Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 296. máls.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 613 — 296. mál.
Fyrirspurnin hljóðar svo:
Hvernig rökstyður ráðherra lögfræðilega í ljósi ákvæða 4. mgr. 6. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun ákvörðun sína um breytingu á friðlandsmörkum stækkaðs friðlands í Þjórsárverum sem kynnt var með bréfi til Umhverfisstofnunar, dags. 27. desember 2013?
Í 4. mgr. 6. gr. laga nr. 48/2011, um verndar- og orkunýtingaráætlun, kemur fram að stjórnvöld skulu þegar Alþingi hefur samþykkt verndar- og orkunýtingaráætlun hefja undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ástæða þykir til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar. Enn fremur kemur fram í ákvæðinu að um friðlýsingu vegna náttúruverndar fari samkvæmt lögum um náttúruvernd.
Samkvæmt 58. gr. laga nr. 44/1999, um náttúruvernd, annast Umhverfisstofnun undirbúning friðlýsingar, gerir drög að friðlýsingarskilmálum og leggur fyrir landeigendur, viðkomandi sveitarfélög og aðra sem hagsmuna eiga að gæta. Samkvæmt þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða frá janúar 2013 eru tuttugu svæði í verndarflokki og vinnur Umhverfisstofnun að undirbúningi friðlýsinga þeirra.
Friðlýsing þess svæðis, sem spurt er um, hefur hins vegar um margt sérstöðu. Helgast það af því að þar hafði farið fram mikil vinna við að afmarka svæðið og skilgreina ítarlega friðlýsingarskilmála á vegum Umhverfisstofnunar í samráði við sveitarfélög og fjölmarga hagsmunaaðila löngu áður en þingsályktun um vernd og orkunýtingu landsvæða var samþykkt í janúar 2013 og lögin, þ.e. 4.–13. gr. þeirra og ákvæði til bráðabirgða, tóku gildi.
Því hafði sú tillaga, sem lögð var fram til kynningar á vegum Umhverfisstofnunar í apríl 2013, verið unnin með hliðsjón af nokkrum atriðum, þ.e. náttúruverndaráætlun, verndar- og orkunýtingaráætlun, áformum um að friðlandið næði yfir stóra landslagsheild (Hofsjökul) og tengdist Guðlaugstungum og jafnframt miklum samningaumleitunum með þeim sveitarstjórnum sem hafa skipulagslega lögsögu á svæðinu. Rétt er að benda á að aldrei hefur verið framkvæmd friðlýsing á grundvelli náttúruverndarlaga, nema með samkomulagi við hlutaðeigandi sveitarstjórnir um landfræðilega afmörkun viðkomandi svæðis og friðlýsingarskilmála. Eftir kynningarferli Umhverfisstofnunar var tillögunni breytt talsvert að ósk sveitarstjórna. Að ósk Ásahrepps var suðurmörkum svæðisins í lögsögu sveitarfélagsins m.a. breytt í farvegi Þjórsár og Svartár.
Eftir alvarlegar athugasemdir frá orkunýtingaraðilum um að afmörkun stækkaðs friðlands Þjórsárvera, eins og hún lá fyrir í júní 2013, gengi lengra en þyrfti til að ná fram verndarandlagi virkjanakostsins og að það væri grundvöllur að hugsanlegri bótakröfu, var ákveðið að fresta undirritun friðlýsingarinnar. Bent var á að mörk á fyrirhuguðu stækkuðu friðlandi kæmu í veg fyrir þann möguleika að verkefnisstjórn verndar- og orkunýtingaráætlunar gæti metið nýjan virkjunarkost með önnur umhverfisáhrif, en fram kemur í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011 að verndar- og orkunýtingaráætlun tekur ekki til landsvæða sem njóta friðlýsingar í samræmi við 50. gr. laga um náttúruvernd.
Líkt og gert hafði verið við fyrri afmörkun friðlandsins vildi ráðherra leita leiða til að skapa sátt um breytinguna og jafnframt fyrirbyggja hugsanleg málaferli og bótakröfur. Í samráði við Umhverfisstofnun var því unnin tillaga að smávægilegri breytingu suðurmarka stækkaða friðlandsins og að orkumannvirkið Þjórsárlón yrði fellt út úr friðlýsta svæðinu. Sú tillaga var send sveitarstjórnum, sem eiga lögsögu á svæðinu sem breytingin tók til, til umsagnar í desember 2013. Sú breytingartillaga breytir engu um að ekki er neinn skilgreindur virkjanakostur á þessu svæði í ofanverðri Þjórsá og öll hugsanleg áform um slíkt þurfa að berast og fara í gegnum lögbundinn matsferil verkefnisstjórnar verndar- og orkunýtingaráætlunar.
