í sér nýjar og íþyngjandi byrðar fyrir atvinnulífið. Í öðru lagi er vert að árétta að gjaldskrár sveitarfélaga falla ekki undir gildissvið frumvarpsins. Þá er í þriðja lagi líklegt að hugsanleg kostnaðaráhrif á sveitarfélög vegna ákvæða 4. gr. frumvarpsins jafnist út vegna minnkandi byrði af reglum annarra stjórnvalda sem vænta má að leiði af störfum regluráðs.
Rétt er að fjalla í stuttu máli um hugsanlega áhættu sem kann að felast í ákvæðum frumvarpsins og kann að leiða til þess að markmið náist ekki og/eða að tilteknar óæskilegar afleiðingar komi fram. Ein hættan er sú að stjórnvöld finni leiðir til að sniðganga ráðið. Þá reynir á forystuhlutverk forsætisráðherra og forsætisráðuneytisins að fylgja því eftir að tillögur sem falla undir 1. mgr. 4. gr. verði í raun sendar til ráðsins og að undanþágur verði ekki veittar nema ríkar ástæður séu til. Ráðið sjálft getur einnig veitt aðhald í þessu efni með því að ganga ríkt eftir endurskoðun þeirra laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem sett eru án tilhlýðilegrar umsagnar og með því að vekja athygli á mögulegri sniðgöngu í ársskýrslu sinni. Önnur hætta er sú að ráðið fái ekki nægan stuðning hvað varðar mannafla, sérfræðilega aðstoð og starfsaðstöðu. Sú ríka áhersla sem núverandi ríkisstjórn leggur á þetta málefni ætti þó að vera mjög gott veganesti í þessu sambandi. Þriðja hættan er sú að ráðið nái ekki að skapa sér traust og virðingu með umsögnum sínum og öðru starfi. Þarna reynir á að vandað sé til vals á ráðsmönnum og að þeir leggi sig alla fram um að vanda sjálfir til verka líkt og þeir munu krefjast af stjórnvöldum. Með því að ráðið vandi sem best til umsagna sinna munu stjórnvöld og þingnefndir einnig væntanlega sjá sér akk í að bera tillögur undir það til að fá góð ráð um útfærslu eða staðfestingu á að undirbúningur hafi verið vandaður.
9.3. Líkleg óbein áhrif af samþykkt frumvarpsins.
Smám saman mun færni stjórnvalda í því að meta áhrif laga- og reglusetningar aukast. Það mun hafa góð áhrif á allan undirbúning löggjafar. Sama á við varðandi færni í að hugsa í einföldum lausnum og leita annarra leiða en laga- og reglusetningar til að bregðast við úrlausnarefnum. Vitneskja um áhrif reglna, bæði kostnað og ábata, mun aukast og þar með kostnaðarvitund þeirra sem vinna við reglusetningu. Stefnumótun verður markvissari þar sem aukin rækt verður lögð við að skilgreina markmið íhlutunar ríkisvaldsins og halda þeim aðgreindum frá mismunandi leiðum sem hægt er að fara.
Stefnumótun mun einnig batna þar sem þess er vænst að í auknum mæli verði unnar skýrslur í aðdraganda lagasetningar þar sem fram fari greining á úrlausnarefni, valkostum og helstu áhrifum. Þannig verður lagður betri grunnur að lagasetningu heldur en ef strax er hafist handa við að semja frumvarp áður en nauðsynleg greiningarvinna hefur farið fram. Samráð við gerð frumvarpa og stjórnvaldsfyrirmæla mun aukast, sbr. viðmið í frumvarpinu, en einnig vegna þess hve hentug leið það er til að bæta mat á áhrifum. Í vaxandi mæli verða gildandi lög endurmetin að tilteknum tíma liðnum til að ganga úr skugga um hvort markmið hafi náðst eða hvort þeim megi ná með einfaldari, skilvirkari og hagkvæmari hætti. Gæði stjórnvaldsfyrirmæla munu aukast því frumvarpið kallar að vissu marki á miðlægt eftirlit með þeim sem ekki hefur verið fyrir hendi til þessa. Þingnefndir munu fá betri ráðgjöf en áður um mikilvæga þætti varðandi mat á frumvörpum og breytingartillögum við þau. Pólitísk umræða, einkum á vettvangi Alþingis, mun væntanlega verða markvissari því mikilvægum tillögum munu fylgja betri upplýsingar um valkosti og afleiðingar mismunandi leiða. Loks mun opinber umræða um gæði lagasetningar aukast.
9.4. Innleiðing.
Fyrstu skref innleiðingar verða að skipa í ráðið og semja reglugerð skv. 10. gr. að höfðu samráði við ráðið ásamt áætlun um fjölda mála sem verða send ráðinu fyrsta starfsárið. Einnig er gert ráð fyrir víðtækri kynningu á hinum nýjum kröfum sem felast í frumvarpinu gagnvart ráðuneytum, ríkisstofnunum sem sinna reglusetningu og sveitarfélögum.
Ráðið mun njóta aðstoðar og ritaraþjónustu skrifstofu löggjafarmála í forsætisráðuneytinu til að nýta sem best þá sérþekkingu sem þar er fyrir hendi og til að tryggja samræmi í gæðastarfi stjórnvalda á þessu sviði.
9.5. Samantekt.
Á heildina litið er þess vænst að áhrif af samþykkt frumvarpsins verði jákvæð. Vandaðri undirbúningur lagasetningar getur haft mjög heillavænleg áhrif fyrir íslenskt samfélag. Betra og einfaldara regluverk fyrir atvinnulífið og færri samkeppnishindranir munu skila sér í auknum hagvexti, framleiðni og framförum. Reynt hefur verið eftir föngum að draga úr mögulegu óhagræði með því að afmarka gildissviðið skýrt og sjá fyrir nauðsynlegum sveigjanleika í starfsemi regluráðsins.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Nátengt markmiðinu um öflugt atvinnulíf er að samkeppni sé frjáls. Má í raun segja að atvinnulíf geti vart verið blómlegt og öflugt nema samkeppni sé við lýði. Samt er það svo að það er æskilegt að vinna að báðum markmiðum samhliða. Ef einungis væri hugað að regluumhverfi atvinnulífsins en samkeppni væri vanrækt gæti farið svo að ávinningur fyrirtækja af þjálla regluverki kæmi ekki neytendum og samfélaginu öllu til góða. Þess vegna er í 2. mgr. kveðið á um að ekki einungis sú löggjöf sem lýtur beint að atvinnulífinu heldur einnig sú er lýtur að samkeppni sæti sérstakri skoðun eins og nánar er lýst í ákvæðinu og frumvarpinu í heild.
