Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 246. máls.
Þingskjal 403 — 246. mál.
1. Opinber skjalasöfn: Þjóðskjalasafn Íslands og héraðsskjalasöfn sem starfa í samræmi við rekstrarleyfi sem Þjóðskjalasafn Íslands hefur veitt sveitarstjórn eða byggðasamlagi til reksturs þeirra.
2. Skjal: Hvers konar gögn, jafnt rituð sem í öðru formi, er hafa að geyma upplýsingar og hafa orðið til, borist eða verið viðhaldið við starfsemi á vegum stofnunar eða einstaklings.
3. Skjalastjórn: Skilvirk og kerfisbundin stýring á myndun skjala, móttöku, skjalahaldi, notkun og umráðum, þar á meðal ferlum og hlítingu reglna til að fanga og viðhalda vitnisburði og upplýsingum um starfsemi og viðskipti í formi skjala.
4. Skjalavarsla: Öll atriði er lúta að myndun, vörslu og aðgengi að skjölum og öðrum upplýsingum tiltekins skjalasafns hvort heldur er hjá afhendingarskyldum aðila eða hjá opinberu skjalasafni.
Kostnaður við rekstur safnsins greiðist úr ríkissjóði eftir því sem ákveðið er í fjárlögum.
Þjóðskjalavörður stjórnar starfsemi og rekstri Þjóðskjalasafns Íslands. Hann ræður annað starfslið þess og er í fyrirsvari fyrir safnið.
Ráðherra skipar formann og varaformann úr hópi nefndarmanna.
Stjórnarnefnd safnsins er forstöðumanni þess, þjóðskjalaverði, til ráðgjafar um stefnu safnsins og önnur málefni sem varða starfsemi þess. Stjórnarnefnd veitir þjóðskjalaverði umsagnir um árlegar starfs- og fjárhagsáætlanir og skipulag safnsins.
Þjóðskjalavörður situr fundi stjórnarnefndar með málfrelsi og tillögurétt.
1. setja reglur og veita leiðbeiningar um hvernig skjalastjórn og skjalavörslu skuli hagað hjá stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga svo og öðrum afhendingarskyldum aðilum sem falla undir 1. og 2. mgr. 11. gr. Reglurnar skulu staðfestar af ráðherra,
2. setja reglur um frágang og afhendingu skjala- og gagnasafna afhendingarskyldra aðila til opinberra skjalasafna. Reglurnar skulu staðfestar af ráðherra,
3. setja reglur um varðveislu og förgun skjala. Reglurnar skulu staðfestar af ráðherra,
4. gera tillögu til ráðherra um að veita skuli sveitarstjórn eða byggðasamlagi leyfi til að koma á fót héraðsskjalasafni til að sinna hlutverki opinbers skjalasafns skv. 10. gr. og gefa út starfsleyfi því til handa að fengnu samþykki ráðherra. Héraðsskjalasafn skal starfa innan marka þess sveitarfélags eða þeirra sveitarfélaga sem reka héraðsskjalasafnið samkvæmt stofnskrá þess,
5. hafa eftirlit með rekstri héraðsskjalasafna í samræmi við ákvæði 8. og 9. gr.
Í umsókn skal gera grein fyrir áætluðum rekstrarkostnaði, húsnæði, búnaði og fjölda starfa sem safninu er ætlað. Þjóðskjalasafn Íslands veitir leyfi til reksturs héraðsskjalasafns, að fengnu samþykki ráðherra, ef umsókn ber með sér að fjárhagsleg og fagleg skilyrði séu fyrir hendi til rekstursins. Í leyfi skal tiltaka þær faglegu forsendur sem eru fyrir útgáfu þess.
Héraðsskjalasafn er sjálfstætt opinbert skjalasafn sem lýtur faglegu eftirliti Þjóðskjalasafns Íslands. Sveitarfélög geta myndað byggðasamlag um rekstur héraðsskjalasafns í samræmi við IX. kafla sveitarstjórnarlaga. Með umsókn um slíkt leyfi skal, auk umsóknar skv. 2. mgr., fylgja samþykkt fyrir byggðasamlagið.
Um útlán skjala til sveitarfélags fer skv. 16. gr.
Héraðsskjalasafn skal hafa eftirlit með skjalavörslu þeirra aðila sem eru afhendingarskyldir um skjöl sín og önnur gögn til þess, sbr. 4. tölul. 7. gr., 4. tölul. 10. gr. og 4. tölul. 1. mgr. 11. gr.
Rekstur héraðsskjalasafns er á ábyrgð þess sveitarfélags eða þeirra sveitarfélaga sem að því standa. Héraðsskjalasöfn skulu njóta styrks úr ríkissjóði samkvæmt því sem ákveðið er í fjárlögum hverju sinni.
Þjóðskjalasafn Íslands hefur eftirlit með að héraðsskjalasöfn starfi í samræmi við lög. Rekstraraðilar héraðsskjalasafns skulu árlega skila Þjóðskjalasafni skýrslu um starfsemina og láta því í té aðrar þær upplýsingar og skriflegar skýringar sem óskað er eftir og þörf er á vegna eftirlits með því að skilyrði rekstrarleyfis séu uppfyllt. Lögbundin þagnarskylda stendur ekki í vegi slíkrar upplýsingagjafar.
Ef ástæða er til skal Þjóðskjalasafni Íslands heimill aðgangur að starfsstöðvum héraðsskjalasafna til athugana í þágu eftirlits samkvæmt lögum þessum. Skulu starfsmenn héraðsskjalasafna láta safninu í té nauðsynlega aðstoð af því tilefni ef óskað er.
Telji Þjóðskjalasafn að þættir í starfsemi héraðsskjalasafns séu ekki í samræmi við lög og reglur og skilyrði rekstrarleyfis skal það beina rökstuddum tilmælum til héraðsskjalasafns um að bæta þar úr. Þjóðskjalasafn skal jafnframt senda tilmælin til rekstraraðila héraðsskjalasafns.
Ráðherra skal setja nánari ákvæði um héraðsskjalasöfn í reglugerð.
Ef starfsemi byggðasamlags um héraðsskjalasafn er hætt skal afhenda Þjóðskjalasafni Íslands safngögnin á kostnað þeirra sveitarfélaga sem stóðu að því í samræmi við síðastgildandi skiptingu kostnaðar við rekstur byggðasamlagsins.
1. taka við og heimta inn skjöl og varðveita þau og önnur gögn frá afhendingarskyldum aðilum sem hafa að geyma upplýsingar sem þýðingu hafa fyrir stjórnsýslu eða hagsmuni og réttindi borgaranna eða hafa sögulegt gildi,
2. hafa til reiðu skjöl og önnur gögn safnsins ásamt skrám og upplýsingum um þau fyrir þá sem nota vilja safnið og skapa þeim aðstöðu til þess, þ.m.t. til vísindalegra rannsókna og fræðiiðkana,
3. leiðbeina um notkun skjala í vörslu safnsins og greiða fyrir rannsóknum á þeim eins og kostur er,
4. hafa eftirlit með framkvæmd afhendingarskyldra aðila á lögum þessum, reglugerðum sem ráðherra setur á grundvelli þeirra og á reglum sem settar eru skv. 7. gr. Ef ástæða er til skal opinberu skjalasafni heimill aðgangur að starfsstöðvum afhendingarskyldra aðila til athugana í þágu eftirlits samkvæmt lögum þessum,
5. gangast fyrir rannsóknum sem tengjast safnkosti skjalasafna, sbr. 1. tölul., eftir því sem fjárheimildir leyfa á hverjum tíma,
6. leitast við að afla annarra heimilda en frá afhendingarskyldum aðilum til að tryggja sem best að heimildir um þjóðarsöguna varðveitist.
1. embætti forseta Íslands,
2. hæstarétt, héraðsdómstóla og aðra lögmæta dómstóla,
3. stjórnarráð Íslands, svo og allar stjórnsýslunefndir og stofnanir sem heyra stjórnarfarslega undir það, sem og þjóðkirkjuna,
4. sveitarfélög, svo og allar stofnanir og nefndir á þeirra vegum sem fara með stjórnsýslu. Hið sama gildir um byggðasamlög og aðra þá aðila sem sjá um framkvæmd einstakra stjórnsýsluverkefna vegna samvinnu sveitarfélaga,
5. sjálfseignarstofnanir og sjóði sem stofnuð hafa verið með lögum eða á grundvelli heimildar í lögum í þeim tilgangi að sinna einkum opinberum verkefnum,
6. stjórnsýsluaðila einkaréttareðlis hafi þeim á grundvelli laga verið fengið vald til þess að taka stjórnvaldsákvarðanir af hálfu ríkis eða sveitarfélags,
7. einkaréttarlega lögaðila sem tekið hafa að sér rekstrarverkefni með samningi skv. 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins, eða á grundvelli sambærilegra lagaheimilda, að því er varðar skjöl sem hafa orðið til hjá þeim eða komist í þeirra vörslu vegna rækslu slíkra verkefna.
Afhendingarskylda gildir enn fremur um lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Afhendingarskyldan á við gagnvart héraðsskjalasafni þegar viðkomandi aðilar eru í eigu sveitarfélaga sem reka eða eiga aðild að héraðsskjalasafni.
Lög þessi gilda ekki um Alþingi eða stofnanir þess, nema annað sé tilgreint í lögum.
Skylt er þeim sem falla undir 1. og 2. mgr. að afhenda opinberu skjalasafni skjöl sín í samræmi við ákvæði laga þessara. Þeir afhendingarskyldu aðilar sem heyra undir stjórnsýslu ríkisins geta eingöngu afhent Þjóðskjalasafns Íslands skjöl sín. Afhendingarskyldir aðilar sem heyra undir stjórnsýslu sveitarfélags skulu afhenda Þjóðskjalasafni Íslands skjöl sín ef sveitarfélagið rekur ekki héraðsskjalasafn á eigin vegum eða á ekki aðild að slíku safni. Sveitarfélag sem afhendir Þjóðskjalasafni Íslands skjöl sín til vörslu greiðir fyrir vörslu þeirra samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur.
Enn fremur skal afhenda Þjóðskjalasafni Íslands embættisbækur skráðra trúfélaga sem lögð eru niður eða starfa af öðrum ástæðum ekki lengur sem skráð trúfélög. Þá skulu skiptastjórar þrotabúa og dánarbúa afhenda Þjóðskjalasafni Íslands þau skjöl sem ekki hafa verið lögð fram í dómi eða afhent sýslumanni við lok opinberra skipta, en kunna að hafa þýðingu fyrir skiptin.
Hver sá sem hefur í vörslum sínum skjöl úr skjalasafni stjórnvalds eða lögaðila sem falla undir 1., 2. eða 5. mgr., án þess að eiga löglegt tilkall til þeirra, skal afhenda þau opinberu skjalasafni í samræmi við þá verkaskiptingu opinberra skjalasafna sem fram kemur í 4. mgr.
Tilkall opinbers skjalasafns til afhendingar afhendingarskyldra skjala fellur ekki niður fyrir tómlæti eða hefð.
Forstöðumaður opinbers skjalasafns getur lengt eða stytt afhendingarfrest skv. 1. mgr. í einstökum tilvikum ef sérstakar ástæður mæla með því.
Þjóðskjalasafn Íslands skal í reglum sínum mæla nánar fyrir um afhendingu afhendingarskyldra skjala og um annan afhendingarfrest á ákveðnum flokkum skjala en mælt er fyrir um í 1. mgr. þar sem veigamiklar ástæður mæla með því.
Þegar afhendingarfrestur skjals er lengdur tekur hlutaðeigandi stjórnvald ákvörðun um aðgang að skjölunum á grundvelli V.–VII. kafla meðan þau eru í vörslu þess. Þegar afhendingarfrestur er styttur tekur forstöðumaður viðkomandi opinbers skjalasafns ákvörðun um aðgang að skjölunum á grundvelli þeirra reglna sem gilda um rétt til aðgangs að þeim eftir afhendingu þeirra.
Hætti afhendingarskyldur aðili skv. 1. eða 2. mgr. 11. gr. starfsemi eða sé hún lögð niður skulu afhendingarskyld skjöl hans færð til opinbers skjalasafns við lok starfseminnar. Ef við á úrskurðar hið opinbera skjalasafn sem tekur við skjölunum hvaða skjöl skuli afhent þeim aðila sem tekur við verkefni viðkomandi aðila. Heimilt er að krefja um greiðslu kostnaðar vegna móttöku, frágangs og flutnings skjala afhendingarskylds aðila sem hættir starfsemi eða er lagður er niður.
Aðgangur að skjölum, þegar þau verða 30 ára, fer eftir þessum lögum, óháð því hvernig fyrirkomulag hefur verið á skilum skjala til opinbers skjalasafns.
Réttur til aðgangs að skjölum samkvæmt lögum þessum haggar ekki við höfundarétti séu skjölin háð slíkum rétti samkvæmt höfundalögum.
Þegar skjöl eru afhent opinberu skjalasafni áður en þau hafa náð 30 ára aldri er safninu heimilt að taka gjald fyrir geymslu þeirra þar til þau hafa náð 30 ára aldri.
Þrotabú skulu greiða Þjóðskjalasafni Íslands gjald fyrir varðveislu í sjö ár og eyðingu skjalanna, allt eftir eðli þeirra og magni, og telst gjaldið til kostnaðar af skiptum samkvæmt lögum um gjaldþrotaskipti o.fl.
Ráðherra mælir fyrir um gjald skv. 5., 8. og 9. mgr. í reglugerð að fenginni tillögu frá opinberum skjalasöfnum og skal miðað við þann kostnað sem hlýst í rekstri stofnana af varðveislu skjala með hliðsjón af eðli þeirra og magni.
Þegar eigur manns renna til ríkissjóðs skv. 55. gr. erfðalaga skulu skjöl hans, ef einhver eru, afhent Þjóðskjalasafni Íslands. Þjóðskjalaverði er heimilt að fela héraðsskjalasafni varðveislu skjala sem Þjóðskjalasafni kunna að berast samkvæmt þessu ákvæði.
Hafi maður í vörslum sínum einkaskjalasafn sem enginn á eignarrétt að er honum skylt að afhenda það Þjóðskjalasafni Íslands. Þjóðskjalaverði er heimilt að fela héraðsskjalasafni varðveislu skjala sem Þjóðskjalasafni kunna að berast samkvæmt þessu ákvæði.
Þjóðskjalavörður skal beita sér fyrir að gert verði samkomulag milli opinberra skjalasafna og annarra stofnana sem málið varðar um hvernig varðveislu einkaskjalasafna verði best háttað á opinberum vettvangi.
Áður en skjalasafn í eigu einkaaðila, sem hefur menningarlegt eða sagnfræðilegt gildi, er flutt úr landi skal veita Þjóðskjalasafni Íslands færi á að afrita það.
Opinberum skjalasöfnum er heimilt að lána skjöl til notkunar í öðrum opinberum skjalasöfnum, í handritasafni Landsbókasafns Íslands – Háskólabókasafns eða öðrum söfnum og rannsóknastofnunum ef aðstaða er þar til að varðveita skjöl tryggilega. Heimilt er að binda slík útlán skilyrðum um viðhlítandi öryggisráðstafanir til varðveislu skjalanna.
Önnur útlán skjala en um getur í 1. og 2. mgr. eru að jafnaði óheimil.
Hver sá sem fær skjal að láni ber ábyrgð á varðveislu þess og skilvísum skilum.
Forstöðumaður afhendingarskylds aðila ber ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu viðkomandi aðila, þ.m.t. að unnið sé í samræmi við fyrirmæli laga og reglna þar að lútandi. Hið sama gildir um formann stjórnsýslunefndar og framkvæmdastjóra sveitarfélags, svo og forstöðumenn sjálfseignarstofnana, sjóða og annarra aðila sem lög þessi gilda um skv. 11. gr.
Afhendingarskyldum aðilum er skylt að haga skjalastjórn og skjalavörslu með þeim hætti sem segir í þeim reglum sem settar eru á grundvelli 19. gr. og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við þær.
Sá sem ber ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu skal grípa til viðeigandi ráðstafana til þess að vernda skjöl afhendingarskylds aðila fyrir ólöglegri eyðileggingu, breytingu og óleyfilegum aðgangi.
Við afhendingu skjala til opinbers skjalasafns flyst ábyrgð á vörslu skjalanna yfir til þess.
Afhendingarskyldum aðilum skv. 11. gr. er skylt að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við reglur sem settar eru skv. 1. mgr.
Þjóðskjalasafn Íslands skal setja sérstakar reglur um förgun skjala fyrir afhendingarskylda aðila eftir því sem við verður komið.
Ef takmarkanir samkvæmt lögum þessum eiga aðeins við um hluta skjals skal veita aðgang að öðru efni skjalsins ef unnt er að skilja upplýsingar, sem falla undir undantekningar, frá þeim upplýsingum sem veita má aðgang að.
Opinberu skjalasafni er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að skjölum þegar liðin eru 80 ár frá því að þau urðu til þótt þar komi fram upplýsingar er varða fjárhags- og einkamálefni einstaklinga, þar á meðal persónuupplýsingar sem teljast viðkvæmar í skilningi 8. tölul. 2. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, svo og upplýsingar um vernd vitna, brotaþola og annarra sem fjallað er um í skjölum hjá lögreglu, ákæruvaldi, dómstólum og stjórnvöldum sem hafa vald til að beita stjórnsýsluviðurlögum.
Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. er óheimilt að veita aðgang að sjúkraskrám og öðrum skrám um heilsufarsupplýsingar nafngreindra manna fyrr en liðin eru 100 ár frá síðustu færslu í skrárnar.
Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. er aðgangur að aðalmanntölum, prestþjónustubókum og sóknarmanntölum heimill þegar liðin eru 50 ár frá því að upplýsingar voru færðar.
1. öryggi ríkisins eða varnarmál,
2. samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir,
3. bréfaskipti við sérfróða aðila til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað,
4. efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins,
5. viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis og sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra,
6. umhverfismál ef birting skjalsins getur haft alvarleg áhrif á vernd þess hluta umhverfisins sem upplýsingar þess varða, t.d. heimkynni fágætra tegunda lífvera, steinda, steingervinga og bergmyndana.
Veita skal aðgang að skjölum sem 6. tölul. 1. mgr. tekur til þegar ekki er lengur ástæða til að ætla að miðlun upplýsinganna geti haft skaðleg áhrif á umhverfið.
Heimilt er að takmarka aðgang aðila að skjölum skv. 1. mgr. ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að skjölum.
Ef ákvæði 23. gr. og 2. mgr. þessarar greinar eiga aðeins við um hluta skjals skal veita aðgang að öðru efni skjalsins ef unnt er að skilja upplýsingar sem falla undir undantekningar frá þeim upplýsingum sem veita má aðgang að.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. fer um rétt sjúklings til aðgangs að sjúkraskrá sinni eingöngu samkvæmt ákvæðum laga um sjúkraskrár.
Í umsókn skal upplýst í hvaða tilgangi óskað er eftir aðgangi að skjalinu.
Opinberu skjalasafni er heimilt að veita aðgang að skjölum ef ætla má að hægt sé að verða við umsókn án þess að skerða þá almanna- og einkahagsmuni sem ákvæðum V. og VI. kafla er ætlað að vernda. Svar við ósk um slíkan aðgang skal vera skriflegt.
1. vinnsla með upplýsingarnar hefur fallið undir lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga eða
2. upplýsingarnar eru úr skrá sem hefur verið haldin af opinberum aðila.
Afla ber samþykkis dómstólaráðs ef skjalið hefur verið afhent Þjóðskjalasafni af afhendingarskyldum aðila skv. 2. tölul. 1. mgr. 11. gr. og skjalið hefur að geyma persónugreinanlegar upplýsingar og vinnsla með upplýsingarnar hefur fallið undir lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
1. eðli þeirra upplýsinga sem veittur er aðgangur að,
2. þann tilgang sem umsókn skv. 27. gr. byggist á.
Sem skilyrði geta afhendingarskyldir aðilar eða þau stjórnvöld sem nefnd eru í 28. gr. sett að:
1. upplýsingum um einkamálefni, þ.m.t. fjárhagsmálefni, sé ekki miðlað áfram,
2. ekki sé haft samband við einstaklinga sem eru nefndir í skjalinu sem veittur er aðgangur að eða skyld- og venslamenn þeirra,
3. skjalið verði ekki birt í heild sinni,
4. ekki verði tekið afrit af skjalinu,
5. þær upplýsingar sem veittur er aðgangur að verði ekki birtar í rannsóknaniðurstöðum á persónugreinanlegan hátt.
Þegar sérstaklega stendur á er heimilt að setja önnur skilyrði en fram koma í 2. mgr.
Þeir aðilar sem nefndir eru í 28. gr. skulu að jafnaði hafa 30 daga til þess að svara opinberum skjalasöfnum um hvort þeir veiti samþykki sitt fyrir því að veittur verði aðgangur að tilteknu skjali. Hafi erindi hins opinbera skjalasafns ekki verið svarað innan 30 daga skal skýra safninu frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.
Ráðherra getur, að fengnum tillögum Persónuverndar og dómstólaráðs, sett reglur um skilyrði fyrir notkun ákveðinna tegunda skjala sem undir þennan kafla heyra og hafa að geyma persónuupplýsingar sem falla undir lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þarf þá ekki að leita samþykkis Persónuverndar eða dómstólaráðs um skjöl sem undir slíkar reglur falla.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 12. gr. skulu afhendingarskyldir aðilar afhenda Þjóðskjalasafni Íslands öll skjöl og skráðar heimildir sem eru í vörslum þeirra og varða öryggismál Íslands, innra og ytra öryggi, á árunum 1945–1991.
Útbúin skal skrá yfir öll mál og skjöl þeirra sem tilheyra þessari deild safnsins.
Ef ákvæði 3. og 4. mgr. 34. gr. eiga aðeins við um afmarkaðan hluta skjals skal afmá þær upplýsingar og veita almenningi aðgang að öðru efni skjalsins.
Ef í skjali koma jafnframt fram persónugreinanlegar upplýsingar um aðra einstaklinga sem falla undir 3. eða 4. mgr. 34. gr. skal afmá þær upplýsingar úr ljósriti eða afriti skjals áður en aðila er veittur aðgangur að því nema sá sem í hlut á hafi samþykkt opinbera birtingu upplýsinganna, sbr. 5. mgr. 34. gr.
Nú er einstaklingur látinn sem upplýsingar varða skv. 1. mgr., og getur þá maki hans, börn og barnabörn, sem náð hafa 18 ára aldri, óskað eftir aðgangi að upplýsingum um hann skv. 1. mgr. Hið sama gildir um systkini hins látna eigi hann ekki á lífi maka, börn eða barnabörn.
Sá sem fær aðgang að skjölum öryggismálasafns skal áður skrifa undir yfirlýsingu þar sem hann heitir því að virða þagnarskyldu skv. 3. og 4. mgr., svo og önnur ákvæði þessarar greinar.
Óheimilt er fræðimanni að skýra frá eða miðla á annan hátt persónugreinanlegum upplýsingum um lifandi einstaklinga sem taldir voru geta ógnað öryggi ríkisins samkvæmt skjölum safnsins nema sá samþykki sem í hlut á.
Óheimilt er að skýra frá eða miðla á annan hátt persónugreinanlegum upplýsingum um viðkvæm einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari og finna má í skjölum öryggismálasafns nema sá samþykki sem í hlut á. Þetta bann fellur niður þegar liðin eru 80 ár frá því að gögn urðu til.
Eftir því sem skráningu mála í öryggismálasafni vindur fram skal Þjóðskjalasafn Íslands skrifa þeim einstaklingum sem á lífi eru eða nánum vandamanni hins látna, sbr. 33. gr., bréf, komi fram upplýsingar í gögnum öryggismálasafns um þá sem falla undir 3. og 4. mgr., og kanna hvort þeir vilji veita samþykki sitt fyrir því að birta megi opinberlega upplýsingar um þá. Með bréfinu skulu fylgja almennar leiðbeiningar um það hvaða réttaráhrif það hefur að veita slíkt samþykki.
Samþykki skv. 3.–5. mgr. skal vottað af lögbókanda eða tveimur lögráða vitundarvottum. Það skal skýlaust tekið fram að útgefandi samþykkisins hafi ritað nafn sitt eða kannast við undirskrift sína í viðurvist þess eða þeirra er undirskriftina staðfesta, svo og að hann hafi verið sjálfráða er hann ritaði nafn sitt.
Fræðimönnum er óheimilt að taka út af safninu ljósrit, ljósmynd eða stafræna mynd af skjölum hafi þau að geyma upplýsingar sem falla undir 3. eða 4. mgr. nema sá sem í hlut á hafi samþykkt opinbera birtingu upplýsinganna, sbr. 5. mgr., eða veitt sérstakt samþykki fyrir heimild til afhendingar á ljósriti af skjalinu til fræðimannsins sem afhent skal Þjóðskjalasafni Íslands.
Til fræðimanna í skilningi þessarar greinar teljast þeir sem hafa stundað fræðirannsóknir í hug- eða félagsvísindum og birt rannsóknir sínar á viðurkenndum vettvangi. Fræðimaður skal sýna fram á að gögn öryggismálasafns hafi mikilsverða þýðingu fyrir rannsókn sem hann vinnur að.
Persónugreinanlegar upplýsingar í skilningi 3. og 4. mgr. teljast þær upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi.
Skjöl sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig með þjóðréttarsamningi við Norður- Atlantshafsbandalagið til að halda leyndum skulu ekki afhent öryggismálasafni.
Skjöl sem hafa að geyma upplýsingar um virka varnar- og öryggishagsmuni íslenska ríkisins skulu ekki afhent öryggismálasafni ef:
1. þau hafa ekki náð 30 ára aldri eða
2. sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu takmarka rétt almennings til aðgangs að þeim.
Um aðgang að slíkum skjölum og gagnagrunnum fer samkvæmt ákvæðum viðeigandi laga, upplýsingalaga eða þessara laga eftir því sem við á.
Um meðferð opinbers skjalasafns á beiðnum skv. V. og VI. kafla fer eftir ákvæðum IV. kafla upplýsingalaga, eftir því sem við getur átt. Opinbert skjalasafn getur vísað frá beiðni um aðgang að skjölum ef tilgreining skjals eða þeirra upplýsinga sem óskað er eftir aðgangi að er of óljós til að hægt sé að afgreiða beiðnina án verulegrar fyrirhafnar. Áður en til þess kemur ber að veita málsaðila leiðbeiningar þar um og gefa honum færi á að afmarka beiðni sína nánar.
Opinber skjalasöfn skulu vinna að því að koma upp rafrænni afgreiðslu á erindum um aðgang að skjölum.
Hafi beiðni ekki verið afgreidd innan 25 virkra daga frá móttöku hennar skal skýra aðila frá ástæðum tafarinnar og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Sé beðið um aðgang að gögnum á grundvelli VI. eða VII. kafla er fyrrnefndur frestur 30 virkir dagar að viðbættum þeim tíma sem lög gera ráð fyrir að taki að afla álits eða samþykkis, þar sem það á við.
Um málsmeðferð fer að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum.
Þegar skjöl eru mörg geta opinber skjalasöfn ákveðið að fela öðrum að sjá um ljósritun eða afritun þeirra. Þá skal sá aðili sem óskað hefur aðgangs að umræddum skjölum greiða þann kostnað sem hlýst af ljósritun eða afritun þeirra.
Þegar óskað er eftir aðgangi að gögnum þrotabús eða öðrum óskráðum eða óflokkuðum skjölum er opinberu skjalasafni heimilt að taka gjald fyrir þá vinnu og kostnað sem af því hlýst.
Ráðherra ákveður með gjaldskrá hvað greiða skuli fyrir ljósrit og afrit gagna sem afhent eru samkvæmt lögum þessum þannig að mætt sé þeim kostnaði sem af því hlýst, þ.m.t. efnis- og launakostnaði og eðlilegum afskriftum af þeim búnaði sem notaður er við afritun gagna.
Ef fyrirsjáanlegt er að kostnaður við afritun eða ljósritun verði meiri en 10.000 kr. er heimilt að krefjast fyrirframgreiðslu.
1. synjun á beiðni um aðgang að skjölum samkvæmt lögum þessum,
2. synjun á beiðni um ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum,
3. ákvörðun um að takmarka aðgang að tilteknu skjali í allt að 40 ár á grundvelli 1. mgr. 24. gr. sé synjun opinbers skjalasafns um aðgang að skjalinu byggð á henni.
Um meðferð kærumála skv. 1. mgr. gilda ákvæði V. kafla upplýsingalaga.
Um meðferð ákvörðunar Þjóðskjalasafns Íslands skv. 9. gr. fer samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga.
Heimilt er að kæra til ráðherra ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands um afhendingarskyldu til opinbers skjalasafns.
Heimilt er að kæra til ráðherra synjun Þjóðskjalasafns Íslands sem byggð er á 8. mgr. 34. gr.
Aðrar ákvarðanir en að framan greinir og teknar eru samkvæmt lögum þessum verða ekki kærðar til ráðherra.
Nú brýtur maður eitt eða fleiri af þeim ákvæðum sem talin eru upp í 1. mgr. af ásetningi eða gáleysi og má þá dæma hann til að greiða þeim sem upplýsingarnar varðar bætur fyrir fjártjón og miska.
Ef sá sem ber ábyrgð á skjalavörslu brýtur gegn ákvæðum 4. mgr. 11. gr., 18. gr. eða 20. gr. af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi varðar það sektum eða fangelsi allt að þremur árum.
Brot framin af ásetningi eða gáleysi gegn ákvæðum 6. mgr. 11. gr. eða 3. mgr. 13. gr. varða sektum til ríkissjóðs nema þyngri refsing liggi við brotinu samkvæmt ákvæðum annarra laga.
Ákvæði laganna gilda um öll afhendingarskyld skjöl án tillits til þess hvenær þau urðu til eða hvenær þau hafa borist afhendingarskyldum aðilum.
1. Lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000: Á eftir 15. gr. laganna kemur ný grein, 15. gr. a, svohljóðandi:
Heimilt er að afhenda opinberu skjalasafni upplýsingar, sem falla undir lög þessi, til varðveislu í samræmi við ákvæði laga um opinber skjalasöfn.
2. Lög um upplýsingarétt um umhverfismál, nr. 23/2006: 3. mgr. 7. gr. laganna orðast svo:
Um aðgang að gögnum sem 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. tekur til fer samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn enda séu gögnin orðin 30 ára eða eldri.
3. Lög um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð, nr. 163/2007: 2. og 3. mgr. 12. gr. laganna orðast svo:
Einvörðungu er heimilt að veita aðgang að trúnaðarupplýsingum til hagskýrslugerðar til frekari rannsókna innan eða utan Hagstofunnar þegar persónuauðkenni hafa verið afmáð eða dulin.
Trúnaðargögn til hagskýrslugerðar skulu afhent Þjóðskjalasafni Íslands þegar þau hafa náð 50 ára aldri.
4. Lög um rannsóknarnefndir, nr. 68/2011: 2. málsl. 4. mgr. 13. gr. laganna orðast svo: Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga og laga um opinber skjalasöfn.
Samkvæmt erindisbréfi hópsins var meginmarkmið endurskoðunarinnar að einfalda stjórnsýslu á málefnasviði Þjóðskjalasafnsins, skýra hana frekar með hliðsjón af fjölþættu hlutverki safnsins og stuðla að hagkvæmni og skilvirkni í rekstri þess. Var hópnum ætlað að fara yfir einstök ákvæði laganna, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi atriðum:
1. Reynslunni af gildandi lögum, sem eru að stofni til frá 1985, m.a. með tilliti til breytinga sem orðið hafa með ákvæðum stjórnsýslulaga og ákvæðum upplýsingalaga og því að safnið fjallar einnig um skjalastjórnun og hvernig opinberir aðila skuli standa að skilum á skjölum og öðrum gögnum til safnsins.
2. Athugun á stjórnsýslulegri stöðu Þjóðskjalasafns. Með hliðsjón af lögum um fjárreiður ríkisins og ábyrgð forstöðumanns á rekstri og stjórnun ríkisstofnana er m.a. talið nauðsynlegt að endurskoða og einfalda uppbyggingu safnsins og skýra stöðu þess gagnvart ráðherra. Við það skyldi miðað að safnið væri sérstök stofnun er heyrði undir ráðherra.
3. Samræmingu á reglum um aðgang almennings að skjölum úr mismunandi skjalasöfnum sem væru til varðveislu í safninu og með hvaða hætti slíkur aðgangur skyldi vera. Í þessu samhengi var talið að það þyrfti að skilgreina þjónustuhlutverk safnsins gagnvart almenningi og heimildir þess til þess að fela öðrum aðilum framkvæmd einstakra verkefna, auk þess að skýra heimildir til innheimtu gjalds fyrir veitta þjónustu.
4. Samræmingu heimilda til þess að kæra synjun um aðgang að gögnum úr mismunandi skjalasöfnum hjá Þjóðskjalasafni og gera tillögu um slíka skipan.
5. Þeim valdheimildum sem Þjóðskjalasafni væru nauðsynlegar til þess að sinna hlutverki sínu.
6. Öðrum þeim atriðum sem máli skipta fyrir störf og starfshætti Þjóðskjalasafns og betur mættu fara.
Loks var starfshópnum bent á að horfa einnig til sambærilegrar löggjafar annars staðar á Norðurlöndum við störf sín.
Starfshópurinn skilaði greinargerð um vinnu sína og tillögu sinni að nýju frumvarpi með bréfi til mennta- og menningarmálaráðherra dags. 26. október 2010.
Í kjölfar skoðunar innan ráðuneytisins var ákveðið að senda frumvarpsdrögin til kynningar til ýmissa hagsmunaaðila, m.a. ráðuneyta, Alþingis, Sambands íslenskra sveitarfélaga, skjalastjóra í Stjórnarráðinu, héraðsskjalavarða o.fl. Jafnframt voru þau lögð fram til almennrar kynningar á vef ráðuneytisins í desember 2010 og þeim sem vildu var boðið að senda ráðuneytinu ábendingar sínar um efni þeirra. Alls bárust erindi frá 15 aðilum í kjölfarið.
Tillaga starfshópsins um nýtt frumvarp til laga um þetta málefnasvið hefur nú verið endurskoðuð af hálfu ráðuneytisins í ljósi framkominna ábendinga og er þetta frumvarp lagt fram á grundvelli þeirrar endurskoðunar.
Í safninu eru nú varðveittir meira en 40 km af skjölum ef mælt er í hillulengd. Á það má benda að þar af eru 12 km óflokkað og óskráð efni. Einkum er um að ræða uppsafnaðan vanda frá því fyrir daga skipulegra afhendinga með fullfrágengnum og skráðum skjalasöfnum. Þessi ófrágengnu skjöl eru öllum óaðgengileg og þyrfti að gera átak í frágangi þeirra. Áætlað hefur verið að það þurfi rúmlega 100 ársverk til að ljúka því verki.
Þjóðskjalasafn Íslands varðveitir frumgögn, sem fyrrum voru nefnd handrit, sem orðið hafa til við opinbera stjórnsýslu í landinu, hverju nafni sem þau nefnast. Það er ríkisskjalasafn og er öllum stofnunum ríkisins, fyrirtækjum, félögum sem njóta opinberra styrkja og öllum embættum skylt að afhenda safninu skjöl sín þegar þau eru orðin 30 ára gömul. Þeir aðilar sem lögin taka til eru nú um 1.000 talsins. Á sama hátt er sveitarfélögum skylt að varðveita skjöl sín og afhenda þau Þjóðskjalasafni til varðveislu, nema þau reki á eigin vegum eða séu aðilar að rekstri héraðsskjalasafns sem annast þá þetta hlutverk.
Hlutverk Þjóðskjalasafns er ekki síst að tryggja réttarstöðu þegnanna með því að geyma á öruggan hátt mikilvæg gögn sem snerta réttindi ríkis, sveitarfélaga og þegna landsins. Oftast er um að ræða gögn sem varða miklu fyrir réttarstöðu og þar með réttaröryggi borgaranna auk þess að vera mikilvægar sögulegar heimildir. Íslenskt samfélag tók gagngerum breytingum á 20. öld sem leiðir hugann að því hversu mikilvægt það er að vanda til varðveislu þeirra heimilda sem 20. öldin hefur myndað.
Þjóðskjalasafn er jafnframt rannsóknastofnun í íslenskri sögu og skjalfræðum sem annast söfnun heimilda um sögu þjóðarinnar innan lands og utan. Starfsmenn safnsins semja skrár um þau skjalasöfn sem í safninu eru og leiðbeiningar um þær heimildir sem í safninu liggja. Rannsóknir á vegum safnsins tengjast fyrst og fremst sagnfræði og eðli málsins samkvæmt snúast þær að verulegum hluta um stjórnsýslusögu, réttarsögu og sérstök skjalfræðileg viðfangsefni auk þess sem veita þarf ítarleg svör við fræðilegum fyrirspurnum.
Ákvarðanir um skráningu eldri skjalasafna þurfa að vera markvissar til að afhending stofnana á gögnum sínum til safnsins verði skipuleg og þannig sé á málum haldið að notendur gagnanna geti í framtíðinni kannað feril viðkomandi stofnunar, rannsakað sögu hennar og rakið breytingar sem orðið hafa á starfseminni. Til að slíkt sé unnt þarf samhengi þeirra ákvarðana sem teknar eru um skjalastjórnun á hverjum tíma að vera skýrt. Þetta á að endurspeglast í skjalasafni viðkomandi aðila.
Þjóðskjalasafn annast ráðgjöf um alla opinbera skjalavörslu sem lýtur að meðferð þeirra gagna sem ekki hafa enn verið afhent safninu. Þá gegnir Þjóðskjalasafn mikilvægu hlutverki sem stjórnsýslustofnun þar sem því ber að hafa eftirlit með allri opinberri skjalamyndun og skjalastjórn afhendingarskyldra aðila á grundvelli þeirra laga sem um það gilda og á grundvelli reglna sem það setur um skjalastjórn og skjalavörslu. Safnið gefur út leiðbeiningar um skjalastjórn og skjalavörslu og gengst fyrir námskeiðum fyrir skjalaverði ráðuneyta og stofnana. Enn fremur hefur starfsfólk Þjóðskjalasafns sinnt kennslu í skjalfræði við sagnfræði- og heimspekideild hugvísindasviðs Háskóla Íslands, en skjalastjórnun hefur einnig verið kennd í mörg ár við bókasafns- og upplýsingafræðiskor félags- og mannvísindadeildar Háskóla Íslands og gegna bókasafns- og upplýsingafræðingar víða lykilstörfum í skjalastjórnun. Loks hefur safnið haldið námskeið fyrir skjalaverði opinberra stofnana og ráðuneyta og fyrir héraðsskjalaverði, en þessir þættir starfseminnar, og almenn þjónusta á sviði upplýsinga, fara ört vaxandi.