Almenn afstaða ráðuneytisins til framtíðar er sú að þegar vinnu hvers áfanga verkefnisstjórnar verndar- og orkunýtingaráætlunar er lokið eigi ekki að þurfa að rísa slíkur ágreiningur milli virkjunaraðila og náttúruverndaraðila um nákvæma afmörkun þeirra landsvæða sem tengjast þeim orkukostum sem á að friðlýsa samkvæmt lögunum. Einn helsti tilgangur rammaáætlunarferlisins snýst um að leita jafnvægis milli þessara sjónarmiða og því þurfa þessi atriði að vera skýr og á þeim sameiginlegur skilningur við framlagningu þingsályktunarinnar og umfjöllunar Alþingis um málið. Sá hluti laganna, sem tók gildi í janúar 2013, veitir um þetta skýra leiðsögn en þar segir í 10. gr.: „Að fengnum niðurstöðum faghópa vinnur verkefnisstjórn drög að tillögum um flokkun virkjunarkosta og afmörkun virkjunar- og verndarsvæða í samræmi við flokkunina.“
Heildaráhrifasvæði virkjunar er, a.m.k. í mörgum tilvikum, ekki fullnægjandi afmörkun á því svæði sem friðlýsa á gegn orkuvinnslu, enda getur áhrifasvæðið í mörgum tilvikum náð yfir núverandi orkumannvirki/virkjanir eða orkukosti í biðflokki. Líta þarf til þess verndarandlags sem verður til þess að svæði flokkast í verndarflokk. Þannig stóð ekki til í júní 2013 að friðlýsa heildaráhrifasvæði hugsanlegrar Norðlingaölduveitu, sbr. niðurstöðu faghóps 1. Hyggst ráðuneytið beita sér fyrir frekari skýringu þessa ákvæðis laganna m.a. með reglugerðarsetningu.
Jafnframt vill ráðuneytið benda á að samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 48/2011 tekur Orkustofnun við beiðnum um að verkefnisstjórn fjalli um virkjunarkost. Lagalega er ekkert því til fyrirstöðu að hægt sé að leggja fram nýjan virkjunarkost á landsvæði sem þegar er flokkaður í verndarflokk, svo framarlega sem um sé að ræða breytta útfærslu sem hafi ekki sömu umhverfislegu áhrif og fyrri kostur sem flokkaður var í verndarflokk, og ekki hafi verið undirrituð og auglýst friðlýsing þess landsvæðis. Að auki er í 3. mgr. 9. gr. laganna kveðið á um endurmat virkjunarkosta og landsvæða sem gildandi áætlun nær til. Í greinargerð með lögum nr. 48/2011 er sú grein m.a. skýrð á þann hátt að verkefnisstjórn geti í samræmi við ráðgjafarhlutverk sitt tekið til endurskoðunar virkjunarkosti sem þegar hefur verið tekin afstaða til í gildandi verndar- og orkunýtingaráætlun. Er sérstaklega vísað til þess að nýjar og betri upplýsingar um einstaka virkjunarkosti, breytt tækni og aðrir breytilegir þættir geta haft áhrif á flokkun virkjunarkosta.
Lög nr. 48/2011 kveða ekki á um að virkjunarkostur og landsvæði þess virkjunarkosts, sem ástæða er talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu, skuli vernda með einni friðlýsingu. Það er því ekkert því til fyrirstöðu að ljúka við stækkun friðlands Þjórsárvera, sbr. fyrirliggjandi tillögu sem unnin er að mestu á grundvelli náttúruverndaráætlunar.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 613 — 296. mál.
Svar
umhverfis- og auðlindaráðherra við fyrirspurn frá Katrínu Jakobsdóttur
um friðlandsmörk Þjórsárvera.
Fyrirspurnin hljóðar svo:
Hvernig rökstyður ráðherra lögfræðilega í ljósi ákvæða 4. mgr. 6. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun ákvörðun sína um breytingu á friðlandsmörkum stækkaðs friðlands í Þjórsárverum sem kynnt var með bréfi til Umhverfisstofnunar, dags. 27. desember 2013?
Í 4. mgr. 6. gr. laga nr. 48/2011, um verndar- og orkunýtingaráætlun, kemur fram að stjórnvöld skulu þegar Alþingi hefur samþykkt verndar- og orkunýtingaráætlun hefja undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ástæða þykir til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar. Enn fremur kemur fram í ákvæðinu að um friðlýsingu vegna náttúruverndar fari samkvæmt lögum um náttúruvernd.
Samkvæmt 58. gr. laga nr. 44/1999, um náttúruvernd, annast Umhverfisstofnun undirbúning friðlýsingar, gerir drög að friðlýsingarskilmálum og leggur fyrir landeigendur, viðkomandi sveitarfélög og aðra sem hagsmuna eiga að gæta. Samkvæmt þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða frá janúar 2013 eru tuttugu svæði í verndarflokki og vinnur Umhverfisstofnun að undirbúningi friðlýsinga þeirra.
Friðlýsing þess svæðis, sem spurt er um, hefur hins vegar um margt sérstöðu. Helgast það af því að þar hafði farið fram mikil vinna við að afmarka svæðið og skilgreina ítarlega friðlýsingarskilmála á vegum Umhverfisstofnunar í samráði við sveitarfélög og fjölmarga hagsmunaaðila löngu áður en þingsályktun um vernd og orkunýtingu landsvæða var samþykkt í janúar 2013 og lögin, þ.e. 4.–13. gr. þeirra og ákvæði til bráðabirgða, tóku gildi.
