Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 271. máls.
Á Norðurlöndum er það liður í starfsemi ráðuneyta að starfrækja sérstakar lagaskrifstofur sem hafa það hlutverk að fara yfir stjórnarfrumvörp og kanna m.a. hvort á þeim séu lagatæknilegir ágallar eða hvort þau samræmist stjórnarskrá og alþjóðasamningum. Yfirgnæfandi meiri hluti lagafrumvarpa sem samþykkt eru á Alþingi koma frá Stjórnarráðinu. Það var lengst af reyndin hér á landi að ekki væri starfrækt lagaskrifstofa af neinu tagi, en 1. október 2009 var skrifstofa löggjafarmála stofnuð í forsætisráðuneytinu, yfirlýst markmið skrifstofunnar er að auka gæði lagasetningar. Með gæðum lagasetningar er m.a. vísað til þess að lög séu auðskiljanleg, sem og að þau uppfylli lagatæknilegar gæðakröfur og séu í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðasamninga. Ekki er starfandi sérstakt lagaráð á vegum Alþingis sem hefur þetta hlutverk með höndum. Það er skref í rétta átt að komið hafi verið á fót sérstakri lagaskrifstofu á vettvangi forsætisráðuneytisins. Þó er réttara að verkefni sem þessi séu falin ákveðinni stofnun sem er sjálfstæðari gagnvart framkvæmdarvaldinu en svo að heyra undir forsætisráðherra. Núverandi fyrirkomulag er með þeim hætti að skrifstofunni er einkum ætlað að sinna ráðuneytunum. Mikilvægt er að samræmdri lagaskrifstofu verði komið á fót sem verður miðstöð þekkingar á góðum lagasetningarháttum og þjónustu bæði fyrir ráðuneyti og þingmenn auk skrifstofu Alþingis. Mikilvægt er að koma í veg fyrir að frumvörp sem ekki eru nægilega ígrunduð og vönduð verði að lögum vegna ófullnægjandi vinnslu mála á undirbúningsstigi, slíkt er ekki til þess fallið að auk veg og virðingu löggjafans. Lagaskrifstofa Alþingis mun styrkja stöðu Alþingis sem löggjafa og auka gæði lagasetningar. Staða löggjafans gagnvart framkvæmdarvaldinu mun auk þess styrkjast, en styrkur framkvæmdarvaldsins á kostnað annarra þátta ríkisvaldsins hefur löngum verið gagnrýndur og mun aukið jafnvægi milli þátta ríkisvaldsins styrkja lýðræði hér á landi og auka virðingu ríkisstofnana gagnvart hinum almenna borgara.
Í skýrslu sem gefin var út af forsætisráðuneytinu 1999 og ber heitið Starfsskilyrði stjórnvalda eru settar fram vangaveltur um þetta efni. Á bls. 72 í skýrslunni er kafli sem ber heitið Lagaskrifstofa eða lagaráð? Þar kemur fram að ekki er farið ítarlega og skipulega yfir öll lagafrumvörp hér á landi og ekki kannað hvort lagatæknilegir ágallar eru á þeim áður en þau eru lögð fyrir Alþingi og samþykkt sem lög. Í ljósi þess kemur ekki á óvart að miklu fleiri hnökrar hafa verið á íslenskri löggjöf en annars staðar á Norðurlöndum.
Engum vafa er undirorpið að sú skipan sem Alþingi býr við er ófullnægjandi. Hæstiréttur sér um að dæma í slíkum málum en það gerist ekki fyrr en lög hafa verið sett og mál höfðað. Til að tryggja vandaða lagasetningu og forðast málaferli vegna mistaka við lagasetningu væri réttara að óháður aðili hefði það hlutverk að fara yfir og hafa eftirlit með undirbúningsferlinu. Þannig mætti komast að niðurstöðu um álitamál þegar frumvarp er undirbúið. Að sjálfsögðu hefði Hæstiréttur eftir sem áður síðasta orðið ef svo færi að Alþingi samþykkti lög sem einhver teldi fara í bága við stjórnarskrá og hæfi málarekstur.