Til þess að skapa atvinnulífinu hentuga og þjála umgjörð er mælt fyrir um það í frumvarpinu og áréttað í þessu ákvæði að við undirbúning og endurskoðun laga og stjórnvaldsfyrirmæla, sem hafi umtalsverð áhrif á atvinnulíf og samkeppni, skuli leggja sérstaka rækt við markmiðssetningu, samráð, greiningu valkosta, mat á þeim og áhrifum þeirra og leit að einföldum, skilvirkum og hagkvæmum leiðum til að ná settu marki.
Enn fremur er tekið fram í 3. mgr. að setja skuli á fót óháð ráð stjórnvöldum og Alþingi til ráðgjafar. Ráðinu eru ætluð fjögur meginhlutverk, sem síðan er útlistuð nánar í öðrum greinum frumvarpsins. Ráðið á að stuðla að því að færni á þessu sviði aukist jafnt og þétt. Hér er vísað til hæfni stjórnsýslunnar sem undirbýr frumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum en einnig hæfni starfsmanna Alþingis varðandi þingmannafrumvörp og breytingartillögur við þau og stjórnarfrumvörp. Ljóst er að það er langtímaverkefni að auka þá hæfni og því er tekið sérstaklega fram að það skuli gerast jafnt og þétt. Ráðið stuðlar að hæfni með leiðbeiningum, með umsögnum og með kynningu og fræðslu. Ráðinu er ætlað að veita stjórnvöldum aðhald með því að umsagnir þess verða birtar opinberlega og með því að það gefur út ársskýrslu um starfsemi sína. Einnig er aðhald fólgið í því að ráðið hefur úrræði með atbeina ráðherra til að ganga eftir því að tillögur séu metnar sem gefnar hafa verið út eða lagðar fram án þess að gætt væri ákvæða 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins. Þá er ráðinu ætlað að fylgjast með árangri, fyrst og fremst með því að móta mælikvarða á árangur en einnig með því að beita þeim mælikvörðum í ársskýrslu sinni. Samantekt um þróun reglubyrði atvinnulífs gæti t.d. verið einn slíkur mælikvarði. Þá ber ráðinu að benda á leiðir til úrbóta. Það gerir ráðið annars vegar í hverju tilviki í leiðbeiningum sínum og umsögnum um tilteknar tillögur. Ábendingarnar geta einnig lotið að gildandi lögum og reglum þar sem svigrúm er til einföldunar að mati ráðsins. Þá geta ábendingarnar varðað vinnulag almennt við lagasetningu.
Mjög mikilvægt er að ráðið sé sjálfstætt og leysi verkefni sitt af hendi faglega og án hlutdrægni. Ráðinu er ætlað að vera ráðgefandi fyrir stjórnvöld og Alþingi, einkum nefndir Alþingis, þ.e. þær stofnanir sem bera ábyrgð á löggjöf í landinu.
Um 2. gr.
Ráðherra sér ráðinu fyrir starfsaðstöðu, svo sem fundarsal, og starfsfólki. Til að byrja með er gert ráð fyrir að ráðið hafi einn starfsmann.
Um 3. gr.
Ráðið tekur skv. a-lið þátt í að þróa viðmið og auka færni varðandi mat á áhrifum löggjafar, einkum á sviði atvinnulífs og samkeppni. Ráðið þróar viðmiðin með því að útfæra nánar í umsögnum sínum þau opinberu viðmið sem eru til staðar og koma með ábendingar um hvernig þeim mætti breyta ef þörf krefur. Þetta gerir ráðið í samstarfi við ráðuneytið og Alþingi. Varðandi hæfni er vísað til stjórnsýslunnar sem undirbýr frumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum en einnig hæfni starfsmanna Alþingis varðandi þingmannafrumvörp og breytingartillögur við þau og stjórnarfrumvörp. Ráðið stuðlar að færni með leiðbeiningum, með umsögnum og með kynningu og fræðslu.
Skv. b-lið leiðbeinir ráðið og veitir umsögn um helstu áform um setningu laga og stjórnvaldsfyrirmæla og breytingu á þeim er snerta atvinnulíf og samkeppni. Þannig stuðlar ráðið að vönduðum undirbúningi löggjafar í hverju tilviki en einnig veitir ráðið með þessum hætti aðhald og stuðlar að aukinni hæfni starfsmanna sem undirbúa tillögur.
Ráðið tekur skv. c-lið saman upplýsingar um þróun reglubyrði atvinnulífs og mótar mælikvarða til að meta árangur aðgerða til að bæta regluverk varðandi atvinnulíf og samkeppni. Í því felst að ráðið á að gefa tölfræðilegt yfirlit yfir það hvort reglubyrðin aukist eða minnki. Ráðið mun í því efni byggja á gögnum sem fylgja þeim tillögum sem fyrir ráðið eru lagðar. Einnig mun ráðið geta byggt á öðrum gögnum, eins og upplýsingum um hvort tillaga hafi verið samþykkt í óbreyttri mynd. Frumvarp sem næði ekki fram að ganga á Alþingi þótt tillagan hafi verið borið undir ráðið færi þannig ekki inn í bókhaldið. Í fyrstu má búast við að bókhaldið verði ófullkomið og verður þá að sjálfsögðu gerð grein fyrir slíkum annmörkum en smám saman verður það rækilegra og byggt á áreiðanlegri gögnum. Æskilegt er að ráðið taki reglubyrði sem leiðir af EES-reglum með í bókhaldið þótt það mat á áhrifum sem liggur slíkum reglum til grundvallar komi í sjálfu sér ekki til umsagnar ráðsins ef ekkert svigrúm hefur verið til innleiðingar.