Með lögum um rannsóknarnefndir, nr. 68/2011, var stigið nýtt skref í sögu og hlutverki Þjóðskjalasafns Íslands. Skv. 9. gr. gildandi laga um safnið, nr. 66/1985, og frumvarpi þessu, á safnið að jafnaði að fá til sín skjöl þegar þau eru ekki lengur í notkun hjá þeim sem myndaði þau, eða eftir 30 ár. Rafrænum gögnum skal þó skila fyrr (eftir 5 ár) þó afgreiðsla úr þeim hefjist ekki hjá safninu fyrr en eftir 30 ár. Fram að þeim tíma er viðkomandi stjórnvald með skjölin og afgreiðir erindi borgaranna, svo sem beiðnir um aðgang að upplýsingum í skjölum þess.
Með lögum um rannsóknarnefndir hefur Alþingi ákveðið að flytja umsýslu og afgreiðslu skjala rannsóknarnefnda til Þjóðskjalasafns og leggja skjalamyndarann (viðeigandi nefnd hverju sinni) niður, þ.e. þann aðila sem að lögum hefði annars haft það hlutverk að afgreiða erindi er varða viðkomandi skjöl þar til þau verða 30 ára gömul.
Þjóðskjalasafn Íslands er eina stofnun ríkisins, utan æðstu stjórnvalda, sem nefnd er í stjórnarskránni. Það sýnir ótvírætt virðingu þjóðarinnar fyrir sögunni og kveður á um að varðveita á öruggan hátt heimildir um íslenskt samfélag og menningu.
Í áratugi hefur Þjóðskjalasafn ekki haft nægar skjalageymslur til þess að taka við þeim skjölum sem það á að varðveita. Þetta hefur leitt til þess að mikið magn skjala sem ætti að vera komið í vörslu Þjóðskjalasafns hefur verið hjá stofnunum og embættum, þeim til nokkurs vanda. Jafnframt er fyrir borð borinn réttur almennings og fræðimanna til aðgangs að þessum skjölum. Vegna þessa vanda er mikilvægt að hafist verði handa við að skipuleggja frekari stækkun á geymslum Þjóðskjalsafns á lóð safnsins við Laugaveg þar sem núverandi húsnæði verður fullt að fáum árum liðnum (sjá nánar kaflann Eftirlit Þjóðskjalasafns með skjalavörslu opinberra aðila hér á eftir).
Í núverandi lögum og þessu frumvarpi er mælt fyrir um að mikilvægustu skjöl safnsins skulu „varðveitt á öruggum stað utan húsakynna safnsins“ og vera til í afriti. Þessu er ekki fyrir að fara nú, en brýnt að hugað verði það þessu öryggisatriði í kjölfar samþykktar þessa frumvarps (sjá athugasemdir við 15. gr. frumvarpsins).
Uppruni nútímaskjalasafna er talinn frá tímum frönsku byltingarinnar. Franska þjóðskjalasafnið var stofnað árið 1789 og skjalasafn frönsku stjórnarskrifstofanna árið 1796. Þá var í fyrsta sinn komið á fót heildstæðri skjalavörslu er náði til skjalasafna sem þegar voru til og opinberra stofnana þar sem skjöl urðu til. Stofnun þessara skjalasafna fól í sér viðurkenningu á því að ríkið væri ábyrgt fyrir varðveislu vissra sögulegra heimilda, þ.e. skjalaarfinum. Tilskipun frá 25. júní 1794, sem hefur verið nefnd yfirlýsingin um skjalaréttindi manna, var ekki síður mikilvæg. Með henni voru skjalasöfn opnuð öllum borgurum og aðgangur að skjölum var ekki lengur forréttindi.
Grundvallarregla nútímaskjalavörslu, upprunareglan, varð til á fyrri hluta 19. aldar. Upprunareglan eða „respect pour les fonds“ hefur verið eignuð Frökkum, sérstaklega Natalis de Wailly, og miðað er við árið 1841, en er þó kunn frá Þýskalandi 1816 og Hollandi 1826. Með upprunareglu er átt við að skjalasöfnum hinna ýmsu stofnana og embætta o.s.frv. sé ekki blandað saman og söfnin séu látin halda sér eins og þau voru mynduð af þeim sem unnu með skjölin og gengu frá þeim á sínum tíma en þeim ekki raðað að nýju eftir einhverju öðru kerfi sem ekki er endilega í nokkrum tengslum við hið upprunalega.
Þessar kröfur eru ekki nýjar af nálinni og eru elstu fyrirmæli sem lúta að skjalavörslu hjá hinu opinbera veraldlega valdi á Íslandi frá árinu 1593. Skjalavarsla nú er þó mun flóknari en þá var, enda er skjal ekki aðeins skilgreint sem skrifaður texti á skinn eða pappír. Nú eru skjöl myndir, stafræn tákn á tölvudiski, bréf úr prentara, teikningar o.s.frv.
Eftir siðaskipti varð skjalasafn Danakonungs vörslustaður skjala um æðstu stjórn landsins. Embættin héldu áfram utan um sín söfn, en með misjöfnum árangri.
Skjalavarsla og skjalastjórn þróast því hér á landi smám saman hjá embættum landsins í samræmi við fyrirmæli konungs um hvaða bækur skuli halda og hvernig skjöl skuli skráð.
Lykilatriði skjalavörslu hefur alltaf verið að varðveita heimildargildi og áreiðanleika skjala.
Upphaf málsins var að helstu embættismenn landsins rituðu landshöfðingja um óhagræði þess að ekki væri opinbert miðlægt skjalasafn á Íslandi og hefur þar haft áhrif að húsnæði á Dómkirkjuloftinu varð laust við flutning Stiftsbókasafns (Landsbókasafns) í nýtt Alþingis- og bókasafnshús. Þróun landsskjalasafna í Danmörku og annars staðar á Norðurlöndum hefur vafalaust gert róðurinn léttari hjá stjórnvöldum í Danmörku að fallast á tillögur landshöfðingja í málinu. Hilmar Finsen landshöfðingi var beinn afkomandi Finns biskups Jónssonar og Hannesar biskups Finnssonar sem voru fremstir í flokki fræðimanna í lok 18. aldar.
Árið 1899 veitti Alþingi fé til að launa fastan skjalavörð við safnið og koma því fyrir í betri húsakynnum á lofti Alþingishússins sem áður hýsti Landsbókasafnið. Með ráðningu fasts starfsmanns fékk safnið starfsgrundvöll, en Jón Þorkelsson tók við hinni nýju stöðu landsskjalavarðar 1. janúar 1900. Um haustið sama ár var skjalasafnið opnað almenningi og var það opið í eina klukkustund þrisvar í viku til ársins 1911 að afgreiðslutími var lengdur með nýrri reglugerð.
Árið 1908 flutti Landsskjalasafnið í nýja byggingu sem byggð hafði verið fyrir safnið og Landsbókasafnið. Við flutninginn fékk Landsskjalasafnið margfalt húsrými miðað við það sem áður var eða 2.500 metra hillulengd í skjalageymslum, lestrarsal með 12 sætum og skrifstofu handa skjalaverði.
Í reglugerðinni frá 1900 voru talin upp þau skjalasöfn sem safnið geymdi og settar fram reglur um afhendingarskyldu skjala. 1 Samkvæmt henni var öllum embættismönnum hins opinbera gert að skyldu að afhenda safninu skjöl og bækur sem voru eldri en 30 ára. Undanþága gat verið á 30 ára reglunni að fengnu leyfi landshöfðingja. Ekki skyldi senda safninu skjöl og embættisbækur yngri en 30 ára. Um frágang á skjalasöfnum við afhendingu sagði að með skjala- og bókasendingum „skal jafnan fylgja nákvæm skrá tvírituð yfir skjölin og bækurnar, og skal annað eintakið geymt í Landsskjalasafninu, en á hitt ritar landsskjalavörður viðurkenning um móttöku skjala og bóka, og skal það eintak svo geymt í safni því, er í hlut á“. Bækur voru í þessu sambandi embættisbækur þær sem embættismenn færðu í afgreiðslu mála. Þess skyldi gætt að kostnaður við skjalasendingar yrði ekki óhæfilega hár og því skyldi senda skjöl og bækur með strandferðaskipum ef þess var kostur. Kostnaður af sendingum skjala til safnsins var endurgreiddur sendanda úr landssjóði samkvæmt framvísun reiknings.
Um störf skjalavarðar sagði í reglugerðinni að hann skyldi sjá um að gott skipulag væri í safninu, því haldið í röð og reglu, þess gætt að engin skjöl glötuðust og að ákvæðum reglugerðarinnar um meðferð og afnot safnsins væri fylgt í öðrum atriðum. Skyldi hann senda landsstjórninni skýrslu um hver áramót um ástand safnsins og fjölda gesta og afnot þess á árinu. Skjalavörður skyldi einnig, svo fljótt sem því yrði komið við, gera yfirlitsskrá yfir allar bækur og skjöl eða „skjalaböggla“ safnsins, prenta hana þegar efni leyfðu og senda öllum þeim sem sent höfðu bækur og skjöl til safnsins. Geyma skyldi þá skrá í skjalasöfnum allra embættismanna og „sýslunarmanna“ annars staðar en í Reykjavík. Verkefni skjalavarðar voru fleiri, t.d. umsjón með útgáfu þeirra rita sem kynnu að verða gefin út af safnsins hálfu, auk þess sem það var í hans verkahring að gæta þess að ekki væri farið með ljós eða eld um herbergi þau er safnið var varðveitt í.
Safnið skyldi vera opið fyrir almenning í eina klukkustund þrisvar í viku, þriðjudag, fimmtudag og laugardag, kl. tólf til eitt.
Reglugerðin frá 1900 geymir einnig tæplega hundrað ára gamla forvera þeirra hugmynda sem síðar snertu starfsemi Þjóðskjalasafnsins undir merkjum hugtaksins persónuvernd og tilheyrandi laga þar um. Í reglugerðinni er gerður sá fyrirvari við aðgang almennings að persónulegum upplýsingum í skjölum að ekki mætti leyfa að nota skjöl yngri en 35 ára gömul „í heild sinni“. Þó mátti skjalavörður heimila að leyfa notkun yngri skjala sem voru þess eðlis að honum þætti það óhætt en „jafnan getur hann krafist skýlausrar yfirlýsingar þess, er nota vill, að eigi ætli sá að beita skjölum þeim til vanvirðu eða skapraunar neinum manni, er þá sé enn á lífi, né nánustu vandamönnum hans“. Ef skjalavörður treysti sér ekki til að meta einn og óstuddur hvort leyfa skyldi notkun tiltekinna skjala gat hann skotið því efni undir úrskurð landsstjórnar.
Reglugerðin geymir einnig fyrirmæli um þau efni sem skyld eru mikilvægum þætti nútímaskjalavörslu og kallast grisjun eða förgun. Í 7. gr. var mælt svo fyrir að skjalavörður skyldi rannsaka hvað af skjölum í safninu „nú sem stendur, er gagnslaust megi þykja að geyma, og ónýta skuli“. Skyldi hann að því loknu „skýra landshöfðingja frá rannsókn sinni, og segir hann til, hversu með skuli fara, og setur reglur um ónýting skjala framvegis, er skjalavörður fer síðan eptir“. 2
Árið 1911 tók gildi ný reglugerð um Landsskjalasafnið, en tillögur að henni komu frá Jóni Þorkelssyni og Klemens Jónssyni landritara. Ýmislegt hafði breyst frá því um aldamótin, bæði í stöðu safnsins og stjórn landsins. Í stað landshöfðingja sem yfirboðara landsskjalavarðar var komin landsstjórn, og starfsemi safnsins hafði fest sig í sessi og aukist að umfangi eftir flutninginn úr Alþingishúsinu í Safnahúsið við Hverfisgötu árið 1908. Nýja reglugerðin byggðist á reglugerðinni frá 1900 en var lengri og ítarlegri í nokkrum atriðum. Helsta breytingin var sú að afhendingarskyldum aðilum hafði fjölgað frá því árið 1900 og aldri afhendingarskyldra skjala var breytt úr 30 árum í 20 ár. 3 Einnig voru gefin fyrirmæli um frágang skjalasafna til afhendingar, en þess skyldi vandlega gætt af „embættis- og sýslunarmönnum“ landsins að þeir afhentu öll skjöl og bækur í góðri reglu til skjalasafnsins og eftir því sem unnt væri í þeirri röð að þau gætu framvegis geymst í skjalasafninu „með þeim ummerkjum, sem þau eru afhent“. Hér var í fyrsta sinn áréttað að skjöl væru varðveitt samkvæmt upprunareglu.
Gestum safnsins voru einnig settar nýjar reglur og sagt að safnið skyldi vera opið fyrir almenning tvær stundir hvern virkan dag milli tólf og tvö. Heimilt var að loka í þrjár vikur að sumri en þess bar að gæta að ekki væri lokað á sama tíma og Landsbókasafnið væri lokað almenningi. 4
Samtímis var stofnað embætti þjóðskjalavarðar sem forstöðumanns safnsins. Fyrstur til að gegna því embætti var Jón Þorkelsson sem veitt hafði safninu forstöðu sem landsskjalavörður frá ársbyrjun 1900. Til stóð að gera stöðu aðstoðarskjalavarðar, sem Hannes Þorsteinsson hafði gegnt frá árinu 1912, að fastri stöðu líka en það fékkst ekki samþykkt á þingi.
Samkvæmt hinum nýju lögum skyldi vera „allsherjar þjóðskjalasafn fyrir Ísland“ í Reykjavík og Landsskjalasafnið, sem til var orðið, geymast í því og síðar öll þau skjöl sem yrði ákveðið að varðveita í safninu. Þjóðskjalasafnið heyrði undir Stjórnarráð Íslands og það skyldi setja því reglugerð. Ráðherra Íslands skyldi skipa yfirskjalavörð til að annast daglega umsjón og störf við skjalasafnið.
Reglugerðin frá 1916 um Þjóðskjalasafn Íslands er enn í gildi og hana má m.a. finna í reglugerðasafni á vef Stjórnarráðsins. Hins vegar hafa ýmis atriði í hlutverki og starfi safnsins breyst frá því hún var sett, ásamt því að reglur um afhendingarskyldu skjala og samskipti safnsins við afhendingarskylda aðila voru endurskilgreindar í lögum nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands.
Framangreind afhending kom frá Danmörku til Íslands í janúar 1928, en í staðinn afhenti Þjóðskjalasafn Íslands skjöl úr skjalasafni íslensku stjórnardeildarinnar til Danmerkur. Meðal þeirra skjala voru tillögu- og úrskurðabækur (Islandske departements forestillings- og resolutionsprotokoller), alls 34 bindi, frá 1849–1903, bréfabækur (Islandske kopiböger), alls 33 bindi frá tímabilinu 1849–1903 og janúar 1904, skrár við bréfabækur (Registre til brevbögerne) 1864–1904, alls 11 bindi, og loks skrá yfir konungsúrskurði (Register over kongelige resolutioner for Islandske departement) frá 1849–1903, eitt bindi. Alls voru afhent 79 bindi. Þá fór frumrit stjórnarskrárinnar frá 1874 aftur til Danmerkur til varðveislu í Ríkisskjalasafninu, en hún var meðal skjala í einni tillögubóka íslensku stjórnardeildarinnar sem komið hafði til landsins árið 1904. Hún var síðar afhent Íslendingum aftur árið 2003 til endanlegrar varðveislu og eignar, samkvæmt samningi milli Danmerkur og Íslands um lokaafhendingu á skjölum íslensku stjórnardeildarinnar til Íslands sem gerður var árið áður.
„Loks viljum við leggja áherslu á að vöxtur Þjóðskjalasafns er óhjákvæmileg nauðsyn sem ræðst af skjalaframleiðslu í þjóðfélaginu. Varla kemur til greina að þjóðin vilji láta opinberar heimildir um sögu sína glatast stjórnlaust og skipulagslaust. Okkur er ekki kunnugt um nokkra skrifandi þjóð sem gerir það; auk þess má benda á að sérstök siðferðileg skylda hvílir á okkur Íslendingum í þessum efnum þar sem við höfum orð á okkur fyrir að hafa varðveitt einstæðar ritheimildir um sögu miðalda og höfum nýlega endurheimt hluta þeirra úr höndum Dana. En vilji þjóðin rækja þessa sjálfsögðu skyldu verður hún auðvitað að horfast í augu við að það kosti nokkuð. Nefndarmönnum er ljós þörfin á að takmarka þennan kostnað sem mest, og því leggjum við til að farnar verði þær leiðir sem ódýrastar virðast, af þeim sem geta talist nokkurn veginn skammlausar, að skipuleggja skjalavörslu ríkisins sem mest í einni stofnun, Þjóðskjalasafni, og að grisja skjöl eins fljótt og mikið og nokkur leið er, án þess að eyðileggja söguheimildir í stórum stíl.“ 5
Á aldarafmæli Þjóðskjalasafnsins, árið 1982, skipaði Ingvar Gíslason, þáverandi menntamálaráðherra, aðra nefnd til að fjalla áfram um málefni safnsins og fyrirkomulag opinberrar skjalavörslu næstu 20 árin. Nefndin sem um málið fjallaði að þessu sinni var skipuð þeim Birgi Thorlacius, ráðuneytisstjóra í menntamálaráðuneytinu, Bjarna Einarssyni, framkvæmdastjóra Byggðastofnunar, og Bjarna Vilhjálmssyni þjóðskjalaverði, og var henni ætlað gefa sérstakan gaum að húsnæðismálum Þjóðskjalasafnsins, en húsnæði þess var fyrir löngu orðið of lítið og ófullnægjandi, svo ekki var lengur hægt að taka við skjölum. Einnig skyldi nefndin huga að skjalavörslu og skjalavistun opinberra stofnana og embætta með stefnumótun í huga sem birtast mundi í væntanlegri löggjöf. Sér til ráðgjafar fékk nefndin dr. Harald Jörgensen, fyrrverandi forstöðumann Landsskjalasafnsins á Sjálandi, en hann hafði víðtæka þekkingu á þróun opinberra skjalasafna á alþjóðavettvangi á síðari hluta tuttugustu aldar og löggjöf um opinbera skjalavörslu. Þessi nefnd um málefni Þjóðskjalasafnsins skilaði áliti sínu til ráðherra haustið 1984.
Tími var kominn fyrir stefnumótun varðandi safnið. Á nógu var að byggja því að eftir störf framangreindra nefnda lágu fyrir frumvörp og viðamikil nefndarálit með tillögum um breytt viðfangsefni Þjóðskjalasafns sem nútímaskjalasafns með fleiri skyldur og fjölþættari verkefni en áður höfðu tengst starfi þess. Þar komu m.a. fram hugmyndir um eftirlit með opinberum skjalasöfnum, stjórn á skjalamyndun og ákvörðun um grisjun innan skjalasafna á upprunastað, þ.e. þar sem safnið verður til. Jafnframt var gerð ítarleg áætlun um húsnæðisþörf Þjóðskjalasafnsins og lögð áhersla á hve brýnt væri að leita úrlausnar á þeim mikla vanda sem safnið glímdi við á þessum tíma vegna húsnæðisskorts.
Frumvarp til nýrra laga um Þjóðskjalasafn Íslands var lagt fyrir Alþingi vorið 1985 og var það unnið á vegum menntamálaráðuneytis í samráði við Þjóðskjalasafnið upp úr þeim tveimur frumvörpum sem framangreindar nefndir höfðu samið. Frumvarpið var samþykkt með litlum breytingum sem lög nr. 66/1985. Þar með hafði tekið gildi löggjöf um Þjóðskjalasafnið sem tók mið af því sem best þótti fara í löggjöf samtímans um opinber skjalasöfn. Lögin leystu af hólmi lög nr. 7/1947, um héraðsskjalasöfn, og lög nr. 13/1969, um Þjóðskjalasafn Íslands, en ákvæði þessara eldri laga voru að nokkru innifalin í nýju lögunum.
Lögin fólu í sér fleiri nýmæli í starfi safnsins. Skipuð var sérstök stjórnarnefnd til að hafa yfirumsjón með rekstri safnsins, og sérstaklega var kveðið á um skjalagrisjun sem hluta af skjalavörslu nútímans, undir eftirliti og handleiðslu Þjóðskjalasafns. Þá voru ákvæði um héraðsskjalasöfn sett í lögin, en áður höfðu þau starfað samkvæmt lögum nr. 7/1947, um héraðsskjalasöfn, og reglugerð nr. 61/1951. Hér er að finna skýrari ákvæði en í lögunum frá 1969 um hvaða embættum og stofnunum ber að skila gögnum til Þjóðskjalasafns. Í eldri lögum um safnið er hugtakið afhendingarskylda ekki nefnt, en hér er afhendingarskylda til Þjóðskjalasafns skýr og án vafaatriða, sbr. 5. gr. laganna. Loks fólu lögin í sér þá breytingu að tímamörk á afhendingarskyldu skjala til Þjóðskjalasafns voru lengd úr 20 árum í 30 ár.
Þjóðskjalasafn Íslands er samkvæmt lögunum skjalavörslustofnun hins opinbera, ríkisskjalasafn og skjalasafn þeirra sveitarfélaga sem ekki eru aðilar að héraðsskjalasafni, auk þess sem það varðveitir skjöl einkaaðila, félaga, fyrirtækja og einstaklinga. 6 Hlutverk safnsins er m.a.:
1. Að varðveita skjöl og gögn sem orðin eru 30 ára og verða til við alla stjórnsýslu í landinu.
2. Að hafa yfirumsjón með skjalavörslu allra opinberra aðila á vegum ríkis og sveitarfélaga. Safnið fer með æðsta vald í skjalamálum ríkis og sveitarfélaga, veitir ráðgjöf um skjalavistunarkerfi og meðferð skjala, allt frá því að þau verða til þar til þau eru afhent til varðveislu. Samþykki safnsins þarf ef breyta á skjalavistunarkerfum eða áður en ný eru tekin í notkun, og það gerir einnig úttekt á skjalageymslum og samþykkir grisjunaráætlanir og afhendingaráætlanir stofnana og embætta.
3. Að hafa yfirumsjón og eftirlit með héraðsskjalasöfnum og allri skjalavörslu sveitarfélaga.
4. Að annast rannsóknir sem tengjast sögu Íslands og skjalfræðilegar rannsóknir sem eru grundvöllur skráningar og flokkunar skjalasafna. Safnið gefur út skrár og leiðbeiningarrit um skjalasöfn í vörslu þess, auk þess sem það stendur að útgáfu heimilda.
5. Að miðla menningararfi þjóðarinnar með útgáfu heimilda.
6. Að halda opnum lestrarsal fyrir almenning þar sem unnt er að sinna fræðistörfum og skoða skjöl í vörslu safnsins. Safngestum er leiðbeint um notkun skjala og vísað á heimildir í tengslum við rannsókn hvers og eins.
Hlutverk Þjóðskjalasafns snýr þannig að varðveislu gagna og eftirliti með skjalavörslu hins opinbera ásamt því að sinna rannsóknum, fjölþættri þjónustu og aðstoð við þá sem til safnsins leita, hvort sem það eru einstaklingar í einkaerindum, fræðimenn að rannsóknarstörfum eða starfsmenn opinberra stofnana og embætta.
Þjóðskjalasafn og héraðsskjalasöfn varðveita frumgögn eða skjöl sem orðið hafa til vegna opinberrar stjórnsýslu og embættisverka á vegum hins opinbera, t.d. á sviði stjórnsýslu, mennta- og heilbrigðismála, efnahagsmála, viðskipta og stjórnmála. Söfnin hafa auk þess mikið magn skjala úr einkaeign í sinni vörslu, þ.e. skjöl sem snerta einstaklinga, félög og fyrirtæki. Opinber skjalasöfn og einkaskjalasöfn í vörslu þeirra eru afar mikilvæg heimild um sögu landsins.
b. Mikilvægi fyrir réttindi einstaklinga, félagasamtaka, ríkisvalds og sveitarfélaga.
Varðveisla gagna sem snerta réttindi ríkis, sveitarfélaga, félagasamtaka og einstaklinga og aðgengi að þeim á skjalasöfnum þjónar mikilvægu hlutverki í þágu hagsmuna eða öryggis ríkisvalds, félagasamtaka og einstaklinga. Slík gögn hafa gjarnan mikið réttarfarslegt og stjórnsýslulegt gildi eða geyma grundvallarupplýsingar er lúta að störfum hins opinbera og varða líf og réttindi einstaklinga. Stór þáttur í starfsemi safnanna felst í að svara fjölda fyrirspurna sem safninu berast frá almenningi og varða ýmsa hagsmuni, réttindamál eða sögulegar upplýsingar af einhverju tagi.
c. Mikilvægi fyrir rannsóknir fræðimanna og áhugafólks um þjóðleg efni og ættfræði.
Skjalasöfn varðveita mikinn fjölda skjala sem orðið hafa til í tímans rás, en í Þjóðskjalasafni er að finna skjöl allt frá því á 12. öld og fram á okkar daga. Skjöl þessi eru frumheimildir um sögu þjóðarinnar og eru drjúgur hluti þess menningararfs sem Íslendingar eiga í dag og ber skylda til að varðveita og hafa aðgengilegan. Skjalasöfn eru því ómissandi uppspretta fyrir margvíslegar rannsóknir almennings og fræðimanna enda er þjónusta við áhugafólk og fræðimenn mikilvægur þáttur í starfsemi og hlutverki þeirra. Það eru ekki aðeins Íslendingar sem leita til skjalasafna því að erlendir fræðimenn og áhugamenn um sögu landsins senda þeim fyrirspurnir eða heimsækja þau til að sinna rannsóknum. Skjalasöfn geyma auk þess brunn heimilda fyrir almenning sem hefur nýtt sér þjónustu og skjalaforða þeirra í tengslum við grúsk og athuganir sínar á ýmsu í þjóðlífi landsmanna fyrr og nú.
d. Mikilvægi fyrir rannsóknir á sviði skjalfræði og sögu landsins.
Skjalasöfn annast ekki eingöngu skyldubundna varðveislu opinberra skjala og inna af hendi mikilvæga þjónustu við opinbera aðila, almenning og fræðimenn heldur er Þjóðskjalasafn einnig rannsóknastofnun í skjalfræðum og íslenskri sögu. Afrakstur af starfi og rannsóknum sérfræðinga safnsins hefur birst í þeim ritum og greinum sem gefnar hafa verið út um málefni skjalasafna og skjalfræði á innlendum og erlendum vettvangi og í heimildaútgáfu og ritum um söguleg efni. Þá hafa Þjóðskjalasafnið og ýmis héraðsskjalasöfn gefið út skrár um skjalasöfn í sinni vörslu, auk þess sem Þjóðskjalasafnið hefur gefið út handbækur til leiðbeiningar um skjalavörslu sem byggjast á starfi og rannsóknum sérfræðinga þess.
„Skjalavörður skal rannsaka, hvað sje það af skjölum í safninu nú sem stendur, er gagnslaust megi þykja að geyma, og ónýta skuli. Skal hann, þegar því starfi er lokið, skýra landstjórninni frá rannsókn sinni, og segir hún til, hversu með skuli fara, og setur reglur um ónýting skjala framvegis, er skjalavörður fer síðan eftir.“
Eitt af hlutverkum Þjóðskjalasafns er að ákveða ónýtingu skjala sem ekki er talin ástæða til að varðveita til frambúðar og móta stefnu um varðveislu og grisjun skjala, sbr. 4. tölul. 4. gr. laga nr. 66/1985. Opinberum stofnunum og embættum, þ.e. afhendingarskyldum aðilum, er „óheimilt að ónýta nokkurt skjal í skjalasöfnum sínum nema heimild Þjóðskjalasafns komi til eða samkvæmt sérstökum reglum sem settar verða um ónýtingu skjala“ eins og segir í 7. gr. laganna. Snemma árs 1985, áður en lögin tóku gildi, ákvað þjóðskjalavörður hins vegar að skjalasöfn sem hefðu orðið til fyrir árið 1960 skyldi varðveita óskert og ekki grisja þar eð kostnaður væri of mikill við það verk og magn skjalanna ekki verulegt.
Tekið hefur verið saman heildaryfirlit yfir grisjunarbeiðnir hjá skjalasviði Þjóðskjalasafnsins, og gefur það góða sýn yfir efni og afgreiðslu allra grisjunarbeiðna sem safninu hafa borist. Yfirlitið er uppfært jafnóðum og stjórnarnefnd afgreiðir og svarar beiðnum um grisjun. Þann 1. október 2013 var heildarfjöldi afgreiddra grisjunarbeiðna 245, en þar af hafa 105 beiðnir borist frá árinu 2010. Mikil aukning hefur því orðið í afgreiðslu grisjunarbeiðna í Þjóðskjalasafni undanfarin ár.
Haustið 2008 tóku yfirmenn finnska ríkisskjalasafnsins saman eftirfarandi greinargerð um forsendur og framkvæmd grisjunar og eiga þessir þættir einnig við hér á landi:
„Forsendur skjalasafna varðandi grisjun eru að frá opinberri stjórnsýslu séu eingöngu varðveitt til langframa gögn og upplýsingar um athafnir hennar sem eru nauðsynleg með hliðsjón af annars vegar rannsóknahagsmunum og hins vegar samfélagslegum hagsmunum. Þannig er það spurning um markvissa stefnumótun í varðveislu og meðferð skjala sem gerir það að verkum að nauðsynlegt er að rökstyðja varðveislu skjalanna.
Umfjöllun um grisjunarbeiðnir á skjölum og upplýsingum um athafnir opinberrar stjórnsýslu grundvallast á samvinnu milli skjalamyndara og skjalasafns. Þegar grisjunarerindi fjallar um málefni sem á rætur í starfsemi þar sem fleira en eitt stjórnvald eða stofnun hefur tekið þátt í myndun upplýsinganna á umfjöllun um það að gerast í samvinnu þessara aðila. Hægt er að óska eftir sérfræðiáliti þegar umfangsmikil og mikilvæg grisjunarmálefni eru til umfjöllunar.
Grisjunarstarfsemi nær til allra upplýsinga og skjala um athafnir sem orðið hafa til í stofnuninni og eru í skjalasafni hennar, óháð því á hvaða formi þær eru varðveittar. Undantekning er gerð fyrir skjöl sem orðið hafa til frá því fyrir 1960, þau skulu varðveitt í heild sinni.
Ákvæði og samningar um starfrækslu sameiginlegra skráa eða gagnagrunna hefur áhrif á hvaða stjórnvald eða stofnun ber ábyrgð á og á að tryggja varðveislu viðkomandi kerfa.
Meginreglan um grisjun skjala er byggð á aðferðafræði sem kallast fyrirframgrisjun, þ.e. það er ákveðið fyrir fram hversu lengi skjöl á að varðveita, jafnframt sem varðveisluform skjala og gagna er ákveðið áður en gögnin fara að myndast innan viðkomandi stjórnvalds eða stofnunar. Það á einnig við um rafræn gögn þar sem þessar ákvarðanir þarf að taka þegar við skipulagningu kerfanna. Vel skipulögð og stýrð skjalamyndun eflir viðkomandi stjórnvald eða stofnun, eykur afköst og tryggir öryggi gagna auk þess sem fjármunir sparast.
Skjöl og upplýsingar, sem varðveita á til langframa, eru skipulögð með hliðsjón af fyrirfram ákveðnum meginreglum grisjunar og grisjunarviðmiðum.“
Verkefnið er flókið tæknilegt úrlausnarefni. Búa þarf til vörsluútgáfu gagna með samræmdu tæknilegu sniði til þess að meðferð gagnanna í framtíðinni verði sem auðveldust, en ljóst er að flytja þarf gögnin frá einu sniði til annars eftir því sem tæknistig samfélagsins breytist og nýjungar koma fram.
Varðveislustaður gagnanna þarf að vera tryggur, og til þess að öryggi þeirra sé ávallt óumdeilanlegt þarf sú varsla að vera í höndum skjalasafns og ótengd neti eða möguleikum á að hægt verði að komast í þau utan frá úr öðru rafrænu kerfi. Skjalasöfn eru eftirlitsaðili stjórnsýslunnar hvað skjalavörslu varðar og því er einnig mikilvægt að varsla gagnanna sé á vegum skjalasafnanna sjálfra en ekki þeirra sem eftirlit er haft með, þ.e. tölvuverkstæðum sveitarfélaga eða ríkis.
Árið 2005 gerði Þjóðskjalasafn Íslands skriflegan samning við Ríkisskjalasafn Dana um samstarf á sviði rafrænnar varðveislu. Samningurinn felur í sér að safnið hefur aðgang að sérfræðiþekkingu Dana og fær ókeypis afnot af forritum sem danska Ríkisskjalasafnið hafði þróað í þessu skyni með miklum tilkostnaði í meira en áratug. Rannsóknir Dana á sviði staðla og miðla standa einnig opnar Þjóðskjalasafni.
Þjóðskjalasafn notar dönsku aðferðafræðina og þær tæknilegu reglur sem þar gilda, enda eru aðstæður í löndunum áþekkar. Danska ríkisskjalasafnið setur t.d. þær tæknilegu reglur sem gilda um rafrænar afhendingar (vörsluútgáfur), bæði fyrir ríkisstofnanir og stofnanir sveitarfélaga í Danmörku.
„Herra forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til breytinga á lögum um Þjóðskjalasafn Íslands, nr. 66/1985.
Með frumvarpinu er lagt til að bætt verði í lögin ákvæðum sem fjalla sérstaklega um skilgreiningar á skjölum og hvenær beri að skila þeim til safnsins. Er þetta gert með tilliti til notkunar og varðveislu rafrænna gagna sem hafa verið vaxandi þáttur í skjalameðferð opinberra stofnana mörg undanfarin ár. Jafnframt er lagt til að Þjóðskjalasafninu verði gert mögulegt að setja reglur um rafræn gagna- og skjalasöfn opinberra aðila sem ber að afhenda safninu skjöl sín til varðveislu.
Á miðjum síðasta áratug mörkuðu stjórnvöld sér framsækna stefnu um málefni upplýsingasamfélagsins undir því metnaðarfulla formerki að „Íslendingar verði í fararbroddi þjóða heims við nýtingu upplýsingatækni í þágu bætts mannlífs og aukinnar hagsældar“. Var af því tilefni efnt til víðtæks samráðs um stefnumótun á þessu sviði. Meðal þeirra markmiða sem stefnt skyldi að var að endurskoða löggjöf, reglur og vinnubrögð stjórnsýslunnar með tilliti til upplýsingatækni í því skyni að örva tæknilegar framfarir og gera upplýsingar aðgengilegar almenningi án tillits til efnahags og búsetu.
Frá þeim tíma hafa ýmsar breytingar verið gerðar á lögum, herra forseti, til að greiða fyrir notkun upplýsingatækni í stjórnsýslunni. Með lögum nr. 51/2003 var nýjum kafla um rafræna meðferð stjórnsýslumála bætt við stjórnsýslulögin. Í greinargerð með frumvarpi til þeirra laga er lýst þeim lágmarkskröfum sem talið var rétt að gera til rafrænnar málsmeðferðar í stjórnsýslunni. Jafnframt var bent á að frekari lagabreytingar kynnu að vera nauðsynlegar á einstökum sviðum. Þá ber þess að geta eins og lýst er í almennum athugasemdum með frumvarpinu að allt frá árinu 1996 hefur Þjóðskjalasafn Íslands unnið með ýmsum hætti að undirbúningi móttöku rafrænna gagna frá afhendingarskyldum aðilum.“
Þjóðskjalasafn Íslands hefur allt frá 1996 unnið með ýmsum hætti að undirbúningi móttöku rafrænna gagna frá afhendingarskyldum aðilum. Í júlí 1998 kom út Skýrsla nefndar um varðveislu tölvugagna sem verða til í stjórnsýslunni, í maí 2005 kom út önnur skýrsla um könnun safnsins á skjalavörslu ríkisstofnana ( Rafræn skjala- og gagnavarsla ríkisstofnana) og í nóvember 2005 lagði safnið fram Drög að reglum Þjóðskjalasafns Íslands um rafræn gagna- og skjalasöfn opinberra aðila. Árið 2005 fékk safnið styrk frá verkefnisstjórn um upplýsingasamfélagið til þess að vinna að tveimur tilraunaverkefnum í því skyni að prófa að færa rafræn gögn frá tveimur stórum skjalamyndurum ríkisins, menntamálaráðuneyti og ríkisskattstjóra, til langtímavörslu í Þjóðskjalasafni, sbr. skýrslu frá nóvember 2007 og október 2009 ( Tilraunaverkefni Þjóðskjalasafns Íslands og Ríkisskattstjóra um skil á rafrænum gögnum til langtímavörslu í Þjóðskjalasafni, nóvember 2007, og Tilraunaverkefni Þjóðskjalasafns Íslands og menntamálaráðuneytisins um skil á rafrænu skjalavörslukerfi til langtímavörslu í Þjóðskjalasafni, september 2009).
Í almennum athugasemdum, er fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 51/2003 (um breytingu á stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, þ.e. um kafla um rafræna stjórnsýslu), var m.a. bent á að í kjölfar þeirra breytinga sem þar voru gerðar þyrfti mögulega að breyta lögum um Þjóðskjalasafnið. Frumvarp um slíkar breytingar á lögum um Þjóðskjalasafn Íslands var lagt fram 2008 (544. mál 135. löggjafarþings). Meðal þeirra atriða sem þá var lagt til að yrði breytt voru:
– Skilgreiningar laganna á skjölum, um að þá væri átt við hvers konar gögn, jafnt rituð sem í öðru formi, sbr. 1. gr. frumvarpsins.
– Skýrð væri heimild fyrir Þjóðskjalasafn til að setja reglur um rafræn gagna- og skjalasöfn opinberra aðila sem skyldu afhenda safninu skjöl sín til varðveislu.
– Hvenær bæri að skila slíkum skjölum til safnsins, en í frumvarpinu var miðað við að skjöl á rafrænu formi yrðu afhent safninu að jafnaði eigi síðar en þegar þau hefðu náð fimm ára aldri.
– Aðgangur að rafrænum skjala- og gagnasöfnum í Þjóðskjalasafni. Í frumvarpinu var lagt til að aðgangur að slíkum skjölum yrði opinn eftir 20 ár frá afhendingu þeirra til safnsins.
Með þeirri breytingu, sem lögð var til með 3. gr. frumvarpsins, um að rafræn skjöl skyldu afhent eigi síðar en þau hefðu náð fimm ára aldri, var einnig komið fram tilefni til að huga að endurskoðun á ákvæðum 20. gr. þágildandi upplýsingalaga, (laga nr. 50/1996).