Lengi vel voru í gildi lög nr. 48/1929, um laganefnd, sem felld voru úr gildi 11. maí 2012. Í 2. gr. laganna var mælt fyrir um að laganefnd sé skylt að vera ríkisstjórninni, alþingismönnum, þingnefndum og milliþinganefndum til aðstoðar um samningu lagafrumvarpa, samræmingu laga og annan undirbúning löggjafarmála. Ekki er vitað til að á þetta ákvæði hafi reynt eða að laganefnd hafi komið saman eftir að lögin voru samþykkt. Í athugun setts umboðsmanns Alþingis, UA 23. október 2009 (5112/2007), var vakin athygli forsætisráðherra á ósamræmi milli ákvæða laga nr. 48/1929, um laganefnd, annars vegar, og hins vegar 17. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands. Var ráðist í endurskoðun á lögum nr. 48/1929 í kjölfarið. Lögin voru loks felld brott með lögum nr. 38/2012.
Málið var endurvakið á 126. löggjafarþingi, þskj. 76, 76. mál, þá í formi lagafrumvarps um lagaráð. Flutningsmenn voru Bryndís Hlöðversdóttir, Jóhanna Sigurðardóttir og Lúðvík Bergvinsson.
Í 1. gr. frumvarpsins var lagt til að á vegum Alþingis starfaði lagaráð sem hefði það hlutverk að setja samræmdar reglur um samningu lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála. Lagaráð yrði Alþingi og Stjórnarráðinu til ráðgjafar um undirbúning löggjafar, um það hvort frumvörp stæðust stjórnarskrá eða alþjóðasamninga sem íslenska ríkið væri bundið af eða hvort á frumvörpum væru lagatæknilegir ágallar. Í greinargerð með frumvarpinu voru færð fram rök fyrir því hvers vegna lagaráð ætti að heyra undir Alþingi en ekki Stjórnarráð Íslands með þessum orðum:
„Ástæðan fyrir því að sú leið er farin hér að stofna lagaráð en ekki lagaskrifstofu við Stjórnarráð Íslands sem hefði sama hlutverk með höndum, er fyrst og fremst sú að með þessu fyrirkomulagi er verið að styrkja þátt Alþingis í lagasetningunni. Sú stjórnskipan sem við búum við og byggist á þrígreiningu ríkisvaldsins í löggjafarvald, dómsvald og framkvæmdarvald hefur réttilega verið gagnrýnd fyrir það hversu sterkt framkvæmdarvaldið hefur verið á kostnað hinna þáttanna tveggja og úr því þarf að bæta til þess að efla og bæta lýðræðið hér á landi.“
Frumvarpið náði ekki fram að ganga og ekki heldur þegar það var endurflutt á 127. löggjafarþingi, þskj. 35, 35. mál.
Þau úrræði sem eru í boði hér á landi til að fá úr því skorið hvort lagafrumvarp standist verða fyrst virk eftir að frumvarpið er orðið að lögum og er því ætíð um lagatúlkun eftir á að ræða. Í ársskýrslum umboðsmanns Alþingis, sem starfað hefur í rúm 20 ár, er vel á annað hundrað mála sem embættið hefur vakið athygli á sem varða „meinbugi á lögum“, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Svo mikill málafjöldi hjá embættinu er algjörlega óásættanlegur.
Í frumvarpi þessu er lagt til að stofnuð verði lagaskrifstofa á vegum Alþingis sem hafi það hlutverk að samræma reglur um samningu lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála. Á liðnum árum hefur það nokkrum sinnum gerst að löggjafarvaldið hefur samþykkt lög sem ekki hafa verið nægilega ígrunduð og vönduð. Sum hafa beinlínis gengið gegn stjórnarskrá eða hafa aðra lagatæknilega ágalla. Eru þessi tilfelli áberandi fleiri hér á landi en annars staðar á Norðurlöndum. Mikilvægt er að tryggja gæði lagasetningar og byggja upp traust gagnvart löggjafarvaldinu og er stofnun lagaskrifstofu liður í því. Frumvörp sem verða að lögum á löggjafarþingi þjóða eiga að vera það vel unnin í upphafi að þau séu nánast óumdeilanleg. Slík lagasetning léttir álagið á eftirlitsstofnunum og dómstólum. Nauðsynlegt er að létta álagið á umboðsmanni Alþingis en hann hefur haft vel á annað hundrað mála til afgreiðslu, sem beinlínis er hægt að rekja til meinbuga á lögum, síðan embættið var stofnað. Jafnframt yrði gríðarlegu álagi létt af dómstólum landsins.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Prentað upp.
Þingskjal 517 — 271. mál.
Greinargerð.
Frumvarp til laga
um lagaskrifstofu Alþingis.