Þá er ráðinu skv. d-lið ætlað að fylgjast með árangri, fyrst og fremst með því að móta mælikvarða á árangur en einnig með því að beita þeim mælikvörðum í ársskýrslu sinni. Samantekt um þróun reglubyrði atvinnulífs gæti t.d. verið einn slíkur mælikvarði.
Þá ber ráðinu skv. d-lið að koma á framfæri til stjórnvalda ábendingum um úrbætur á þessu sviði. Það gerir ráðið annars vegar í hverju tilviki í leiðbeiningum sínum og umsögnum um tilteknar tillögur. Ábendingarnar geta einnig lotið að gildandi lögum og reglum þar sem svigrúm er til einföldunar að mati ráðsins. Þá geta ábendingarnar varðað vinnulag almennt við lagasetningu.
Í 2. mgr. er ráðherra heimilað að fela ráðinu önnur verkefni sem tengjast vönduðum undirbúningi og endurskoðun löggjafar. Skilyrði er að þau verkefni þjóni markmiðum laganna, samrýmist sjálfstæði ráðsins og komi ekki niður á lögbundnum verkefnum. Ráðherra kynni t.d. að vilja fela ráðinu úttekt á reglum á tilteknu sviði eða að kanna áhrif tiltekinna þátta í alþjóðlegu samstarfi, eins og innan EES, á starfsumhverfi atvinnulífsins.
Um 4. gr.
Ljóst er að þau hugtök sem notuð eru í ákvæðinu þarfnast nánari skýringar. Þess vegna er sérstaklega gert ráð fyrir því í 1. mgr., sbr. 10. gr. frumvarpsins, að ráðherra gefi út reglugerð þar sem þetta skilyrði er útfært nánar. Það má líka búast við því að eftir því sem fer að reyna á ákvæðið reynist nauðsynlegt að lagfæra þá útfærslu til að draga skýrari mörk. Þá er einnig gert ráð fyrir því að þröskuldurinn verði tiltölulega hár í byrjun á meðan reynsla er að komast á starf ráðsins og til þess að tryggja að tilkoma þess komi ekki niður á nauðsynlegri skilvirkni í löggjafarstarfi, sbr. einnig heimild ráðherra skv. 11. gr. til að hrinda þessu ákvæði í framkvæmd í áföngum.
Með því að áhrif þurfa að vera fyrirsjáanleg er vísað til þess að það þarf að vera nokkuð nærtækt að viðkomandi tillaga hafi áhrif. Það eru væntanlega vandfundnar þær reglur sem hafa engin áhrif á atvinnulífið ef talin eru með ýmis óbein áhrif. Er því mikilvægt að ráðherra afmarki vel í reglugerð nánari skilyrði fyrir því að tillaga heyri undir ráðið.
Með hugtakinu atvinnulífi er fyrst og fremst vísað til starfsemi fyrirtækja í hinum ýmsu atvinnugreinum. En vissulega getur starfsemi einstaklinga sem eru einyrkjar eða verktakar einnig fallið þarna undir. Málefni launþega geta líka fallið þarna undir að því marki sem þau hafa áhrif á starfsskilyrði fyrirtækja og af sömu ástæðum getur starfsemi hins opinbera einnig fallið þarna undir þegar samkeppnissjónarmið eiga í hlut.
Reglur sem einkum geta haft áhrif á atvinnulífið eru þær sem leiða til aukins eða minnkaðs beins kostnaðar fyrir fyrirtæki. Mikilvægt er að átta sig á því að þar er ekki einungis um ræða svokallaða stjórnsýslubyrði (e. administrative burdens) heldur allan beinan kostnað af því að fara eftir reglum. Kostnaður við að kaupa nýjan búnað vegna hertra krafna um öryggi fellur t.d. þarna undir ekki síður en kostnaður við að gefa opinberum aðilum skýrslur með reglulegu millibili. Ekki er heldur hægt að útiloka að óbeinn kostnaður, t.d. vegna þess að reglur séu flóknar og torskildar, geti fallið undir 1. mgr. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir að kostnaður fyrirtækja vegna skatta og opinberra gjalda falli undir hugtakið. Í stuttu máli er því um að ræða kostnað sem ræðst af því hvernig reglur sem ná eiga fram samfélagslegum markmiðum, t.d. um umhverfisvernd eða neytendavernd, eru útfærðar eða orðaðar. Það eru því reglur sem má útfæra með misjöfnum hætti án þess að það komi niður á tilgangi þeirra. Reglur um skatta og gjöld eru annars eðlis og þjóna fyrst og fremst því markmiði að fjármagna starfsemi opinberra aðila. Um leið og þeim er breytt hefur það áhrif á hversu miklir fjármunir renna til opinberra aðila og því er ekki sama svigrúmið fyrir hendi til mismunandi útfærslu.
Um hugtakið samkeppni vísast til samkeppnislaga og álita, úrskurða og dóma sem kveðnir hafa verið upp á þeim grundvelli en markmið samkeppnislaga er skv. 1. gr. þeirra að efla virka samkeppni í viðskiptum og þar með vinna að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins. Samkeppni í atvinnulífinu leiðir til lægra vöruverðs, meira vöruúrvals og meiri skilvirkni í framleiðslu heldur en samfélagið fær notið við aðstæður þar sem samkeppni er lítil sem engin. Einnig er aðgengilega leiðsögn um þetta efni að finna í áliti Samkeppniseftirlitsins nr. 2/2009, um samkeppnismat stjórnvalda.
Þær tillögur sem stjórnvöldum verður skylt að bera undir regluráð þurfa að hafa umtalsverð áhrif á atvinnulífið eða samkeppni. Það er því ekki átt við óverulegan kostnað sem einstaka fyrirtæki verða fyrir né óverulegar hömlur á samkeppni. Mat á hinu fyrra hlýtur að ráðast nokkuð af því hve mörg fyrirtæki eiga í hlut. Lítil áhrif á mörg fyrirtæki geta þannig talist umtalsverð en einnig mikil áhrif á fá fyrirtæki. Þá er mikilvægt að regluráð horfi til þess að sumar reglur og stjórnvaldsfyrirmæli geta verið til þess fallnar að skerða samkeppni, t.d. með því að auka aðgangshindranir á markaði, búa slíkar hindranir til eða aflétta þeim ekki þegar tilefni gefst til, án þess að þessar reglur leggi byrðar á þau fyrirtæki sem fyrir eru á markaði.