Þá var bent á að orðið væri aðkallandi að Þjóðskjalasafn gæti sett reglur um rafræna skjalavörslu opinberra aðila á grundvelli laga. Sú aðferðafræði, sem tíðkaðist víða um lönd við langtímavörslu rafrænna ganga og Þjóðskjalasafn legði til að yrði lögð til grundvallar varðveislu safnsins á slíkum gögnum, byggðist á því að varðveita rafræn skjöl/gögn kerfisóháð, þ.e. ekki í því formi sem þau eru í skjalakerfum og gagnagrunnum afhendingarskyldra aðila, heldur með öðrum tryggum hætti samkvæmt opnum stöðlum og alþjóðlegum viðmiðunum. Slík aðferðafræði og sú breyting að gögnum yrði skilað mjög ungum til Þjóðskjalasafns legði áfram þær skyldur á stjórnvöld að veita borgurunum aðgang að gögnum sínum eins og stjórnsýslulög og góðir stjórnsýsluhættir gerðu ráð fyrir. Þannig væri gert ráð fyrir að afhendingarskyldir aðilar skyldu varðveita rafræn skjöl sín með tryggum hætti í a.m.k. 20 ár eða þar til aðgangur að þeim yrði veittur í Þjóðskjalasafni, sbr. 5. gr. frumvarpsins.
Lög þessi voru samþykkt haustið 2008 (lög nr. 123/2008) en hafa ekki að fullu komið til framkvæmda vegna efnahagshrunsins það sama haust.
Reglur Þjóðskjalasafns Íslands um rafræna skjalavörslu voru fyrst settar árið 2009 og síðan auglýstar lítið breyttar í B-deild Stjórnartíðinda árið 2010. Þar er kveðið á um hvernig standa beri að móttöku og vörslu rafrænna skjalasafna afhendingarskyldra aðila í landinu, en reglur þessar byggjast á lögum um Þjóðskjalasafn, nr. 66/1985, með síðari breytingum. Þann 1. október 2013 hefur Þjóðskjalasafn tekið við 13 vörsluútgáfum rafrænna gagna. Tekið hefur verið við 70 tilkynningum um rafræn gagnakerfi, þar af 53 tilkynningum um gagnagrunna og 17 tilkynningum um rafræn skjalavörslukerfi. Þá hefur safnið samþykkt notkun alls 10 rafrænna skjalavörslukerfa sem þýðir að gögn úr þeim kerfum munu eingöngu verða varðveitt á rafrænu formi. Á næstu árum er jafnframt áætlaður fjöldi afhendinga vörslugagna til safnsins úr rafrænun gagnakerfum.
Mennta- og menningarmálaráðuneytið úrskurðaði 9. desember 2009 að samkvæmt gildandi lögum um Þjóðskjalasafn Íslands sé það eitt af hlutverkum héraðsskjalasafna, sem hafi rekstrarleyfi frá stjórnarnefnd Þjóðskjalasafns Íslands, að sinna rafrænni skjalavörslu eins og annarri skjalavörslu afhendingarskyldra aðila í héraði, en jafnframt sé héraðsskjalasöfnum heimilt að gera samning við Þjóðskjalasafn um að sinna þeirri skjalavörslu eða hluta hennar fyrir þeirra hönd. Í kjölfarið var ný útgáfa af reglum um langtímavörslu rafrænna skjala gefin út og tóku þær reglur gildi 1. ágúst 2010.
Umtalsverður kostnaður fylgir varðveislu rafrænna gagna, bæði í tæknibúnaði og sérhæfðu starfsfólki. Viðbúið er að óhagkvæmt verði fyrir sveitarstjórnir að lagt verði út í þann kostnað sem því mundi fylgja að öll núverandi héraðsskjalasöfn tækju rafræn gögn til vörslu. Með vísan til þessa er ljóst að huga þarf að endurskipulagningu á skjalavörslu á sveitarstjórnarstiginu í kjölfar afgreiðslu þessa frumvarps til nýrra laga um opinber skjalasöfn.
Eftirlitshlutverk sitt hefur Þjóðskjalasafn rækt á tvennan hátt. Annars vegar með því að taka út og samþykkja notkun stofnana á málalyklum, skjalavistunaráætlunum, skjalageymslum og rafrænum skjalavörslukerfum auk þess að taka við tilkynningum um rafræn gagnakerfi. Hins vegar hefur safnið tekið út og metið skjalavörslu stofnana ríkisins. Í því skyni hefur Þjóðskjalasafn gert tvær kannanir, annars vegar árið 2004 og hins vegar árið 2012. Niðurstöður þessara tveggja eftirlitskannana hafa verið gefnar út: Rafræn skjala- og gagnavarsla ríkisstofnana. Könnun Þjóðskjalasafns á skjalavörslu ríkisstofnana árið 2004 (Reykjavík 2005) og Könnun Þjóðskjalasafns Íslands á skjalavörslu ríkisins 2012 (Reykjavík 2013).
Niðurstöður þessara tveggja kannana sýna að skjalavörslu hjá stofnunum og embættum ríkisins hefur í ýmsu verið áfátt og virðist lítið hafa þokast í rétta átt frá því fyrri könnunin var gerð árið 2004. Sem dæmi um niðurstöður úr könnuninni 2012 kom í ljós að 39% stofnana skrá ekki upplýsingar um mál sem koma til meðferðar hjá þeim þrátt fyrir skýrt lagaákvæði þar að lútandi, hluti stofnana ríkisins eyðir skjölum án heimildar og fæstar stofnanir eru með samþykktar skjalageymslur. Þá hafa 70% afhendingarskyldra aðila ekki tilkynnt rafrænt skjalavörslukerfi til Þjóðskjalasafns og aðeins 40% stofnana ríkisins hafa sérstakan starfsmann til að sinna skjalavörslunni. Þá bendir könnunin frá 2012 og fyrirspurnir safnsins i kjölfar hennar til þess að um 50 hillukílómetrar af skjölum muni berast Þjóðskjalasafni á næstu 30 árum.
Ofangreindar niðurstöður úr eftirlitskönnunum Þjóðskjalasafns hafa verið notaðar til að bæta eftirlit og þjónustu safnsins við opinbera aðila í heild sinni. Þær gefa upplýsingar um hvar brýnast er að bæta skjalavörslu hins opinbera og hvaða þætti Þjóðskjalasafn þarf að leggja áherslu á. Auk þess eru upplýsingar frá einstökum stofnunum notaðar til þess að vinna með viðkomandi stofnun að því að bæta skjalavörslu hennar. Þá nýtast niðurstöðurnar við að skipuleggja starf Þjóðskjalasafns og samskipti við opinbera aðila um skil á rafrænum skjölum sem og pappírsskjölum.
Ákvæði frumvarps til laga um opinber skjalasöfn hafa á hinn bóginn mun víðara gildissvið en þau lög sem talin eru hér að framan þar sem þau taka ekki einvörðungu til stjórnvalda, þ.e. framkvæmdarvaldsins, heldur einnig til dómstóla, sveitarfélaga, ýmissa sjálfseignarstofnana, sjóða o.fl. eins og rakið er í 11. gr. frumvarpsins.
Frumvarpið er samið með það að markmiði að til verði heildstæðara kerfi en verið hefur um upplýsingarétt almennings til aðgangs að gögnum hins opinbera. Þannig er ætlunin að ákvæði upplýsingalaga og ákvæði laga um upplýsingarétt um umhverfismál, ásamt ákvæðum þessa frumvarps til laga um opinber skjalasöfn, myndi heildstætt og samræmt kerfi um upplýsingarétt almennings á þeim réttarsviðum sem falla undir gildissvið þeirra.
Í frumvarpinu er lagt til að um upplýsingarétt almennings fari samkvæmt upplýsingalögum og lögum um upplýsingarétt um umhverfismál fyrstu 30 árin frá því að skjal verður til, á þeim réttarsviðum sem falla undir gildissvið þeirra laga. Eftir það fer um aðgangsrétt almennings samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn, en í þeim er m.a. fjallað um tímamörk þess hvenær takmarkanir á upplýsingarétti almennings, sem fram koma í fyrrnefndu lögunum, falla niður og upplýsingaréttur almennings rýmkar að sama skapi.
Á því er hins vegar byggt að aðrar lagareglur en að framan greinir um upplýsingarétt haldi gildi sínu og gildi samhliða ákvæðum frumvarps til laga um opinber skjalasöfn. Þannig gilda því áfram ákvæði í öðrum lögum um stjórnsýsluna og réttarfarslögum um aðgang að gögnum.
Þegar sett voru lög nr. 23/2006, um upplýsingarétt um umhverfismál, var mörkuð sú stefna að fela úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig að skera úr kærumálum af sömu ástæðu og rakin er hér að framan.
Þar sem ætlunin er að ákvæði upplýsingalaga og ákvæði laga um upplýsingarétt um umhverfismál, ásamt ákvæðum þessa frumvarps til laga um opinber skjalasöfn, myndi heildstætt og samræmt kerfi um upplýsingarétt almennings á þeim réttarsviðum sem falla undir gildissvið þeirra verður samræmdri framkvæmd ekki komið á nema einn sérfróður aðili á kærustigi sjái um að úrskurða í kærumálum. Af þessum sökum er lagt til að úrskurðarnefnd um upplýsingamál skeri úr málum þar sem upp kemur ágreiningur um aðgang að skjölum.
Eins og vikið er að hér að framan í II. kafla voru með lögum nr. 123/2008, um breytingu á lögum nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, gerðar nauðsynlegar breytingar á gildandi lögum um safnið svo að það gæti gegnt hlutverki sínu við að taka við rafrænum gögnum.
Ákvæði fyrrnefndra laga nr. 123/2008 hafa verið tekin upp í frumvarp þetta lítið breytt.
Við varðveislu skjala, sem hafa að geyma persónuupplýsingar, er í ákvæðum frumvarpsins almennt ekki gerður greinarmunur á því hvort skjölin eru rafræn eða á pappírsformi. Þess er freistað að viðhalda þeirri einkalífsvernd, sem stefnt er að með lögum nr. 77/2000, með því að tryggja aðkomu Persónuverndar að þeim málum þar sem erfiðast er að feta einstigið milli einkalífsverndar og upplýsingaréttar, sbr. ákvæði 28. og 29. gr. frumvarpsins.
Þannig tryggja ákvæði frumvarpsins að almennt er hægt að fá afrit af skjölum sem háð eru höfundarétti, hvort sem skjalið kemur úr skjalasafni stjórnvalds eða einkaskjalasafni, sbr. 13. gr. þess. Viðtakanda afritsins er á hinn bóginn óheimilt að fjölfalda afritið eða nýta það á annan hátt þannig að í bága fari við rétt höfundar samkvæmt höfundalögum.
Samkvæmt 40. gr. frumvarpsins skal viðkomandi skjalasafn veita upplýsingar um nafn rétthafa liggi þær fyrir þegar afgreidd er beiðni um aðgang að skjölum sem höfundaréttur tekur til.
2. Frumvarpið er samið með það að markmiði að til verði heildstæðara kerfi en verið hefur um upplýsingarétt almennings og aðgangs að gögnum hins opinbera. Þannig er ætlunin að ákvæði upplýsingalaga og ákvæði laga um upplýsingarétt um umhverfismál, ásamt ákvæðum þessa frumvarps til laga um opinber skjalasöfn, myndi heildstætt og samræmt kerfi um upplýsingarétt almennings á þeim réttarsviðum sem falla undir gildissvið þeirra. Á því er byggt að um upplýsingarétt almennings fari samkvæmt upplýsingalögum og lögum um upplýsingarétt um umhverfismál fyrstu 30 árin frá því að skjal verður til. Eftir það fer um aðgangsrétt almennings samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn, en í þeim er m.a. fjallað um tímamörk þess hvenær takmarkanir á upplýsingarétti almennings, sem fram koma í fyrrnefndu lögunum, falla niður og upplýsingaréttur almennings rýmkar að sama skapi.
3. Allar reglur frumvarpsins eru á því byggðar að þær taki til hvers konar skjala og skiptir því ekki máli hvort skjal er rafrænt eða í pappírsformi. Reglur um aðgang almennings að skjölum taka því bæði til rafrænna skjala, skráa og gagnagrunna sem og hefðbundinna skjala í pappírsformi.
4. Í sérstökum kafla um stjórnsýslu er tekið fram að ráðherra fari með yfirstjórn opinberrar skjalavörslu og skjalastjórnar samkvæmt lögunum og að Þjóðskjalasafn Íslands annist framkvæmd hennar.
5. Að því er varðar stjórnskipulag Þjóðskjalasafns er lögð til sú breyting að stjórnarnefnd safnsins verði þjóðskjalaverði til ráðgjafar um stefnu safnsins og önnur málefni er varða starfsemi þess, en að þjóðskjalavörður fari með stjórn safnsins undir yfirstjórn ráðherra eins og algengast er að gildi um stofnanir sem eru lægra settar gagnvart ráðherra.
6. Þá er í sama kafla fjallað um veitingu leyfa til reksturs héraðsskjalasafna, umgjörð starfsemi þeirra og eftirlit með henni.
7. Það er nýlunda í þessu frumvarpi að í almennum ákvæðum þess eru Þjóðskjalasafn Íslands og héraðsskjalasöfn sem starfa í samræmi við rekstrarleyfi skilgreind saman sem opinber skjalasöfn, og er lagt til að lögin séu kennd við þau sameiginlega. Þessu fylgir að ákvæði frumvarpsins fjalla síðan að mestu um sameiginlegt hlutverk og skyldur allra opinberra skjalasafna, nema annað sé tekið fram sérstaklega.
8. Í frumvarpinu er skýrari upptalning en áður á því hverjir teljist afhendingarskyldir aðilar, en ákvæðið kemur fram í 11. gr. Í því er lagt til að afhendingarskyldir aðilar séu þeir lögaðilar sem eru að 51% hluta eða meira í eigu opinberra aðila, í stað 50% samkvæmt gildandi lögum. Er hið nýja hlutfall í samræmi við skilgreiningu þeirra aðila sem upplýsingalög skulu taka til samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, nr. 140/2012, en með því fækkar þó afhendingarskyldum aðilum.
9. Með setningu upplýsingalaga, nr. 140/2012, var lögum um Þjóðskjalasafn Íslands, nr. 66/1985, breytt og bætt nýjum málslið við 3. mgr. 5. gr. laganna: „Skilaskyldan nær ekki til þeirra lögaðila sem undanþegnir eru gildissviði upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 2. gr. þeirra laga.“ Þetta ákvæði er nú fellt úr lögum með þessu frumvarpi. Þar sem undanþágur samkvæmt umræddri grein upplýsingalaga eru tímabundnar og skulu endurskoðaðar a.m.k. á þriggja ára fresti er ekki talin ástæða til að þeir lögaðilar sem njóta slíkrar undanþágu frá upplýsingalögum vegna samkeppnishagsmuna (sem er forsenda undanþágunnar samkvæmt umræddu ákvæði upplýsingalaga) séu einnig undanþegnir ákvæðum laga um opinber skjalasöfn um alla starfsemi sína, m.a. vegna réttarstöðu einstaklinga og lögaðila gagnvart opinberum stofnunum og fyrirtækjum, sem og vegna sagnfræðilegra rannsókna framtíðarinnar. Þau skjöl viðkomandi aðila sem þarf að takmarka aðgang að, t.d. vegna samkeppnissjónarmiða eða viðskiptahagsmuna, geta áfram notið fullnægjandi verndar samkvæmt ákvæðum 23. gr. þessa frumvarps á meðan þess er þörf.
10. Til að taka af öll tvímæli er í 11. gr. kveðið skýrt á um að þeir afhendingarskyldu aðilar sem heyra undir stjórnsýslu ríkisins skuli afhenda skjöl sín til Þjóðskjalasafns Íslands.
11. Í sömu grein er einnig kveðið á um að afhendingarskyldir aðilar sem heyra undir stjórnsýslu sveitarfélags skuli afhenda Þjóðskjalasafni Íslands skjöl sín ef sveitarfélagið er ekki aðili að héraðsskjalasafni. Jafnframt er lagt til að sveitarfélag sem afhendir Þjóðskjalasafni Íslands skjöl sín til vörslu greiði fyrir vörslu þeirra samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur, og er það nýmæli.
12. Rétt er að benda á að samkvæmt 11. gr. frumvarpsins gilda lög þessi ekki lengur um Alþingi eða stofnanir þess, nema annað sé tilgreint í lögum. Er þessi breyting gerð í samræmi við tilmæli skrifstofu Alþingis, m.a. með tilvísun til þess að skjalasöfn þjóðþinga á Norðurlöndunum falla ekki undir ríkisskjalasöfn viðkomandi landa, og að norræn löggjöf sé skýr um sjálfstæða stöðu skjalasafna þessara þinga. Einnig megi telja að slíkt ákvæði í lögunum brjóti í bága við hugmyndir um sjálfstæði löggjafarvaldsins gagnvart öðrum greinum ríkisvaldsins. Fjallað er nánar um þetta atriði í athugasemdum við 11. gr. frumvarpsins.
13. Í IV. kafla frumvarpsins koma fram ákvæði um skjalastjórn og skjalavörslu afhendingarskyldra aðila. Ákvæðin eru töluvert breytt frá gildandi lögum þar sem þess er freistað að skýrar liggi fyrir hver beri ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu viðkomandi aðila, og í hverju meginskyldurnar eru fólgnar. Í XI. kafla kemur fram hvaða viðurlög liggja við ef reglurnar eru brotnar.
14. Í X. kafla frumvarpsins er að finna nýmæli um þau ákvæði sem fylgja ber við afgreiðslu á erindum um aðgang að skjölum í opinberum skjalasöfnum.
15. Lagt til að úrskurðarnefnd um upplýsingamál skeri úr málum þar sem upp kemur ágreiningur um aðgang að skjölum í opinberum skjalasöfnum.
Þar eru fyrst talin þau skjalasöfn sem samkvæmt lögum þessum er falið að varðveita skjöl og önnur gögn frá afhendingarskyldum aðilum og nefnast opinber skjalasöfn, en það eru Þjóðskjalasafn Íslands og héraðsskjalasöfn sem starfa í samræmi við rekstrarleyfi sem Þjóðskjalasafn hefur veitt til reksturs þeirra. Skjalasöfn annarra aðila verða ekki skilgreind með þessum hætti, hvort sem um er að ræða opinberar stofnanir eða aðra afhendingarskylda aðila samkvæmt lögunum.
Skilgreining skjals er hér með sama hætti og er að finna í 2. mgr. 3. gr. gildandi laga um Þjóðskjalasafn Íslands. Henni var breytt 2008 í því skyni að fella skilgreiningu skjals að orðnum veruleika á grundvelli upplýsingatækninnar. Skilgreining þessi rúmar bæði öll pappírsskjöl og allar gerðir rafrænna skjala, þ.m.t. gagnagrunna.
Skjalastjórn er hér skilgreind með svipuðum hætti og gert er í staðli um skjalastjórn (ÍST ISO 15489-1:2001) og byggist á alþjóðlegum viðmiðum á þessu sviði; er eðlilegt að hér sé fylgt þeim hefðum sem hafa hlotið viðurkenningu á alþjóðavettvangi.
Loks er skjalavarsla skilgreind hér á grundvelli almennra viðhorfa til vörslu skjala sem yfirhugtak um flesta þætti er lúta að vörslu skjala til lengri eða skemmri tíma. Hugtakið er þó einkum hugsað til notkunar þegar stofnanir sem er falin varðveisla skjala til langs tíma eiga í hlut.
Þess má vænta að ýmsar frekari skilgreiningar hugtaka, vinnuaðferða og ferla verði settar fram í reglum á grundvelli 7. gr. og reglugerðum sem settar verða á grundvelli laganna. Er eðlilegt að þær verði í ýmsum tilvikum byggðar á þeim staðli sem nefndur er hér að framan (ÍST ISO 15489-1:2001), en þar sem búast má við að slíkar skilgreiningar verði breytingum háðar í tímans rás vegna breytinga á vinnuferlum og tækniþáttum þykir ekki ástæða til að festa þær í lög umfram það sem hér er lagt til.
Ákvæði 2. mgr. er sama efnis og 3. mgr. 1. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands.
Í 2. mgr. segir að þjóðskjalavörður sé stjórnandi safnsins, ráði annað starfsfólk og stjórni rekstri þess. Hann er því einn ábyrgur gagnvart ráðherra fyrir fjárhagslegum rekstri og starfsemi safnsins, eins og algengast er um forstöðumenn stjórnvalds sem eru lægra sett gagnvart ráðherra. Er þetta í samræmi við ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og laga um fjárreiður ríkisins.
Tekið er fram að ráðherra skipi formann og varaformann úr hópi nefndarmanna.
Í 3. mgr. er fjallað um hlutverk stjórnarnefndarinnar. Nefndin er mikilvægur vettvangur hagsmunaaðila og fræðasamfélagsins um málefni safnsins, enda er gert ráð fyrir því að hún verði þjóðskjalaverði til ráðgjafar um stefnu þess og önnur málefni. Er það í samræmi við þau meginsjónarmið að forstöðumaður skuli bera ábyrgð á starfsemi stofnunar, sbr. 38. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og ákvæði laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Hlutverk nefndarinnar er þannig hið sama og t.d. hlutverk stjórnar Stofnunar Árna Magnússonar í íslenskum fræðum skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 40/2006 um þá stofnun og hlutverk stjórnar Landsbókasafns Íslands – Háskólabókasafns skv. 2. gr. laga nr. 142/2011, og er það í samræmi við almenna þróun á hlutverki stjórnarnefnda í opinberum stofnunum hér á landi. Það er ljóst að ríkt hefur gott samstarf milli stjórnarnefndar og þjóðskjalavarðar, og veigamiklar ákvarðanir um fagleg og rekstrarleg atriði hafa aðeins verið teknar að höfðu góðu samráði þeirra. Er þess vænst að svo verði áfram.
Loks er tekið fram í 4. mgr. að þjóðskjalavörður sitji fundi stjórnarnefndar með málfrelsi og tillögurétt. Með setu landsbókavarðar á fundum stjórnar og skipun fulltrúa starfsmanna safnsins sem fullgilds nefndarmanns má tryggja eftir því sem kostur er góð tengsl stjórnarnefndar við starfsemi safnsins, sem og faglegt aðhald og gott upplýsingaflæði milli starfsmanna safnsins og nefndarinnar.
Þjóðskjalasafn Íslands er stjórnsýslustofnun sem setur reglur um það hvernig skjalastjórn og skjalavörslu skuli hagað í stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og annarra afhendingarskyldra aðila sem falla undir 1. og 2. mgr. 11. gr. Í því felst m.a. að notkunar- og verklagsreglur við ný skjalavistunarkerfi skulu samþykktar af safninu. Þá skal safnið setja reglur um förgun skjala sem ekki er talin ástæða til að varðveita til frambúðar. Jafnframt skal Þjóðskjalasafn hafa eftirlit með því að afhendingarskyldir aðilar fylgi þeim reglum.
Einnig skal Þjóðskjalasafn setja reglur um frágang og afhendingu skjala- og gagnasafna afhendingarskyldra aðila til opinberra skjalasafna, þ.e. bæði til Þjóðskjalasafns og til héraðsskjalasafna, og taka þær til allra afhendingarskyldra aðila lögum samkvæmt.
Til að tryggja gott samráð um setningu framangreindra reglna er áskilið að þær skuli staðfestar af ráðherra.
Þá er það hlutverk Þjóðskjalasafns að gera tillögur til ráðherra um að veita skuli sveitarstjórnum eða samlögum sveitarfélaga leyfi til að koma á fót héraðsskjalasöfnum til að sinna hlutverki opinbers skjalasafns, gefa út starfsleyfi þeim til handa að fengnu samþykki ráðherra og síðan hafa eftirlit með starfsemi þeirra.
Héraðsskjalasafn starfar innan marka þess sveitarfélags eða þeirra sveitarfélaga sem það tekur til samkvæmt stofnskrá, en nánar er fjallað um málefni héraðsskjalasafna í 8. og 9. gr. Þar sem starfssvið og verkefni héraðsskjalasafna vaxa umtalsvert með þessum lögum er ljóst að endurnýja þarf og skilgreina á ný rekstrarleyfi þeirra héraðsskjalasafna sem nú starfa í kjölfar lagasetningarinnar.
Ráðherra skal samþykkja tillögu Þjóðskjalasafns Íslands um leyfi til reksturs héraðsskjalasafns.
Lögð er áhersla á að héraðsskjalasöfn skuli verða faglega sjálfstæð opinber skjalasöfn samkvæmt þessum lögum sem skuli hafa eftirlit með skjalavörslu þeirra aðila sem eru afhendingarskyldir um gögn sín til þeirra. Þjóðskjalasafn skal hafa eftirlit með starfsemi héraðsskjalasafna, og mælt er fyrir um eftirlitsheimildir þess og hvernig skuli við brugðist ef starfsemi héraðsskjalasafns er ekki í samræmi við lög.
Loks er kveðið á um að ráðherra skuli setja nánari ákvæði um héraðsskjalasöfn í reglugerð.
Ljóst er að vægi opinberra skjalasafna sem menningarstofnana eykst með auknum möguleikum í rafrænni miðlun og auðveldara aðgengi að hinum uppsafnaða menningararfi. Skönnun og miðlun heimilda um netið mun opna almenningi nýja möguleika á að njóta og nýta menningararfinn sér til gagns og gamans. Í þessu samhengi er það talið eitt af hlutverkum opinberra skjalasafna að greiða fyrir rannsóknum sem tengjast safnkosti þeirra, eftir því sem fjárheimildir leyfa.
Þá er það mikilvægt hlutverk opinberra skjalasafna að hafa eftirlit með framkvæmd afhendingarskyldra aðila á lögunum, reglugerðum og reglum sem Þjóðskjalasafn hefur sett skv. 7. gr., og í því skyni skal þeim heimill aðgangur að starfsstöðvum slíkra aðila.
Loks er opinberum skjalasöfnum ætlað að leitast við að afla annarra heimilda en frá afhendingarskyldum aðilum til að tryggja sem best að sögulegar heimildir varðveitist, og er þetta ákvæði nýtt í lögum um skjalasöfn.
Af þessu leiðir m.a. að ráðherrar og aðstoðarmenn þeirra eru afhendingarskyldir hvað varðar störf þeirra í stjórnsýslunni vegna starfa í ráðuneytum o.s.frv.
Með setningu upplýsingalaga, nr. 140/2012, var lögum um Þjóðskjalasafn Íslands, nr. 66/1985, breytt og bætt nýjum málslið við 3. mgr. 5. gr. laganna: „Skilaskyldan nær ekki til þeirra lögaðila sem undanþegnir eru gildissviði upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 2. gr. þeirra laga.“ Þetta ákvæði er nú fellt úr lögum með þessu frumvarpi. Þar sem undanþágur samkvæmt umræddri grein upplýsingalaga eru tímabundnar og skulu endurskoðaðar a.m.k. á þriggja ára fresti er ekki talin ástæða til að þeir lögaðilar sem njóta slíkrar undanþágu frá upplýsingalögum vegna samkeppnishagsmuna (sem er forsenda undanþágunnar samkvæmt umræddu ákvæði upplýsingalaga) séu einnig undanþegnir ákvæðum laga um opinber skjalasöfn um alla starfsemi sína, m.a. vegna réttarstöðu einstaklinga og lögaðila gagnvart opinberum stofnunum og fyrirtækjum, sem og vegna sagnfræðilegra rannsókna framtíðarinnar. Þau skjöl viðkomandi aðila sem þarf að takmarka aðgang að, t.d. vegna samkeppnissjónarmiða eða viðskiptahagsmuna, geta áfram notið fullnægjandi verndar samkvæmt ákvæðum 23. gr. þessa frumvarps á meðan þess er þörf.
Í 3. mgr. er tekið fram að lög þessi gildi ekki um Alþingi eða stofnanir þess, nema annað sé tilgreint í lögum. Skv. 5. gr. gildandi laga um Þjóðskjalasafn Íslands, nr. 66/1985, er Alþingi meðal þeirra aðila sem skulu afhenda safninu skjöl sín til varðveislu, en eins og greint er frá hér að framan er þessi breyting gerð í samræmi við tilmæli skrifstofu Alþingis, m.a. með tilvísun til þess að skjalasöfn þjóðþinga annars staðar á Norðurlöndum falla ekki undir ríkisskjalasöfn viðkomandi landa og að norræn löggjöf sé skýr um sjálfstæða stöðu skjalasafna þessara þinga. Einnig megi telja að slíkt ákvæði í lögunum brjóti í bága við hugmyndir um sjálfstæði löggjafarvaldsins gagnvart öðrum greinum ríkisvaldsins. Loks má benda á að Alþingi og stofnanir þess falla utan gildissviðs upplýsingalaga.
Í 18. gr. laga nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, er hins vegar tekið fram að rannsóknarnefndin skuli afhenda Þjóðskjalasafni Íslands þá gagnagrunna sem hafa orðið til í störfum hennar, og því þykir rétt að taka fram í lagagreininni að hún gildi ekki um Alþingi eða stofnanir þess, nema annað sé tilgreint í lögum, líkt og gert er í lögum nr. 142/2008. Hið sama gildir um aðrar rannsóknarnefndir sem forseti Alþingi kann að skipa á grundvelli laga um rannsóknarnefndir, nr. 68/ 2011, en í 13. gr. þeirra er kveðið á um að þegar slíkar nefndir hafi lokið rannsóknum sínum skuli gögn, sem aflað hefur verið við rannsóknina, færð Þjóðskjalasafni Íslands.
Þessi staða leggur hins vegar þá siðferðislegu skyldu á forsætisnefnd Alþingis að tryggja að skjölum Alþingis verði sinnt með ekki síðri hætti en gert er ráð fyrir að skjölum afhendingarskyldra aðila verði sinnt samkvæmt þessum lögum um opinber skjalasöfn. Þá má ætlast til að forsætisnefndin tryggi einnig að aðgangur að skjölum Alþingis verði ekki með lakari hætti en gert er ráð fyrir í þessum lögum, og því er nauðsynlegt að samhliða afgreiðslu þessa frumvarps til laga um opinber skjalasöfn verði sett sérstök lög eða reglur um varðveislu skjalasafns Alþingis og undirstofnana þess. Alþingi kann að leita ýmissa leiða til að sinna því verkefni sem þessi staða leiðir af sér; það gæti varðveitt eigið skjalasafn og sinnt þeim verkefnum (m.a. um aðgang almennings og fræðimanna) sem í því felast á eigin vegum, eða t.d. leitað eftir að gera þjónustusamning við Þjóðskjalasafn Íslands um að það varðveiti skjalasafn þingsins með sjálfstæðum hætti og sinni því í samræmi við þessi lög.
Það er ljóst að verði þetta ákvæði að lögum óbreytt mun það leiða til aukins rekstrarkostnaðar fyrir Alþingi í samræmi við þær auknu skyldur sem í því felast, m.a. þar sem umboðsmaður Alþingis, Ríkisendurskoðun og Jónshús munu afhenda Alþingi skjöl sín sem undirstofnanir þess.
Í 4. mgr. er áréttað, til að taka af allan vafa, að þeir afhendingarskyldu aðilar sem heyra undir stjórnsýslu ríkisins skulu afhenda Þjóðskjalasafni Íslands sín skjöl. Hið sama gildir um þá afhendingarskyldu aðila sem heyra undir stjórnsýslu sveitarfélags ef viðkomandi sveitarfélag rekur ekki héraðsskjalasafn á eigin vegum eða er ekki aðili að slíku safni. Þá er lagt til að sveitarfélög sem afhenda Þjóðskjalasafni skjöl sín greiði fyrir vörslu þeirra samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur. Er þessi tillaga sett fram til að tryggja jafnræði milli sveitarfélaga hvað varðar kostnað vegna lögbundinnar vörslu og meðferðar opinberra skjala þar sem sveitarfélög ýmist greiði kostnað vegna reksturs héraðsskjalasafns eða vegna skila á afhendingarskyldum gögnum til Þjóðskjalasafns.
Í 5. mgr. er vikið að skilyrtri afhendingarskyldu sem aðeins kemur til við niðurlagningu trúfélags, gjaldþrot eða opinber skipti á dánarbúum. Þótt ákvæði málsgreinarinnar endurspegli gildandi rétt, sbr. 80. gr. laga nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o.fl., 51. gr. laga nr. 20/1991, um skipti á dánarbúum o.fl., og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 108/1999, um skráð trúfélög og lífsskoðunarfélög, þykir rétt að þessi grein frumvarpsins hafi að geyma heildstæða talningu á afhendingarskyldum aðilum.
Ákvæðum 6. og 7. mgr. er ætlað að stuðla að því með virkum hætti að opinberum skjölum sé í reynd skilað til opinbers skjalasafns og að aðrir aðilar geti ekki öðlast tilkall til skjalanna. Ákvæðin eru að danskri fyrirmynd, sbr. 16. og 18. gr. arkivloven.
Í gildandi lögum kemur fram að ekki er skylt að afhenda Þjóðskjalasafni Íslands eða héraðsskjalasafni afhendingarskyld skjöl fyrr en þau eru að jafnaði 30 ára gömul. Vegna örrar tækniþróunar í formi rafrænna gagna er talið að slík regla ónýti markmið laganna um varðveislu þeirra vegna úreldingar tæknibúnaðar og þurfi að setja skilum þeirra mun þrengri tímamörk. Því var lögum um Þjóðskjalasafn Íslands breytt með lögum nr. 123/2008 þar sem áskilið var að tímamörk afhendingar á skjölum og öðrum gögnum á rafrænu formi skuli vera fimm ár að jafnaði, og er þeirri breytingu viðhaldið hér. Miðað við tækniþróun síðustu tveggja áratuga ættu slík tímamörk að tryggja möguleika á að umrædd gögn verði ætíð yfirfærð á aðgengilegt form á hverjum tíma.
Með því að rafræn skjöl skuli afhent eigi síðar en þegar þau hafa náð fimm ára aldri kann að vera tilefni til þess að huga að endurskoðun ákvæða upplýsingalaga um hverjum skuli senda beiðni um aðgang að skjölum. Í 3. mgr. 16. gr. upplýsingalaga er gert ráð fyrir að hafi gögn verið afhent Þjóðskjalasafni Íslands eða öðru opinberu skjalasafni skuli hlutaðeigandi safn taka ákvörðun um aðgang að umbeðnum gögnum eða hvort ljósrit skuli veitt af skjölum eða afrit af öðrum gögnum sé þess kostur. Sú aðferðafræði sem tíðkast við langtímavörslu rafrænna gagna og reglur gera ráð fyrir að verði fylgt af hálfu opinberra skjalasafna byggist á að varðveita rafræn skjöl/gögn kerfisóháð og þar með ekki eins og þau eru í skjalakerfum og gagnagrunnum afhendingarskyldra aðila. Þetta og að gögnum er skilað mjög ungum til opinberra skjalasafna leggur áfram þær skyldur á stjórnvöld að veita borgurunum aðgang að gögnum sínum eins og stjórnsýslulög og góðir stjórnsýsluhættir gera ráð fyrir. Því er lagt til að afhendingarskyldir aðilar skuli jafnframt varðveita rafræn skjöl sín með tryggum hætti og afgreiða beiðnir um aðgang að þeim í samræmi við upplýsingalög þar til aðgangur að þeim er veittur í opinberu skjalasafni samkvæmt ákvæðum V.–VII. kafla frumvarpsins. Afhendingarskyldir skjalamyndarar þurfa að líkindum að varðveita önnur rafræn skjöl en þau sem afhent eru opinberu skjalasafni á meðan þeirra er þörf í samfélaginu. Þá er rétt að benda á að opinber skjalasöfn taka ekki öll skjöl opinberra aðila til vörslu, þ.e. sumum verður eytt í samræmi við heimildir sem settar verða í reglur samkvæmt ákvæði 2. tölul. 7. gr.
Í 4. mgr. kemur fram regla um það hvaða stjórnvald sé bært til að taka ákvörðun um aðgang að gögnum þegar skilafrestur hefur verið lengdur eða styttur frá hinum almenna skilafresti 1. mgr. Meginreglan er sú að það stjórnvald, sem hefur vörslur skjals með höndum, tekur ákvörðun um aðgang að því. Á hinn bóginn ræðst það af aldri skjalsins hvaða reglur gilda um upplýsingaréttinn. Þannig gilda reglur frumvarpsins um upplýsingaréttinn eftir að skjalið hefur náð 30 ára aldri hvort sem það er í vörslu opinbers skjalasafns eða annars stjórnvalds. Þetta er áréttað í 6. mgr.
Verkefni afhendingarskyldra aðila eru sjaldnast lögð niður þótt starfsemi slíkra aðila sé hætt, heldur eru umrædd verkefni almennt færð annað. Sá aðili sem slík verkefni eru flutt til getur í fæstum tilvikum byrjað með autt borð, og því er nauðsynlegt að hann fái til sín þau skjöl sem tengjast framkvæmd umræddra verkefna á síðustu árum, eða a.m.k. skjöl sem tengjast verkefnum sem eru virk, þegar þau eru flutt til annars aðila. Er eðlilegt að það opinbera skjalasafn, sem á að taka við skjölum hins afhendingarskylda aðila, úrskurði um hvaða skjöl skuli afhent þeim aðila sem tekur við verkefnum þess aðila sem hættir starfsemi.
Tekið er fram í 7. mgr., svo ekki valdi misskilningi, að réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt frumvarpinu haggar ekki við höfundarétti sé skjal háð slíkum rétti. Skv. 22. gr. a höfundalaga, nr. 73/1972, er heimilt að veita aðgang að skjölum eða öðrum gögnum mála samkvæmt stjórnsýslulögum, upplýsingalögum og öðrum lögum með því að afhenda ljósrit eða afrit af þeim þótt þau hafi að geyma verk sem njóta verndar samkvæmt höfundalögum. Þessi upplýsingaréttur er þó háður því skilyrði að verkin verði ekki birt, eintök af þeim gerð, eintökum af þeim dreift eða þau nýtt með öðrum hætti nema með samþykki höfundar.
Meginregla 1. mgr. er sú að skila skal skjölum sem falla undir 30 ára afhendingarskyldu til opinbers skjalasafns. Fram að þeim tíma bera hlutaðeigandi stjórnvöld ábyrgð á og kostnað af vörslu gagnanna. Í 8. mgr. er í samræmi við þessa meginreglu mælt svo fyrir að séu skjöl afhent opinberu skjalasafni áður en þau hafa náð 30 ára aldri verði safninu heimilt að taka gjald fyrir geymslu þeirra þar til þau hafa náð 30 ára aldri. Þetta ákvæði á þó ekki við skjöl og önnur gögn á rafrænu formi, sbr. 1. mgr. Sem rekstraraðilar héraðsskjalasafna geta sveitarfélög eða byggðasamlög ákveðið hvernig þessu ákvæði verður fylgt eftir af viðkomandi skjalasafni, t.d. ef hefð hefur verið fyrir afhendingu skjala til þess áður en þau hafa náð 30 ára aldri.