Flm.: Vigdís Hauksdóttir, Elsa Lára Arnardóttir, Frosti Sigurjónsson,
Jóhanna María Sigmundsdóttir, Karl Garðarsson, Páll Jóhann Pálsson.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
4. gr.
5. gr.
6. gr.
Greinargerð.
I.
Á Norðurlöndum er það liður í starfsemi ráðuneyta að starfrækja sérstakar lagaskrifstofur sem hafa það hlutverk að fara yfir stjórnarfrumvörp og kanna m.a. hvort á þeim séu lagatæknilegir ágallar eða hvort þau samræmist stjórnarskrá og alþjóðasamningum. Yfirgnæfandi meiri hluti lagafrumvarpa sem samþykkt eru á Alþingi koma frá Stjórnarráðinu. Það var lengst af reyndin hér á landi að ekki væri starfrækt lagaskrifstofa af neinu tagi, en 1. október 2009 var skrifstofa löggjafarmála stofnuð í forsætisráðuneytinu, yfirlýst markmið skrifstofunnar er að auka gæði lagasetningar. Með gæðum lagasetningar er m.a. vísað til þess að lög séu auðskiljanleg, sem og að þau uppfylli lagatæknilegar gæðakröfur og séu í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðasamninga. Ekki er starfandi sérstakt lagaráð á vegum Alþingis sem hefur þetta hlutverk með höndum. Það er skref í rétta átt að komið hafi verið á fót sérstakri lagaskrifstofu á vettvangi forsætisráðuneytisins. Þó er réttara að verkefni sem þessi séu falin ákveðinni stofnun sem er sjálfstæðari gagnvart framkvæmdarvaldinu en svo að heyra undir forsætisráðherra. Núverandi fyrirkomulag er með þeim hætti að skrifstofunni er einkum ætlað að sinna ráðuneytunum. Mikilvægt er að samræmdri lagaskrifstofu verði komið á fót sem verður miðstöð þekkingar á góðum lagasetningarháttum og þjónustu bæði fyrir ráðuneyti og þingmenn auk skrifstofu Alþingis. Mikilvægt er að koma í veg fyrir að frumvörp sem ekki eru nægilega ígrunduð og vönduð verði að lögum vegna ófullnægjandi vinnslu mála á undirbúningsstigi, slíkt er ekki til þess fallið að auk veg og virðingu löggjafans. Lagaskrifstofa Alþingis mun styrkja stöðu Alþingis sem löggjafa og auka gæði lagasetningar. Staða löggjafans gagnvart framkvæmdarvaldinu mun auk þess styrkjast, en styrkur framkvæmdarvaldsins á kostnað annarra þátta ríkisvaldsins hefur löngum verið gagnrýndur og mun aukið jafnvægi milli þátta ríkisvaldsins styrkja lýðræði hér á landi og auka virðingu ríkisstofnana gagnvart hinum almenna borgara.
Í skýrslu sem gefin var út af forsætisráðuneytinu 1999 og ber heitið Starfsskilyrði stjórnvalda eru settar fram vangaveltur um þetta efni. Á bls. 72 í skýrslunni er kafli sem ber heitið Lagaskrifstofa eða lagaráð? Þar kemur fram að ekki er farið ítarlega og skipulega yfir öll lagafrumvörp hér á landi og ekki kannað hvort lagatæknilegir ágallar eru á þeim áður en þau eru lögð fyrir Alþingi og samþykkt sem lög. Í ljósi þess kemur ekki á óvart að miklu fleiri hnökrar hafa verið á íslenskri löggjöf en annars staðar á Norðurlöndum.
Engum vafa er undirorpið að sú skipan sem Alþingi býr við er ófullnægjandi. Hæstiréttur sér um að dæma í slíkum málum en það gerist ekki fyrr en lög hafa verið sett og mál höfðað. Til að tryggja vandaða lagasetningu og forðast málaferli vegna mistaka við lagasetningu væri réttara að óháður aðili hefði það hlutverk að fara yfir og hafa eftirlit með undirbúningsferlinu. Þannig mætti komast að niðurstöðu um álitamál þegar frumvarp er undirbúið. Að sjálfsögðu hefði Hæstiréttur eftir sem áður síðasta orðið ef svo færi að Alþingi samþykkti lög sem einhver teldi fara í bága við stjórnarskrá og hæfi málarekstur.