Einnig verður að hafa í huga að sumar þær reglur sem geta fallið undir 1. mgr. kunna að vera staðbundnar, einkum ef þær eru gefnar út af sveitarstjórn. Verður þá í grunninn að horfa fram hjá stærð viðkomandi sveitarfélags við mat á því hvort áhrifin séu umtalsverð.
Áhrif geta bæði verið íþyngjandi eða samkeppnishamlandi og stefnt í hina áttina, þ.e. dregið úr kvöðum og aflétt samkeppnishindrunum. Mikilvægt er að tillögur komi til skoðunar óháð þessu. Bæði er það mikilvægt vegna „bókhaldshlutverks“ regluráðs og til þess að tryggja ákveðið jafnvægi í umfjöllun. Þótt minni byrðar og aflétting samkeppnishindrana sé að meginstefnu til jákvæð þá geta verið tilvik þar sem huga þarf sérstaklega að því að almannahagsmuna sé eigi að síður nægilega vel gætt. Þess er sérstaklega getið að eftir atvikum kunni að vera rétt að gæta einnig að öðrum hagsmunum. Þannig geta einkalífshagsmunir, t.d. starfsmanna fyrirtækja, komið til skoðunar.
Skv. 2. mgr. skal regluráð tilkynna stjórnvaldi eins fljótt og unnt er, með hliðsjón af fjárheimildum og forgangsröðun mála hjá ráðinu, hvort mál verði tekið til umsagnar af hálfu ráðsins eða ekki. Ef mál er tekið til umsagnar skal umsögn regluráðs um tillögur þær sem falla undir 1. mgr. liggja fyrir áður en ákvörðun er tekin um að leggja þær fram á Alþingi, sem á við í tilfelli stjórnarfrumvarpa, eða gefa þær út sem stjórnvaldsfyrirmæli. Kveðið verður á um þann tímafrest sem ráðið hefur til að gefa umsögn í reglugerð. Miðað við reynsluna af starfi forsætisráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis við yfirlestur stjórnarfrumvarpa má gera ráð fyrir að ekki sé raunhæft að ætla styttri tíma en tvær vikur. Ekki nægir að senda tillöguna sem slíka til ráðsins heldur verða gögn að fylgja með sem geyma mat á áhrifum. Í tilviki stjórnarfrumvarpa mundi matið á áhrifum einatt vera í athugasemdum við frumvarp en í tilviki stjórnvaldsfyrirmæla verður að láta fylgja með minnisblað er geymir slíkt mat. Kröfur að þessu leyti verða nánar útfærðar í reglugerð. Rétt er að benda á að hugtakið tillaga er hér notað sem samheiti yfir lagafrumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum. Það kann að hljóma nýstárlega í tilviki stjórnvaldsfyrirmæla þar sem viðkomandi stjórnvald er e.t.v. ekki vant að líta á drög sem tillögur. Ætti þetta þó ekki að valda neinum misskilningi.
Ef tillaga breytist frá því að umsagnar er aflað þar til frumvarp er lagt fram í ríkisstjórn eða á Alþingi eða stjórnvaldsfyrirmæli gefin út er viðkomandi stjórnvaldi eftirlátið að meta hvort þörf sé á nýrri umsögn. Æskilegt er að jafnframt séu þá aðgengilegar almenningi útskýringar á því hvað hafi breyst í tillögunni. Þessi heimild opnar hins vegar ekki á að stjórnvöld afli formlegrar umsagnar um ófullburða tillögur. Ef slíkar tillögur bærust ráðinu mundi það, eða starfslið þess, svara óformlega með leiðbeinandi hætti. Mikilvægt er að hin formlega umsögn lúti að endanlegri gerð tillögu eða því sem næst endanlegri.
Í 3. mgr. er ráðherra, þ.e. forsætisráðherra miðað við gildandi forsetaúrskurð, heimilað að veita undanþágu frá skyldu skv. 1. og 2. mgr., enda færi viðkomandi stjórnvöld rök fyrir því að það sé nauðsynlegt. Er brýnt að hafa slíkan varnagla vegna laga- eða reglusetningar sem þolir ekki bið. Hugsanlega geta aðrar ástæður einnig mælt með því að undanþága sé veitt, eins og að mjög mikill trúnaður þurfi að ríkja um tillögusmíð en væntanlega ætti það mjög sjaldan við, sbr. einnig ákvæði frumvarpsins um trúnaðarskyldu ráðsmanna á vinnslustigi tillögu sé þess óskað. Aðkoma forsætisráðherra að því að veita undanþágur er til þess fallin að veita aðhald þannig að stjórnvöld fari ekki á svig við lögin og komi sér hjá því að afla umsagnar vegna þess að það sé óþægilegt. Jafnframt axlar forsætisráðherra sem leiðtogi ríkisstjórnarinnar þá vissa ábyrgð á því að markmið laganna nái fram að ganga og stjórnvöld gefi sér þann tíma sem þarf til að undirbúa tillögur þannig að áhrif hafi verið metin með tilhlýðilegum hætti.
Tilkynna ber regluráði um slíkar undanþágur og þótt það sé ekki tekið fram er ætlunin sú að það skuli gert eins fljótt og unnt er. Tilgangurinn er sá annars vegar að regluráð geti bent ráðherra á þörf á eftirfylgni skv. 4. mgr. en einnig til að stuðla að formfestu varðandi veitingu undanþágu og auka gagnsæi í laga- og reglusetningarferlinu. Það mun þá ekki leika neinn vafi á því hvort tillaga var afgreidd án atbeina regluráðs vegna þess að hún var ekki talin eiga undir ráðið eða vegna þess að ráðherra veitti undanþágu.