Eins og vikið er að í 5. mgr. 11. gr. ber þrotabúum að afhenda Þjóðskjalasafni Íslands þau skjöl sem ekki hafa verið lögð fram í dómi að loknum skiptum, en kunna að hafa þýðingu fyrir skiptin. Þar sem skjalasafn þrotabúa geta verið mjög mikil að vöxtum er hér lagt til það nýmæli að þrotabú skuli greiða Þjóðskjalasafni Íslands gjald fyrir varðveislu í sjö ár og eyðingu þeirra skjala sem ákveðið er að grisja allt eftir eðli þeirra og magni. Slíkt gjald telst til kostnaðar af skiptum skv. 2. tölul. 110. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl. Hrökkvi hins vegar eignir ekki til að greiða kostnað af skiptum verður safnið engu síður að taka við skjölum bús enda almannahagsmunir því tengdir að skjalasöfn þrotabúa séu ekki á hrakhólum. Jafnframt má krefja um greiðslu kostnaðar vegna skjala afhendingarskylds aðila þegar starfsemi hans er lögð niður.
Í síðustu málsgreininni kemur fram að ráðherra skuli mæla fyrir um gjald í reglugerð vegna þeirra gjalda sem talin eru í 5., 8. og 9. mgr. sem miðast við gjald sem er greitt fyrir leigu á viðhlítandi skjalageymslu til varðveislu skjala með hliðsjón af eðli þeirra og magni. Er talið eðlilegt að um slíka gjaldtöku séu til ákveðnar reglur, þannig að öll opinber skjalasöfn geti tekist á við umrædd verkefni á sama grundvelli.
Ákvæði 2. og 3. mgr. eru að danskri fyrirmynd, sbr. 49. og 50. gr. arkivloven.
Í 4. mgr. er sú skylda lögð á herðar þjóðskjalavarðar að beita sér fyrir samkomulagi milli opinberra skjalasafna og annarra stofnana um varðveislu einkaskjalasafna. Er slíkt samkomulag talið æskilegt í ljósi þess að fjölmargar stofnanir hafa hagsmuna að gæta á þessu sviði, t.d. Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn vegna heimilda um íslenska bókmenntasögu, Listasafn Íslands vegna heimilda um íslenska listasögu, Kvikmyndasafn Íslands vegna heimilda um íslenska kvikmyndasögu, héraðsskjalasöfn vegna staðbundinnar sögu o.s.frv.
Ákvæði 2. mgr. er að öðru leyti í samræmi við 11. gr. gildandi laga um Þjóðskjalasafn Íslands að frátaldri þeirri breytingu sem 1. mgr. hefur í för með sér. Í þeim tilvikum sem Þjóðskjalasafn sér ekki ástæðu til að nýta sér það tækifæri til afritunar sem hér er kveðið á um er eðlilegt að það geri öðrum, t.d. aðilum þess samkomulags sem hvatt er til í síðustu mgr. 13. gr. að verði gert, viðvart til að gefa þeim kost á afritun umræddra skjala, teljist umrædd skjöl hafa menningarlegt eða sagnfræðilegt gildi fyrir þeirra starfssvið.
Í þessu ákvæði felst aukin skylda fyrir héraðsskjalasöfn sem opinber skjalasöfn, en ekki hefur áður verið lögð á þau sú kvöð sem felst í greininni.
Opinber skjalasöfn hafa að geyma vitnisburð um umsvif og menningarstig samfélagsins á hverjum tíma. Því hefur verið starfrækt samkvæmt lögum sérstök stofnun, Þjóðskjalasafn Íslands, sem hefur það hlutverk að varðveita og gera aðgengileg skjöl embætta og opinberra aðila. Með þessu frumvarpi er það hlutverk fært öllum opinberum skjalasöfnum, sem skilgreind eru í 1. tölul. 2. gr. Umrædd skjalasöfn gegna aðallega tvenns konar hlutverki í þjóðfélaginu. Annað þeirra hefur beinlínis hagnýtt gildi, þ.e. að halda til haga þeim skjölum sem varða stjórnsýslu landsins og sveitarfélaga og réttindi almennra borgara eða geta haft gildi fyrir dómstóla landsins í hvers kyns ágreiningsmálum sem upp kunna að koma. Einnig varðveita opinber skjalasöfn skjöl sem eru hinar ákjósanlegustu sagnfræðilegar heimildir þó að leyndardómar felist hvergi nærri allir í skjallegum heimildum. Þegar frá líður eru þær oft einu heimildirnar sem tiltækar eru.
Löng hefð er fyrir því að teknar séu örfilmur (míkrófilmur) af skjölum sem varðveitt eru í ríkisskjalasöfnum í öryggisskyni. Þau skjöl sem söfnin varðveita eru einstæð og óbætanleg ef eitthvað ber út af um varðveislu þeirra, og er vert að afrit þeirra, hvort sem er á filmum, í rafrænu formi eða á öðrum vörslumiðli, séu varðveitt á öruggum stað utan viðkomandi safna, t.d. ef til hamfara eða styrjaldaraðgerða kæmi sem stefnt gætu einstökum opinberum skjalasöfnum í hættu.
Í lokamálsgrein er að finna nýmæli þar sem áréttað er að hver sá sem fái skjal að láni beri ábyrgð á varðveislu þess og skilvísum skilum.
Einnig hefur starfsfólk Þjóðskjalasafns tekið þátt í uppbyggingu kennslu á fræðasviði safnsins við Háskóla Íslands, og er brýnt að opinber skjalasöfn taki þannig þátt í verkefnum sem stuðla að aukinni þekkingu framtíðarstarfsmanna á vettvangi skjalavörslu.
Í 4. mgr. er mælt fyrir um grunnskyldur þeirra sem bera ábyrgð á skjalavörslu afhendingarskylds aðila. Oft verða þessar skyldur ekki ræktar nema framkvæmt sé lágmarksáhættumat.
Á grundvelli áhættumats og öryggisstefnu skal sá sem ábyrgð ber á skjalastjórn og skjalavörslu gera viðeigandi öryggisráðstafanir til þess að vernda upplýsingar gegn ólöglegri eyðileggingu, gegn því að þær glatist eða breytist fyrir slysni og gegn óleyfilegum aðgangi. Til að varðveita pappírsskjöl verða viðkomandi að hafa góðar skjalageymslur með viðhlítandi aðgangsstýringu. Viðunandi varðveisla upplýsinga sem unnar eru á rafrænan hátt hjá stjórnvöldum krefst almennt takmarkana aðgangs að húsnæði þar sem vinnsla upplýsinganna fer fram sem og tölvuöryggis, svo sem aðgangsorða fyrir þá sem vinna mega með upplýsingarnar, eftirlits með árangurslausum tilraunum til aðgangs að tölvukerfum, aðgangsstýringar þannig að starfsmenn hafi ekki aðgang að öðrum hlutum tölvukerfis en þeir hafa þörf fyrir vegna starfa sinna o.s.frv.
Áréttað skal að á stjórnvöldum hvílir einnig skylda til að tryggja öryggi persónuupplýsinga skv. 11. og 12. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Ákvæði þessa frumvarps falla vel að þeim lögum þannig að ekki á að verða um neins konar tvíverknað að ræða við að gæta að öryggi upplýsinga hjá stjórnvöldum.
Í 5. mgr. kemur fram regla sem byggð er á því viðhorfi að sá aðili sem hefur vörslu skjals beri ábyrgð á varðveislu þess í samræmi við ákvæði frumvarpsins. Eftir að skjöl hafa verið afhent opinberu skjalasafni í samræmi við ákvæði frumvarps þessa ber skjalasafnið ábyrgð á varðveislu þeirra.
Erfitt getur hins vegar reynst að setja reglur um förgun eða varðveislu allra hugsanlegra upplýsinga. Talið er auðvelt að setja reglur um gagnasvið þar sem þörfin á eyðingu er frekar augljós en taka þar afstöðu til beiðna um eyðingu ýmissa gagna jöfnum höndum eftir eðli upplýsinganna og eðli máls, m.a. hvort sömu upplýsingar séu til annars staðar. Því verður tæpast hægt að setja algildar reglur um hvaða gagnagrunna skuli varðveita þar sem ekki er ávallt vitað hvaða upplýsingar þeir munu hafa að geyma. Því er talið að lagaákvæði á þessu sviði þurfi að veita svigrúm til að teknar verði ákvarðanir um hvern og einn gagnagrunn, og því er lagt til að orðalag 2. mgr. veiti slíkt svigrúm.
Almennt eru upplýsingar þess eðlis að hagsmunirnir að baki vernd þeirra verða ekki eins ríkir með tímanum, en þá fer hins vegar áhugi fræðimanna á þeim málum sem til meðferðar hafa verið og varpað geta ljósi á söguna oft að aukast. Fyrir utan matskenndar takmarkanir má segja að í meginatriðum séu eftirfarandi tímamörk: Meiri hluti skjala afhendingarskyldra aðila sem takmarkaður hefur verið aðgangur að verður aðgengilegur almenningi við 30 ára aldur þeirra. Aðgangur að skjölum um virka almannahagsmuni getur verið háður takmörkunum í allt að 40 ár og aðgangur að skjölum um einkamálefni einstaklinga er háður takmörkunum í 80 ár. Undantekning er þó gerð með sjúkraskrár en aðgangur að þeim opnast þegar liðin eru 100 ár frá síðustu færslu í skrárnar. Aðgangur að skjölum sem hafa að geyma upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- eða viðskiptaleyndarmál er takmarkaður meðan upplýsingarnar teljast varða virka og mikilvæga hagsmuni. Loks er lagt til að heimild verði í lögum til að synja um aðgang að skjali sem er yngra en 110 ára við sérstakar aðstæður.
Í 3. mgr. er lögfest regla um aðgang að hluta skjals og er ákvæðið sambærilegt 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og 9. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál.
Ákvæði 2. mgr. tengist náið upplýsingalögum og lögum um upplýsingarétt um umhverfismál. Skv. 9. gr. upplýsingalaga og 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál er óheimilt að veita aðgang að gögnum um fjárhags - og einka málefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar kemur fram meginreglan um hvenær þessum takmörkunum og öðrum sambærilegum lýkur á aðgangi að gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um einkamál einstaklinga. Meginreglan er sú að þessum takmörkunum lýkur þegar liðin eru 80 ár frá því að skjölin urðu til og er sú tímaviðmiðun í samræmi við gildandi lög um Þjóðskjalasafn Íslands og almenna framkvæmd sem tíðkaðist hjá Þjóðskjalasafni Íslands. Ekki þótti réttlætanlegt að stytta þann frest í ljósi 71. gr. stjórnarskrárinnar og þeirrar staðreyndar að lífaldur Íslendinga hefur verið að lengjast síðustu áratugi.
Frá framangreindri meginreglu um að takmarkanir á aðgangi að upplýsingum um einkamálefni falli niður við 80 ár kemur fram undantekning í 3. mgr. Þar er mælt svo fyrir að óheimilt sé að veita aðgang að sjúkraskrám og öðrum skrám um heilsufarsupplýsingar nafngreindra manna fyrr en liðin eru 100 ár frá síðustu færslu í skrárnar. Rökin fyrir að lengri frestur verði látinn gilda um aðgang almennings að sjúkraskrárupplýsingum um nafngreinda einstaklinga eru þau að mjög viðkvæmar upplýsingar geta komið fram í slíkum skrám, eða eins og segir í dómi Hæstaréttar í máli nr. 151/2003 frá 27. nóvember 2003: „Upplýsingar af þessum toga geta varðað einhver brýnustu einkamálefni þess, sem í hlut á, án tillits til þess hvort þær geti talist honum til hnjóðs.“ Þá er einnig rétt að hafa í huga að upplýsingar um arfgerð, sem þar geta komið fram, varða ekki aðeins hlutaðeigandi sjúkling heldur einnig börn hans. Í því sambandi er rétt að minna aftur á fyrrnefndan dóm Hæstaréttar en þar var fallist á að dóttir látins manns gæti haft hagsmuni af því að koma í veg fyrir að slíkar upplýsingar um föður hennar yrðu fluttar í gagnagrunn á heilbrigðissviði og var henni játuð aðild að dómsmáli þar sem fjallað var um lögmæti ákvörðunar landlæknis um að hafna beiðni hennar um að upplýsingar um látinn föður hennar yrðu ekki fluttar í gagnagrunninn.
Til að forðast misskilning er rétt að taka fram að ákvæði þetta fjallar um aðgang almennings að sjúkraskrárupplýsingum og haggar ekki við sérákvæðum laga er veita vísindamönnum aðgang að heilsufarsupplýsingum til rannsókna.
Samkvæmt gildandi lögum og reglugerð er aðgangur að prestsþjónustubókum og sóknarmannatölum (sálnaregistrum) miðaður við 35 ár. Það mun byggt á reglugerð um Þjóðskjalasafnið í Reykjavík nr. 5/1916 en þar segir í 5. gr. að öll skjöl safnsins eigi að vera aðgengileg eftir þann tíma. Hins vegar er aðgangur að aðalmanntölum miðaður við 80 ár. Lítið samræmi er því á aðgangi að þessum heimildum sem eru þó að mörgu leyti sambærilegar vegna viðkvæmra persónuupplýsinga sem þar kunna að koma fram. Í prestsþjónustubókum er getið rangfeðrana og ættleiðinga, í sóknarmannatölum koma fram einkunnir eða umsagnir sem prestar gefa sóknarbörnum og svo geta komið þar fram upplýsingar um dánarorsakir manna. Í aðalmanntölum, sem tekin voru á fimm til tíu ára fresti, má sjá dvalarstaði manna þegar manntalið var tekið, þannig að það sést hver er skráður til heimilis eða veru, t.d. á Litla- Hrauni (stofnað 1929) eða á Kleppi (sjúkrahús stofnað 1907). Einnig koma margvíslegar upplýsingar fram í manntölum sem kunna að þykja viðkvæmar persónuupplýsingar, t.d. um trúfélag, ríkisborgararétt, atvinnu o.s.frv.
Óljóst er hvers vegna þetta misræmi er milli aðgangs að prestsþjónustubókum, sóknarmannatölum og aðalmanntölum en í stað þess að færa aðgengi að prestsþjónustubókum aftur úr 35 árum í 80 ár eða öfugt er e.t.v. eðlilegast að fara milliveginn. Því er í frumvarpinu lagt til að aðgangur að þessum gögnum sé heimill eftir 50 ár frá því að upplýsingarnar voru skráðar. Með þessari tillögu er að nokkru stuðst við skipan mála í Danmörku.
Samkvæmt 6. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, hafi þau að geyma upplýsingar um umhverfismál, enda geti birting þeirra haft alvarleg áhrif á vernd þess hluta umhverfisins sem slíkar upplýsingar varða, t.d. heimkynna fágætra tegunda lífvera, steinda, steingervinga og bergmyndana. Ákvæðið er byggt á h-lið 2. mgr. 4. gr. tilskipunar 2003/4/EB frá 28. janúar 2003 um almennan aðgang að upplýsingum um umhverfismál og niðurfellingu á tilskipun ráðsins 90/313/EB, en hún var tekin inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES- nefndarinnar nr. 123/2003 26. september 2003. Á grundvelli ákvæðisins er t.d. heimilt að undanþiggja upplýsingar um varpstöðvar fágætra fugla ef hætta er talin á að upplýsingarnar verði notaðar til lögbrota, svo sem ólögmætrar eggjatöku. Skv. 6. tölul. 1. mgr. þessarar greinar er hægt að undanþiggja slíkar upplýsingar upplýsingarétti almennings samkvæmt heimild í 21. gr. í allt að 40 ár, en skv. 2. mgr. má veita aðgang að þeim þegar ekki er lengur ástæða til að ætla að miðlun þeirra geti haft skaðleg áhrif á umhverfið.
Ákvæðið er svipað að efni og 3. mgr. 28. gr. dönsku laganna, arkivloven, að því frátöldu að danska ákvæðið tekur til skjala sem eru yngri en 100 ára, en vegna sífellt lengri lífaldurs Íslendinga er talin ástæða til að þessi heimild nái til 110 ára.
Skjal sem varðar almannahagsmuni og getur talist vert að synja um aðgang að getur t.d. verið teikningar af húsum sem varða öryggi ríkisins (fangelsi, öryggisgeymslur o.s.frv.).
Meginreglan um upplýsingarétt almennings, sem fram kemur í 21. gr. frumvarpsins, gildir án þess að sá sem í hlut á þurfi að sýna fram á nokkur tengsl við málið sem upplýsinga er óskað um. Slík tengsl geta þó verið fyrir hendi og gæti hlutaðeigandi í mörgum tilvikum byggt rétt sinn til þess að fá aðgang að upplýsingum á upplýsingarétti aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum. Sá réttur er hins vegar takmarkaður af gildissviði stjórnsýslulaga því að þau ná aðeins til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í öðrum tilvikum en þeim sem falla undir stjórnsýslulögin kunna einstaklingar og lögaðilar að eiga réttmæta hagsmuni umfram aðra af því að fá upplýsingar sem varða þá sérstaklega, t.d. um mál þar sem engin stjórnvaldsákvörðun hefur verið eða verður nokkru sinni tekin.
Ákvæði VI. kafla eru í samræmi við dóm Mannréttindadómstóls Evrópu frá 7. júlí 1989 (í máli Gaskins gegn Bretlandi). Þar var lögð áhersla á að í samræmi við mannréttindasáttmála Evrópu eigi að vera í löggjöf aðildarríkja reglur sem tryggi mönnum formlega úrlausn um rétt þeirra til aðgangs að upplýsingum sem varða þá sjálfa.
Áréttað skal að ákvæði þessa kafla hagga ekki við ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um upplýsingarétt aðila máls eða ákvæðum laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, um aðgang hins skráða að skráðum upplýsingum um hann sjálfan.
Í 2. mgr. koma fram takmarkanir sem gera verður á upplýsingarétti aðila vegna mikilvægra hagsmuna annarra. Það getur hent að sama skjal hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram kemur beiðni um aðgang að slíkum gögnum er þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum, er þá varða, sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 2. mgr. felst í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni.
Í 3. mgr. kemur fram reglan um aðgang að hluta skjals þar sem hægt er að veita aðgang að þeim hluta upplýsinga viðkomandi skjals sem ákvæði 23. og 24. gr. og 2. mgr. þessarar sömu greinar ná ekki yfir.
Þrátt fyrir að rafræn afrit af sjúkraskrám hafi verið afhent opinberu skjalasafni til varðveislu er mælt svo fyrir í 4. mgr. að um rétt sjúklings til aðgangs að sjúkraskrá sinni fari samkvæmt lögum um sjúkraskrár. Beiðni um aðgang að sjúkraskrá skal því beint til umsjónaraðila sjúkraskrárinnar, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár.
Í 2. mgr. er áskilið að í umsókn skuli upplýst í hvaða tilgangi óskað er eftir aðgangi að skjali. Síðan fer fram mat á því hvort hægt er að verða við þeirri ósk án þess að skerða almanna- eða einkahagsmuni sem ákvæðum V. og VI. kafla er ætlað að vernda. Í mörgum tilvikum getur það verið framkvæmanlegt séu ákveðin skilyrði uppfyllt. Eins og nánar er vikið að í 29. gr. er heimilt að setja ákveðin skilyrði fyrir því að veittur verði aðgangur að skjali. Ef notkun skjals hefur hins vegar fyrirsjáanlega í för með sér röskun á þeim hagsmunum sem ákvæðum V. og VI. kafla er ætlað að vernda er óheimilt að verða við erindinu á grundvelli ákvæða þessa kafla.
Ef upplýsingarnar varða aftur á móti gögn sem dómstólar hafa afhent Þjóðskjalasafni Íslands skal leita samþykkis dómstólaráðs hafi skjalið að geyma persónugreinanlegar upplýsingar og vinnsla með upplýsingarnar hefur fallið undir lög nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
Í öðrum tilvikum en þeim sem tekin eru fram í greininni þarf opinbert skjalasafn ekki að leita eftir samþykki annarra stjórnvalda. Ef þau stjórnvöld, sem nefnd eru í greininni, veita ekki samþykki sitt er safninu óheimilt að veita aðgang að skjali samkvæmt ákvæðum kaflans. Ef stjórnvöld veita samþykki með skilyrðum er hinu opinbera skjalasafni skylt að taka þau skilyrði upp í hið útgefna leyfi.
Í þeim tilvikum þar sem opinbert skjalasafn þarf ekki að leita eftir samþykki annarra stjórnvalda tekur safnið ákvörðun á grundvelli kaflans um aðgang að skjali og getur þá eftir atvikum sett skilyrði á grundvelli ákvæða 29. gr. fyrir aðgangi að skjali.
Í 4. mgr. eru settir frestir fyrir afgreiðslu þeirra stjórnvalda sem veita þurfa samþykki fyrir aðgangi að skjölum samkvæmt ákvæðum kaflans.
Í 5. mgr. er að finna heimild fyrir ráðherra að setja, að fengnum tillögum Persónuverndar og dómstólaráðs, skilyrði fyrir notkun skjala sem undir þennan kafla heyra. Það kann að vera hagkvæmt komi í ljós að hægt sé fyrir fram að binda aðgang að tilteknum flokkum skjala stöðluðum skilyrðum. Þarf þá ekki að leita samþykkis Persónuverndar eða dómstólaráðs um skjöl sem undir slíkar reglur falla.
Með þessum ákvæðum má ætla að komið sé til móts við almenna rannsóknarhagsmuni, m.a. vegna fræðilegra rannsókna.
Brot á þessari grein sem framið er af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi varðar sektum eða fangelsi allt að þremur árum skv. 1. mgr. 44. gr. frumvarpsins. Slík brot geta einnig bakað viðkomandi bótaskyldu, sbr. 2. mgr. 44. gr.
Einnig er vísað til laga nr. 68/2011, um rannsóknarnefndir, um skjöl og gagnagrunna rannsóknarnefnda sem forseti Alþingis kann að skipa á grundvelli ákvæða laga um rannsóknarnefndir. Samkvæmt þeim skal forseti Alþingis skipa rannsóknarnefnd ef Alþingi samþykkir ályktun þar um til þess að rannsaka mikilvæg mál sem almenning varða. Að rannsókn nefndarinnar lokinni skulu gögn, sem aflað hefur verið við rannsóknina, færð Þjóðskjalasafni Íslands. Ákvæði 2. mgr. endurspeglar þá reglu um aðgang að gögnum nefndarinnar sem fram kemur í 4. mgr. 13. gr. laga nr. 68/2011.
Loks er einnig vísað til þess að Þjóðskjalasafni Íslands kann að vera falið að varðveita skjöl og gagnagrunna sem verða til vegna annarra verkefna á vegum Alþingis sem stofnað er til í samræmi við ákvæði laga. Er sú tilvísun sett í greinina til að binda ekki slíka möguleika aðeins við skjöl vegna verkefna sem stofnað hefur verið til við gildistöku þessara laga.
Þessi grein er nýmæli sem nauðsyn er að lögfesta í kjölfar setningar ofangreindra laga um rannsóknarnefndir. Rétt er að benda á að það brýtur í bága við þá meginreglu sem sett er í 1. mgr. 12. gr. þessa frumvarps (um að afhendingarskyld skjöl skuli afhent opinberu skjalasafni þegar þau hafa náð 30 ára aldri, en skjöl og gögn á rafrænu formi að jafnaði eigi síðar en þegar þau hafa náð fimm ára aldri) að afhenda Þjóðskjalasafni svo ung skjöl sem hér um ræðir. Með þessu ákvæði 13. gr. laga um rannsóknarnefndir ákvað Alþingi að flytja umsýslu skjala slíkra nefnda til Þjóðskjalasafns og leggja skjalamyndarann niður um leið, þ.e. þá rannsóknarnefnd sem samkvæmt upplýsingalögum ætti að vera sá aðili sem annars hefði borið skyldu til að afgreiða erindi er varða skjölin þar til þau eru 30 ára gömul.
Í síðustu málsgreininni felst stefnumörkun um að opinber skjalasöfn Íslands skuli vinna að því að koma upp rafrænni afgreiðslu á erindum um aðgang að gögnum.
Í 2. mgr. eru settir afgreiðslufrestir miðað við eðli þeirra mála sem afgreiða ber. Höfð var hliðsjón af þeim afgreiðslufrestum sem settir eru í upplýsingalögum, nr. 140/2012.
Í 3. mgr. er áréttað að um málsmeðferð fari að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum þegar ákvæðum kaflans sleppir.
Í 3. mgr. er opinberu skjalasafni veitt heimild til að taka gjald fyrir þá vinnu og kostnað sem af því hlýst að veita aðgang að gögnum þrotabús eða annarra óskráðra eða óflokkaðra skjala. Er þetta ákvæði sett í tilefni þess að þess má vænta að opinber skjalasöfn, einkum Þjóðskjalasafn Íslands, fái á næstu árum til sín mikið magn skjala vegna þrotabúa úr íslensku atvinnulífi (m.a. skjöl þrotabúa banka og sparisjóða) sem mun taka langan tíma að skrá og flokka í samræmi við reglur, og mun felast mikil vinna og kostnaður í að veita aðgang að slíkum gögnum. Líklegt er að umrædd skjöl muni í fæstum tilvikum falla undir ákvæði 1. mgr. 21. gr. þessa frumvarps, og því teljist eðlilegt að opinberum skjalasöfnum verði veitt heimild til að taka gjald fyrir þá vinnu og kostnað sem hlýst af því að veita aðgang að þeim.
Í 4. mgr. er mælt svo fyrir að ráðherra ákveði með gjaldskrá hvað greiða skuli fyrir ljósrit og afrit skjala og annarra gagna sem veitt eru samkvæmt frumvarpinu verði það að lögum. Á því er byggt að við ákvörðun gjaldsins verði tekið tillit til alls kostnaðar sem hlýst af ljósritun og afritun, bæði föstum og breytilegum kostnaði. Í 5. mgr. er veitt heimild til innheimtu fyrirframgreiðslu fyrir þá afritunarþjónustu sem óskað er eftir.
Ákvæði 4. og 5. mgr. eru samhljóða samsvarandi ákvæðum í 18. gr. upplýsingalaga.
Rétt er að benda á að ákvæði 1. mgr. gilda um öll opinber skjalasöfn samkvæmt skilgreiningu þeirra í 2. gr.
Í 3. mgr. segir að um meðferð ákvörðunar Þjóðskjalasafns Íslands skv. 9. gr. fari samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, enda er í þeim tryggður réttur til viðeigandi málsmeðferðar vegna slíkrar ákvörðunar.
Í 4. og 5. mgr. eru tilgreindar tvenns konar ákvarðanir sem heimilt er að kæra til ráðherra. Aðrar ákvarðanir en þar eru tilgreindar samkvæmt lögunum verða ekki kærðar til ráðherra.
Í 2. mgr. er jafnframt mælt fyrir um bótaskyldu séu ákvæði 1. mgr. brotin. Skal hér áréttað að einfalt gáleysi nægir svo dæma megi tjónvald til að greiða tjónþola bætur fyrir miska, og er það í samræmi við lokamálsgrein 18. gr. gildandi laga um Þjóðskjalasafn Íslands.
Í 3. mgr. koma fram nýmæli um refsingu forstöðumanna og annarra sem bera ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu afhendingarskyldra aðila ef brotið er í bága við nánar tilgreind ákvæði IV. kafla frumvarpsins.
Ákvæði 4. mgr. eru nauðsynleg til þess að tryggja skilvísa afhendingu á skjölum frá þeim sem hafa vörslur skjala án þess að eiga löglegt tilkall til þeirra.
Ákvæði 2. mgr. eru í samræmi við gildistöku ákvæða upplýsingalaga. Rétt þykir að árétta að ákvæði frumvarpsins gilda um öll gögn burtséð frá því hvenær þau urðu til eða hvenær þau hafa borist stjórnvöldum.
Í 1. tölul. er lögð til breyting á lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga sem er í reynd nýtt ákvæði í lögunum; er tillagan í samræmi við ákvæði sama efnis í 11. gr. dönsku persónuverndarlaganna.
Í 2. tölul. er fjallað um breytingar sem gera þarf á gildandi lögum um upplýsingarétt um umhverfismál til samræmis við ákvæði frumvarpsins, en þar er um að ræða eina breytingu. Tillagan hefur ekki í för með sér efnisbreytingu. Þar sem sambærilegar takmarkanir og fram koma í 3. tölul. 6 gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál er ekki að finna í frumvarpi til laga um opinber skjalasöfn leiðir það af sjálfu sér að um leið og fer um aðgang að gögnum eftir frumvarpinu verður ekki lengur um slíkar takmarkanir að ræða, og því er rétt að vísa til þess í 3. mgr. 7. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál að þegar umrædd gögn eru komin í vörslu opinbers skjalasafns verði aðgangur að þeim ákveðinn á grundvelli ákvæða laga um opinber skjalasöfn.
Í 3. tölul. er lögð til breyting á 2. og 3. mgr. 12. gr. laga nr. 163/2007, um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð. Í gildandi ákvæði er mælt fyrir um eyðingu allra trúnaðargagna til hagskýrslugerðar, og þeim skuli því ekki skilað til Þjóðskjalasafns Íslands. Þetta ákvæði kemur í raun í veg fyrir að mikilvæg skjöl um hagsögu Íslands varðveitist. Í fyrirliggjandi tillögu felst breyting sem ætlað er að gera hvort tveggja í senn, standa vörð um lögmæta viðskiptahagsmuni fyrirtækja, en tryggja um leið að mikilvæg skjöl um hagsögu landsins verði varðveitt.
Í 4. tölul. er lagt til að ákvæði 2. málsl. 4. mgr. 13. gr. laga nr. 68/2011, um rannsóknarnefndir, verði breytt á þá vegu að þar verði vísað til laga um opinber skjalasöfn, en ekki til laga um Þjóðskjalasafn Íslands, sem falla úr gildi skv. 46. gr. þessa frumvarps.
Fylgiskjal I.
Mennta- og menningarmálaráðuneyti:
Önnur atriði laganna geta einnig haft kostnaðaráhrif fyrir sveitarfélögin svo sem um skyldur héraðsskjalasafna (8. gr.), kröfur til skjalastjórnar og skjalavörslu (18. gr.) og samþykkt málaskráningarkerfa (19. gr.). Þessar skyldur og kröfur koma til nánari útfærslu í reglugerðum settum af mennta- og menningarmálaráðuneyti og reglum settum af Þjóðskjalasafni.
Kostnaðaráhrif gagnvart sveitarfélögum munu því þegar upp verður staðið ráðast af setningu reglugerða, reglna og gjaldskrár. Reglugerðir settar af ráðuneytinu og reglur settar af Þjóðskjalasafni eru stjórnvaldsfyrirmæli sem koma til sjálfstæðs kostnaðarmats skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Af hálfu Sambands íslenskra sveitarfélaga er lögð áhersla á að gjaldskrá skv. 11. gr. frumvarpsins verði sett að undangengnu samráði við sambandið og að áhrif gjaldskrárinnar verði kostnaðarmetin gagnvart sveitarfélögunum.
Fylgiskjal II.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Í fyrsta lagi kemur fram í frumvarpinu að yfirstjórn opinberrar skjalavörslu og skjalastjórnar málaflokksins er hjá mennta- og menningarmálaráðherra. Þjóðskjalasafn annast um framkvæmd laganna sem sérstök ríkisstofnun og kostnaður við rekstur hennar greiðist úr ríkissjóði.
Í öðru lagi er fjallað um skipan þjóðskjalavarðar, hæfisskilyrði og valdheimildir. Nýmæli er að lagt er til að þjóðskjalavörður hafi háskólamenntun og staðgóða þekkingu á starfssviði stofnunarinnar og að þjóðskjalavörður stjórni starfsemi og rekstri Þjóðskjalasafns en í núverandi lögum hefur stjórnarnefnd Þjóðskjalasafns yfirumsjón með rekstri safnsins. Hins vegar er í frumvarpinu gert ráð fyrir að hlutverk stjórnarnefndar verði nú að vera forstöðumanni til ráðgjafar um stefnu safnsins, fjárhagsáætlanir og fleiri málefni. Með þessu færist stjórnunarfyrirkomulag stofnunarinnar nær því horfi sem algengast er fyrir ríkisstofnanir. Fjármála- og efnahagsráðuneytið fær þó ekki séð að meiri þörf sé fyrir að hafa sérstaka stjórnarnefnd við þessa stofnun fremur en aðrar og telur að það geti hamlað fjárhagslegri ábyrgð forstöðumanns á starfseminni. Kostnaður við þóknanir til stjórnarmanna hefur verið minni háttar, eða um 500 þús. kr. á ári.
Í þriðja lagi er í frumvarpinu fjallað um hlutverk Þjóðskjalasafns, leyfi til reksturs héraðsskjalasafns og hlutverk og starfsemi opinberra skjalasafna. Fram kemur hverjum er skylt að afhenda skjöl til opinberra skjalasafna, hvernig skjöl og hvenær þau skuli afhent. Nýmæli er að söfnum er heimilt að taka við skjölum annarra aðila en afhendingarskyldra aðila til varðveislu og eignar. Um er að ræða annars vegar alla aðila sem fara með opinbera stjórnsýslu og hins vegar lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu opinberra aðila. Samkvæmt frumvarpinu munu ákvæði þess þó ekki gilda um skjöl Alþingis eða stofnana þess, nema annað sé tilgreint í lögum. Í frumvarpinu kemur fram að sveitarfélögum, sem ekki reka héraðsskjalasafn, beri að afhenda skjöl sín til Þjóðskjalasafns Íslands og greiða fyrir vörslu þeirra samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur. Þjóðskjalasafn mun því hafa þjónustutekjur fyrir vörslu þessa efnis en ekki liggur fyrir á þessu stigi áætlun um umfangið, sem þó er ekki ástæða til að ætla að verði umtalsvert. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að heimilt verði að krefjast endurgreiðslu kostnaðar vegna móttöku, frágangs og flutnings skjala afhendingarskylds aðila sem hættir starfsemi eða er lagður niður. Þar sem fremur fátítt er að stofnanir séu lagðar niður án þess að annar aðili taki við starfseminni er ekki reiknað með að miklar tekjur falli til vegna þessa.
Verði frumvarpið að lögum er ekki ástæða til að ætla að það hafi teljandi áhrif á útgjöld ríkissjóðs.
Þingskjal 403 — 246. mál.
Frumvarp til laga
um opinber skjalasöfn.
(Lagt fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014.)
I. KAFLI
Almenn ákvæði.
1. gr.
Markmið.
2. gr.
Skilgreiningar.
1. Opinber skjalasöfn: Þjóðskjalasafn Íslands og héraðsskjalasöfn sem starfa í samræmi við rekstrarleyfi sem Þjóðskjalasafn Íslands hefur veitt sveitarstjórn eða byggðasamlagi til reksturs þeirra.
2. Skjal: Hvers konar gögn, jafnt rituð sem í öðru formi, er hafa að geyma upplýsingar og hafa orðið til, borist eða verið viðhaldið við starfsemi á vegum stofnunar eða einstaklings.
3. Skjalastjórn: Skilvirk og kerfisbundin stýring á myndun skjala, móttöku, skjalahaldi, notkun og umráðum, þar á meðal ferlum og hlítingu reglna til að fanga og viðhalda vitnisburði og upplýsingum um starfsemi og viðskipti í formi skjala.
4. Skjalavarsla: Öll atriði er lúta að myndun, vörslu og aðgengi að skjölum og öðrum upplýsingum tiltekins skjalasafns hvort heldur er hjá afhendingarskyldum aðila eða hjá opinberu skjalasafni.
II. KAFLI
Stjórnsýsla.
3. gr.
Stjórn opinberrar skjalavörslu og skjalastjórnar.
4. gr.
Þjóðskjalasafn Íslands.
Kostnaður við rekstur safnsins greiðist úr ríkissjóði eftir því sem ákveðið er í fjárlögum.
5. gr.
Þjóðskjalavörður.
Þjóðskjalavörður stjórnar starfsemi og rekstri Þjóðskjalasafns Íslands. Hann ræður annað starfslið þess og er í fyrirsvari fyrir safnið.
6. gr.
Stjórnarnefnd.
Ráðherra skipar formann og varaformann úr hópi nefndarmanna.
Stjórnarnefnd safnsins er forstöðumanni þess, þjóðskjalaverði, til ráðgjafar um stefnu safnsins og önnur málefni sem varða starfsemi þess. Stjórnarnefnd veitir þjóðskjalaverði umsagnir um árlegar starfs- og fjárhagsáætlanir og skipulag safnsins.
Þjóðskjalavörður situr fundi stjórnarnefndar með málfrelsi og tillögurétt.
7. gr.
Hlutverk Þjóðskjalasafns Íslands.
1. setja reglur og veita leiðbeiningar um hvernig skjalastjórn og skjalavörslu skuli hagað hjá stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga svo og öðrum afhendingarskyldum aðilum sem falla undir 1. og 2. mgr. 11. gr. Reglurnar skulu staðfestar af ráðherra,
2. setja reglur um frágang og afhendingu skjala- og gagnasafna afhendingarskyldra aðila til opinberra skjalasafna. Reglurnar skulu staðfestar af ráðherra,
3. setja reglur um varðveislu og förgun skjala. Reglurnar skulu staðfestar af ráðherra,
4. gera tillögu til ráðherra um að veita skuli sveitarstjórn eða byggðasamlagi leyfi til að koma á fót héraðsskjalasafni til að sinna hlutverki opinbers skjalasafns skv. 10. gr. og gefa út starfsleyfi því til handa að fengnu samþykki ráðherra. Héraðsskjalasafn skal starfa innan marka þess sveitarfélags eða þeirra sveitarfélaga sem reka héraðsskjalasafnið samkvæmt stofnskrá þess,
5. hafa eftirlit með rekstri héraðsskjalasafna í samræmi við ákvæði 8. og 9. gr.
8. gr.
Leyfi til reksturs héraðsskjalasafns.
Í umsókn skal gera grein fyrir áætluðum rekstrarkostnaði, húsnæði, búnaði og fjölda starfa sem safninu er ætlað. Þjóðskjalasafn Íslands veitir leyfi til reksturs héraðsskjalasafns, að fengnu samþykki ráðherra, ef umsókn ber með sér að fjárhagsleg og fagleg skilyrði séu fyrir hendi til rekstursins. Í leyfi skal tiltaka þær faglegu forsendur sem eru fyrir útgáfu þess.
Héraðsskjalasafn er sjálfstætt opinbert skjalasafn sem lýtur faglegu eftirliti Þjóðskjalasafns Íslands. Sveitarfélög geta myndað byggðasamlag um rekstur héraðsskjalasafns í samræmi við IX. kafla sveitarstjórnarlaga. Með umsókn um slíkt leyfi skal, auk umsóknar skv. 2. mgr., fylgja samþykkt fyrir byggðasamlagið.