Lengi vel voru í gildi lög nr. 48/1929, um laganefnd, sem felld voru úr gildi 11. maí 2012. Í 2. gr. laganna var mælt fyrir um að laganefnd sé skylt að vera ríkisstjórninni, alþingismönnum, þingnefndum og milliþinganefndum til aðstoðar um samningu lagafrumvarpa, samræmingu laga og annan undirbúning löggjafarmála. Ekki er vitað til að á þetta ákvæði hafi reynt eða að laganefnd hafi komið saman eftir að lögin voru samþykkt. Í athugun setts umboðsmanns Alþingis, UA 23. október 2009 (5112/2007), var vakin athygli forsætisráðherra á ósamræmi milli ákvæða laga nr. 48/1929, um laganefnd, annars vegar, og hins vegar 17. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands. Var ráðist í endurskoðun á lögum nr. 48/1929 í kjölfarið. Lögin voru loks felld brott með lögum nr. 38/2012.
II.
Málið var endurvakið á 126. löggjafarþingi, þskj. 76, 76. mál, þá í formi lagafrumvarps um lagaráð. Flutningsmenn voru Bryndís Hlöðversdóttir, Jóhanna Sigurðardóttir og Lúðvík Bergvinsson.
Í 1. gr. frumvarpsins var lagt til að á vegum Alþingis starfaði lagaráð sem hefði það hlutverk að setja samræmdar reglur um samningu lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála. Lagaráð yrði Alþingi og Stjórnarráðinu til ráðgjafar um undirbúning löggjafar, um það hvort frumvörp stæðust stjórnarskrá eða alþjóðasamninga sem íslenska ríkið væri bundið af eða hvort á frumvörpum væru lagatæknilegir ágallar. Í greinargerð með frumvarpinu voru færð fram rök fyrir því hvers vegna lagaráð ætti að heyra undir Alþingi en ekki Stjórnarráð Íslands með þessum orðum:
„Ástæðan fyrir því að sú leið er farin hér að stofna lagaráð en ekki lagaskrifstofu við Stjórnarráð Íslands sem hefði sama hlutverk með höndum, er fyrst og fremst sú að með þessu fyrirkomulagi er verið að styrkja þátt Alþingis í lagasetningunni. Sú stjórnskipan sem við búum við og byggist á þrígreiningu ríkisvaldsins í löggjafarvald, dómsvald og framkvæmdarvald hefur réttilega verið gagnrýnd fyrir það hversu sterkt framkvæmdarvaldið hefur verið á kostnað hinna þáttanna tveggja og úr því þarf að bæta til þess að efla og bæta lýðræðið hér á landi.“
Frumvarpið náði ekki fram að ganga og ekki heldur þegar það var endurflutt á 127. löggjafarþingi, þskj. 35, 35. mál.
III.
IV.
Þau úrræði sem eru í boði hér á landi til að fá úr því skorið hvort lagafrumvarp standist verða fyrst virk eftir að frumvarpið er orðið að lögum og er því ætíð um lagatúlkun eftir á að ræða. Í ársskýrslum umboðsmanns Alþingis, sem starfað hefur í rúm 20 ár, er vel á annað hundrað mála sem embættið hefur vakið athygli á sem varða „meinbugi á lögum“, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Svo mikill málafjöldi hjá embættinu er algjörlega óásættanlegur.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Í frumvarpi þessu er lagt til að stofnuð verði lagaskrifstofa á vegum Alþingis sem hafi það hlutverk að samræma reglur um samningu lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála. Á liðnum árum hefur það nokkrum sinnum gerst að löggjafarvaldið hefur samþykkt lög sem ekki hafa verið nægilega ígrunduð og vönduð. Sum hafa beinlínis gengið gegn stjórnarskrá eða hafa aðra lagatæknilega ágalla. Eru þessi tilfelli áberandi fleiri hér á landi en annars staðar á Norðurlöndum. Mikilvægt er að tryggja gæði lagasetningar og byggja upp traust gagnvart löggjafarvaldinu og er stofnun lagaskrifstofu liður í því. Frumvörp sem verða að lögum á löggjafarþingi þjóða eiga að vera það vel unnin í upphafi að þau séu nánast óumdeilanleg. Slík lagasetning léttir álagið á eftirlitsstofnunum og dómstólum. Nauðsynlegt er að létta álagið á umboðsmanni Alþingis en hann hefur haft vel á annað hundrað mála til afgreiðslu, sem beinlínis er hægt að rekja til meinbuga á lögum, síðan embættið var stofnað. Jafnframt yrði gríðarlegu álagi létt af dómstólum landsins.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. og 6. gr.