Samkvæmt 4. mgr. mun ráðherra hafa heimildir til að fylgjast með samþykktum tillögum þar sem áhrif hafa ekki verið metin til fulls og tryggja að þau verði þá metin eftir gildistöku. Er út frá því gengið að regluráð verði ráðherra til ráðgjafar í þessu efni. Af öðrum ákvæðum greinarinnar leiðir að stundum kann að vera lögmætt að afgreiða tillögu án þess að umsagnar ráðsins hafi verið aflað um hana eða um endanlega gerð hennar. Ella væri hætta á að lagasetningarferlið yrði of óskilvirkt. En sá ókostur fylgir að þá er engin trygging fyrir því að áhrifin á atvinnulífið og samkeppni hafi verið metin með viðhlítandi hætti. Ákvæði 4. mgr. tekur á þessu með þeim hætti að ráðherra hefur þá þau úrræði að beina því til stjórnvalds að endurmeta viðkomandi lög eða stjórnvaldsfyrirmæli innan tiltekins tíma frá því að þau voru sett.
Um 5. gr.
Í 1. mgr. segir að ráðið skuli veita stjórnvöldum umsögn á faglegum og hlutlægum grunni um tiltekin atriði. Umsögnin á sem sagt ekki að endurspegla pólitísk viðhorf eða hagsmunagæslu af neinu tagi. Ráðið gætir samkvæmt þessu einnig að samræmi í nálgun og mótar í raun ákveðna aðferðafræði í umsögnum sínum sem það síðan fylgir frá einu máli til annars. Þess ber þó að geta að gert er ráð fyrir að smám saman muni ráðið auka kröfur til stjórnvalda eftir því sem færni þeirra eykst til að standa undir slíku.
Umsögnin á að vera tvíþætt. Annars vegar á ráðið að gefa álit á því hvort gagnaöflun, greining og mat sem liggja tillögu til grundvallar séu fullnægjandi. Hér er vísað til þess að nægilegra upplýsinga hafi verið aflað m.a. með samráði. En einnig að unnið hafi verið úr þeim upplýsingum, valkostir greindir, áhrif metin og síðan rökstutt hvers vegna viðkomandi leið varð fyrir valinu. Um þessi atriði er nánar fjallað í 3. mgr. Hins vegar á ráðið að gefa álit á því hvort tillaga sé þannig útfærð að markmið hennar náist á einfaldan, skilvirkan og hagkvæman hátt. Til þess að geta svarað því þurfa markmið væntanlega að vera skýrt fram sett í tillögunni sjálfri eða skýringargögnum. Einnig þarf viðkomandi stjórnvald að greina mögulega valkosti og sýna fram á að sá valkostur sem varð ofan á sé sá besti út frá sjónarmiðum um hámörkun ábata samfélagsins og lágmörkun kostnaðar, og sjónarmiðum um einfaldleika, skilvirkni og hagkvæmni. Einfaldleiki vísar til þess að texti tillögu sé skýr og auðskiljanlegur en einnig að stjórnsýsla sé einföld og kröfur til þeirra sem þurfa að framfylgja lögum og fara eftir þeim séu skýrar og einfaldar.
Það getur vel farið svo að ráðið gefi jákvæða umsögn um síðari liðinn en neikvæða um þann fyrri. Síðari liðurinn beinist fyrst og fremst að texta viðkomandi lagafrumvarps eða stjórnvaldsfyrirmæla en fyrri liðurinn snýr meira að skýringargögnum í athugasemdum með frumvarpi eða minnisblaði sem fylgir tillögum að stjórnvaldsfyrirmælum.
Í 2. mgr. kemur fram ákveðin afmörkun á því hversu langt álitsgjöf ráðsins nær. Ráðinu er sem sagt ekki falið að gefa álit á tilgangi og markmiðum laga- og reglusetningar sem slíkum. Ráðið á með öðrum orðum að virða forræði stjórnmálamanna á því að ákveða slík markmið út frá lýðræðislegu umboði sínu. Ráðið getur hins vegar gefið umsögn um það hversu skýrt markmiðin séu fram sett. Aðalverkefni ráðsins er hins vegar að gefa umsögn um hvort þær leiðir sem lagðar eru til til að ná fram markmiðum uppfylli gæðakröfur varðandi framsetningu og rökstuðning. Þá gefur ráðið ekki álit á samræmi laga og stjórnvaldsfyrirmæla við stjórnarskrá. Stjórnvöld verða því sjálf að gæta að þessu og hefur skrifstofa löggjafarmála og skrifstofa Alþingis síðan eftirlit með því að því er stjórnarfrumvörp varðar. Þessi takmörkun á verkefnum ráðsins styðst einnig við þau rök að samsetning ráðsins er ekki slík að þar sé endilega fyrir hendi sérþekking á stjórnarskrármálefnum. Loks gefur ráðið ekki álit á ákvæðum til innleiðingar á skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum nema stjórnvöld hafi haft eitthvert svigrúm. Það svigrúm getur falist í því að unnt hafi verið að ganga skemmra en viðkomandi EES-gerð kvað á um vegna þess að hún sjálf leyfði mismunandi útfærslur eða vegna fyrirvara sem Ísland gerði við upptöku viðkomandi gerðar í EES-samninginn. Hins vegar getur svigrúmið falist í því að hægt hafi verið að ganga lengra og bæta við séríslenskum ákvæðum. Einkum er mikilvægt að ráðinu gefist færi á að gefa umsögn um þá þætti tillögu þar sem valin er leið sem er meira íþyngjandi fyrir atvinnulífið eða sem skerðir samkeppni umfram það sem leiðir af viðkomandi skuldbindingu á grundvelli EES-samningsins. Æskilegt er að stjórnvald upplýsi í þessum málum hvaða leiðir hafi verið farnar í öðrum ríkjum við innleiðingu viðkomandi EES-gerðar.
Í 3.–5. mgr. er lýst þeim viðmiðum sem ráðið leggur til grundvallar í umsögnum sínum. Í fyrsta lagi er vísað í þær opinberu reglur og leiðbeiningar sem fyrir hendi eru á hverjum tíma um mat á áhrifum og tengd atriði. Með tengdum atriðum er einkum vísað til reglna og viðmiða um samráð og það sem kallað hefur verið mat á nauðsyn og er í raun fyrsta stigið í mati á áhrifum. Þessar opinberu reglur og leiðbeiningar birtast í reglum um starfshætti ríkisstjórnar og handbók um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa. Þær geta einnig birst í lögum, sbr. sveitarstjórnarlög.