Um útlán skjala til sveitarfélags fer skv. 16. gr.
Héraðsskjalasafn skal hafa eftirlit með skjalavörslu þeirra aðila sem eru afhendingarskyldir um skjöl sín og önnur gögn til þess, sbr. 4. tölul. 7. gr., 4. tölul. 10. gr. og 4. tölul. 1. mgr. 11. gr.
Rekstur héraðsskjalasafns er á ábyrgð þess sveitarfélags eða þeirra sveitarfélaga sem að því standa. Héraðsskjalasöfn skulu njóta styrks úr ríkissjóði samkvæmt því sem ákveðið er í fjárlögum hverju sinni.
Þjóðskjalasafn Íslands hefur eftirlit með að héraðsskjalasöfn starfi í samræmi við lög. Rekstraraðilar héraðsskjalasafns skulu árlega skila Þjóðskjalasafni skýrslu um starfsemina og láta því í té aðrar þær upplýsingar og skriflegar skýringar sem óskað er eftir og þörf er á vegna eftirlits með því að skilyrði rekstrarleyfis séu uppfyllt. Lögbundin þagnarskylda stendur ekki í vegi slíkrar upplýsingagjafar.
Ef ástæða er til skal Þjóðskjalasafni Íslands heimill aðgangur að starfsstöðvum héraðsskjalasafna til athugana í þágu eftirlits samkvæmt lögum þessum. Skulu starfsmenn héraðsskjalasafna láta safninu í té nauðsynlega aðstoð af því tilefni ef óskað er.
Telji Þjóðskjalasafn að þættir í starfsemi héraðsskjalasafns séu ekki í samræmi við lög og reglur og skilyrði rekstrarleyfis skal það beina rökstuddum tilmælum til héraðsskjalasafns um að bæta þar úr. Þjóðskjalasafn skal jafnframt senda tilmælin til rekstraraðila héraðsskjalasafns.
Ráðherra skal setja nánari ákvæði um héraðsskjalasöfn í reglugerð.
9. gr.
Rekstri héraðsskjalasafns hætt.
Ef starfsemi byggðasamlags um héraðsskjalasafn er hætt skal afhenda Þjóðskjalasafni Íslands safngögnin á kostnað þeirra sveitarfélaga sem stóðu að því í samræmi við síðastgildandi skiptingu kostnaðar við rekstur byggðasamlagsins.
III. KAFLI
Starfsemi og hlutverk opinberra skjalasafna.
10. gr.
Hlutverk opinberra skjalasafna.
1. taka við og heimta inn skjöl og varðveita þau og önnur gögn frá afhendingarskyldum aðilum sem hafa að geyma upplýsingar sem þýðingu hafa fyrir stjórnsýslu eða hagsmuni og réttindi borgaranna eða hafa sögulegt gildi,
2. hafa til reiðu skjöl og önnur gögn safnsins ásamt skrám og upplýsingum um þau fyrir þá sem nota vilja safnið og skapa þeim aðstöðu til þess, þ.m.t. til vísindalegra rannsókna og fræðiiðkana,
3. leiðbeina um notkun skjala í vörslu safnsins og greiða fyrir rannsóknum á þeim eins og kostur er,
4. hafa eftirlit með framkvæmd afhendingarskyldra aðila á lögum þessum, reglugerðum sem ráðherra setur á grundvelli þeirra og á reglum sem settar eru skv. 7. gr. Ef ástæða er til skal opinberu skjalasafni heimill aðgangur að starfsstöðvum afhendingarskyldra aðila til athugana í þágu eftirlits samkvæmt lögum þessum,
5. gangast fyrir rannsóknum sem tengjast safnkosti skjalasafna, sbr. 1. tölul., eftir því sem fjárheimildir leyfa á hverjum tíma,
6. leitast við að afla annarra heimilda en frá afhendingarskyldum aðilum til að tryggja sem best að heimildir um þjóðarsöguna varðveitist.
11. gr.
Afhendingarskyldir aðilar.
1. embætti forseta Íslands,
2. hæstarétt, héraðsdómstóla og aðra lögmæta dómstóla,
3. stjórnarráð Íslands, svo og allar stjórnsýslunefndir og stofnanir sem heyra stjórnarfarslega undir það, sem og þjóðkirkjuna,
4. sveitarfélög, svo og allar stofnanir og nefndir á þeirra vegum sem fara með stjórnsýslu. Hið sama gildir um byggðasamlög og aðra þá aðila sem sjá um framkvæmd einstakra stjórnsýsluverkefna vegna samvinnu sveitarfélaga,
5. sjálfseignarstofnanir og sjóði sem stofnuð hafa verið með lögum eða á grundvelli heimildar í lögum í þeim tilgangi að sinna einkum opinberum verkefnum,
6. stjórnsýsluaðila einkaréttareðlis hafi þeim á grundvelli laga verið fengið vald til þess að taka stjórnvaldsákvarðanir af hálfu ríkis eða sveitarfélags,
7. einkaréttarlega lögaðila sem tekið hafa að sér rekstrarverkefni með samningi skv. 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins, eða á grundvelli sambærilegra lagaheimilda, að því er varðar skjöl sem hafa orðið til hjá þeim eða komist í þeirra vörslu vegna rækslu slíkra verkefna.
Afhendingarskylda gildir enn fremur um lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Afhendingarskyldan á við gagnvart héraðsskjalasafni þegar viðkomandi aðilar eru í eigu sveitarfélaga sem reka eða eiga aðild að héraðsskjalasafni.
Lög þessi gilda ekki um Alþingi eða stofnanir þess, nema annað sé tilgreint í lögum.
Skylt er þeim sem falla undir 1. og 2. mgr. að afhenda opinberu skjalasafni skjöl sín í samræmi við ákvæði laga þessara. Þeir afhendingarskyldu aðilar sem heyra undir stjórnsýslu ríkisins geta eingöngu afhent Þjóðskjalasafns Íslands skjöl sín. Afhendingarskyldir aðilar sem heyra undir stjórnsýslu sveitarfélags skulu afhenda Þjóðskjalasafni Íslands skjöl sín ef sveitarfélagið rekur ekki héraðsskjalasafn á eigin vegum eða á ekki aðild að slíku safni. Sveitarfélag sem afhendir Þjóðskjalasafni Íslands skjöl sín til vörslu greiðir fyrir vörslu þeirra samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur.
Enn fremur skal afhenda Þjóðskjalasafni Íslands embættisbækur skráðra trúfélaga sem lögð eru niður eða starfa af öðrum ástæðum ekki lengur sem skráð trúfélög. Þá skulu skiptastjórar þrotabúa og dánarbúa afhenda Þjóðskjalasafni Íslands þau skjöl sem ekki hafa verið lögð fram í dómi eða afhent sýslumanni við lok opinberra skipta, en kunna að hafa þýðingu fyrir skiptin.
Hver sá sem hefur í vörslum sínum skjöl úr skjalasafni stjórnvalds eða lögaðila sem falla undir 1., 2. eða 5. mgr., án þess að eiga löglegt tilkall til þeirra, skal afhenda þau opinberu skjalasafni í samræmi við þá verkaskiptingu opinberra skjalasafna sem fram kemur í 4. mgr.
Tilkall opinbers skjalasafns til afhendingar afhendingarskyldra skjala fellur ekki niður fyrir tómlæti eða hefð.
12. gr.
Um afhendingu afhendingarskyldra skjala og upplýsingarétt.
Forstöðumaður opinbers skjalasafns getur lengt eða stytt afhendingarfrest skv. 1. mgr. í einstökum tilvikum ef sérstakar ástæður mæla með því.
Þjóðskjalasafn Íslands skal í reglum sínum mæla nánar fyrir um afhendingu afhendingarskyldra skjala og um annan afhendingarfrest á ákveðnum flokkum skjala en mælt er fyrir um í 1. mgr. þar sem veigamiklar ástæður mæla með því.
Þegar afhendingarfrestur skjals er lengdur tekur hlutaðeigandi stjórnvald ákvörðun um aðgang að skjölunum á grundvelli V.–VII. kafla meðan þau eru í vörslu þess. Þegar afhendingarfrestur er styttur tekur forstöðumaður viðkomandi opinbers skjalasafns ákvörðun um aðgang að skjölunum á grundvelli þeirra reglna sem gilda um rétt til aðgangs að þeim eftir afhendingu þeirra.
Hætti afhendingarskyldur aðili skv. 1. eða 2. mgr. 11. gr. starfsemi eða sé hún lögð niður skulu afhendingarskyld skjöl hans færð til opinbers skjalasafns við lok starfseminnar. Ef við á úrskurðar hið opinbera skjalasafn sem tekur við skjölunum hvaða skjöl skuli afhent þeim aðila sem tekur við verkefni viðkomandi aðila. Heimilt er að krefja um greiðslu kostnaðar vegna móttöku, frágangs og flutnings skjala afhendingarskylds aðila sem hættir starfsemi eða er lagður er niður.
Aðgangur að skjölum, þegar þau verða 30 ára, fer eftir þessum lögum, óháð því hvernig fyrirkomulag hefur verið á skilum skjala til opinbers skjalasafns.
Réttur til aðgangs að skjölum samkvæmt lögum þessum haggar ekki við höfundarétti séu skjölin háð slíkum rétti samkvæmt höfundalögum.
Þegar skjöl eru afhent opinberu skjalasafni áður en þau hafa náð 30 ára aldri er safninu heimilt að taka gjald fyrir geymslu þeirra þar til þau hafa náð 30 ára aldri.
Þrotabú skulu greiða Þjóðskjalasafni Íslands gjald fyrir varðveislu í sjö ár og eyðingu skjalanna, allt eftir eðli þeirra og magni, og telst gjaldið til kostnaðar af skiptum samkvæmt lögum um gjaldþrotaskipti o.fl.
Ráðherra mælir fyrir um gjald skv. 5., 8. og 9. mgr. í reglugerð að fenginni tillögu frá opinberum skjalasöfnum og skal miðað við þann kostnað sem hlýst í rekstri stofnana af varðveislu skjala með hliðsjón af eðli þeirra og magni.
13. gr.
Einkaskjalasöfn.
Þegar eigur manns renna til ríkissjóðs skv. 55. gr. erfðalaga skulu skjöl hans, ef einhver eru, afhent Þjóðskjalasafni Íslands. Þjóðskjalaverði er heimilt að fela héraðsskjalasafni varðveislu skjala sem Þjóðskjalasafni kunna að berast samkvæmt þessu ákvæði.
Hafi maður í vörslum sínum einkaskjalasafn sem enginn á eignarrétt að er honum skylt að afhenda það Þjóðskjalasafni Íslands. Þjóðskjalaverði er heimilt að fela héraðsskjalasafni varðveislu skjala sem Þjóðskjalasafni kunna að berast samkvæmt þessu ákvæði.
Þjóðskjalavörður skal beita sér fyrir að gert verði samkomulag milli opinberra skjalasafna og annarra stofnana sem málið varðar um hvernig varðveislu einkaskjalasafna verði best háttað á opinberum vettvangi.
14. gr.
Afritun mikilvægra skjala í eigu einstaklinga.
Áður en skjalasafn í eigu einkaaðila, sem hefur menningarlegt eða sagnfræðilegt gildi, er flutt úr landi skal veita Þjóðskjalasafni Íslands færi á að afrita það.
15. gr.
Varðveisla mikilvægra skjala.
16. gr.
Útlán skjala.
Opinberum skjalasöfnum er heimilt að lána skjöl til notkunar í öðrum opinberum skjalasöfnum, í handritasafni Landsbókasafns Íslands – Háskólabókasafns eða öðrum söfnum og rannsóknastofnunum ef aðstaða er þar til að varðveita skjöl tryggilega. Heimilt er að binda slík útlán skilyrðum um viðhlítandi öryggisráðstafanir til varðveislu skjalanna.
Önnur útlán skjala en um getur í 1. og 2. mgr. eru að jafnaði óheimil.
Hver sá sem fær skjal að láni ber ábyrgð á varðveislu þess og skilvísum skilum.
17. gr.
Almenn miðlun upplýsinga um þjóðarsöguna.
IV. KAFLI
Skjalastjórn og skjalavarsla afhendingarskyldra aðila.
18. gr.
Ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu afhendingarskyldra aðila.
Forstöðumaður afhendingarskylds aðila ber ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu viðkomandi aðila, þ.m.t. að unnið sé í samræmi við fyrirmæli laga og reglna þar að lútandi. Hið sama gildir um formann stjórnsýslunefndar og framkvæmdastjóra sveitarfélags, svo og forstöðumenn sjálfseignarstofnana, sjóða og annarra aðila sem lög þessi gilda um skv. 11. gr.
Afhendingarskyldum aðilum er skylt að haga skjalastjórn og skjalavörslu með þeim hætti sem segir í þeim reglum sem settar eru á grundvelli 19. gr. og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við þær.
Sá sem ber ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu skal grípa til viðeigandi ráðstafana til þess að vernda skjöl afhendingarskylds aðila fyrir ólöglegri eyðileggingu, breytingu og óleyfilegum aðgangi.
Við afhendingu skjala til opinbers skjalasafns flyst ábyrgð á vörslu skjalanna yfir til þess.
19. gr.
Skjalastjórn og skjalavarsla.
Afhendingarskyldum aðilum skv. 11. gr. er skylt að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við reglur sem settar eru skv. 1. mgr.
20. gr.
Varðveisluskylda og förgunarreglur.
Þjóðskjalasafn Íslands skal setja sérstakar reglur um förgun skjala fyrir afhendingarskylda aðila eftir því sem við verður komið.
V. KAFLI
Aðgangur almennings að skjölum opinberra skjalasafna.
21. gr.
Upplýsingaréttur almennings.
Ef takmarkanir samkvæmt lögum þessum eiga aðeins við um hluta skjals skal veita aðgang að öðru efni skjalsins ef unnt er að skilja upplýsingar, sem falla undir undantekningar, frá þeim upplýsingum sem veita má aðgang að.
22. gr.
Upplýsingar um fjárhags- og einkamálefni einstaklinga.
Opinberu skjalasafni er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að skjölum þegar liðin eru 80 ár frá því að þau urðu til þótt þar komi fram upplýsingar er varða fjárhags- og einkamálefni einstaklinga, þar á meðal persónuupplýsingar sem teljast viðkvæmar í skilningi 8. tölul. 2. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, svo og upplýsingar um vernd vitna, brotaþola og annarra sem fjallað er um í skjölum hjá lögreglu, ákæruvaldi, dómstólum og stjórnvöldum sem hafa vald til að beita stjórnsýsluviðurlögum.
Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. er óheimilt að veita aðgang að sjúkraskrám og öðrum skrám um heilsufarsupplýsingar nafngreindra manna fyrr en liðin eru 100 ár frá síðustu færslu í skrárnar.
Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. er aðgangur að aðalmanntölum, prestþjónustubókum og sóknarmanntölum heimill þegar liðin eru 50 ár frá því að upplýsingar voru færðar.
23. gr.
Upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- eða viðskiptaleyndarmál.
24. gr.
Upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni.
1. öryggi ríkisins eða varnarmál,
2. samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir,
3. bréfaskipti við sérfróða aðila til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað,
4. efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins,
5. viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis og sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra,
6. umhverfismál ef birting skjalsins getur haft alvarleg áhrif á vernd þess hluta umhverfisins sem upplýsingar þess varða, t.d. heimkynni fágætra tegunda lífvera, steinda, steingervinga og bergmyndana.
Veita skal aðgang að skjölum sem 6. tölul. 1. mgr. tekur til þegar ekki er lengur ástæða til að ætla að miðlun upplýsinganna geti haft skaðleg áhrif á umhverfið.
25. gr.
Sérstakar aðstæður.
VI. KAFLI
Aðgangur hins skráða að skjölum opinberra skjalasafna.
26. gr.
Upplýsingaréttur hins skráða.
Heimilt er að takmarka aðgang aðila að skjölum skv. 1. mgr. ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að skjölum.
Ef ákvæði 23. gr. og 2. mgr. þessarar greinar eiga aðeins við um hluta skjals skal veita aðgang að öðru efni skjalsins ef unnt er að skilja upplýsingar sem falla undir undantekningar frá þeim upplýsingum sem veita má aðgang að.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. fer um rétt sjúklings til aðgangs að sjúkraskrá sinni eingöngu samkvæmt ákvæðum laga um sjúkraskrár.
VII. KAFLI
Aðgangur að skjölum sem undanþegin eru upplýsingarétti skv. V. og VI. kafla.
27. gr.
Ákvörðun um aðgang að skjölum sem undanþegin eru
upplýsingarétti skv. V. og VI. kafla.
Í umsókn skal upplýst í hvaða tilgangi óskað er eftir aðgangi að skjalinu.
Opinberu skjalasafni er heimilt að veita aðgang að skjölum ef ætla má að hægt sé að verða við umsókn án þess að skerða þá almanna- og einkahagsmuni sem ákvæðum V. og VI. kafla er ætlað að vernda. Svar við ósk um slíkan aðgang skal vera skriflegt.
28. gr.
Samþykki sem afla verður.
1. vinnsla með upplýsingarnar hefur fallið undir lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga eða
2. upplýsingarnar eru úr skrá sem hefur verið haldin af opinberum aðila.
Afla ber samþykkis dómstólaráðs ef skjalið hefur verið afhent Þjóðskjalasafni af afhendingarskyldum aðila skv. 2. tölul. 1. mgr. 11. gr. og skjalið hefur að geyma persónugreinanlegar upplýsingar og vinnsla með upplýsingarnar hefur fallið undir lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
29. gr.
Skilyrtur aðgangur að skjali.
1. eðli þeirra upplýsinga sem veittur er aðgangur að,
2. þann tilgang sem umsókn skv. 27. gr. byggist á.
Sem skilyrði geta afhendingarskyldir aðilar eða þau stjórnvöld sem nefnd eru í 28. gr. sett að:
1. upplýsingum um einkamálefni, þ.m.t. fjárhagsmálefni, sé ekki miðlað áfram,
2. ekki sé haft samband við einstaklinga sem eru nefndir í skjalinu sem veittur er aðgangur að eða skyld- og venslamenn þeirra,
3. skjalið verði ekki birt í heild sinni,
4. ekki verði tekið afrit af skjalinu,
5. þær upplýsingar sem veittur er aðgangur að verði ekki birtar í rannsóknaniðurstöðum á persónugreinanlegan hátt.
Þegar sérstaklega stendur á er heimilt að setja önnur skilyrði en fram koma í 2. mgr.
Þeir aðilar sem nefndir eru í 28. gr. skulu að jafnaði hafa 30 daga til þess að svara opinberum skjalasöfnum um hvort þeir veiti samþykki sitt fyrir því að veittur verði aðgangur að tilteknu skjali. Hafi erindi hins opinbera skjalasafns ekki verið svarað innan 30 daga skal skýra safninu frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.
Ráðherra getur, að fengnum tillögum Persónuverndar og dómstólaráðs, sett reglur um skilyrði fyrir notkun ákveðinna tegunda skjala sem undir þennan kafla heyra og hafa að geyma persónuupplýsingar sem falla undir lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þarf þá ekki að leita samþykkis Persónuverndar eða dómstólaráðs um skjöl sem undir slíkar reglur falla.
30. gr.
Þagnarskylda.
VIII. KAFLI
Öryggismálasafn og aðgangur að því.
31. gr.
Öryggismálasafn.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 12. gr. skulu afhendingarskyldir aðilar afhenda Þjóðskjalasafni Íslands öll skjöl og skráðar heimildir sem eru í vörslum þeirra og varða öryggismál Íslands, innra og ytra öryggi, á árunum 1945–1991.
Útbúin skal skrá yfir öll mál og skjöl þeirra sem tilheyra þessari deild safnsins.
32. gr.
Aðgangur almennings að öryggismálasafni.
Ef ákvæði 3. og 4. mgr. 34. gr. eiga aðeins við um afmarkaðan hluta skjals skal afmá þær upplýsingar og veita almenningi aðgang að öðru efni skjalsins.
33. gr.
Aðgangur hins skráða að öryggismálasafni.
Ef í skjali koma jafnframt fram persónugreinanlegar upplýsingar um aðra einstaklinga sem falla undir 3. eða 4. mgr. 34. gr. skal afmá þær upplýsingar úr ljósriti eða afriti skjals áður en aðila er veittur aðgangur að því nema sá sem í hlut á hafi samþykkt opinbera birtingu upplýsinganna, sbr. 5. mgr. 34. gr.
Nú er einstaklingur látinn sem upplýsingar varða skv. 1. mgr., og getur þá maki hans, börn og barnabörn, sem náð hafa 18 ára aldri, óskað eftir aðgangi að upplýsingum um hann skv. 1. mgr. Hið sama gildir um systkini hins látna eigi hann ekki á lífi maka, börn eða barnabörn.
34. gr.
Aðgangur fræðimanna að öryggismálasafni.
Sá sem fær aðgang að skjölum öryggismálasafns skal áður skrifa undir yfirlýsingu þar sem hann heitir því að virða þagnarskyldu skv. 3. og 4. mgr., svo og önnur ákvæði þessarar greinar.
Óheimilt er fræðimanni að skýra frá eða miðla á annan hátt persónugreinanlegum upplýsingum um lifandi einstaklinga sem taldir voru geta ógnað öryggi ríkisins samkvæmt skjölum safnsins nema sá samþykki sem í hlut á.
Óheimilt er að skýra frá eða miðla á annan hátt persónugreinanlegum upplýsingum um viðkvæm einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari og finna má í skjölum öryggismálasafns nema sá samþykki sem í hlut á. Þetta bann fellur niður þegar liðin eru 80 ár frá því að gögn urðu til.
Eftir því sem skráningu mála í öryggismálasafni vindur fram skal Þjóðskjalasafn Íslands skrifa þeim einstaklingum sem á lífi eru eða nánum vandamanni hins látna, sbr. 33. gr., bréf, komi fram upplýsingar í gögnum öryggismálasafns um þá sem falla undir 3. og 4. mgr., og kanna hvort þeir vilji veita samþykki sitt fyrir því að birta megi opinberlega upplýsingar um þá. Með bréfinu skulu fylgja almennar leiðbeiningar um það hvaða réttaráhrif það hefur að veita slíkt samþykki.
Samþykki skv. 3.–5. mgr. skal vottað af lögbókanda eða tveimur lögráða vitundarvottum. Það skal skýlaust tekið fram að útgefandi samþykkisins hafi ritað nafn sitt eða kannast við undirskrift sína í viðurvist þess eða þeirra er undirskriftina staðfesta, svo og að hann hafi verið sjálfráða er hann ritaði nafn sitt.
Fræðimönnum er óheimilt að taka út af safninu ljósrit, ljósmynd eða stafræna mynd af skjölum hafi þau að geyma upplýsingar sem falla undir 3. eða 4. mgr. nema sá sem í hlut á hafi samþykkt opinbera birtingu upplýsinganna, sbr. 5. mgr., eða veitt sérstakt samþykki fyrir heimild til afhendingar á ljósriti af skjalinu til fræðimannsins sem afhent skal Þjóðskjalasafni Íslands.
Til fræðimanna í skilningi þessarar greinar teljast þeir sem hafa stundað fræðirannsóknir í hug- eða félagsvísindum og birt rannsóknir sínar á viðurkenndum vettvangi. Fræðimaður skal sýna fram á að gögn öryggismálasafns hafi mikilsverða þýðingu fyrir rannsókn sem hann vinnur að.
Persónugreinanlegar upplýsingar í skilningi 3. og 4. mgr. teljast þær upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi.
35. gr.
Afhending utanríkisráðuneytis á gögnum til öryggismálasafns.
Skjöl sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig með þjóðréttarsamningi við Norður- Atlantshafsbandalagið til að halda leyndum skulu ekki afhent öryggismálasafni.
Skjöl sem hafa að geyma upplýsingar um virka varnar- og öryggishagsmuni íslenska ríkisins skulu ekki afhent öryggismálasafni ef:
1. þau hafa ekki náð 30 ára aldri eða
2. sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu takmarka rétt almennings til aðgangs að þeim.
IX. KAFLI
Skjöl rannsóknarnefnda og annarra verkefna á vegum Alþingis.
36. gr.
Skjöl rannsóknarnefnda og annarra verkefna á vegum Alþingis.
Um aðgang að slíkum skjölum og gagnagrunnum fer samkvæmt ákvæðum viðeigandi laga, upplýsingalaga eða þessara laga eftir því sem við á.
X. KAFLI
Málsmeðferð, stjórnsýslukæra og ábyrgð.
37. gr.
Beiðni um aðgang að skjölum.
Um meðferð opinbers skjalasafns á beiðnum skv. V. og VI. kafla fer eftir ákvæðum IV. kafla upplýsingalaga, eftir því sem við getur átt. Opinbert skjalasafn getur vísað frá beiðni um aðgang að skjölum ef tilgreining skjals eða þeirra upplýsinga sem óskað er eftir aðgangi að er of óljós til að hægt sé að afgreiða beiðnina án verulegrar fyrirhafnar. Áður en til þess kemur ber að veita málsaðila leiðbeiningar þar um og gefa honum færi á að afmarka beiðni sína nánar.
Opinber skjalasöfn skulu vinna að því að koma upp rafrænni afgreiðslu á erindum um aðgang að skjölum.
38. gr.
Álitsumleitan.
39. gr.
Málshraði og málsmeðferð.
Hafi beiðni ekki verið afgreidd innan 25 virkra daga frá móttöku hennar skal skýra aðila frá ástæðum tafarinnar og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Sé beðið um aðgang að gögnum á grundvelli VI. eða VII. kafla er fyrrnefndur frestur 30 virkir dagar að viðbættum þeim tíma sem lög gera ráð fyrir að taki að afla álits eða samþykkis, þar sem það á við.
Um málsmeðferð fer að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum.
40. gr.
Leiðbeiningar um höfundarétt.
41. gr.
Ljósrit eða afrit af skjölum o.fl.
Þegar skjöl eru mörg geta opinber skjalasöfn ákveðið að fela öðrum að sjá um ljósritun eða afritun þeirra. Þá skal sá aðili sem óskað hefur aðgangs að umræddum skjölum greiða þann kostnað sem hlýst af ljósritun eða afritun þeirra.
Þegar óskað er eftir aðgangi að gögnum þrotabús eða öðrum óskráðum eða óflokkuðum skjölum er opinberu skjalasafni heimilt að taka gjald fyrir þá vinnu og kostnað sem af því hlýst.
Ráðherra ákveður með gjaldskrá hvað greiða skuli fyrir ljósrit og afrit gagna sem afhent eru samkvæmt lögum þessum þannig að mætt sé þeim kostnaði sem af því hlýst, þ.m.t. efnis- og launakostnaði og eðlilegum afskriftum af þeim búnaði sem notaður er við afritun gagna.
Ef fyrirsjáanlegt er að kostnaður við afritun eða ljósritun verði meiri en 10.000 kr. er heimilt að krefjast fyrirframgreiðslu.
42. gr.
Rökstuðningur og tilkynning ákvörðunar um synjun aðgangs.
43. gr.
Kæruheimild.
1. synjun á beiðni um aðgang að skjölum samkvæmt lögum þessum,
2. synjun á beiðni um ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum,
3. ákvörðun um að takmarka aðgang að tilteknu skjali í allt að 40 ár á grundvelli 1. mgr. 24. gr. sé synjun opinbers skjalasafns um aðgang að skjalinu byggð á henni.
Um meðferð kærumála skv. 1. mgr. gilda ákvæði V. kafla upplýsingalaga.
Um meðferð ákvörðunar Þjóðskjalasafns Íslands skv. 9. gr. fer samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga.
Heimilt er að kæra til ráðherra ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands um afhendingarskyldu til opinbers skjalasafns.
Heimilt er að kæra til ráðherra synjun Þjóðskjalasafns Íslands sem byggð er á 8. mgr. 34. gr.
Aðrar ákvarðanir en að framan greinir og teknar eru samkvæmt lögum þessum verða ekki kærðar til ráðherra.
XI. KAFLI
Viðurlög og reglugerðarheimild.
44. gr.
Refsingar og skaðabætur.
Nú brýtur maður eitt eða fleiri af þeim ákvæðum sem talin eru upp í 1. mgr. af ásetningi eða gáleysi og má þá dæma hann til að greiða þeim sem upplýsingarnar varðar bætur fyrir fjártjón og miska.
Ef sá sem ber ábyrgð á skjalavörslu brýtur gegn ákvæðum 4. mgr. 11. gr., 18. gr. eða 20. gr. af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi varðar það sektum eða fangelsi allt að þremur árum.
Brot framin af ásetningi eða gáleysi gegn ákvæðum 6. mgr. 11. gr. eða 3. mgr. 13. gr. varða sektum til ríkissjóðs nema þyngri refsing liggi við brotinu samkvæmt ákvæðum annarra laga.
45. gr.
Heimild til setningar reglugerða.
XII. KAFLI
Gildistaka o.fl.
46. gr.
Gildistaka.
Ákvæði laganna gilda um öll afhendingarskyld skjöl án tillits til þess hvenær þau urðu til eða hvenær þau hafa borist afhendingarskyldum aðilum.
47. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
1. Lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000: Á eftir 15. gr. laganna kemur ný grein, 15. gr. a, svohljóðandi:
Heimilt er að afhenda opinberu skjalasafni upplýsingar, sem falla undir lög þessi, til varðveislu í samræmi við ákvæði laga um opinber skjalasöfn.
2. Lög um upplýsingarétt um umhverfismál, nr. 23/2006: 3. mgr. 7. gr. laganna orðast svo:
Um aðgang að gögnum sem 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. tekur til fer samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn enda séu gögnin orðin 30 ára eða eldri.
3. Lög um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð, nr. 163/2007: 2. og 3. mgr. 12. gr. laganna orðast svo:
Einvörðungu er heimilt að veita aðgang að trúnaðarupplýsingum til hagskýrslugerðar til frekari rannsókna innan eða utan Hagstofunnar þegar persónuauðkenni hafa verið afmáð eða dulin.
Trúnaðargögn til hagskýrslugerðar skulu afhent Þjóðskjalasafni Íslands þegar þau hafa náð 50 ára aldri.
4. Lög um rannsóknarnefndir, nr. 68/2011: 2. málsl. 4. mgr. 13. gr. laganna orðast svo: Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga og laga um opinber skjalasöfn.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I.
Samkvæmt erindisbréfi hópsins var meginmarkmið endurskoðunarinnar að einfalda stjórnsýslu á málefnasviði Þjóðskjalasafnsins, skýra hana frekar með hliðsjón af fjölþættu hlutverki safnsins og stuðla að hagkvæmni og skilvirkni í rekstri þess. Var hópnum ætlað að fara yfir einstök ákvæði laganna, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi atriðum:
1. Reynslunni af gildandi lögum, sem eru að stofni til frá 1985, m.a. með tilliti til breytinga sem orðið hafa með ákvæðum stjórnsýslulaga og ákvæðum upplýsingalaga og því að safnið fjallar einnig um skjalastjórnun og hvernig opinberir aðila skuli standa að skilum á skjölum og öðrum gögnum til safnsins.
2. Athugun á stjórnsýslulegri stöðu Þjóðskjalasafns. Með hliðsjón af lögum um fjárreiður ríkisins og ábyrgð forstöðumanns á rekstri og stjórnun ríkisstofnana er m.a. talið nauðsynlegt að endurskoða og einfalda uppbyggingu safnsins og skýra stöðu þess gagnvart ráðherra. Við það skyldi miðað að safnið væri sérstök stofnun er heyrði undir ráðherra.
3. Samræmingu á reglum um aðgang almennings að skjölum úr mismunandi skjalasöfnum sem væru til varðveislu í safninu og með hvaða hætti slíkur aðgangur skyldi vera. Í þessu samhengi var talið að það þyrfti að skilgreina þjónustuhlutverk safnsins gagnvart almenningi og heimildir þess til þess að fela öðrum aðilum framkvæmd einstakra verkefna, auk þess að skýra heimildir til innheimtu gjalds fyrir veitta þjónustu.
4. Samræmingu heimilda til þess að kæra synjun um aðgang að gögnum úr mismunandi skjalasöfnum hjá Þjóðskjalasafni og gera tillögu um slíka skipan.
5. Þeim valdheimildum sem Þjóðskjalasafni væru nauðsynlegar til þess að sinna hlutverki sínu.
6. Öðrum þeim atriðum sem máli skipta fyrir störf og starfshætti Þjóðskjalasafns og betur mættu fara.
Loks var starfshópnum bent á að horfa einnig til sambærilegrar löggjafar annars staðar á Norðurlöndum við störf sín.
Starfshópurinn skilaði greinargerð um vinnu sína og tillögu sinni að nýju frumvarpi með bréfi til mennta- og menningarmálaráðherra dags. 26. október 2010.
Í kjölfar skoðunar innan ráðuneytisins var ákveðið að senda frumvarpsdrögin til kynningar til ýmissa hagsmunaaðila, m.a. ráðuneyta, Alþingis, Sambands íslenskra sveitarfélaga, skjalastjóra í Stjórnarráðinu, héraðsskjalavarða o.fl. Jafnframt voru þau lögð fram til almennrar kynningar á vef ráðuneytisins í desember 2010 og þeim sem vildu var boðið að senda ráðuneytinu ábendingar sínar um efni þeirra. Alls bárust erindi frá 15 aðilum í kjölfarið.
Tillaga starfshópsins um nýtt frumvarp til laga um þetta málefnasvið hefur nú verið endurskoðuð af hálfu ráðuneytisins í ljósi framkominna ábendinga og er þetta frumvarp lagt fram á grundvelli þeirrar endurskoðunar.
II.
Yfirlit yfir sögulega þróun, stöðu og verkefni Þjóðskjalasafns Íslands.
Inngangur.
Í safninu eru nú varðveittir meira en 40 km af skjölum ef mælt er í hillulengd. Á það má benda að þar af eru 12 km óflokkað og óskráð efni. Einkum er um að ræða uppsafnaðan vanda frá því fyrir daga skipulegra afhendinga með fullfrágengnum og skráðum skjalasöfnum. Þessi ófrágengnu skjöl eru öllum óaðgengileg og þyrfti að gera átak í frágangi þeirra. Áætlað hefur verið að það þurfi rúmlega 100 ársverk til að ljúka því verki.
Þjóðskjalasafn Íslands varðveitir frumgögn, sem fyrrum voru nefnd handrit, sem orðið hafa til við opinbera stjórnsýslu í landinu, hverju nafni sem þau nefnast. Það er ríkisskjalasafn og er öllum stofnunum ríkisins, fyrirtækjum, félögum sem njóta opinberra styrkja og öllum embættum skylt að afhenda safninu skjöl sín þegar þau eru orðin 30 ára gömul. Þeir aðilar sem lögin taka til eru nú um 1.000 talsins. Á sama hátt er sveitarfélögum skylt að varðveita skjöl sín og afhenda þau Þjóðskjalasafni til varðveislu, nema þau reki á eigin vegum eða séu aðilar að rekstri héraðsskjalasafns sem annast þá þetta hlutverk.
Hlutverk Þjóðskjalasafns er ekki síst að tryggja réttarstöðu þegnanna með því að geyma á öruggan hátt mikilvæg gögn sem snerta réttindi ríkis, sveitarfélaga og þegna landsins. Oftast er um að ræða gögn sem varða miklu fyrir réttarstöðu og þar með réttaröryggi borgaranna auk þess að vera mikilvægar sögulegar heimildir. Íslenskt samfélag tók gagngerum breytingum á 20. öld sem leiðir hugann að því hversu mikilvægt það er að vanda til varðveislu þeirra heimilda sem 20. öldin hefur myndað.
Þjóðskjalasafn er jafnframt rannsóknastofnun í íslenskri sögu og skjalfræðum sem annast söfnun heimilda um sögu þjóðarinnar innan lands og utan. Starfsmenn safnsins semja skrár um þau skjalasöfn sem í safninu eru og leiðbeiningar um þær heimildir sem í safninu liggja. Rannsóknir á vegum safnsins tengjast fyrst og fremst sagnfræði og eðli málsins samkvæmt snúast þær að verulegum hluta um stjórnsýslusögu, réttarsögu og sérstök skjalfræðileg viðfangsefni auk þess sem veita þarf ítarleg svör við fræðilegum fyrirspurnum.
Ákvarðanir um skráningu eldri skjalasafna þurfa að vera markvissar til að afhending stofnana á gögnum sínum til safnsins verði skipuleg og þannig sé á málum haldið að notendur gagnanna geti í framtíðinni kannað feril viðkomandi stofnunar, rannsakað sögu hennar og rakið breytingar sem orðið hafa á starfseminni. Til að slíkt sé unnt þarf samhengi þeirra ákvarðana sem teknar eru um skjalastjórnun á hverjum tíma að vera skýrt. Þetta á að endurspeglast í skjalasafni viðkomandi aðila.
Þjóðskjalasafn annast ráðgjöf um alla opinbera skjalavörslu sem lýtur að meðferð þeirra gagna sem ekki hafa enn verið afhent safninu. Þá gegnir Þjóðskjalasafn mikilvægu hlutverki sem stjórnsýslustofnun þar sem því ber að hafa eftirlit með allri opinberri skjalamyndun og skjalastjórn afhendingarskyldra aðila á grundvelli þeirra laga sem um það gilda og á grundvelli reglna sem það setur um skjalastjórn og skjalavörslu. Safnið gefur út leiðbeiningar um skjalastjórn og skjalavörslu og gengst fyrir námskeiðum fyrir skjalaverði ráðuneyta og stofnana. Enn fremur hefur starfsfólk Þjóðskjalasafns sinnt kennslu í skjalfræði við sagnfræði- og heimspekideild hugvísindasviðs Háskóla Íslands, en skjalastjórnun hefur einnig verið kennd í mörg ár við bókasafns- og upplýsingafræðiskor félags- og mannvísindadeildar Háskóla Íslands og gegna bókasafns- og upplýsingafræðingar víða lykilstörfum í skjalastjórnun. Loks hefur safnið haldið námskeið fyrir skjalaverði opinberra stofnana og ráðuneyta og fyrir héraðsskjalaverði, en þessir þættir starfseminnar, og almenn þjónusta á sviði upplýsinga, fara ört vaxandi.