Vegna þess að viðmiðin sem hér hafa verið nefnd eru breytileg og vegna þess að regluráð getur haft umsagnarhlutverki að gegna varðandi stjórnvaldsfyrirmæli og þingmannafrumvörp, sbr. 6. gr., þykir rétt að tilgreina nokkur meginatriði sem ráðinu ber að skoða þegar veitt er umsögn. Ekki er þörf á að skýra þau nánar. Rétt er að undirstrika að það er viðkomandi stjórnvald eða þingnefnd sem ber ábyrgð á tillögu sem á að leggja grunn að ákvarðanatöku með því að taka á þeim atriðum sem 3. mgr. tiltekur. Ráðið á ekki sjálft að framkvæma það mat á áhrifum í víðum skilningi sem 3. mgr. fjallar um. Ráðið á fyrst og fremst að gefa umsögn um hvort það sé nógu vel úr garði gert og koma með ábendingar um hvað megi betur fara.
Í 4. mgr. segir að ráðið skuli taka mið af því hversu mikil áhrif fylgi tillögu. Þar er vísað til þess að eðlilegt er að gera ríkari kröfu til viðkomandi stjórnvalds eftir því sem tillaga er viðurhlutameiri. Þá ber ráðinu að taka mið af þeim kröfum sem eðlilegt er að gera um gagnaöflun og úrvinnslu. Ráðið kann t.d. að telja að afla hefði þurft tiltekinna tölfræðilegra upplýsinga til að fá rétta mynd af áhrifum tillögu. Samt kann að liggja fyrir að þær tölfræðiupplýsingar séu ekki aðgengilegar og mikla vinnu þyrfti til að afla þeirra. Ráðið mun þá væntanlega láta við það sitja að benda á að þarna sé eyða í gagnaöflun en ekki verði bætt úr nema með ærnum tilkostnaði. Svipað á við varðandi úrvinnsluna. Oft munu þær aðstæður væntanlega vera fyrir hendi að mikla vinnu þyrfti til að meta áhrif til fulls og vaknar þá sú spurning hvort sú fyrirhöfn sé nauðsynleg ef hægt er að sjá áhrifin í hendi sér í stórum dráttum.
Þótt það sé ekki tekið sérstaklega fram er gert ráð fyrir að ráðið kosti kapps um að viðmið sem það leggur til grundvallar umsögnum sínum þróist í samræmi við það sem best gerist á alþjóðavettvangi. Hér er vísað til þess að flest OECD-ríki og raunar fleiri ríki takast nú á við þetta sama viðfangsefni, að bæta undirbúning laga- og reglusetningar með trausta gagnaöflun og greiningu sem hjálpartæki. Það eru því að þróast smám saman æ nákvæmari aðferðir til að meta áhrif laga- og reglusetningar. Sem dæmi má nefna svokallað staðlað kostnaðarlíkan (e. Standard Cost Model) sem hefur verið notað víða til að reikna út kostnað fyrirtækja af reglum sem leggja þeim svokallaðar upplýsingakvaðir á herðar. Gert er ráð fyrir að ráðið fylgist með þróun á alþjóðavettvangi og leitist við að leggja viðurkenndar aðferðir til grundvallar umsögnum sínum.
Í 5. mgr. er gert ráð fyrir því að ráðið geti aflað upplýsinga og gagna af sjálfsdáðum um áhrif tillögu eftir því sem ástæða þykir til. Í aðalatriðum á viðkomandi stjórnvald að afla upplýsinganna og vinna úr þeim og ráðið eingöngu að gefa umsögn um hvort tillaga sé í því ljósi nægilega vel undirbyggð og útfærð. Ekki þykir hins vegar rétt að útiloka að ráðið kunni, t.d. í stærri málum, að telja rétt að afla sjálft upplýsinga og gagna til að mynda sér skoðun á tillögu og til að geta komið með ábendingar inn í ákvörðunarferlið.
Um 6. gr.
Þá er einnig lagt til að regluráði verði heimilað að eigin frumkvæði að senda Alþingi umsagnir um frumvörp til laga sem þar eru til meðferðar út frá sömu sjónarmiðum og greinir í 1. mgr. 4. gr. og 5. gr. Þetta er mikilvægt til að sjónarmið ráðsins komist að hafi stjórnarfrumvarp tekið breytingum frá því að umsögn ráðsins var gefin eða vegna breytingartillagna sem fram hafa komið á Alþingi. En einnig er þetta mikilvægt vegna þingmannafrumvarpa, einkum og sér í lagi ef þau hljóta stuðning meiri hluta viðkomandi þingnefndar án þess þó að frumvarpið hafi verið sent ráðinu.
Um 7. gr.
Þá er í 2. mgr. kveðið á um að umsögn ráðsins skuli vera fylgiskjal með stjórnarfrumvörpum þegar þau eru lögð fram í ríkisstjórn og á Alþingi. Þetta ákvæði stuðlar að því að umsögn ráðsins komi til umfjöllunar samhliða umfjöllun um frumvarpið sjálft. Jafnframt undirstrikar þetta að ráðið sé viðurkenndur þátttakandi í lagasetningarferlinu. Ef tillaga breytist frá því að umsagnar er aflað ber að láta það koma fram í sérstöku fylgiskjali.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Í ársskýrslu er gert ráð fyrr að fjallað verði um starfsemi ráðsins undanfarið ár og þá út frá verkefnum ráðsins skv. 3. gr. og með hliðsjón af hlutverki þess. Æskilegt er að ráðherra og ráðið hafi samráð um það hvort ársskýrslan fylgi almanaksárinu eða starfsári Alþingis, sbr. fyrirkomulag á skýrslugjöf reglueftirlitsráðsins í Þýskalandi.
Þá segir í ákvæðinu að ráðið geti að beiðni ráðherra tekið saman skýrslur um tiltekin efni á málefnasviði þess. Þetta er vel þekkt úr starfi svipaðra nefnda í öðrum löndum.
Sérstaklega er tekið fram í ákvæðinu að ráðið geti við undirbúning skýrslna, þ.m.t. ársskýrslunnar, haft samráð við almenning, hagsmunaaðila og stjórnvöld og kallað eftir ábendingum. Ráðinu er eftirlátið að útfæra að hvaða marki það notar þessa heimild og verður það að meta hvort þörf er á slíku og hvaða bolmagn það hefur til að vinna úr athugasemdum og ábendingum.
Um 10. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að ráðherra geri áætlun í samráði við regluráð um áætlaðan málafjölda á hverju ári að teknu tilliti til fjárheimilda.
Um 11. gr.
Fylgiskjal I.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um aðgerðir til að draga úr reglubyrði atvinnulífsins og efla samkeppni.
Mat regluráðs á áhrifum lagafrumvarpa og stjórnvaldsfyrirmæla á reglubyrði atvinnulífs og samkeppni samkvæmt þessu frumvarpi kæmi í stað mats á opinberum eftirlitsreglum með fyrirtækjum sem hefur átt að fylgja með frumvörpum, reglugerðardrögum og stjórnvaldsákvörðunum samkvæmt núgildandi starfsreglum ríkisstjórnar. Það væri enn fremur viðbót við matsgerðir sem nú þegar eru unnar, einkum þær sem varða áhrif á fjárhag ríkissjóðs, áhrif á fjárhag sveitarfélaga og t.d. áhrif á jafnrétti kynjanna. Þess má geta að með lögum nr. 13/1979, um stjórn efnahagsmála, voru lögfest ákvæði um mat á vegum þáverandi Fjárlaga- og hagsýslustofnunar á tillögum lagafrumvarpa sem hefðu í för með sér kostnaðarauka fyrir ríkissjóð til kynningar áður en ákvarðanir væru teknar og einnig um athuganir á hagræðingu í starfsemi ríkisstofnana og í samskiptum einstaklinga og fyrirtækja við ríkið. Árið 1985 voru þessi ákvæði felld inn í lög um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Minna varð þó úr framkvæmd þessara lagafyrirmæla en til stóð og birtingu slíkra kostnaðarmata með framlagningu frumvarpa. Ákvæðin voru ekki framlengd við lögfestingu gildandi laga um fjárreiður ríkisins á árinu 1997. Áður, eða á árinu 1991, hafði ríkisstjórnin ákveðið þá málsmeðferðarreglu að öllum stjórnarfrumvörpum skyldi fylgja kostnaðarumsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytis og hefur sá háttur haldist síðan. Tveimur árum síðar, árið 1993, skipaði forsætisráðherra nefnd um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem skilaði áliti ári síðar. Álitið varð undirstaða frumvarps sem varð að lögum nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur. Með þeim lögum er stjórnvöldum falið, þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til opinbers eftirlits, að meta þörfina fyrir slíkt, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Með lögunum var komið á fót ráðgjafarnefnd um opinbert eftirlit. Nefndin var töluvert virk fyrstu árin en af ýmsum ástæðum dró síðan úr virkni hennar eins og nánar er rakið í athugasemdum frumvarpsins. Gert er ráð fyrir að með lögfestingu þessa frumvarps falli núverandi lög um opinberar eftirlitsreglur úr gildi.
Gert er ráð fyrir að bein áhrif frumvarpsins á útgjöld ríkissjóðs muni koma fram í kostnaði við starfsemi regluráðs, svo sem launakostnaði, aðkeyptri sérfræðiaðstoð og þóknun til formanns ráðsins en ekki er gert ráð fyrir greiðslu þóknunar til annarra ráðsmanna. Kostnaðurinn sem efnt verður til mun ráðast talsvert af árlegum fjölda mála sem ráðið þarf að fjalla um. Samkvæmt frumvarpinu skal ráðherra, að teknu tilliti til fjárheimilda og í samráði við regluráð, gera árlega áætlun um málafjölda sem ráðið fjalli um. Þótt óvissa sé um málafjöldann er ekki ólíklegt að hann gæti orðið nálægt 30 málum á ári að jafnaði miðað við reynslu fyrri ára og að því gefnu að einkum verði fjallað um veigameiri mál sem hafi umtalsverð áhrif. Samkvæmt frumvarpinu skal ráðherra sjá ráðinu fyrir starfsaðstöðu og starfsfólki. Í athugasemdum frumvarpsins kemur fram að gert sé ráð fyrir að skrifstofa löggjafarmála í aðalskrifstofu forsætisráðuneytisins muni starfa náið með regluráði og að starfslið ráðsins komi þaðan. Einnig að við það sé miðað að ráðið geti að einhverju marki notið sérfræðiaðstoðar annarra starfsmanna ráðuneytisins, svo sem hagfræðinga. Af hálfu forsætisráðuneytisins liggur fyrir að talin er þörf á að einn starfsmaður ráðuneytisins sinni störfum fyrir regluráð í fullu starfi. Ráðuneytið hyggst mæta því með breyttri forgangsröðun verkefna og því er á þessu stigi ekki talin þörf á að fjölga störfum í ráðuneytinu vegna aðstoðar við regluráð. Miðað við það er áætlað að árlegur kostnaður við starfsemi regluráðs geti numið um 16 m.kr. en þar af væru um 6 m.kr. ný útgjöld vegna beins kostnaðar við sjálft ráðið. Í fjárlögum ársins 2000 var fjárveiting til aðalskrifstofu forsætisráðuneytis aukin sem svarar til um 13 m.kr. á verðlagi ársins 2013 vegna gildistöku laga um opinberar eftirlitsreglur. Fjárveitingunni var ætlað að standa straum af launum starfsmanns og þóknunum vegna þáverandi nefndar. Má því gera ráð fyrir að sú fjárheimild ráðuneytisins muni nýtast til að mæta útgjöldum regluráðs að hluta eða að fullu eftir því hvert viðbótarumfangið verður.