Með lögum um rannsóknarnefndir, nr. 68/2011, var stigið nýtt skref í sögu og hlutverki Þjóðskjalasafns Íslands. Skv. 9. gr. gildandi laga um safnið, nr. 66/1985, og frumvarpi þessu, á safnið að jafnaði að fá til sín skjöl þegar þau eru ekki lengur í notkun hjá þeim sem myndaði þau, eða eftir 30 ár. Rafrænum gögnum skal þó skila fyrr (eftir 5 ár) þó afgreiðsla úr þeim hefjist ekki hjá safninu fyrr en eftir 30 ár. Fram að þeim tíma er viðkomandi stjórnvald með skjölin og afgreiðir erindi borgaranna, svo sem beiðnir um aðgang að upplýsingum í skjölum þess.
Með lögum um rannsóknarnefndir hefur Alþingi ákveðið að flytja umsýslu og afgreiðslu skjala rannsóknarnefnda til Þjóðskjalasafns og leggja skjalamyndarann (viðeigandi nefnd hverju sinni) niður, þ.e. þann aðila sem að lögum hefði annars haft það hlutverk að afgreiða erindi er varða viðkomandi skjöl þar til þau verða 30 ára gömul.
Þjóðskjalasafn Íslands er eina stofnun ríkisins, utan æðstu stjórnvalda, sem nefnd er í stjórnarskránni. Það sýnir ótvírætt virðingu þjóðarinnar fyrir sögunni og kveður á um að varðveita á öruggan hátt heimildir um íslenskt samfélag og menningu.
Húsnæði.
Í áratugi hefur Þjóðskjalasafn ekki haft nægar skjalageymslur til þess að taka við þeim skjölum sem það á að varðveita. Þetta hefur leitt til þess að mikið magn skjala sem ætti að vera komið í vörslu Þjóðskjalasafns hefur verið hjá stofnunum og embættum, þeim til nokkurs vanda. Jafnframt er fyrir borð borinn réttur almennings og fræðimanna til aðgangs að þessum skjölum. Vegna þessa vanda er mikilvægt að hafist verði handa við að skipuleggja frekari stækkun á geymslum Þjóðskjalsafns á lóð safnsins við Laugaveg þar sem núverandi húsnæði verður fullt að fáum árum liðnum (sjá nánar kaflann Eftirlit Þjóðskjalasafns með skjalavörslu opinberra aðila hér á eftir).
Í núverandi lögum og þessu frumvarpi er mælt fyrir um að mikilvægustu skjöl safnsins skulu „varðveitt á öruggum stað utan húsakynna safnsins“ og vera til í afriti. Þessu er ekki fyrir að fara nú, en brýnt að hugað verði það þessu öryggisatriði í kjölfar samþykktar þessa frumvarps (sjá athugasemdir við 15. gr. frumvarpsins).
Saga skjalasafna og skjalavörslu.
Uppruni nútímaskjalasafna er talinn frá tímum frönsku byltingarinnar. Franska þjóðskjalasafnið var stofnað árið 1789 og skjalasafn frönsku stjórnarskrifstofanna árið 1796. Þá var í fyrsta sinn komið á fót heildstæðri skjalavörslu er náði til skjalasafna sem þegar voru til og opinberra stofnana þar sem skjöl urðu til. Stofnun þessara skjalasafna fól í sér viðurkenningu á því að ríkið væri ábyrgt fyrir varðveislu vissra sögulegra heimilda, þ.e. skjalaarfinum. Tilskipun frá 25. júní 1794, sem hefur verið nefnd yfirlýsingin um skjalaréttindi manna, var ekki síður mikilvæg. Með henni voru skjalasöfn opnuð öllum borgurum og aðgangur að skjölum var ekki lengur forréttindi.
Grundvallarregla nútímaskjalavörslu, upprunareglan, varð til á fyrri hluta 19. aldar. Upprunareglan eða „respect pour les fonds“ hefur verið eignuð Frökkum, sérstaklega Natalis de Wailly, og miðað er við árið 1841, en er þó kunn frá Þýskalandi 1816 og Hollandi 1826. Með upprunareglu er átt við að skjalasöfnum hinna ýmsu stofnana og embætta o.s.frv. sé ekki blandað saman og söfnin séu látin halda sér eins og þau voru mynduð af þeim sem unnu með skjölin og gengu frá þeim á sínum tíma en þeim ekki raðað að nýju eftir einhverju öðru kerfi sem ekki er endilega í nokkrum tengslum við hið upprunalega.
Hvað er skjalavarsla?
Þessar kröfur eru ekki nýjar af nálinni og eru elstu fyrirmæli sem lúta að skjalavörslu hjá hinu opinbera veraldlega valdi á Íslandi frá árinu 1593. Skjalavarsla nú er þó mun flóknari en þá var, enda er skjal ekki aðeins skilgreint sem skrifaður texti á skinn eða pappír. Nú eru skjöl myndir, stafræn tákn á tölvudiski, bréf úr prentara, teikningar o.s.frv.
Þróun skjalavörslu og skjalastjórnar.
Eftir siðaskipti varð skjalasafn Danakonungs vörslustaður skjala um æðstu stjórn landsins. Embættin héldu áfram utan um sín söfn, en með misjöfnum árangri.
Tilmæli konungs 1593.
Reglur rentukammers 1740.
Skjalavarsla og skjalastjórn þróast því hér á landi smám saman hjá embættum landsins í samræmi við fyrirmæli konungs um hvaða bækur skuli halda og hvernig skjöl skuli skráð.
Lykilatriði skjalavörslu hefur alltaf verið að varðveita heimildargildi og áreiðanleika skjala.
Landsskjalasafn stofnað.
Upphaf málsins var að helstu embættismenn landsins rituðu landshöfðingja um óhagræði þess að ekki væri opinbert miðlægt skjalasafn á Íslandi og hefur þar haft áhrif að húsnæði á Dómkirkjuloftinu varð laust við flutning Stiftsbókasafns (Landsbókasafns) í nýtt Alþingis- og bókasafnshús. Þróun landsskjalasafna í Danmörku og annars staðar á Norðurlöndum hefur vafalaust gert róðurinn léttari hjá stjórnvöldum í Danmörku að fallast á tillögur landshöfðingja í málinu. Hilmar Finsen landshöfðingi var beinn afkomandi Finns biskups Jónssonar og Hannesar biskups Finnssonar sem voru fremstir í flokki fræðimanna í lok 18. aldar.
Árið 1899 veitti Alþingi fé til að launa fastan skjalavörð við safnið og koma því fyrir í betri húsakynnum á lofti Alþingishússins sem áður hýsti Landsbókasafnið. Með ráðningu fasts starfsmanns fékk safnið starfsgrundvöll, en Jón Þorkelsson tók við hinni nýju stöðu landsskjalavarðar 1. janúar 1900. Um haustið sama ár var skjalasafnið opnað almenningi og var það opið í eina klukkustund þrisvar í viku til ársins 1911 að afgreiðslutími var lengdur með nýrri reglugerð.
Árið 1908 flutti Landsskjalasafnið í nýja byggingu sem byggð hafði verið fyrir safnið og Landsbókasafnið. Við flutninginn fékk Landsskjalasafnið margfalt húsrými miðað við það sem áður var eða 2.500 metra hillulengd í skjalageymslum, lestrarsal með 12 sætum og skrifstofu handa skjalaverði.
Reglugerðir um Landsskjalasafn.
Í reglugerðinni frá 1900 voru talin upp þau skjalasöfn sem safnið geymdi og settar fram reglur um afhendingarskyldu skjala. 1 Samkvæmt henni var öllum embættismönnum hins opinbera gert að skyldu að afhenda safninu skjöl og bækur sem voru eldri en 30 ára. Undanþága gat verið á 30 ára reglunni að fengnu leyfi landshöfðingja. Ekki skyldi senda safninu skjöl og embættisbækur yngri en 30 ára. Um frágang á skjalasöfnum við afhendingu sagði að með skjala- og bókasendingum „skal jafnan fylgja nákvæm skrá tvírituð yfir skjölin og bækurnar, og skal annað eintakið geymt í Landsskjalasafninu, en á hitt ritar landsskjalavörður viðurkenning um móttöku skjala og bóka, og skal það eintak svo geymt í safni því, er í hlut á“. Bækur voru í þessu sambandi embættisbækur þær sem embættismenn færðu í afgreiðslu mála. Þess skyldi gætt að kostnaður við skjalasendingar yrði ekki óhæfilega hár og því skyldi senda skjöl og bækur með strandferðaskipum ef þess var kostur. Kostnaður af sendingum skjala til safnsins var endurgreiddur sendanda úr landssjóði samkvæmt framvísun reiknings.
Um störf skjalavarðar sagði í reglugerðinni að hann skyldi sjá um að gott skipulag væri í safninu, því haldið í röð og reglu, þess gætt að engin skjöl glötuðust og að ákvæðum reglugerðarinnar um meðferð og afnot safnsins væri fylgt í öðrum atriðum. Skyldi hann senda landsstjórninni skýrslu um hver áramót um ástand safnsins og fjölda gesta og afnot þess á árinu. Skjalavörður skyldi einnig, svo fljótt sem því yrði komið við, gera yfirlitsskrá yfir allar bækur og skjöl eða „skjalaböggla“ safnsins, prenta hana þegar efni leyfðu og senda öllum þeim sem sent höfðu bækur og skjöl til safnsins. Geyma skyldi þá skrá í skjalasöfnum allra embættismanna og „sýslunarmanna“ annars staðar en í Reykjavík. Verkefni skjalavarðar voru fleiri, t.d. umsjón með útgáfu þeirra rita sem kynnu að verða gefin út af safnsins hálfu, auk þess sem það var í hans verkahring að gæta þess að ekki væri farið með ljós eða eld um herbergi þau er safnið var varðveitt í.
Safnið skyldi vera opið fyrir almenning í eina klukkustund þrisvar í viku, þriðjudag, fimmtudag og laugardag, kl. tólf til eitt.
Reglugerðin frá 1900 geymir einnig tæplega hundrað ára gamla forvera þeirra hugmynda sem síðar snertu starfsemi Þjóðskjalasafnsins undir merkjum hugtaksins persónuvernd og tilheyrandi laga þar um. Í reglugerðinni er gerður sá fyrirvari við aðgang almennings að persónulegum upplýsingum í skjölum að ekki mætti leyfa að nota skjöl yngri en 35 ára gömul „í heild sinni“. Þó mátti skjalavörður heimila að leyfa notkun yngri skjala sem voru þess eðlis að honum þætti það óhætt en „jafnan getur hann krafist skýlausrar yfirlýsingar þess, er nota vill, að eigi ætli sá að beita skjölum þeim til vanvirðu eða skapraunar neinum manni, er þá sé enn á lífi, né nánustu vandamönnum hans“. Ef skjalavörður treysti sér ekki til að meta einn og óstuddur hvort leyfa skyldi notkun tiltekinna skjala gat hann skotið því efni undir úrskurð landsstjórnar.
Reglugerðin geymir einnig fyrirmæli um þau efni sem skyld eru mikilvægum þætti nútímaskjalavörslu og kallast grisjun eða förgun. Í 7. gr. var mælt svo fyrir að skjalavörður skyldi rannsaka hvað af skjölum í safninu „nú sem stendur, er gagnslaust megi þykja að geyma, og ónýta skuli“. Skyldi hann að því loknu „skýra landshöfðingja frá rannsókn sinni, og segir hann til, hversu með skuli fara, og setur reglur um ónýting skjala framvegis, er skjalavörður fer síðan eptir“. 2
Árið 1911 tók gildi ný reglugerð um Landsskjalasafnið, en tillögur að henni komu frá Jóni Þorkelssyni og Klemens Jónssyni landritara. Ýmislegt hafði breyst frá því um aldamótin, bæði í stöðu safnsins og stjórn landsins. Í stað landshöfðingja sem yfirboðara landsskjalavarðar var komin landsstjórn, og starfsemi safnsins hafði fest sig í sessi og aukist að umfangi eftir flutninginn úr Alþingishúsinu í Safnahúsið við Hverfisgötu árið 1908. Nýja reglugerðin byggðist á reglugerðinni frá 1900 en var lengri og ítarlegri í nokkrum atriðum. Helsta breytingin var sú að afhendingarskyldum aðilum hafði fjölgað frá því árið 1900 og aldri afhendingarskyldra skjala var breytt úr 30 árum í 20 ár. 3 Einnig voru gefin fyrirmæli um frágang skjalasafna til afhendingar, en þess skyldi vandlega gætt af „embættis- og sýslunarmönnum“ landsins að þeir afhentu öll skjöl og bækur í góðri reglu til skjalasafnsins og eftir því sem unnt væri í þeirri röð að þau gætu framvegis geymst í skjalasafninu „með þeim ummerkjum, sem þau eru afhent“. Hér var í fyrsta sinn áréttað að skjöl væru varðveitt samkvæmt upprunareglu.
Gestum safnsins voru einnig settar nýjar reglur og sagt að safnið skyldi vera opið fyrir almenning tvær stundir hvern virkan dag milli tólf og tvö. Heimilt var að loka í þrjár vikur að sumri en þess bar að gæta að ekki væri lokað á sama tíma og Landsbókasafnið væri lokað almenningi. 4
Lög um Þjóðskjalasafn Íslands árið 1915.
Samtímis var stofnað embætti þjóðskjalavarðar sem forstöðumanns safnsins. Fyrstur til að gegna því embætti var Jón Þorkelsson sem veitt hafði safninu forstöðu sem landsskjalavörður frá ársbyrjun 1900. Til stóð að gera stöðu aðstoðarskjalavarðar, sem Hannes Þorsteinsson hafði gegnt frá árinu 1912, að fastri stöðu líka en það fékkst ekki samþykkt á þingi.
Samkvæmt hinum nýju lögum skyldi vera „allsherjar þjóðskjalasafn fyrir Ísland“ í Reykjavík og Landsskjalasafnið, sem til var orðið, geymast í því og síðar öll þau skjöl sem yrði ákveðið að varðveita í safninu. Þjóðskjalasafnið heyrði undir Stjórnarráð Íslands og það skyldi setja því reglugerð. Ráðherra Íslands skyldi skipa yfirskjalavörð til að annast daglega umsjón og störf við skjalasafnið.
Reglugerð um Þjóðskjalasafn frá 1916.
Reglugerðin frá 1916 um Þjóðskjalasafn Íslands er enn í gildi og hana má m.a. finna í reglugerðasafni á vef Stjórnarráðsins. Hins vegar hafa ýmis atriði í hlutverki og starfi safnsins breyst frá því hún var sett, ásamt því að reglur um afhendingarskyldu skjala og samskipti safnsins við afhendingarskylda aðila voru endurskilgreindar í lögum nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands.
Skjalaafhendingin árið 1928.
Framangreind afhending kom frá Danmörku til Íslands í janúar 1928, en í staðinn afhenti Þjóðskjalasafn Íslands skjöl úr skjalasafni íslensku stjórnardeildarinnar til Danmerkur. Meðal þeirra skjala voru tillögu- og úrskurðabækur (Islandske departements forestillings- og resolutionsprotokoller), alls 34 bindi, frá 1849–1903, bréfabækur (Islandske kopiböger), alls 33 bindi frá tímabilinu 1849–1903 og janúar 1904, skrár við bréfabækur (Registre til brevbögerne) 1864–1904, alls 11 bindi, og loks skrá yfir konungsúrskurði (Register over kongelige resolutioner for Islandske departement) frá 1849–1903, eitt bindi. Alls voru afhent 79 bindi. Þá fór frumrit stjórnarskrárinnar frá 1874 aftur til Danmerkur til varðveislu í Ríkisskjalasafninu, en hún var meðal skjala í einni tillögubóka íslensku stjórnardeildarinnar sem komið hafði til landsins árið 1904. Hún var síðar afhent Íslendingum aftur árið 2003 til endanlegrar varðveislu og eignar, samkvæmt samningi milli Danmerkur og Íslands um lokaafhendingu á skjölum íslensku stjórnardeildarinnar til Íslands sem gerður var árið áður.
Lög sett um Þjóðskjalasafn Íslands árið 1969.
Aðdragandi að setningu núgildandi laga um Þjóðskjalasafn Íslands.
„Loks viljum við leggja áherslu á að vöxtur Þjóðskjalasafns er óhjákvæmileg nauðsyn sem ræðst af skjalaframleiðslu í þjóðfélaginu. Varla kemur til greina að þjóðin vilji láta opinberar heimildir um sögu sína glatast stjórnlaust og skipulagslaust. Okkur er ekki kunnugt um nokkra skrifandi þjóð sem gerir það; auk þess má benda á að sérstök siðferðileg skylda hvílir á okkur Íslendingum í þessum efnum þar sem við höfum orð á okkur fyrir að hafa varðveitt einstæðar ritheimildir um sögu miðalda og höfum nýlega endurheimt hluta þeirra úr höndum Dana. En vilji þjóðin rækja þessa sjálfsögðu skyldu verður hún auðvitað að horfast í augu við að það kosti nokkuð. Nefndarmönnum er ljós þörfin á að takmarka þennan kostnað sem mest, og því leggjum við til að farnar verði þær leiðir sem ódýrastar virðast, af þeim sem geta talist nokkurn veginn skammlausar, að skipuleggja skjalavörslu ríkisins sem mest í einni stofnun, Þjóðskjalasafni, og að grisja skjöl eins fljótt og mikið og nokkur leið er, án þess að eyðileggja söguheimildir í stórum stíl.“ 5
Á aldarafmæli Þjóðskjalasafnsins, árið 1982, skipaði Ingvar Gíslason, þáverandi menntamálaráðherra, aðra nefnd til að fjalla áfram um málefni safnsins og fyrirkomulag opinberrar skjalavörslu næstu 20 árin. Nefndin sem um málið fjallaði að þessu sinni var skipuð þeim Birgi Thorlacius, ráðuneytisstjóra í menntamálaráðuneytinu, Bjarna Einarssyni, framkvæmdastjóra Byggðastofnunar, og Bjarna Vilhjálmssyni þjóðskjalaverði, og var henni ætlað gefa sérstakan gaum að húsnæðismálum Þjóðskjalasafnsins, en húsnæði þess var fyrir löngu orðið of lítið og ófullnægjandi, svo ekki var lengur hægt að taka við skjölum. Einnig skyldi nefndin huga að skjalavörslu og skjalavistun opinberra stofnana og embætta með stefnumótun í huga sem birtast mundi í væntanlegri löggjöf. Sér til ráðgjafar fékk nefndin dr. Harald Jörgensen, fyrrverandi forstöðumann Landsskjalasafnsins á Sjálandi, en hann hafði víðtæka þekkingu á þróun opinberra skjalasafna á alþjóðavettvangi á síðari hluta tuttugustu aldar og löggjöf um opinbera skjalavörslu. Þessi nefnd um málefni Þjóðskjalasafnsins skilaði áliti sínu til ráðherra haustið 1984.
Tími var kominn fyrir stefnumótun varðandi safnið. Á nógu var að byggja því að eftir störf framangreindra nefnda lágu fyrir frumvörp og viðamikil nefndarálit með tillögum um breytt viðfangsefni Þjóðskjalasafns sem nútímaskjalasafns með fleiri skyldur og fjölþættari verkefni en áður höfðu tengst starfi þess. Þar komu m.a. fram hugmyndir um eftirlit með opinberum skjalasöfnum, stjórn á skjalamyndun og ákvörðun um grisjun innan skjalasafna á upprunastað, þ.e. þar sem safnið verður til. Jafnframt var gerð ítarleg áætlun um húsnæðisþörf Þjóðskjalasafnsins og lögð áhersla á hve brýnt væri að leita úrlausnar á þeim mikla vanda sem safnið glímdi við á þessum tíma vegna húsnæðisskorts.
Frumvarp til nýrra laga um Þjóðskjalasafn Íslands var lagt fyrir Alþingi vorið 1985 og var það unnið á vegum menntamálaráðuneytis í samráði við Þjóðskjalasafnið upp úr þeim tveimur frumvörpum sem framangreindar nefndir höfðu samið. Frumvarpið var samþykkt með litlum breytingum sem lög nr. 66/1985. Þar með hafði tekið gildi löggjöf um Þjóðskjalasafnið sem tók mið af því sem best þótti fara í löggjöf samtímans um opinber skjalasöfn. Lögin leystu af hólmi lög nr. 7/1947, um héraðsskjalasöfn, og lög nr. 13/1969, um Þjóðskjalasafn Íslands, en ákvæði þessara eldri laga voru að nokkru innifalin í nýju lögunum.
Lög nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands.
Breytt hlutverk Þjóðskjalasafns.
Lögin fólu í sér fleiri nýmæli í starfi safnsins. Skipuð var sérstök stjórnarnefnd til að hafa yfirumsjón með rekstri safnsins, og sérstaklega var kveðið á um skjalagrisjun sem hluta af skjalavörslu nútímans, undir eftirliti og handleiðslu Þjóðskjalasafns. Þá voru ákvæði um héraðsskjalasöfn sett í lögin, en áður höfðu þau starfað samkvæmt lögum nr. 7/1947, um héraðsskjalasöfn, og reglugerð nr. 61/1951. Hér er að finna skýrari ákvæði en í lögunum frá 1969 um hvaða embættum og stofnunum ber að skila gögnum til Þjóðskjalasafns. Í eldri lögum um safnið er hugtakið afhendingarskylda ekki nefnt, en hér er afhendingarskylda til Þjóðskjalasafns skýr og án vafaatriða, sbr. 5. gr. laganna. Loks fólu lögin í sér þá breytingu að tímamörk á afhendingarskyldu skjala til Þjóðskjalasafns voru lengd úr 20 árum í 30 ár.
Þjóðskjalasafn Íslands er samkvæmt lögunum skjalavörslustofnun hins opinbera, ríkisskjalasafn og skjalasafn þeirra sveitarfélaga sem ekki eru aðilar að héraðsskjalasafni, auk þess sem það varðveitir skjöl einkaaðila, félaga, fyrirtækja og einstaklinga. 6 Hlutverk safnsins er m.a.:
1. Að varðveita skjöl og gögn sem orðin eru 30 ára og verða til við alla stjórnsýslu í landinu.
2. Að hafa yfirumsjón með skjalavörslu allra opinberra aðila á vegum ríkis og sveitarfélaga. Safnið fer með æðsta vald í skjalamálum ríkis og sveitarfélaga, veitir ráðgjöf um skjalavistunarkerfi og meðferð skjala, allt frá því að þau verða til þar til þau eru afhent til varðveislu. Samþykki safnsins þarf ef breyta á skjalavistunarkerfum eða áður en ný eru tekin í notkun, og það gerir einnig úttekt á skjalageymslum og samþykkir grisjunaráætlanir og afhendingaráætlanir stofnana og embætta.
3. Að hafa yfirumsjón og eftirlit með héraðsskjalasöfnum og allri skjalavörslu sveitarfélaga.
4. Að annast rannsóknir sem tengjast sögu Íslands og skjalfræðilegar rannsóknir sem eru grundvöllur skráningar og flokkunar skjalasafna. Safnið gefur út skrár og leiðbeiningarrit um skjalasöfn í vörslu þess, auk þess sem það stendur að útgáfu heimilda.
5. Að miðla menningararfi þjóðarinnar með útgáfu heimilda.
6. Að halda opnum lestrarsal fyrir almenning þar sem unnt er að sinna fræðistörfum og skoða skjöl í vörslu safnsins. Safngestum er leiðbeint um notkun skjala og vísað á heimildir í tengslum við rannsókn hvers og eins.
Hlutverk Þjóðskjalasafns snýr þannig að varðveislu gagna og eftirliti með skjalavörslu hins opinbera ásamt því að sinna rannsóknum, fjölþættri þjónustu og aðstoð við þá sem til safnsins leita, hvort sem það eru einstaklingar í einkaerindum, fræðimenn að rannsóknarstörfum eða starfsmenn opinberra stofnana og embætta.
Varðveisla skjala.
Þjóðskjalasafn og héraðsskjalasöfn varðveita frumgögn eða skjöl sem orðið hafa til vegna opinberrar stjórnsýslu og embættisverka á vegum hins opinbera, t.d. á sviði stjórnsýslu, mennta- og heilbrigðismála, efnahagsmála, viðskipta og stjórnmála. Söfnin hafa auk þess mikið magn skjala úr einkaeign í sinni vörslu, þ.e. skjöl sem snerta einstaklinga, félög og fyrirtæki. Opinber skjalasöfn og einkaskjalasöfn í vörslu þeirra eru afar mikilvæg heimild um sögu landsins.
b. Mikilvægi fyrir réttindi einstaklinga, félagasamtaka, ríkisvalds og sveitarfélaga.
Varðveisla gagna sem snerta réttindi ríkis, sveitarfélaga, félagasamtaka og einstaklinga og aðgengi að þeim á skjalasöfnum þjónar mikilvægu hlutverki í þágu hagsmuna eða öryggis ríkisvalds, félagasamtaka og einstaklinga. Slík gögn hafa gjarnan mikið réttarfarslegt og stjórnsýslulegt gildi eða geyma grundvallarupplýsingar er lúta að störfum hins opinbera og varða líf og réttindi einstaklinga. Stór þáttur í starfsemi safnanna felst í að svara fjölda fyrirspurna sem safninu berast frá almenningi og varða ýmsa hagsmuni, réttindamál eða sögulegar upplýsingar af einhverju tagi.
c. Mikilvægi fyrir rannsóknir fræðimanna og áhugafólks um þjóðleg efni og ættfræði.
Skjalasöfn varðveita mikinn fjölda skjala sem orðið hafa til í tímans rás, en í Þjóðskjalasafni er að finna skjöl allt frá því á 12. öld og fram á okkar daga. Skjöl þessi eru frumheimildir um sögu þjóðarinnar og eru drjúgur hluti þess menningararfs sem Íslendingar eiga í dag og ber skylda til að varðveita og hafa aðgengilegan. Skjalasöfn eru því ómissandi uppspretta fyrir margvíslegar rannsóknir almennings og fræðimanna enda er þjónusta við áhugafólk og fræðimenn mikilvægur þáttur í starfsemi og hlutverki þeirra. Það eru ekki aðeins Íslendingar sem leita til skjalasafna því að erlendir fræðimenn og áhugamenn um sögu landsins senda þeim fyrirspurnir eða heimsækja þau til að sinna rannsóknum. Skjalasöfn geyma auk þess brunn heimilda fyrir almenning sem hefur nýtt sér þjónustu og skjalaforða þeirra í tengslum við grúsk og athuganir sínar á ýmsu í þjóðlífi landsmanna fyrr og nú.
d. Mikilvægi fyrir rannsóknir á sviði skjalfræði og sögu landsins.
Skjalasöfn annast ekki eingöngu skyldubundna varðveislu opinberra skjala og inna af hendi mikilvæga þjónustu við opinbera aðila, almenning og fræðimenn heldur er Þjóðskjalasafn einnig rannsóknastofnun í skjalfræðum og íslenskri sögu. Afrakstur af starfi og rannsóknum sérfræðinga safnsins hefur birst í þeim ritum og greinum sem gefnar hafa verið út um málefni skjalasafna og skjalfræði á innlendum og erlendum vettvangi og í heimildaútgáfu og ritum um söguleg efni. Þá hafa Þjóðskjalasafnið og ýmis héraðsskjalasöfn gefið út skrár um skjalasöfn í sinni vörslu, auk þess sem Þjóðskjalasafnið hefur gefið út handbækur til leiðbeiningar um skjalavörslu sem byggjast á starfi og rannsóknum sérfræðinga þess.
Förgun eða grisjun skjala.
„Skjalavörður skal rannsaka, hvað sje það af skjölum í safninu nú sem stendur, er gagnslaust megi þykja að geyma, og ónýta skuli. Skal hann, þegar því starfi er lokið, skýra landstjórninni frá rannsókn sinni, og segir hún til, hversu með skuli fara, og setur reglur um ónýting skjala framvegis, er skjalavörður fer síðan eftir.“
Eitt af hlutverkum Þjóðskjalasafns er að ákveða ónýtingu skjala sem ekki er talin ástæða til að varðveita til frambúðar og móta stefnu um varðveislu og grisjun skjala, sbr. 4. tölul. 4. gr. laga nr. 66/1985. Opinberum stofnunum og embættum, þ.e. afhendingarskyldum aðilum, er „óheimilt að ónýta nokkurt skjal í skjalasöfnum sínum nema heimild Þjóðskjalasafns komi til eða samkvæmt sérstökum reglum sem settar verða um ónýtingu skjala“ eins og segir í 7. gr. laganna. Snemma árs 1985, áður en lögin tóku gildi, ákvað þjóðskjalavörður hins vegar að skjalasöfn sem hefðu orðið til fyrir árið 1960 skyldi varðveita óskert og ekki grisja þar eð kostnaður væri of mikill við það verk og magn skjalanna ekki verulegt.
Tekið hefur verið saman heildaryfirlit yfir grisjunarbeiðnir hjá skjalasviði Þjóðskjalasafnsins, og gefur það góða sýn yfir efni og afgreiðslu allra grisjunarbeiðna sem safninu hafa borist. Yfirlitið er uppfært jafnóðum og stjórnarnefnd afgreiðir og svarar beiðnum um grisjun. Þann 1. október 2013 var heildarfjöldi afgreiddra grisjunarbeiðna 245, en þar af hafa 105 beiðnir borist frá árinu 2010. Mikil aukning hefur því orðið í afgreiðslu grisjunarbeiðna í Þjóðskjalasafni undanfarin ár.
Leiðbeiningar um förgun eða grisjun.
Haustið 2008 tóku yfirmenn finnska ríkisskjalasafnsins saman eftirfarandi greinargerð um forsendur og framkvæmd grisjunar og eiga þessir þættir einnig við hér á landi:
„Forsendur skjalasafna varðandi grisjun eru að frá opinberri stjórnsýslu séu eingöngu varðveitt til langframa gögn og upplýsingar um athafnir hennar sem eru nauðsynleg með hliðsjón af annars vegar rannsóknahagsmunum og hins vegar samfélagslegum hagsmunum. Þannig er það spurning um markvissa stefnumótun í varðveislu og meðferð skjala sem gerir það að verkum að nauðsynlegt er að rökstyðja varðveislu skjalanna.
Umfjöllun um grisjunarbeiðnir á skjölum og upplýsingum um athafnir opinberrar stjórnsýslu grundvallast á samvinnu milli skjalamyndara og skjalasafns. Þegar grisjunarerindi fjallar um málefni sem á rætur í starfsemi þar sem fleira en eitt stjórnvald eða stofnun hefur tekið þátt í myndun upplýsinganna á umfjöllun um það að gerast í samvinnu þessara aðila. Hægt er að óska eftir sérfræðiáliti þegar umfangsmikil og mikilvæg grisjunarmálefni eru til umfjöllunar.
Grisjunarstarfsemi nær til allra upplýsinga og skjala um athafnir sem orðið hafa til í stofnuninni og eru í skjalasafni hennar, óháð því á hvaða formi þær eru varðveittar. Undantekning er gerð fyrir skjöl sem orðið hafa til frá því fyrir 1960, þau skulu varðveitt í heild sinni.
Ákvæði og samningar um starfrækslu sameiginlegra skráa eða gagnagrunna hefur áhrif á hvaða stjórnvald eða stofnun ber ábyrgð á og á að tryggja varðveislu viðkomandi kerfa.
Meginreglan um grisjun skjala er byggð á aðferðafræði sem kallast fyrirframgrisjun, þ.e. það er ákveðið fyrir fram hversu lengi skjöl á að varðveita, jafnframt sem varðveisluform skjala og gagna er ákveðið áður en gögnin fara að myndast innan viðkomandi stjórnvalds eða stofnunar. Það á einnig við um rafræn gögn þar sem þessar ákvarðanir þarf að taka þegar við skipulagningu kerfanna. Vel skipulögð og stýrð skjalamyndun eflir viðkomandi stjórnvald eða stofnun, eykur afköst og tryggir öryggi gagna auk þess sem fjármunir sparast.
Skjöl og upplýsingar, sem varðveita á til langframa, eru skipulögð með hliðsjón af fyrirfram ákveðnum meginreglum grisjunar og grisjunarviðmiðum.“
Rafræn varsla til frambúðar.
Verkefnið er flókið tæknilegt úrlausnarefni. Búa þarf til vörsluútgáfu gagna með samræmdu tæknilegu sniði til þess að meðferð gagnanna í framtíðinni verði sem auðveldust, en ljóst er að flytja þarf gögnin frá einu sniði til annars eftir því sem tæknistig samfélagsins breytist og nýjungar koma fram.
Varðveislustaður gagnanna þarf að vera tryggur, og til þess að öryggi þeirra sé ávallt óumdeilanlegt þarf sú varsla að vera í höndum skjalasafns og ótengd neti eða möguleikum á að hægt verði að komast í þau utan frá úr öðru rafrænu kerfi. Skjalasöfn eru eftirlitsaðili stjórnsýslunnar hvað skjalavörslu varðar og því er einnig mikilvægt að varsla gagnanna sé á vegum skjalasafnanna sjálfra en ekki þeirra sem eftirlit er haft með, þ.e. tölvuverkstæðum sveitarfélaga eða ríkis.
Samningur við danska Ríkisskjalasafnið.
Árið 2005 gerði Þjóðskjalasafn Íslands skriflegan samning við Ríkisskjalasafn Dana um samstarf á sviði rafrænnar varðveislu. Samningurinn felur í sér að safnið hefur aðgang að sérfræðiþekkingu Dana og fær ókeypis afnot af forritum sem danska Ríkisskjalasafnið hafði þróað í þessu skyni með miklum tilkostnaði í meira en áratug. Rannsóknir Dana á sviði staðla og miðla standa einnig opnar Þjóðskjalasafni.
Þjóðskjalasafn notar dönsku aðferðafræðina og þær tæknilegu reglur sem þar gilda, enda eru aðstæður í löndunum áþekkar. Danska ríkisskjalasafnið setur t.d. þær tæknilegu reglur sem gilda um rafrænar afhendingar (vörsluútgáfur), bæði fyrir ríkisstofnanir og stofnanir sveitarfélaga í Danmörku.
Þjóðskjalasafn og rafræn stjórnsýsla.
„Herra forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til breytinga á lögum um Þjóðskjalasafn Íslands, nr. 66/1985.
Með frumvarpinu er lagt til að bætt verði í lögin ákvæðum sem fjalla sérstaklega um skilgreiningar á skjölum og hvenær beri að skila þeim til safnsins. Er þetta gert með tilliti til notkunar og varðveislu rafrænna gagna sem hafa verið vaxandi þáttur í skjalameðferð opinberra stofnana mörg undanfarin ár. Jafnframt er lagt til að Þjóðskjalasafninu verði gert mögulegt að setja reglur um rafræn gagna- og skjalasöfn opinberra aðila sem ber að afhenda safninu skjöl sín til varðveislu.
Á miðjum síðasta áratug mörkuðu stjórnvöld sér framsækna stefnu um málefni upplýsingasamfélagsins undir því metnaðarfulla formerki að „Íslendingar verði í fararbroddi þjóða heims við nýtingu upplýsingatækni í þágu bætts mannlífs og aukinnar hagsældar“. Var af því tilefni efnt til víðtæks samráðs um stefnumótun á þessu sviði. Meðal þeirra markmiða sem stefnt skyldi að var að endurskoða löggjöf, reglur og vinnubrögð stjórnsýslunnar með tilliti til upplýsingatækni í því skyni að örva tæknilegar framfarir og gera upplýsingar aðgengilegar almenningi án tillits til efnahags og búsetu.
Frá þeim tíma hafa ýmsar breytingar verið gerðar á lögum, herra forseti, til að greiða fyrir notkun upplýsingatækni í stjórnsýslunni. Með lögum nr. 51/2003 var nýjum kafla um rafræna meðferð stjórnsýslumála bætt við stjórnsýslulögin. Í greinargerð með frumvarpi til þeirra laga er lýst þeim lágmarkskröfum sem talið var rétt að gera til rafrænnar málsmeðferðar í stjórnsýslunni. Jafnframt var bent á að frekari lagabreytingar kynnu að vera nauðsynlegar á einstökum sviðum. Þá ber þess að geta eins og lýst er í almennum athugasemdum með frumvarpinu að allt frá árinu 1996 hefur Þjóðskjalasafn Íslands unnið með ýmsum hætti að undirbúningi móttöku rafrænna gagna frá afhendingarskyldum aðilum.“
Þjóðskjalasafn Íslands hefur allt frá 1996 unnið með ýmsum hætti að undirbúningi móttöku rafrænna gagna frá afhendingarskyldum aðilum. Í júlí 1998 kom út Skýrsla nefndar um varðveislu tölvugagna sem verða til í stjórnsýslunni, í maí 2005 kom út önnur skýrsla um könnun safnsins á skjalavörslu ríkisstofnana ( Rafræn skjala- og gagnavarsla ríkisstofnana) og í nóvember 2005 lagði safnið fram Drög að reglum Þjóðskjalasafns Íslands um rafræn gagna- og skjalasöfn opinberra aðila. Árið 2005 fékk safnið styrk frá verkefnisstjórn um upplýsingasamfélagið til þess að vinna að tveimur tilraunaverkefnum í því skyni að prófa að færa rafræn gögn frá tveimur stórum skjalamyndurum ríkisins, menntamálaráðuneyti og ríkisskattstjóra, til langtímavörslu í Þjóðskjalasafni, sbr. skýrslu frá nóvember 2007 og október 2009 ( Tilraunaverkefni Þjóðskjalasafns Íslands og Ríkisskattstjóra um skil á rafrænum gögnum til langtímavörslu í Þjóðskjalasafni, nóvember 2007, og Tilraunaverkefni Þjóðskjalasafns Íslands og menntamálaráðuneytisins um skil á rafrænu skjalavörslukerfi til langtímavörslu í Þjóðskjalasafni, september 2009).
Í almennum athugasemdum, er fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 51/2003 (um breytingu á stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, þ.e. um kafla um rafræna stjórnsýslu), var m.a. bent á að í kjölfar þeirra breytinga sem þar voru gerðar þyrfti mögulega að breyta lögum um Þjóðskjalasafnið. Frumvarp um slíkar breytingar á lögum um Þjóðskjalasafn Íslands var lagt fram 2008 (544. mál 135. löggjafarþings). Meðal þeirra atriða sem þá var lagt til að yrði breytt voru:
– Skilgreiningar laganna á skjölum, um að þá væri átt við hvers konar gögn, jafnt rituð sem í öðru formi, sbr. 1. gr. frumvarpsins.
– Skýrð væri heimild fyrir Þjóðskjalasafn til að setja reglur um rafræn gagna- og skjalasöfn opinberra aðila sem skyldu afhenda safninu skjöl sín til varðveislu.
– Hvenær bæri að skila slíkum skjölum til safnsins, en í frumvarpinu var miðað við að skjöl á rafrænu formi yrðu afhent safninu að jafnaði eigi síðar en þegar þau hefðu náð fimm ára aldri.
– Aðgangur að rafrænum skjala- og gagnasöfnum í Þjóðskjalasafni. Í frumvarpinu var lagt til að aðgangur að slíkum skjölum yrði opinn eftir 20 ár frá afhendingu þeirra til safnsins.