Ekki eru í þessari umsögn forsendur til að leggja mat á óbein áhrif frumvarpsins á fjárhag ríkissjóðs sem kann að leiða af bættu laga- og reglugerðaumhverfi fyrir atvinnustarfsemi í landinu til lengri tíma litið. Margs konar leyfi ríkis og sveitarfélaga getur þurft til að hefja atvinnurekstur og hið opinbera hefur með höndum margvíslegt eftirlit með atvinnustarfsemi, svo sem með fjármálamarkaði, matvælaframleiðslu, mengun og ýmsum öryggisþáttum. Hins vegar er ekki á þessu stigi hægt að segja fyrir um í hvaða mæli aukin einföldun og skilvirkni í þessari starfsemi kynni að gera stjórnvöldum kleift að draga úr tilkostnaði við hana. Ljóst er að veltan í þeirri starfsemi er umtalsverð en ekki hefur verið gerð samantekt og greining á þeim málaflokkum sem í hlut eiga sem hægt væri að leggja til grundvallar mati á mögulegu hagræði í rekstrarkostnaði. Þá liggur ekki heldur fyrir af hálfu forsætisráðuneytisins sérstök úttekt á þeim þjóðhagslegu áhrifum sem frumvarpinu er ætlað að hafa til að ná fram markmiðum um aukinn hagvöxt og framleiðni með einfaldara og skilvirkara regluverki. Fjármála- og efnahagsráðuneytið telur sig því ekki hafa forsendur til að leggja mat á slíkan þjóðhagslegan ábata sem frumvarpið kynni að hafa í för með sér, enda mundi það krefjast mjög viðamikillar sjálfstæðrar athugunar, og mun reynslan þurfa að leiða betur í ljós hvernig meta má árangur af slíku starfi verði frumvarpið að lögum.
Fylgiskjal II.
| Einfaldara og skilvirkara regluverk fyrir atvinnulífið. | |||
| Áhersluatriði | Fyrirhugaðar og mögulegar aðgerðir |
||
| Frumvarp | Aðrar aðgerðir samkvæmt aðgerðaáætlun | Aðrar tengdar aðgerðir (aðgerðir sem mögulega mætti grípa til) | |
| Setning nýrra laga og reglna | |||
| Viðmið um mat á áhrifum: | Skýrari viðmið, sbr. 5. gr. | Þess verði gætt við undirbúning lagafrumvarpa sem varða atvinnulífið að áhrif séu metin. Endurskoðun handbókar um undirbúning og frágang lagafrumvarpa. | |
| Aukin færni starfsfólks til að meta áhrif: | Regluráð stuðlar að færni til að meta áhrif, t.d. með því að leiðbeina á námskeiðum, sbr. 1. og 3. gr. | Námskeiðahald, endurmenntun á vegum Stjórnsýsluskóla Stjórnarráðs Íslands. (Sett verði upp teymi sérfræðinga á ýmsum sviðum við undirbúning stærri lagabreytinga.) | |
| Ytra eftirlit varðandi mat á áhrifum: | Óháð regluráð gefur umsögn um mat á áhrifum og bendir á einfaldar, skilvirkar og hagkvæmar leiðir, sbr. 4. og 5. gr. | ||
| Innra eftirlit varðandi mat á áhrifum: | Skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneytinu fer yfir stjórnarfrumvörp. (Farið miðlægt yfir drög að stjórnvaldsfyrirmælum.) | ||
| Samráð og opið lagasetningarferli: | Skýrari viðmið varðandi samráð, sbr. 5. gr. Regluráð birtir umsagnir sínar jafnóðum á vef, sbr. 7. gr. | Þess verði gætt við undirbúning lagafrumvarpa sem varða atvinnulífið að um þau sé haft víðtækt samráð. Endurskoðun handbókar um undirbúning og frágang lagafrumvarpa. | (Sett verði sú verklagsregla að öll stjórnarfrumvörp og drög að (mikilvægum) stjórnvaldsfyrirmælum skuli kynnt í opnu samráði áður en lögð fram í ríkisstjórn eða gefin út.) |
| Hugað verði að möguleikum atvinnulífsins til að átta sig í tæka tíð á fyrirhuguðum lagasetningaráformum, t.d. þannig að þingmálaskráin taki yfir lengra tímabil en eitt ár. | |||
| Skipulag lagasetningarferlis, verkefnastjórnun, stefnumótun: | Hvati til þess að bera tillögur óformlega undir regluráð snemma í ákvörðunarferli, sbr. 2. mgr. 4. gr. | Farið verði yfir verkferla við undirbúning stjórnarfrumvarpa til að stuðla að bættu skipulagi og verkefnastjórnun og eftirliti með samræmi lagafrumvarpa við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar. | Handbækur um stefnumótun og verkefnastjórnun. |
| Ráðgjöf til Alþingis: | Regluráði heimilt að veita þingnefndum umsagnir um frumvörp og breytingartillögur, samkvæmt beiðni eða að eigin frumkvæði, sbr. 6. gr. | ||
| Endurskoðun gildandi regluverks | |||
| Yfirsýn yfir núverandi reglubyrði: | Gerð verði minni háttar úttekt á núverandi reglubyrði. Stöðuskýrsla. | (Ítarleg greining á reglubyrði, sbr. mörg Evrópulönd.) | |
| Yfirsýn yfir breytingar á núverandi reglubyrði: | Regluráð fær til umsagnar tillögur sem hafa umtalsverð áhrif á atvinnulífið, bæði íþyngjandi og ívilnandi og því falið bókhald yfir þróun reglubyrði, sbr. 3. gr. | Skrifstofa löggjafarmála tekur fram í umsögn um stjórnarfrumvörp ef frumvarp hefur áhrif á reglubyrði. | |
| Markmið sett um að draga úr reglubyrði: | Setja þarf markmið um að draga úr byrðum í áföngum. Rétt að forgangsraða málefnasviðum og nota eftir atvikum hóp dæmigerðra fyrirtækja til að fylgjast með árangri. | ||
| Leitað leiða til að einfalda gildandi reglur án þess að það komi niður á markmiðum löggjafar: | Regluráð getur komið með ábendingar, sbr. 3. gr. | Ein inn – ein út. | (Ein inn – tvær út, sbr. Bretland.) |
| Ábendingavefur fyrir almenning. | |||
| Stuðlað verði að reglulegu endurmati löggjafar til að kanna hvort markmið hafi náðst með einföldum, skilvirkum og hagkvæmum hætti: | Forsætisráðherra getur í vissum tilvikum beint því til stjórnvalda að endurmeta lög og reglur innan tveggja ára frá gildistöku, sbr. 4. gr. | ||