Með þeirri breytingu, sem lögð var til með 3. gr. frumvarpsins, um að rafræn skjöl skyldu afhent eigi síðar en þau hefðu náð fimm ára aldri, var einnig komið fram tilefni til að huga að endurskoðun á ákvæðum 20. gr. þágildandi upplýsingalaga, (laga nr. 50/1996).
Þá var bent á að orðið væri aðkallandi að Þjóðskjalasafn gæti sett reglur um rafræna skjalavörslu opinberra aðila á grundvelli laga. Sú aðferðafræði, sem tíðkaðist víða um lönd við langtímavörslu rafrænna ganga og Þjóðskjalasafn legði til að yrði lögð til grundvallar varðveislu safnsins á slíkum gögnum, byggðist á því að varðveita rafræn skjöl/gögn kerfisóháð, þ.e. ekki í því formi sem þau eru í skjalakerfum og gagnagrunnum afhendingarskyldra aðila, heldur með öðrum tryggum hætti samkvæmt opnum stöðlum og alþjóðlegum viðmiðunum. Slík aðferðafræði og sú breyting að gögnum yrði skilað mjög ungum til Þjóðskjalasafns legði áfram þær skyldur á stjórnvöld að veita borgurunum aðgang að gögnum sínum eins og stjórnsýslulög og góðir stjórnsýsluhættir gerðu ráð fyrir. Þannig væri gert ráð fyrir að afhendingarskyldir aðilar skyldu varðveita rafræn skjöl sín með tryggum hætti í a.m.k. 20 ár eða þar til aðgangur að þeim yrði veittur í Þjóðskjalasafni, sbr. 5. gr. frumvarpsins.
Lög þessi voru samþykkt haustið 2008 (lög nr. 123/2008) en hafa ekki að fullu komið til framkvæmda vegna efnahagshrunsins það sama haust.
Reglur Þjóðskjalasafns Íslands um rafræna skjalavörslu voru fyrst settar árið 2009 og síðan auglýstar lítið breyttar í B-deild Stjórnartíðinda árið 2010. Þar er kveðið á um hvernig standa beri að móttöku og vörslu rafrænna skjalasafna afhendingarskyldra aðila í landinu, en reglur þessar byggjast á lögum um Þjóðskjalasafn, nr. 66/1985, með síðari breytingum. Þann 1. október 2013 hefur Þjóðskjalasafn tekið við 13 vörsluútgáfum rafrænna gagna. Tekið hefur verið við 70 tilkynningum um rafræn gagnakerfi, þar af 53 tilkynningum um gagnagrunna og 17 tilkynningum um rafræn skjalavörslukerfi. Þá hefur safnið samþykkt notkun alls 10 rafrænna skjalavörslukerfa sem þýðir að gögn úr þeim kerfum munu eingöngu verða varðveitt á rafrænu formi. Á næstu árum er jafnframt áætlaður fjöldi afhendinga vörslugagna til safnsins úr rafrænun gagnakerfum.
Mennta- og menningarmálaráðuneytið úrskurðaði 9. desember 2009 að samkvæmt gildandi lögum um Þjóðskjalasafn Íslands sé það eitt af hlutverkum héraðsskjalasafna, sem hafi rekstrarleyfi frá stjórnarnefnd Þjóðskjalasafns Íslands, að sinna rafrænni skjalavörslu eins og annarri skjalavörslu afhendingarskyldra aðila í héraði, en jafnframt sé héraðsskjalasöfnum heimilt að gera samning við Þjóðskjalasafn um að sinna þeirri skjalavörslu eða hluta hennar fyrir þeirra hönd. Í kjölfarið var ný útgáfa af reglum um langtímavörslu rafrænna skjala gefin út og tóku þær reglur gildi 1. ágúst 2010.
Umtalsverður kostnaður fylgir varðveislu rafrænna gagna, bæði í tæknibúnaði og sérhæfðu starfsfólki. Viðbúið er að óhagkvæmt verði fyrir sveitarstjórnir að lagt verði út í þann kostnað sem því mundi fylgja að öll núverandi héraðsskjalasöfn tækju rafræn gögn til vörslu. Með vísan til þessa er ljóst að huga þarf að endurskipulagningu á skjalavörslu á sveitarstjórnarstiginu í kjölfar afgreiðslu þessa frumvarps til nýrra laga um opinber skjalasöfn.
Eftirlit Þjóðskjalasafns með skjalavörslu opinberra aðila.
Eftirlitshlutverk sitt hefur Þjóðskjalasafn rækt á tvennan hátt. Annars vegar með því að taka út og samþykkja notkun stofnana á málalyklum, skjalavistunaráætlunum, skjalageymslum og rafrænum skjalavörslukerfum auk þess að taka við tilkynningum um rafræn gagnakerfi. Hins vegar hefur safnið tekið út og metið skjalavörslu stofnana ríkisins. Í því skyni hefur Þjóðskjalasafn gert tvær kannanir, annars vegar árið 2004 og hins vegar árið 2012. Niðurstöður þessara tveggja eftirlitskannana hafa verið gefnar út: Rafræn skjala- og gagnavarsla ríkisstofnana. Könnun Þjóðskjalasafns á skjalavörslu ríkisstofnana árið 2004 (Reykjavík 2005) og Könnun Þjóðskjalasafns Íslands á skjalavörslu ríkisins 2012 (Reykjavík 2013).
Niðurstöður þessara tveggja kannana sýna að skjalavörslu hjá stofnunum og embættum ríkisins hefur í ýmsu verið áfátt og virðist lítið hafa þokast í rétta átt frá því fyrri könnunin var gerð árið 2004. Sem dæmi um niðurstöður úr könnuninni 2012 kom í ljós að 39% stofnana skrá ekki upplýsingar um mál sem koma til meðferðar hjá þeim þrátt fyrir skýrt lagaákvæði þar að lútandi, hluti stofnana ríkisins eyðir skjölum án heimildar og fæstar stofnanir eru með samþykktar skjalageymslur. Þá hafa 70% afhendingarskyldra aðila ekki tilkynnt rafrænt skjalavörslukerfi til Þjóðskjalasafns og aðeins 40% stofnana ríkisins hafa sérstakan starfsmann til að sinna skjalavörslunni. Þá bendir könnunin frá 2012 og fyrirspurnir safnsins i kjölfar hennar til þess að um 50 hillukílómetrar af skjölum muni berast Þjóðskjalasafni á næstu 30 árum.
Ofangreindar niðurstöður úr eftirlitskönnunum Þjóðskjalasafns hafa verið notaðar til að bæta eftirlit og þjónustu safnsins við opinbera aðila í heild sinni. Þær gefa upplýsingar um hvar brýnast er að bæta skjalavörslu hins opinbera og hvaða þætti Þjóðskjalasafn þarf að leggja áherslu á. Auk þess eru upplýsingar frá einstökum stofnunum notaðar til þess að vinna með viðkomandi stofnun að því að bæta skjalavörslu hennar. Þá nýtast niðurstöðurnar við að skipuleggja starf Þjóðskjalasafns og samskipti við opinbera aðila um skil á rafrænum skjölum sem og pappírsskjölum.
III.
Lagaskil milli frumvarps til laga um opinber skjalasöfn og upplýsingalaga
og laga um upplýsingarétt um umhverfismál.
Ákvæði frumvarps til laga um opinber skjalasöfn hafa á hinn bóginn mun víðara gildissvið en þau lög sem talin eru hér að framan þar sem þau taka ekki einvörðungu til stjórnvalda, þ.e. framkvæmdarvaldsins, heldur einnig til dómstóla, sveitarfélaga, ýmissa sjálfseignarstofnana, sjóða o.fl. eins og rakið er í 11. gr. frumvarpsins.
Frumvarpið er samið með það að markmiði að til verði heildstæðara kerfi en verið hefur um upplýsingarétt almennings til aðgangs að gögnum hins opinbera. Þannig er ætlunin að ákvæði upplýsingalaga og ákvæði laga um upplýsingarétt um umhverfismál, ásamt ákvæðum þessa frumvarps til laga um opinber skjalasöfn, myndi heildstætt og samræmt kerfi um upplýsingarétt almennings á þeim réttarsviðum sem falla undir gildissvið þeirra.
Í frumvarpinu er lagt til að um upplýsingarétt almennings fari samkvæmt upplýsingalögum og lögum um upplýsingarétt um umhverfismál fyrstu 30 árin frá því að skjal verður til, á þeim réttarsviðum sem falla undir gildissvið þeirra laga. Eftir það fer um aðgangsrétt almennings samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn, en í þeim er m.a. fjallað um tímamörk þess hvenær takmarkanir á upplýsingarétti almennings, sem fram koma í fyrrnefndu lögunum, falla niður og upplýsingaréttur almennings rýmkar að sama skapi.
Á því er hins vegar byggt að aðrar lagareglur en að framan greinir um upplýsingarétt haldi gildi sínu og gildi samhliða ákvæðum frumvarps til laga um opinber skjalasöfn. Þannig gilda því áfram ákvæði í öðrum lögum um stjórnsýsluna og réttarfarslögum um aðgang að gögnum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Þegar sett voru lög nr. 23/2006, um upplýsingarétt um umhverfismál, var mörkuð sú stefna að fela úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig að skera úr kærumálum af sömu ástæðu og rakin er hér að framan.
Þar sem ætlunin er að ákvæði upplýsingalaga og ákvæði laga um upplýsingarétt um umhverfismál, ásamt ákvæðum þessa frumvarps til laga um opinber skjalasöfn, myndi heildstætt og samræmt kerfi um upplýsingarétt almennings á þeim réttarsviðum sem falla undir gildissvið þeirra verður samræmdri framkvæmd ekki komið á nema einn sérfróður aðili á kærustigi sjái um að úrskurða í kærumálum. Af þessum sökum er lagt til að úrskurðarnefnd um upplýsingamál skeri úr málum þar sem upp kemur ágreiningur um aðgang að skjölum.
Rafræn stjórnsýsla.
Eins og vikið er að hér að framan í II. kafla voru með lögum nr. 123/2008, um breytingu á lögum nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, gerðar nauðsynlegar breytingar á gildandi lögum um safnið svo að það gæti gegnt hlutverki sínu við að taka við rafrænum gögnum.
Ákvæði fyrrnefndra laga nr. 123/2008 hafa verið tekin upp í frumvarp þetta lítið breytt.
Tengsl frumvarpsins við lög nr. 77/2000, um persónuvernd
og meðferð persónuupplýsinga.
Við varðveislu skjala, sem hafa að geyma persónuupplýsingar, er í ákvæðum frumvarpsins almennt ekki gerður greinarmunur á því hvort skjölin eru rafræn eða á pappírsformi. Þess er freistað að viðhalda þeirri einkalífsvernd, sem stefnt er að með lögum nr. 77/2000, með því að tryggja aðkomu Persónuverndar að þeim málum þar sem erfiðast er að feta einstigið milli einkalífsverndar og upplýsingaréttar, sbr. ákvæði 28. og 29. gr. frumvarpsins.
Einkaskjalasöfn.
Um tengsl frumvarpsins við höfundalög.
Þannig tryggja ákvæði frumvarpsins að almennt er hægt að fá afrit af skjölum sem háð eru höfundarétti, hvort sem skjalið kemur úr skjalasafni stjórnvalds eða einkaskjalasafni, sbr. 13. gr. þess. Viðtakanda afritsins er á hinn bóginn óheimilt að fjölfalda afritið eða nýta það á annan hátt þannig að í bága fari við rétt höfundar samkvæmt höfundalögum.
Samkvæmt 40. gr. frumvarpsins skal viðkomandi skjalasafn veita upplýsingar um nafn rétthafa liggi þær fyrir þegar afgreidd er beiðni um aðgang að skjölum sem höfundaréttur tekur til.
Meginbreytingar sem frumvarpið hefur í för með sér frá gildandi lögum.
2. Frumvarpið er samið með það að markmiði að til verði heildstæðara kerfi en verið hefur um upplýsingarétt almennings og aðgangs að gögnum hins opinbera. Þannig er ætlunin að ákvæði upplýsingalaga og ákvæði laga um upplýsingarétt um umhverfismál, ásamt ákvæðum þessa frumvarps til laga um opinber skjalasöfn, myndi heildstætt og samræmt kerfi um upplýsingarétt almennings á þeim réttarsviðum sem falla undir gildissvið þeirra. Á því er byggt að um upplýsingarétt almennings fari samkvæmt upplýsingalögum og lögum um upplýsingarétt um umhverfismál fyrstu 30 árin frá því að skjal verður til. Eftir það fer um aðgangsrétt almennings samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn, en í þeim er m.a. fjallað um tímamörk þess hvenær takmarkanir á upplýsingarétti almennings, sem fram koma í fyrrnefndu lögunum, falla niður og upplýsingaréttur almennings rýmkar að sama skapi.
3. Allar reglur frumvarpsins eru á því byggðar að þær taki til hvers konar skjala og skiptir því ekki máli hvort skjal er rafrænt eða í pappírsformi. Reglur um aðgang almennings að skjölum taka því bæði til rafrænna skjala, skráa og gagnagrunna sem og hefðbundinna skjala í pappírsformi.
4. Í sérstökum kafla um stjórnsýslu er tekið fram að ráðherra fari með yfirstjórn opinberrar skjalavörslu og skjalastjórnar samkvæmt lögunum og að Þjóðskjalasafn Íslands annist framkvæmd hennar.
5. Að því er varðar stjórnskipulag Þjóðskjalasafns er lögð til sú breyting að stjórnarnefnd safnsins verði þjóðskjalaverði til ráðgjafar um stefnu safnsins og önnur málefni er varða starfsemi þess, en að þjóðskjalavörður fari með stjórn safnsins undir yfirstjórn ráðherra eins og algengast er að gildi um stofnanir sem eru lægra settar gagnvart ráðherra.
6. Þá er í sama kafla fjallað um veitingu leyfa til reksturs héraðsskjalasafna, umgjörð starfsemi þeirra og eftirlit með henni.
7. Það er nýlunda í þessu frumvarpi að í almennum ákvæðum þess eru Þjóðskjalasafn Íslands og héraðsskjalasöfn sem starfa í samræmi við rekstrarleyfi skilgreind saman sem opinber skjalasöfn, og er lagt til að lögin séu kennd við þau sameiginlega. Þessu fylgir að ákvæði frumvarpsins fjalla síðan að mestu um sameiginlegt hlutverk og skyldur allra opinberra skjalasafna, nema annað sé tekið fram sérstaklega.
8. Í frumvarpinu er skýrari upptalning en áður á því hverjir teljist afhendingarskyldir aðilar, en ákvæðið kemur fram í 11. gr. Í því er lagt til að afhendingarskyldir aðilar séu þeir lögaðilar sem eru að 51% hluta eða meira í eigu opinberra aðila, í stað 50% samkvæmt gildandi lögum. Er hið nýja hlutfall í samræmi við skilgreiningu þeirra aðila sem upplýsingalög skulu taka til samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, nr. 140/2012, en með því fækkar þó afhendingarskyldum aðilum.
9. Með setningu upplýsingalaga, nr. 140/2012, var lögum um Þjóðskjalasafn Íslands, nr. 66/1985, breytt og bætt nýjum málslið við 3. mgr. 5. gr. laganna: „Skilaskyldan nær ekki til þeirra lögaðila sem undanþegnir eru gildissviði upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 2. gr. þeirra laga.“ Þetta ákvæði er nú fellt úr lögum með þessu frumvarpi. Þar sem undanþágur samkvæmt umræddri grein upplýsingalaga eru tímabundnar og skulu endurskoðaðar a.m.k. á þriggja ára fresti er ekki talin ástæða til að þeir lögaðilar sem njóta slíkrar undanþágu frá upplýsingalögum vegna samkeppnishagsmuna (sem er forsenda undanþágunnar samkvæmt umræddu ákvæði upplýsingalaga) séu einnig undanþegnir ákvæðum laga um opinber skjalasöfn um alla starfsemi sína, m.a. vegna réttarstöðu einstaklinga og lögaðila gagnvart opinberum stofnunum og fyrirtækjum, sem og vegna sagnfræðilegra rannsókna framtíðarinnar. Þau skjöl viðkomandi aðila sem þarf að takmarka aðgang að, t.d. vegna samkeppnissjónarmiða eða viðskiptahagsmuna, geta áfram notið fullnægjandi verndar samkvæmt ákvæðum 23. gr. þessa frumvarps á meðan þess er þörf.
10. Til að taka af öll tvímæli er í 11. gr. kveðið skýrt á um að þeir afhendingarskyldu aðilar sem heyra undir stjórnsýslu ríkisins skuli afhenda skjöl sín til Þjóðskjalasafns Íslands.
11. Í sömu grein er einnig kveðið á um að afhendingarskyldir aðilar sem heyra undir stjórnsýslu sveitarfélags skuli afhenda Þjóðskjalasafni Íslands skjöl sín ef sveitarfélagið er ekki aðili að héraðsskjalasafni. Jafnframt er lagt til að sveitarfélag sem afhendir Þjóðskjalasafni Íslands skjöl sín til vörslu greiði fyrir vörslu þeirra samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur, og er það nýmæli.
12. Rétt er að benda á að samkvæmt 11. gr. frumvarpsins gilda lög þessi ekki lengur um Alþingi eða stofnanir þess, nema annað sé tilgreint í lögum. Er þessi breyting gerð í samræmi við tilmæli skrifstofu Alþingis, m.a. með tilvísun til þess að skjalasöfn þjóðþinga á Norðurlöndunum falla ekki undir ríkisskjalasöfn viðkomandi landa, og að norræn löggjöf sé skýr um sjálfstæða stöðu skjalasafna þessara þinga. Einnig megi telja að slíkt ákvæði í lögunum brjóti í bága við hugmyndir um sjálfstæði löggjafarvaldsins gagnvart öðrum greinum ríkisvaldsins. Fjallað er nánar um þetta atriði í athugasemdum við 11. gr. frumvarpsins.
13. Í IV. kafla frumvarpsins koma fram ákvæði um skjalastjórn og skjalavörslu afhendingarskyldra aðila. Ákvæðin eru töluvert breytt frá gildandi lögum þar sem þess er freistað að skýrar liggi fyrir hver beri ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu viðkomandi aðila, og í hverju meginskyldurnar eru fólgnar. Í XI. kafla kemur fram hvaða viðurlög liggja við ef reglurnar eru brotnar.
14. Í X. kafla frumvarpsins er að finna nýmæli um þau ákvæði sem fylgja ber við afgreiðslu á erindum um aðgang að skjölum í opinberum skjalasöfnum.
15. Lagt til að úrskurðarnefnd um upplýsingamál skeri úr málum þar sem upp kemur ágreiningur um aðgang að skjölum í opinberum skjalasöfnum.
Athugasemdir við einstakar greinar og kafla frumvarpsins.
Um I. kafla.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Þar eru fyrst talin þau skjalasöfn sem samkvæmt lögum þessum er falið að varðveita skjöl og önnur gögn frá afhendingarskyldum aðilum og nefnast opinber skjalasöfn, en það eru Þjóðskjalasafn Íslands og héraðsskjalasöfn sem starfa í samræmi við rekstrarleyfi sem Þjóðskjalasafn hefur veitt til reksturs þeirra. Skjalasöfn annarra aðila verða ekki skilgreind með þessum hætti, hvort sem um er að ræða opinberar stofnanir eða aðra afhendingarskylda aðila samkvæmt lögunum.
Skilgreining skjals er hér með sama hætti og er að finna í 2. mgr. 3. gr. gildandi laga um Þjóðskjalasafn Íslands. Henni var breytt 2008 í því skyni að fella skilgreiningu skjals að orðnum veruleika á grundvelli upplýsingatækninnar. Skilgreining þessi rúmar bæði öll pappírsskjöl og allar gerðir rafrænna skjala, þ.m.t. gagnagrunna.
Skjalastjórn er hér skilgreind með svipuðum hætti og gert er í staðli um skjalastjórn (ÍST ISO 15489-1:2001) og byggist á alþjóðlegum viðmiðum á þessu sviði; er eðlilegt að hér sé fylgt þeim hefðum sem hafa hlotið viðurkenningu á alþjóðavettvangi.
Loks er skjalavarsla skilgreind hér á grundvelli almennra viðhorfa til vörslu skjala sem yfirhugtak um flesta þætti er lúta að vörslu skjala til lengri eða skemmri tíma. Hugtakið er þó einkum hugsað til notkunar þegar stofnanir sem er falin varðveisla skjala til langs tíma eiga í hlut.
Þess má vænta að ýmsar frekari skilgreiningar hugtaka, vinnuaðferða og ferla verði settar fram í reglum á grundvelli 7. gr. og reglugerðum sem settar verða á grundvelli laganna. Er eðlilegt að þær verði í ýmsum tilvikum byggðar á þeim staðli sem nefndur er hér að framan (ÍST ISO 15489-1:2001), en þar sem búast má við að slíkar skilgreiningar verði breytingum háðar í tímans rás vegna breytinga á vinnuferlum og tækniþáttum þykir ekki ástæða til að festa þær í lög umfram það sem hér er lagt til.
Um II. kafla.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Ákvæði 2. mgr. er sama efnis og 3. mgr. 1. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands.
Um 5. gr.
Í 2. mgr. segir að þjóðskjalavörður sé stjórnandi safnsins, ráði annað starfsfólk og stjórni rekstri þess. Hann er því einn ábyrgur gagnvart ráðherra fyrir fjárhagslegum rekstri og starfsemi safnsins, eins og algengast er um forstöðumenn stjórnvalds sem eru lægra sett gagnvart ráðherra. Er þetta í samræmi við ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og laga um fjárreiður ríkisins.
Um 6. gr.
Tekið er fram að ráðherra skipi formann og varaformann úr hópi nefndarmanna.
Í 3. mgr. er fjallað um hlutverk stjórnarnefndarinnar. Nefndin er mikilvægur vettvangur hagsmunaaðila og fræðasamfélagsins um málefni safnsins, enda er gert ráð fyrir því að hún verði þjóðskjalaverði til ráðgjafar um stefnu þess og önnur málefni. Er það í samræmi við þau meginsjónarmið að forstöðumaður skuli bera ábyrgð á starfsemi stofnunar, sbr. 38. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og ákvæði laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Hlutverk nefndarinnar er þannig hið sama og t.d. hlutverk stjórnar Stofnunar Árna Magnússonar í íslenskum fræðum skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 40/2006 um þá stofnun og hlutverk stjórnar Landsbókasafns Íslands – Háskólabókasafns skv. 2. gr. laga nr. 142/2011, og er það í samræmi við almenna þróun á hlutverki stjórnarnefnda í opinberum stofnunum hér á landi. Það er ljóst að ríkt hefur gott samstarf milli stjórnarnefndar og þjóðskjalavarðar, og veigamiklar ákvarðanir um fagleg og rekstrarleg atriði hafa aðeins verið teknar að höfðu góðu samráði þeirra. Er þess vænst að svo verði áfram.
Loks er tekið fram í 4. mgr. að þjóðskjalavörður sitji fundi stjórnarnefndar með málfrelsi og tillögurétt. Með setu landsbókavarðar á fundum stjórnar og skipun fulltrúa starfsmanna safnsins sem fullgilds nefndarmanns má tryggja eftir því sem kostur er góð tengsl stjórnarnefndar við starfsemi safnsins, sem og faglegt aðhald og gott upplýsingaflæði milli starfsmanna safnsins og nefndarinnar.
Um 7. gr.
Þjóðskjalasafn Íslands er stjórnsýslustofnun sem setur reglur um það hvernig skjalastjórn og skjalavörslu skuli hagað í stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og annarra afhendingarskyldra aðila sem falla undir 1. og 2. mgr. 11. gr. Í því felst m.a. að notkunar- og verklagsreglur við ný skjalavistunarkerfi skulu samþykktar af safninu. Þá skal safnið setja reglur um förgun skjala sem ekki er talin ástæða til að varðveita til frambúðar. Jafnframt skal Þjóðskjalasafn hafa eftirlit með því að afhendingarskyldir aðilar fylgi þeim reglum.
Einnig skal Þjóðskjalasafn setja reglur um frágang og afhendingu skjala- og gagnasafna afhendingarskyldra aðila til opinberra skjalasafna, þ.e. bæði til Þjóðskjalasafns og til héraðsskjalasafna, og taka þær til allra afhendingarskyldra aðila lögum samkvæmt.
Til að tryggja gott samráð um setningu framangreindra reglna er áskilið að þær skuli staðfestar af ráðherra.
Þá er það hlutverk Þjóðskjalasafns að gera tillögur til ráðherra um að veita skuli sveitarstjórnum eða samlögum sveitarfélaga leyfi til að koma á fót héraðsskjalasöfnum til að sinna hlutverki opinbers skjalasafns, gefa út starfsleyfi þeim til handa að fengnu samþykki ráðherra og síðan hafa eftirlit með starfsemi þeirra.
Héraðsskjalasafn starfar innan marka þess sveitarfélags eða þeirra sveitarfélaga sem það tekur til samkvæmt stofnskrá, en nánar er fjallað um málefni héraðsskjalasafna í 8. og 9. gr. Þar sem starfssvið og verkefni héraðsskjalasafna vaxa umtalsvert með þessum lögum er ljóst að endurnýja þarf og skilgreina á ný rekstrarleyfi þeirra héraðsskjalasafna sem nú starfa í kjölfar lagasetningarinnar.
Um 8. gr.
Ráðherra skal samþykkja tillögu Þjóðskjalasafns Íslands um leyfi til reksturs héraðsskjalasafns.
Lögð er áhersla á að héraðsskjalasöfn skuli verða faglega sjálfstæð opinber skjalasöfn samkvæmt þessum lögum sem skuli hafa eftirlit með skjalavörslu þeirra aðila sem eru afhendingarskyldir um gögn sín til þeirra. Þjóðskjalasafn skal hafa eftirlit með starfsemi héraðsskjalasafna, og mælt er fyrir um eftirlitsheimildir þess og hvernig skuli við brugðist ef starfsemi héraðsskjalasafns er ekki í samræmi við lög.
Loks er kveðið á um að ráðherra skuli setja nánari ákvæði um héraðsskjalasöfn í reglugerð.
Um 9. gr.
Um III. kafla.
Um 10. gr.
Ljóst er að vægi opinberra skjalasafna sem menningarstofnana eykst með auknum möguleikum í rafrænni miðlun og auðveldara aðgengi að hinum uppsafnaða menningararfi. Skönnun og miðlun heimilda um netið mun opna almenningi nýja möguleika á að njóta og nýta menningararfinn sér til gagns og gamans. Í þessu samhengi er það talið eitt af hlutverkum opinberra skjalasafna að greiða fyrir rannsóknum sem tengjast safnkosti þeirra, eftir því sem fjárheimildir leyfa.
Þá er það mikilvægt hlutverk opinberra skjalasafna að hafa eftirlit með framkvæmd afhendingarskyldra aðila á lögunum, reglugerðum og reglum sem Þjóðskjalasafn hefur sett skv. 7. gr., og í því skyni skal þeim heimill aðgangur að starfsstöðvum slíkra aðila.
Loks er opinberum skjalasöfnum ætlað að leitast við að afla annarra heimilda en frá afhendingarskyldum aðilum til að tryggja sem best að sögulegar heimildir varðveitist, og er þetta ákvæði nýtt í lögum um skjalasöfn.
Um 11. gr.
Af þessu leiðir m.a. að ráðherrar og aðstoðarmenn þeirra eru afhendingarskyldir hvað varðar störf þeirra í stjórnsýslunni vegna starfa í ráðuneytum o.s.frv.
Með setningu upplýsingalaga, nr. 140/2012, var lögum um Þjóðskjalasafn Íslands, nr. 66/1985, breytt og bætt nýjum málslið við 3. mgr. 5. gr. laganna: „Skilaskyldan nær ekki til þeirra lögaðila sem undanþegnir eru gildissviði upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 2. gr. þeirra laga.“ Þetta ákvæði er nú fellt úr lögum með þessu frumvarpi. Þar sem undanþágur samkvæmt umræddri grein upplýsingalaga eru tímabundnar og skulu endurskoðaðar a.m.k. á þriggja ára fresti er ekki talin ástæða til að þeir lögaðilar sem njóta slíkrar undanþágu frá upplýsingalögum vegna samkeppnishagsmuna (sem er forsenda undanþágunnar samkvæmt umræddu ákvæði upplýsingalaga) séu einnig undanþegnir ákvæðum laga um opinber skjalasöfn um alla starfsemi sína, m.a. vegna réttarstöðu einstaklinga og lögaðila gagnvart opinberum stofnunum og fyrirtækjum, sem og vegna sagnfræðilegra rannsókna framtíðarinnar. Þau skjöl viðkomandi aðila sem þarf að takmarka aðgang að, t.d. vegna samkeppnissjónarmiða eða viðskiptahagsmuna, geta áfram notið fullnægjandi verndar samkvæmt ákvæðum 23. gr. þessa frumvarps á meðan þess er þörf.
Í 3. mgr. er tekið fram að lög þessi gildi ekki um Alþingi eða stofnanir þess, nema annað sé tilgreint í lögum. Skv. 5. gr. gildandi laga um Þjóðskjalasafn Íslands, nr. 66/1985, er Alþingi meðal þeirra aðila sem skulu afhenda safninu skjöl sín til varðveislu, en eins og greint er frá hér að framan er þessi breyting gerð í samræmi við tilmæli skrifstofu Alþingis, m.a. með tilvísun til þess að skjalasöfn þjóðþinga annars staðar á Norðurlöndum falla ekki undir ríkisskjalasöfn viðkomandi landa og að norræn löggjöf sé skýr um sjálfstæða stöðu skjalasafna þessara þinga. Einnig megi telja að slíkt ákvæði í lögunum brjóti í bága við hugmyndir um sjálfstæði löggjafarvaldsins gagnvart öðrum greinum ríkisvaldsins. Loks má benda á að Alþingi og stofnanir þess falla utan gildissviðs upplýsingalaga.
Í 18. gr. laga nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, er hins vegar tekið fram að rannsóknarnefndin skuli afhenda Þjóðskjalasafni Íslands þá gagnagrunna sem hafa orðið til í störfum hennar, og því þykir rétt að taka fram í lagagreininni að hún gildi ekki um Alþingi eða stofnanir þess, nema annað sé tilgreint í lögum, líkt og gert er í lögum nr. 142/2008. Hið sama gildir um aðrar rannsóknarnefndir sem forseti Alþingi kann að skipa á grundvelli laga um rannsóknarnefndir, nr. 68/ 2011, en í 13. gr. þeirra er kveðið á um að þegar slíkar nefndir hafi lokið rannsóknum sínum skuli gögn, sem aflað hefur verið við rannsóknina, færð Þjóðskjalasafni Íslands.
Þessi staða leggur hins vegar þá siðferðislegu skyldu á forsætisnefnd Alþingis að tryggja að skjölum Alþingis verði sinnt með ekki síðri hætti en gert er ráð fyrir að skjölum afhendingarskyldra aðila verði sinnt samkvæmt þessum lögum um opinber skjalasöfn. Þá má ætlast til að forsætisnefndin tryggi einnig að aðgangur að skjölum Alþingis verði ekki með lakari hætti en gert er ráð fyrir í þessum lögum, og því er nauðsynlegt að samhliða afgreiðslu þessa frumvarps til laga um opinber skjalasöfn verði sett sérstök lög eða reglur um varðveislu skjalasafns Alþingis og undirstofnana þess. Alþingi kann að leita ýmissa leiða til að sinna því verkefni sem þessi staða leiðir af sér; það gæti varðveitt eigið skjalasafn og sinnt þeim verkefnum (m.a. um aðgang almennings og fræðimanna) sem í því felast á eigin vegum, eða t.d. leitað eftir að gera þjónustusamning við Þjóðskjalasafn Íslands um að það varðveiti skjalasafn þingsins með sjálfstæðum hætti og sinni því í samræmi við þessi lög.
Það er ljóst að verði þetta ákvæði að lögum óbreytt mun það leiða til aukins rekstrarkostnaðar fyrir Alþingi í samræmi við þær auknu skyldur sem í því felast, m.a. þar sem umboðsmaður Alþingis, Ríkisendurskoðun og Jónshús munu afhenda Alþingi skjöl sín sem undirstofnanir þess.
Í 4. mgr. er áréttað, til að taka af allan vafa, að þeir afhendingarskyldu aðilar sem heyra undir stjórnsýslu ríkisins skulu afhenda Þjóðskjalasafni Íslands sín skjöl. Hið sama gildir um þá afhendingarskyldu aðila sem heyra undir stjórnsýslu sveitarfélags ef viðkomandi sveitarfélag rekur ekki héraðsskjalasafn á eigin vegum eða er ekki aðili að slíku safni. Þá er lagt til að sveitarfélög sem afhenda Þjóðskjalasafni skjöl sín greiði fyrir vörslu þeirra samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur. Er þessi tillaga sett fram til að tryggja jafnræði milli sveitarfélaga hvað varðar kostnað vegna lögbundinnar vörslu og meðferðar opinberra skjala þar sem sveitarfélög ýmist greiði kostnað vegna reksturs héraðsskjalasafns eða vegna skila á afhendingarskyldum gögnum til Þjóðskjalasafns.
Í 5. mgr. er vikið að skilyrtri afhendingarskyldu sem aðeins kemur til við niðurlagningu trúfélags, gjaldþrot eða opinber skipti á dánarbúum. Þótt ákvæði málsgreinarinnar endurspegli gildandi rétt, sbr. 80. gr. laga nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o.fl., 51. gr. laga nr. 20/1991, um skipti á dánarbúum o.fl., og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 108/1999, um skráð trúfélög og lífsskoðunarfélög, þykir rétt að þessi grein frumvarpsins hafi að geyma heildstæða talningu á afhendingarskyldum aðilum.
Ákvæðum 6. og 7. mgr. er ætlað að stuðla að því með virkum hætti að opinberum skjölum sé í reynd skilað til opinbers skjalasafns og að aðrir aðilar geti ekki öðlast tilkall til skjalanna. Ákvæðin eru að danskri fyrirmynd, sbr. 16. og 18. gr. arkivloven.
Um 12. gr.
Í gildandi lögum kemur fram að ekki er skylt að afhenda Þjóðskjalasafni Íslands eða héraðsskjalasafni afhendingarskyld skjöl fyrr en þau eru að jafnaði 30 ára gömul. Vegna örrar tækniþróunar í formi rafrænna gagna er talið að slík regla ónýti markmið laganna um varðveislu þeirra vegna úreldingar tæknibúnaðar og þurfi að setja skilum þeirra mun þrengri tímamörk. Því var lögum um Þjóðskjalasafn Íslands breytt með lögum nr. 123/2008 þar sem áskilið var að tímamörk afhendingar á skjölum og öðrum gögnum á rafrænu formi skuli vera fimm ár að jafnaði, og er þeirri breytingu viðhaldið hér. Miðað við tækniþróun síðustu tveggja áratuga ættu slík tímamörk að tryggja möguleika á að umrædd gögn verði ætíð yfirfærð á aðgengilegt form á hverjum tíma.
Með því að rafræn skjöl skuli afhent eigi síðar en þegar þau hafa náð fimm ára aldri kann að vera tilefni til þess að huga að endurskoðun ákvæða upplýsingalaga um hverjum skuli senda beiðni um aðgang að skjölum. Í 3. mgr. 16. gr. upplýsingalaga er gert ráð fyrir að hafi gögn verið afhent Þjóðskjalasafni Íslands eða öðru opinberu skjalasafni skuli hlutaðeigandi safn taka ákvörðun um aðgang að umbeðnum gögnum eða hvort ljósrit skuli veitt af skjölum eða afrit af öðrum gögnum sé þess kostur. Sú aðferðafræði sem tíðkast við langtímavörslu rafrænna gagna og reglur gera ráð fyrir að verði fylgt af hálfu opinberra skjalasafna byggist á að varðveita rafræn skjöl/gögn kerfisóháð og þar með ekki eins og þau eru í skjalakerfum og gagnagrunnum afhendingarskyldra aðila. Þetta og að gögnum er skilað mjög ungum til opinberra skjalasafna leggur áfram þær skyldur á stjórnvöld að veita borgurunum aðgang að gögnum sínum eins og stjórnsýslulög og góðir stjórnsýsluhættir gera ráð fyrir. Því er lagt til að afhendingarskyldir aðilar skuli jafnframt varðveita rafræn skjöl sín með tryggum hætti og afgreiða beiðnir um aðgang að þeim í samræmi við upplýsingalög þar til aðgangur að þeim er veittur í opinberu skjalasafni samkvæmt ákvæðum V.–VII. kafla frumvarpsins. Afhendingarskyldir skjalamyndarar þurfa að líkindum að varðveita önnur rafræn skjöl en þau sem afhent eru opinberu skjalasafni á meðan þeirra er þörf í samfélaginu. Þá er rétt að benda á að opinber skjalasöfn taka ekki öll skjöl opinberra aðila til vörslu, þ.e. sumum verður eytt í samræmi við heimildir sem settar verða í reglur samkvæmt ákvæði 2. tölul. 7. gr.
Í 4. mgr. kemur fram regla um það hvaða stjórnvald sé bært til að taka ákvörðun um aðgang að gögnum þegar skilafrestur hefur verið lengdur eða styttur frá hinum almenna skilafresti 1. mgr. Meginreglan er sú að það stjórnvald, sem hefur vörslur skjals með höndum, tekur ákvörðun um aðgang að því. Á hinn bóginn ræðst það af aldri skjalsins hvaða reglur gilda um upplýsingaréttinn. Þannig gilda reglur frumvarpsins um upplýsingaréttinn eftir að skjalið hefur náð 30 ára aldri hvort sem það er í vörslu opinbers skjalasafns eða annars stjórnvalds. Þetta er áréttað í 6. mgr.
Verkefni afhendingarskyldra aðila eru sjaldnast lögð niður þótt starfsemi slíkra aðila sé hætt, heldur eru umrædd verkefni almennt færð annað. Sá aðili sem slík verkefni eru flutt til getur í fæstum tilvikum byrjað með autt borð, og því er nauðsynlegt að hann fái til sín þau skjöl sem tengjast framkvæmd umræddra verkefna á síðustu árum, eða a.m.k. skjöl sem tengjast verkefnum sem eru virk, þegar þau eru flutt til annars aðila. Er eðlilegt að það opinbera skjalasafn, sem á að taka við skjölum hins afhendingarskylda aðila, úrskurði um hvaða skjöl skuli afhent þeim aðila sem tekur við verkefnum þess aðila sem hættir starfsemi.
Tekið er fram í 7. mgr., svo ekki valdi misskilningi, að réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt frumvarpinu haggar ekki við höfundarétti sé skjal háð slíkum rétti. Skv. 22. gr. a höfundalaga, nr. 73/1972, er heimilt að veita aðgang að skjölum eða öðrum gögnum mála samkvæmt stjórnsýslulögum, upplýsingalögum og öðrum lögum með því að afhenda ljósrit eða afrit af þeim þótt þau hafi að geyma verk sem njóta verndar samkvæmt höfundalögum. Þessi upplýsingaréttur er þó háður því skilyrði að verkin verði ekki birt, eintök af þeim gerð, eintökum af þeim dreift eða þau nýtt með öðrum hætti nema með samþykki höfundar.
Meginregla 1. mgr. er sú að skila skal skjölum sem falla undir 30 ára afhendingarskyldu til opinbers skjalasafns. Fram að þeim tíma bera hlutaðeigandi stjórnvöld ábyrgð á og kostnað af vörslu gagnanna. Í 8. mgr. er í samræmi við þessa meginreglu mælt svo fyrir að séu skjöl afhent opinberu skjalasafni áður en þau hafa náð 30 ára aldri verði safninu heimilt að taka gjald fyrir geymslu þeirra þar til þau hafa náð 30 ára aldri. Þetta ákvæði á þó ekki við skjöl og önnur gögn á rafrænu formi, sbr. 1. mgr. Sem rekstraraðilar héraðsskjalasafna geta sveitarfélög eða byggðasamlög ákveðið hvernig þessu ákvæði verður fylgt eftir af viðkomandi skjalasafni, t.d. ef hefð hefur verið fyrir afhendingu skjala til þess áður en þau hafa náð 30 ára aldri.
Eins og vikið er að í 5. mgr. 11. gr. ber þrotabúum að afhenda Þjóðskjalasafni Íslands þau skjöl sem ekki hafa verið lögð fram í dómi að loknum skiptum, en kunna að hafa þýðingu fyrir skiptin. Þar sem skjalasafn þrotabúa geta verið mjög mikil að vöxtum er hér lagt til það nýmæli að þrotabú skuli greiða Þjóðskjalasafni Íslands gjald fyrir varðveislu í sjö ár og eyðingu þeirra skjala sem ákveðið er að grisja allt eftir eðli þeirra og magni. Slíkt gjald telst til kostnaðar af skiptum skv. 2. tölul. 110. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl. Hrökkvi hins vegar eignir ekki til að greiða kostnað af skiptum verður safnið engu síður að taka við skjölum bús enda almannahagsmunir því tengdir að skjalasöfn þrotabúa séu ekki á hrakhólum. Jafnframt má krefja um greiðslu kostnaðar vegna skjala afhendingarskylds aðila þegar starfsemi hans er lögð niður.
Í síðustu málsgreininni kemur fram að ráðherra skuli mæla fyrir um gjald í reglugerð vegna þeirra gjalda sem talin eru í 5., 8. og 9. mgr. sem miðast við gjald sem er greitt fyrir leigu á viðhlítandi skjalageymslu til varðveislu skjala með hliðsjón af eðli þeirra og magni. Er talið eðlilegt að um slíka gjaldtöku séu til ákveðnar reglur, þannig að öll opinber skjalasöfn geti tekist á við umrædd verkefni á sama grundvelli.
Um 13. gr.
Ákvæði 2. og 3. mgr. eru að danskri fyrirmynd, sbr. 49. og 50. gr. arkivloven.
Í 4. mgr. er sú skylda lögð á herðar þjóðskjalavarðar að beita sér fyrir samkomulagi milli opinberra skjalasafna og annarra stofnana um varðveislu einkaskjalasafna. Er slíkt samkomulag talið æskilegt í ljósi þess að fjölmargar stofnanir hafa hagsmuna að gæta á þessu sviði, t.d. Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn vegna heimilda um íslenska bókmenntasögu, Listasafn Íslands vegna heimilda um íslenska listasögu, Kvikmyndasafn Íslands vegna heimilda um íslenska kvikmyndasögu, héraðsskjalasöfn vegna staðbundinnar sögu o.s.frv.
Um 14. gr.
Ákvæði 2. mgr. er að öðru leyti í samræmi við 11. gr. gildandi laga um Þjóðskjalasafn Íslands að frátaldri þeirri breytingu sem 1. mgr. hefur í för með sér. Í þeim tilvikum sem Þjóðskjalasafn sér ekki ástæðu til að nýta sér það tækifæri til afritunar sem hér er kveðið á um er eðlilegt að það geri öðrum, t.d. aðilum þess samkomulags sem hvatt er til í síðustu mgr. 13. gr. að verði gert, viðvart til að gefa þeim kost á afritun umræddra skjala, teljist umrædd skjöl hafa menningarlegt eða sagnfræðilegt gildi fyrir þeirra starfssvið.
Um 15. gr.
Í þessu ákvæði felst aukin skylda fyrir héraðsskjalasöfn sem opinber skjalasöfn, en ekki hefur áður verið lögð á þau sú kvöð sem felst í greininni.
Opinber skjalasöfn hafa að geyma vitnisburð um umsvif og menningarstig samfélagsins á hverjum tíma. Því hefur verið starfrækt samkvæmt lögum sérstök stofnun, Þjóðskjalasafn Íslands, sem hefur það hlutverk að varðveita og gera aðgengileg skjöl embætta og opinberra aðila. Með þessu frumvarpi er það hlutverk fært öllum opinberum skjalasöfnum, sem skilgreind eru í 1. tölul. 2. gr. Umrædd skjalasöfn gegna aðallega tvenns konar hlutverki í þjóðfélaginu. Annað þeirra hefur beinlínis hagnýtt gildi, þ.e. að halda til haga þeim skjölum sem varða stjórnsýslu landsins og sveitarfélaga og réttindi almennra borgara eða geta haft gildi fyrir dómstóla landsins í hvers kyns ágreiningsmálum sem upp kunna að koma. Einnig varðveita opinber skjalasöfn skjöl sem eru hinar ákjósanlegustu sagnfræðilegar heimildir þó að leyndardómar felist hvergi nærri allir í skjallegum heimildum. Þegar frá líður eru þær oft einu heimildirnar sem tiltækar eru.
Löng hefð er fyrir því að teknar séu örfilmur (míkrófilmur) af skjölum sem varðveitt eru í ríkisskjalasöfnum í öryggisskyni. Þau skjöl sem söfnin varðveita eru einstæð og óbætanleg ef eitthvað ber út af um varðveislu þeirra, og er vert að afrit þeirra, hvort sem er á filmum, í rafrænu formi eða á öðrum vörslumiðli, séu varðveitt á öruggum stað utan viðkomandi safna, t.d. ef til hamfara eða styrjaldaraðgerða kæmi sem stefnt gætu einstökum opinberum skjalasöfnum í hættu.
Um 16. gr.
Í lokamálsgrein er að finna nýmæli þar sem áréttað er að hver sá sem fái skjal að láni beri ábyrgð á varðveislu þess og skilvísum skilum.
Um 17. gr.
Einnig hefur starfsfólk Þjóðskjalasafns tekið þátt í uppbyggingu kennslu á fræðasviði safnsins við Háskóla Íslands, og er brýnt að opinber skjalasöfn taki þannig þátt í verkefnum sem stuðla að aukinni þekkingu framtíðarstarfsmanna á vettvangi skjalavörslu.
Um IV. kafla.
Um 18. gr.
Í 4. mgr. er mælt fyrir um grunnskyldur þeirra sem bera ábyrgð á skjalavörslu afhendingarskylds aðila. Oft verða þessar skyldur ekki ræktar nema framkvæmt sé lágmarksáhættumat.
Á grundvelli áhættumats og öryggisstefnu skal sá sem ábyrgð ber á skjalastjórn og skjalavörslu gera viðeigandi öryggisráðstafanir til þess að vernda upplýsingar gegn ólöglegri eyðileggingu, gegn því að þær glatist eða breytist fyrir slysni og gegn óleyfilegum aðgangi. Til að varðveita pappírsskjöl verða viðkomandi að hafa góðar skjalageymslur með viðhlítandi aðgangsstýringu. Viðunandi varðveisla upplýsinga sem unnar eru á rafrænan hátt hjá stjórnvöldum krefst almennt takmarkana aðgangs að húsnæði þar sem vinnsla upplýsinganna fer fram sem og tölvuöryggis, svo sem aðgangsorða fyrir þá sem vinna mega með upplýsingarnar, eftirlits með árangurslausum tilraunum til aðgangs að tölvukerfum, aðgangsstýringar þannig að starfsmenn hafi ekki aðgang að öðrum hlutum tölvukerfis en þeir hafa þörf fyrir vegna starfa sinna o.s.frv.
Áréttað skal að á stjórnvöldum hvílir einnig skylda til að tryggja öryggi persónuupplýsinga skv. 11. og 12. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Ákvæði þessa frumvarps falla vel að þeim lögum þannig að ekki á að verða um neins konar tvíverknað að ræða við að gæta að öryggi upplýsinga hjá stjórnvöldum.
Í 5. mgr. kemur fram regla sem byggð er á því viðhorfi að sá aðili sem hefur vörslu skjals beri ábyrgð á varðveislu þess í samræmi við ákvæði frumvarpsins. Eftir að skjöl hafa verið afhent opinberu skjalasafni í samræmi við ákvæði frumvarps þessa ber skjalasafnið ábyrgð á varðveislu þeirra.
Um 19. gr.
Um 20. gr.
Erfitt getur hins vegar reynst að setja reglur um förgun eða varðveislu allra hugsanlegra upplýsinga. Talið er auðvelt að setja reglur um gagnasvið þar sem þörfin á eyðingu er frekar augljós en taka þar afstöðu til beiðna um eyðingu ýmissa gagna jöfnum höndum eftir eðli upplýsinganna og eðli máls, m.a. hvort sömu upplýsingar séu til annars staðar. Því verður tæpast hægt að setja algildar reglur um hvaða gagnagrunna skuli varðveita þar sem ekki er ávallt vitað hvaða upplýsingar þeir munu hafa að geyma. Því er talið að lagaákvæði á þessu sviði þurfi að veita svigrúm til að teknar verði ákvarðanir um hvern og einn gagnagrunn, og því er lagt til að orðalag 2. mgr. veiti slíkt svigrúm.
Um V. kafla.
Almennt eru upplýsingar þess eðlis að hagsmunirnir að baki vernd þeirra verða ekki eins ríkir með tímanum, en þá fer hins vegar áhugi fræðimanna á þeim málum sem til meðferðar hafa verið og varpað geta ljósi á söguna oft að aukast. Fyrir utan matskenndar takmarkanir má segja að í meginatriðum séu eftirfarandi tímamörk: Meiri hluti skjala afhendingarskyldra aðila sem takmarkaður hefur verið aðgangur að verður aðgengilegur almenningi við 30 ára aldur þeirra. Aðgangur að skjölum um virka almannahagsmuni getur verið háður takmörkunum í allt að 40 ár og aðgangur að skjölum um einkamálefni einstaklinga er háður takmörkunum í 80 ár. Undantekning er þó gerð með sjúkraskrár en aðgangur að þeim opnast þegar liðin eru 100 ár frá síðustu færslu í skrárnar. Aðgangur að skjölum sem hafa að geyma upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- eða viðskiptaleyndarmál er takmarkaður meðan upplýsingarnar teljast varða virka og mikilvæga hagsmuni. Loks er lagt til að heimild verði í lögum til að synja um aðgang að skjali sem er yngra en 110 ára við sérstakar aðstæður.
Um 21. gr.
Í 3. mgr. er lögfest regla um aðgang að hluta skjals og er ákvæðið sambærilegt 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og 9. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál.
Um 22. gr.
Ákvæði 2. mgr. tengist náið upplýsingalögum og lögum um upplýsingarétt um umhverfismál. Skv. 9. gr. upplýsingalaga og 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál er óheimilt að veita aðgang að gögnum um fjárhags - og einka málefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar kemur fram meginreglan um hvenær þessum takmörkunum og öðrum sambærilegum lýkur á aðgangi að gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um einkamál einstaklinga. Meginreglan er sú að þessum takmörkunum lýkur þegar liðin eru 80 ár frá því að skjölin urðu til og er sú tímaviðmiðun í samræmi við gildandi lög um Þjóðskjalasafn Íslands og almenna framkvæmd sem tíðkaðist hjá Þjóðskjalasafni Íslands. Ekki þótti réttlætanlegt að stytta þann frest í ljósi 71. gr. stjórnarskrárinnar og þeirrar staðreyndar að lífaldur Íslendinga hefur verið að lengjast síðustu áratugi.
Frá framangreindri meginreglu um að takmarkanir á aðgangi að upplýsingum um einkamálefni falli niður við 80 ár kemur fram undantekning í 3. mgr. Þar er mælt svo fyrir að óheimilt sé að veita aðgang að sjúkraskrám og öðrum skrám um heilsufarsupplýsingar nafngreindra manna fyrr en liðin eru 100 ár frá síðustu færslu í skrárnar. Rökin fyrir að lengri frestur verði látinn gilda um aðgang almennings að sjúkraskrárupplýsingum um nafngreinda einstaklinga eru þau að mjög viðkvæmar upplýsingar geta komið fram í slíkum skrám, eða eins og segir í dómi Hæstaréttar í máli nr. 151/2003 frá 27. nóvember 2003: „Upplýsingar af þessum toga geta varðað einhver brýnustu einkamálefni þess, sem í hlut á, án tillits til þess hvort þær geti talist honum til hnjóðs.“ Þá er einnig rétt að hafa í huga að upplýsingar um arfgerð, sem þar geta komið fram, varða ekki aðeins hlutaðeigandi sjúkling heldur einnig börn hans. Í því sambandi er rétt að minna aftur á fyrrnefndan dóm Hæstaréttar en þar var fallist á að dóttir látins manns gæti haft hagsmuni af því að koma í veg fyrir að slíkar upplýsingar um föður hennar yrðu fluttar í gagnagrunn á heilbrigðissviði og var henni játuð aðild að dómsmáli þar sem fjallað var um lögmæti ákvörðunar landlæknis um að hafna beiðni hennar um að upplýsingar um látinn föður hennar yrðu ekki fluttar í gagnagrunninn.
Til að forðast misskilning er rétt að taka fram að ákvæði þetta fjallar um aðgang almennings að sjúkraskrárupplýsingum og haggar ekki við sérákvæðum laga er veita vísindamönnum aðgang að heilsufarsupplýsingum til rannsókna.
Samkvæmt gildandi lögum og reglugerð er aðgangur að prestsþjónustubókum og sóknarmannatölum (sálnaregistrum) miðaður við 35 ár. Það mun byggt á reglugerð um Þjóðskjalasafnið í Reykjavík nr. 5/1916 en þar segir í 5. gr. að öll skjöl safnsins eigi að vera aðgengileg eftir þann tíma. Hins vegar er aðgangur að aðalmanntölum miðaður við 80 ár. Lítið samræmi er því á aðgangi að þessum heimildum sem eru þó að mörgu leyti sambærilegar vegna viðkvæmra persónuupplýsinga sem þar kunna að koma fram. Í prestsþjónustubókum er getið rangfeðrana og ættleiðinga, í sóknarmannatölum koma fram einkunnir eða umsagnir sem prestar gefa sóknarbörnum og svo geta komið þar fram upplýsingar um dánarorsakir manna. Í aðalmanntölum, sem tekin voru á fimm til tíu ára fresti, má sjá dvalarstaði manna þegar manntalið var tekið, þannig að það sést hver er skráður til heimilis eða veru, t.d. á Litla- Hrauni (stofnað 1929) eða á Kleppi (sjúkrahús stofnað 1907). Einnig koma margvíslegar upplýsingar fram í manntölum sem kunna að þykja viðkvæmar persónuupplýsingar, t.d. um trúfélag, ríkisborgararétt, atvinnu o.s.frv.
Óljóst er hvers vegna þetta misræmi er milli aðgangs að prestsþjónustubókum, sóknarmannatölum og aðalmanntölum en í stað þess að færa aðgengi að prestsþjónustubókum aftur úr 35 árum í 80 ár eða öfugt er e.t.v. eðlilegast að fara milliveginn. Því er í frumvarpinu lagt til að aðgangur að þessum gögnum sé heimill eftir 50 ár frá því að upplýsingarnar voru skráðar. Með þessari tillögu er að nokkru stuðst við skipan mála í Danmörku.
Um 23. gr.
Um 24. gr.
Samkvæmt 6. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, hafi þau að geyma upplýsingar um umhverfismál, enda geti birting þeirra haft alvarleg áhrif á vernd þess hluta umhverfisins sem slíkar upplýsingar varða, t.d. heimkynna fágætra tegunda lífvera, steinda, steingervinga og bergmyndana. Ákvæðið er byggt á h-lið 2. mgr. 4. gr. tilskipunar 2003/4/EB frá 28. janúar 2003 um almennan aðgang að upplýsingum um umhverfismál og niðurfellingu á tilskipun ráðsins 90/313/EB, en hún var tekin inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES- nefndarinnar nr. 123/2003 26. september 2003. Á grundvelli ákvæðisins er t.d. heimilt að undanþiggja upplýsingar um varpstöðvar fágætra fugla ef hætta er talin á að upplýsingarnar verði notaðar til lögbrota, svo sem ólögmætrar eggjatöku. Skv. 6. tölul. 1. mgr. þessarar greinar er hægt að undanþiggja slíkar upplýsingar upplýsingarétti almennings samkvæmt heimild í 21. gr. í allt að 40 ár, en skv. 2. mgr. má veita aðgang að þeim þegar ekki er lengur ástæða til að ætla að miðlun þeirra geti haft skaðleg áhrif á umhverfið.
Um 25. gr.
Ákvæðið er svipað að efni og 3. mgr. 28. gr. dönsku laganna, arkivloven, að því frátöldu að danska ákvæðið tekur til skjala sem eru yngri en 100 ára, en vegna sífellt lengri lífaldurs Íslendinga er talin ástæða til að þessi heimild nái til 110 ára.
Skjal sem varðar almannahagsmuni og getur talist vert að synja um aðgang að getur t.d. verið teikningar af húsum sem varða öryggi ríkisins (fangelsi, öryggisgeymslur o.s.frv.).
Um VI. kafla.
Meginreglan um upplýsingarétt almennings, sem fram kemur í 21. gr. frumvarpsins, gildir án þess að sá sem í hlut á þurfi að sýna fram á nokkur tengsl við málið sem upplýsinga er óskað um. Slík tengsl geta þó verið fyrir hendi og gæti hlutaðeigandi í mörgum tilvikum byggt rétt sinn til þess að fá aðgang að upplýsingum á upplýsingarétti aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum. Sá réttur er hins vegar takmarkaður af gildissviði stjórnsýslulaga því að þau ná aðeins til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í öðrum tilvikum en þeim sem falla undir stjórnsýslulögin kunna einstaklingar og lögaðilar að eiga réttmæta hagsmuni umfram aðra af því að fá upplýsingar sem varða þá sérstaklega, t.d. um mál þar sem engin stjórnvaldsákvörðun hefur verið eða verður nokkru sinni tekin.
Ákvæði VI. kafla eru í samræmi við dóm Mannréttindadómstóls Evrópu frá 7. júlí 1989 (í máli Gaskins gegn Bretlandi). Þar var lögð áhersla á að í samræmi við mannréttindasáttmála Evrópu eigi að vera í löggjöf aðildarríkja reglur sem tryggi mönnum formlega úrlausn um rétt þeirra til aðgangs að upplýsingum sem varða þá sjálfa.
Áréttað skal að ákvæði þessa kafla hagga ekki við ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um upplýsingarétt aðila máls eða ákvæðum laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, um aðgang hins skráða að skráðum upplýsingum um hann sjálfan.
Um 26. gr.
Í 2. mgr. koma fram takmarkanir sem gera verður á upplýsingarétti aðila vegna mikilvægra hagsmuna annarra. Það getur hent að sama skjal hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram kemur beiðni um aðgang að slíkum gögnum er þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum, er þá varða, sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 2. mgr. felst í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni.
Í 3. mgr. kemur fram reglan um aðgang að hluta skjals þar sem hægt er að veita aðgang að þeim hluta upplýsinga viðkomandi skjals sem ákvæði 23. og 24. gr. og 2. mgr. þessarar sömu greinar ná ekki yfir.
Þrátt fyrir að rafræn afrit af sjúkraskrám hafi verið afhent opinberu skjalasafni til varðveislu er mælt svo fyrir í 4. mgr. að um rétt sjúklings til aðgangs að sjúkraskrá sinni fari samkvæmt lögum um sjúkraskrár. Beiðni um aðgang að sjúkraskrá skal því beint til umsjónaraðila sjúkraskrárinnar, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár.
Um VII. kafla.
Um 27. gr.
Í 2. mgr. er áskilið að í umsókn skuli upplýst í hvaða tilgangi óskað er eftir aðgangi að skjali. Síðan fer fram mat á því hvort hægt er að verða við þeirri ósk án þess að skerða almanna- eða einkahagsmuni sem ákvæðum V. og VI. kafla er ætlað að vernda. Í mörgum tilvikum getur það verið framkvæmanlegt séu ákveðin skilyrði uppfyllt. Eins og nánar er vikið að í 29. gr. er heimilt að setja ákveðin skilyrði fyrir því að veittur verði aðgangur að skjali. Ef notkun skjals hefur hins vegar fyrirsjáanlega í för með sér röskun á þeim hagsmunum sem ákvæðum V. og VI. kafla er ætlað að vernda er óheimilt að verða við erindinu á grundvelli ákvæða þessa kafla.
Um 28. gr.
Ef upplýsingarnar varða aftur á móti gögn sem dómstólar hafa afhent Þjóðskjalasafni Íslands skal leita samþykkis dómstólaráðs hafi skjalið að geyma persónugreinanlegar upplýsingar og vinnsla með upplýsingarnar hefur fallið undir lög nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
Í öðrum tilvikum en þeim sem tekin eru fram í greininni þarf opinbert skjalasafn ekki að leita eftir samþykki annarra stjórnvalda. Ef þau stjórnvöld, sem nefnd eru í greininni, veita ekki samþykki sitt er safninu óheimilt að veita aðgang að skjali samkvæmt ákvæðum kaflans. Ef stjórnvöld veita samþykki með skilyrðum er hinu opinbera skjalasafni skylt að taka þau skilyrði upp í hið útgefna leyfi.
Í þeim tilvikum þar sem opinbert skjalasafn þarf ekki að leita eftir samþykki annarra stjórnvalda tekur safnið ákvörðun á grundvelli kaflans um aðgang að skjali og getur þá eftir atvikum sett skilyrði á grundvelli ákvæða 29. gr. fyrir aðgangi að skjali.
Um 29. gr.
Í 4. mgr. eru settir frestir fyrir afgreiðslu þeirra stjórnvalda sem veita þurfa samþykki fyrir aðgangi að skjölum samkvæmt ákvæðum kaflans.
Í 5. mgr. er að finna heimild fyrir ráðherra að setja, að fengnum tillögum Persónuverndar og dómstólaráðs, skilyrði fyrir notkun skjala sem undir þennan kafla heyra. Það kann að vera hagkvæmt komi í ljós að hægt sé fyrir fram að binda aðgang að tilteknum flokkum skjala stöðluðum skilyrðum. Þarf þá ekki að leita samþykkis Persónuverndar eða dómstólaráðs um skjöl sem undir slíkar reglur falla.
Með þessum ákvæðum má ætla að komið sé til móts við almenna rannsóknarhagsmuni, m.a. vegna fræðilegra rannsókna.
Um 30. gr.
Brot á þessari grein sem framið er af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi varðar sektum eða fangelsi allt að þremur árum skv. 1. mgr. 44. gr. frumvarpsins. Slík brot geta einnig bakað viðkomandi bótaskyldu, sbr. 2. mgr. 44. gr.
Um VIII. kafla.
Um 31. gr.
Um 32. gr.
Um 33. gr.
Um 34. gr.
Um 35. gr.
Um IX. kafla.
Um 36. gr.
Einnig er vísað til laga nr. 68/2011, um rannsóknarnefndir, um skjöl og gagnagrunna rannsóknarnefnda sem forseti Alþingis kann að skipa á grundvelli ákvæða laga um rannsóknarnefndir. Samkvæmt þeim skal forseti Alþingis skipa rannsóknarnefnd ef Alþingi samþykkir ályktun þar um til þess að rannsaka mikilvæg mál sem almenning varða. Að rannsókn nefndarinnar lokinni skulu gögn, sem aflað hefur verið við rannsóknina, færð Þjóðskjalasafni Íslands. Ákvæði 2. mgr. endurspeglar þá reglu um aðgang að gögnum nefndarinnar sem fram kemur í 4. mgr. 13. gr. laga nr. 68/2011.
Loks er einnig vísað til þess að Þjóðskjalasafni Íslands kann að vera falið að varðveita skjöl og gagnagrunna sem verða til vegna annarra verkefna á vegum Alþingis sem stofnað er til í samræmi við ákvæði laga. Er sú tilvísun sett í greinina til að binda ekki slíka möguleika aðeins við skjöl vegna verkefna sem stofnað hefur verið til við gildistöku þessara laga.
Þessi grein er nýmæli sem nauðsyn er að lögfesta í kjölfar setningar ofangreindra laga um rannsóknarnefndir. Rétt er að benda á að það brýtur í bága við þá meginreglu sem sett er í 1. mgr. 12. gr. þessa frumvarps (um að afhendingarskyld skjöl skuli afhent opinberu skjalasafni þegar þau hafa náð 30 ára aldri, en skjöl og gögn á rafrænu formi að jafnaði eigi síðar en þegar þau hafa náð fimm ára aldri) að afhenda Þjóðskjalasafni svo ung skjöl sem hér um ræðir. Með þessu ákvæði 13. gr. laga um rannsóknarnefndir ákvað Alþingi að flytja umsýslu skjala slíkra nefnda til Þjóðskjalasafns og leggja skjalamyndarann niður um leið, þ.e. þá rannsóknarnefnd sem samkvæmt upplýsingalögum ætti að vera sá aðili sem annars hefði borið skyldu til að afgreiða erindi er varða skjölin þar til þau eru 30 ára gömul.
Um X. kafla.
Um 37. gr.
Í síðustu málsgreininni felst stefnumörkun um að opinber skjalasöfn Íslands skuli vinna að því að koma upp rafrænni afgreiðslu á erindum um aðgang að gögnum.
Um 38. gr.
Um 39. gr.
Í 2. mgr. eru settir afgreiðslufrestir miðað við eðli þeirra mála sem afgreiða ber. Höfð var hliðsjón af þeim afgreiðslufrestum sem settir eru í upplýsingalögum, nr. 140/2012.
Í 3. mgr. er áréttað að um málsmeðferð fari að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum þegar ákvæðum kaflans sleppir.
Um 40. gr.
Um 41. gr.
Í 3. mgr. er opinberu skjalasafni veitt heimild til að taka gjald fyrir þá vinnu og kostnað sem af því hlýst að veita aðgang að gögnum þrotabús eða annarra óskráðra eða óflokkaðra skjala. Er þetta ákvæði sett í tilefni þess að þess má vænta að opinber skjalasöfn, einkum Þjóðskjalasafn Íslands, fái á næstu árum til sín mikið magn skjala vegna þrotabúa úr íslensku atvinnulífi (m.a. skjöl þrotabúa banka og sparisjóða) sem mun taka langan tíma að skrá og flokka í samræmi við reglur, og mun felast mikil vinna og kostnaður í að veita aðgang að slíkum gögnum. Líklegt er að umrædd skjöl muni í fæstum tilvikum falla undir ákvæði 1. mgr. 21. gr. þessa frumvarps, og því teljist eðlilegt að opinberum skjalasöfnum verði veitt heimild til að taka gjald fyrir þá vinnu og kostnað sem hlýst af því að veita aðgang að þeim.
Í 4. mgr. er mælt svo fyrir að ráðherra ákveði með gjaldskrá hvað greiða skuli fyrir ljósrit og afrit skjala og annarra gagna sem veitt eru samkvæmt frumvarpinu verði það að lögum. Á því er byggt að við ákvörðun gjaldsins verði tekið tillit til alls kostnaðar sem hlýst af ljósritun og afritun, bæði föstum og breytilegum kostnaði. Í 5. mgr. er veitt heimild til innheimtu fyrirframgreiðslu fyrir þá afritunarþjónustu sem óskað er eftir.
Ákvæði 4. og 5. mgr. eru samhljóða samsvarandi ákvæðum í 18. gr. upplýsingalaga.
Um 42. gr.
Um 43. gr.
Rétt er að benda á að ákvæði 1. mgr. gilda um öll opinber skjalasöfn samkvæmt skilgreiningu þeirra í 2. gr.
Í 3. mgr. segir að um meðferð ákvörðunar Þjóðskjalasafns Íslands skv. 9. gr. fari samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, enda er í þeim tryggður réttur til viðeigandi málsmeðferðar vegna slíkrar ákvörðunar.
Í 4. og 5. mgr. eru tilgreindar tvenns konar ákvarðanir sem heimilt er að kæra til ráðherra. Aðrar ákvarðanir en þar eru tilgreindar samkvæmt lögunum verða ekki kærðar til ráðherra.
Um XI. kafla.
Um 44. gr.
Í 2. mgr. er jafnframt mælt fyrir um bótaskyldu séu ákvæði 1. mgr. brotin. Skal hér áréttað að einfalt gáleysi nægir svo dæma megi tjónvald til að greiða tjónþola bætur fyrir miska, og er það í samræmi við lokamálsgrein 18. gr. gildandi laga um Þjóðskjalasafn Íslands.
Í 3. mgr. koma fram nýmæli um refsingu forstöðumanna og annarra sem bera ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu afhendingarskyldra aðila ef brotið er í bága við nánar tilgreind ákvæði IV. kafla frumvarpsins.
Ákvæði 4. mgr. eru nauðsynleg til þess að tryggja skilvísa afhendingu á skjölum frá þeim sem hafa vörslur skjala án þess að eiga löglegt tilkall til þeirra.
Um 45. gr.
Um XII. kafla.
Um 46. gr.
Ákvæði 2. mgr. eru í samræmi við gildistöku ákvæða upplýsingalaga. Rétt þykir að árétta að ákvæði frumvarpsins gilda um öll gögn burtséð frá því hvenær þau urðu til eða hvenær þau hafa borist stjórnvöldum.
Um 47. gr.
Í 1. tölul. er lögð til breyting á lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga sem er í reynd nýtt ákvæði í lögunum; er tillagan í samræmi við ákvæði sama efnis í 11. gr. dönsku persónuverndarlaganna.
Í 2. tölul. er fjallað um breytingar sem gera þarf á gildandi lögum um upplýsingarétt um umhverfismál til samræmis við ákvæði frumvarpsins, en þar er um að ræða eina breytingu. Tillagan hefur ekki í för með sér efnisbreytingu. Þar sem sambærilegar takmarkanir og fram koma í 3. tölul. 6 gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál er ekki að finna í frumvarpi til laga um opinber skjalasöfn leiðir það af sjálfu sér að um leið og fer um aðgang að gögnum eftir frumvarpinu verður ekki lengur um slíkar takmarkanir að ræða, og því er rétt að vísa til þess í 3. mgr. 7. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál að þegar umrædd gögn eru komin í vörslu opinbers skjalasafns verði aðgangur að þeim ákveðinn á grundvelli ákvæða laga um opinber skjalasöfn.
Í 3. tölul. er lögð til breyting á 2. og 3. mgr. 12. gr. laga nr. 163/2007, um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð. Í gildandi ákvæði er mælt fyrir um eyðingu allra trúnaðargagna til hagskýrslugerðar, og þeim skuli því ekki skilað til Þjóðskjalasafns Íslands. Þetta ákvæði kemur í raun í veg fyrir að mikilvæg skjöl um hagsögu Íslands varðveitist. Í fyrirliggjandi tillögu felst breyting sem ætlað er að gera hvort tveggja í senn, standa vörð um lögmæta viðskiptahagsmuni fyrirtækja, en tryggja um leið að mikilvæg skjöl um hagsögu landsins verði varðveitt.
Í 4. tölul. er lagt til að ákvæði 2. málsl. 4. mgr. 13. gr. laga nr. 68/2011, um rannsóknarnefndir, verði breytt á þá vegu að þar verði vísað til laga um opinber skjalasöfn, en ekki til laga um Þjóðskjalasafn Íslands, sem falla úr gildi skv. 46. gr. þessa frumvarps.
Fylgiskjal I.
Mennta- og menningarmálaráðuneyti:
Umsögn um frumvarp til laga um opinber skjalasöfn.
Önnur atriði laganna geta einnig haft kostnaðaráhrif fyrir sveitarfélögin svo sem um skyldur héraðsskjalasafna (8. gr.), kröfur til skjalastjórnar og skjalavörslu (18. gr.) og samþykkt málaskráningarkerfa (19. gr.). Þessar skyldur og kröfur koma til nánari útfærslu í reglugerðum settum af mennta- og menningarmálaráðuneyti og reglum settum af Þjóðskjalasafni.
Kostnaðaráhrif gagnvart sveitarfélögum munu því þegar upp verður staðið ráðast af setningu reglugerða, reglna og gjaldskrár. Reglugerðir settar af ráðuneytinu og reglur settar af Þjóðskjalasafni eru stjórnvaldsfyrirmæli sem koma til sjálfstæðs kostnaðarmats skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Af hálfu Sambands íslenskra sveitarfélaga er lögð áhersla á að gjaldskrá skv. 11. gr. frumvarpsins verði sett að undangengnu samráði við sambandið og að áhrif gjaldskrárinnar verði kostnaðarmetin gagnvart sveitarfélögunum.
Fylgiskjal II.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um opinber skjalasöfn.
Í fyrsta lagi kemur fram í frumvarpinu að yfirstjórn opinberrar skjalavörslu og skjalastjórnar málaflokksins er hjá mennta- og menningarmálaráðherra. Þjóðskjalasafn annast um framkvæmd laganna sem sérstök ríkisstofnun og kostnaður við rekstur hennar greiðist úr ríkissjóði.
Í öðru lagi er fjallað um skipan þjóðskjalavarðar, hæfisskilyrði og valdheimildir. Nýmæli er að lagt er til að þjóðskjalavörður hafi háskólamenntun og staðgóða þekkingu á starfssviði stofnunarinnar og að þjóðskjalavörður stjórni starfsemi og rekstri Þjóðskjalasafns en í núverandi lögum hefur stjórnarnefnd Þjóðskjalasafns yfirumsjón með rekstri safnsins. Hins vegar er í frumvarpinu gert ráð fyrir að hlutverk stjórnarnefndar verði nú að vera forstöðumanni til ráðgjafar um stefnu safnsins, fjárhagsáætlanir og fleiri málefni. Með þessu færist stjórnunarfyrirkomulag stofnunarinnar nær því horfi sem algengast er fyrir ríkisstofnanir. Fjármála- og efnahagsráðuneytið fær þó ekki séð að meiri þörf sé fyrir að hafa sérstaka stjórnarnefnd við þessa stofnun fremur en aðrar og telur að það geti hamlað fjárhagslegri ábyrgð forstöðumanns á starfseminni. Kostnaður við þóknanir til stjórnarmanna hefur verið minni háttar, eða um 500 þús. kr. á ári.
Í þriðja lagi er í frumvarpinu fjallað um hlutverk Þjóðskjalasafns, leyfi til reksturs héraðsskjalasafns og hlutverk og starfsemi opinberra skjalasafna. Fram kemur hverjum er skylt að afhenda skjöl til opinberra skjalasafna, hvernig skjöl og hvenær þau skuli afhent. Nýmæli er að söfnum er heimilt að taka við skjölum annarra aðila en afhendingarskyldra aðila til varðveislu og eignar. Um er að ræða annars vegar alla aðila sem fara með opinbera stjórnsýslu og hins vegar lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu opinberra aðila. Samkvæmt frumvarpinu munu ákvæði þess þó ekki gilda um skjöl Alþingis eða stofnana þess, nema annað sé tilgreint í lögum. Í frumvarpinu kemur fram að sveitarfélögum, sem ekki reka héraðsskjalasafn, beri að afhenda skjöl sín til Þjóðskjalasafns Íslands og greiða fyrir vörslu þeirra samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur. Þjóðskjalasafn mun því hafa þjónustutekjur fyrir vörslu þessa efnis en ekki liggur fyrir á þessu stigi áætlun um umfangið, sem þó er ekki ástæða til að ætla að verði umtalsvert. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að heimilt verði að krefjast endurgreiðslu kostnaðar vegna móttöku, frágangs og flutnings skjala afhendingarskylds aðila sem hættir starfsemi eða er lagður niður. Þar sem fremur fátítt er að stofnanir séu lagðar niður án þess að annar aðili taki við starfseminni er ekki reiknað með að miklar tekjur falli til vegna þessa.
Verði frumvarpið að lögum er ekki ástæða til að ætla að það hafi teljandi áhrif á útgjöld ríkissjóðs.
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Skjalasöfn í vörslu safnsins á þessum tíma voru: Skjalasöfn höfuðsmanna, stiftamtmanna og landshöfðingja, stiftsyfirvalda, amtmanns sunnan og vestan og amtmanns norðan og austan, hinna fornu biskupsstóla og biskupsdæmisins ásamt skjalasöfnum prófastsdæma, kirkna og prestakalla. Skjalasöfn landsyfirréttar og hins forna yfirréttar og lögþingsréttar, landlæknis, landfógeta, endurskoðanda umboðsvaldsins, Alþingis, sýslumanna og bæjarfógeta, héraðslækna, umboðsmanna, hreppstjóra, hreppsnefnda, sáttanefnda, bólusetjara. Sjá: Stjórnartíðindi B 1900, bls. 110.
- Neðanmálsgrein: 2
- 2 Um „Reglugjörð um Landsskjalasafnið“ frá 10. ágúst 1900, sjá: Stjórnartíðindi B 1900, bls. 110–112.
- Neðanmálsgrein: 3
- 3 Til viðbótar við listann frá árinu 1900 yfir söfn í vörslu safnsins komu skjalasöfn allra skóla og menntastofnana er landssjóður kostaði, skjalasöfn allra opinberra sjóða, Landsbankans, opinberra sýslana eða stofnana sem stofnaðar yrðu og öll önnur skjalasöfn sem leggja mætti undir Landsskjalasafnið með lögum eða sérstökum fyrirskipunum. Sjá: Stjórnartíðindi B. 1911, bls. 133.
- Neðanmálsgrein: 4
- 4 Um „Reglugjörð um Landsskjalasafnið“ frá 27. maí 1911, sjá: Stjórnartíðindi B 1911, bls. 132–135.
- Neðanmálsgrein: 5
- 5 Alþingistíðindi A 3 1984–85, bls. 2154.
- Neðanmálsgrein: 6
- 6 Stjórnartíðindi 1985 A1, bls. 205–208.