Því hafði sú tillaga, sem lögð var fram til kynningar á vegum Umhverfisstofnunar í apríl 2013, verið unnin með hliðsjón af nokkrum atriðum, þ.e. náttúruverndaráætlun, verndar- og orkunýtingaráætlun, áformum um að friðlandið næði yfir stóra landslagsheild (Hofsjökul) og tengdist Guðlaugstungum og jafnframt miklum samningaumleitunum með þeim sveitarstjórnum sem hafa skipulagslega lögsögu á svæðinu. Rétt er að benda á að aldrei hefur verið framkvæmd friðlýsing á grundvelli náttúruverndarlaga, nema með samkomulagi við hlutaðeigandi sveitarstjórnir um landfræðilega afmörkun viðkomandi svæðis og friðlýsingarskilmála. Eftir kynningarferli Umhverfisstofnunar var tillögunni breytt talsvert að ósk sveitarstjórna. Að ósk Ásahrepps var suðurmörkum svæðisins í lögsögu sveitarfélagsins m.a. breytt í farvegi Þjórsár og Svartár.
Eftir alvarlegar athugasemdir frá orkunýtingaraðilum um að afmörkun stækkaðs friðlands Þjórsárvera, eins og hún lá fyrir í júní 2013, gengi lengra en þyrfti til að ná fram verndarandlagi virkjanakostsins og að það væri grundvöllur að hugsanlegri bótakröfu, var ákveðið að fresta undirritun friðlýsingarinnar. Bent var á að mörk á fyrirhuguðu stækkuðu friðlandi kæmu í veg fyrir þann möguleika að verkefnisstjórn verndar- og orkunýtingaráætlunar gæti metið nýjan virkjunarkost með önnur umhverfisáhrif, en fram kemur í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011 að verndar- og orkunýtingaráætlun tekur ekki til landsvæða sem njóta friðlýsingar í samræmi við 50. gr. laga um náttúruvernd.
Líkt og gert hafði verið við fyrri afmörkun friðlandsins vildi ráðherra leita leiða til að skapa sátt um breytinguna og jafnframt fyrirbyggja hugsanleg málaferli og bótakröfur. Í samráði við Umhverfisstofnun var því unnin tillaga að smávægilegri breytingu suðurmarka stækkaða friðlandsins og að orkumannvirkið Þjórsárlón yrði fellt út úr friðlýsta svæðinu. Sú tillaga var send sveitarstjórnum, sem eiga lögsögu á svæðinu sem breytingin tók til, til umsagnar í desember 2013. Sú breytingartillaga breytir engu um að ekki er neinn skilgreindur virkjanakostur á þessu svæði í ofanverðri Þjórsá og öll hugsanleg áform um slíkt þurfa að berast og fara í gegnum lögbundinn matsferil verkefnisstjórnar verndar- og orkunýtingaráætlunar.
Almenn afstaða ráðuneytisins til framtíðar er sú að þegar vinnu hvers áfanga verkefnisstjórnar verndar- og orkunýtingaráætlunar er lokið eigi ekki að þurfa að rísa slíkur ágreiningur milli virkjunaraðila og náttúruverndaraðila um nákvæma afmörkun þeirra landsvæða sem tengjast þeim orkukostum sem á að friðlýsa samkvæmt lögunum. Einn helsti tilgangur rammaáætlunarferlisins snýst um að leita jafnvægis milli þessara sjónarmiða og því þurfa þessi atriði að vera skýr og á þeim sameiginlegur skilningur við framlagningu þingsályktunarinnar og umfjöllunar Alþingis um málið. Sá hluti laganna, sem tók gildi í janúar 2013, veitir um þetta skýra leiðsögn en þar segir í 10. gr.: „Að fengnum niðurstöðum faghópa vinnur verkefnisstjórn drög að tillögum um flokkun virkjunarkosta og afmörkun virkjunar- og verndarsvæða í samræmi við flokkunina.“
Heildaráhrifasvæði virkjunar er, a.m.k. í mörgum tilvikum, ekki fullnægjandi afmörkun á því svæði sem friðlýsa á gegn orkuvinnslu, enda getur áhrifasvæðið í mörgum tilvikum náð yfir núverandi orkumannvirki/virkjanir eða orkukosti í biðflokki. Líta þarf til þess verndarandlags sem verður til þess að svæði flokkast í verndarflokk. Þannig stóð ekki til í júní 2013 að friðlýsa heildaráhrifasvæði hugsanlegrar Norðlingaölduveitu, sbr. niðurstöðu faghóps 1. Hyggst ráðuneytið beita sér fyrir frekari skýringu þessa ákvæðis laganna m.a. með reglugerðarsetningu.
Jafnframt vill ráðuneytið benda á að samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 48/2011 tekur Orkustofnun við beiðnum um að verkefnisstjórn fjalli um virkjunarkost. Lagalega er ekkert því til fyrirstöðu að hægt sé að leggja fram nýjan virkjunarkost á landsvæði sem þegar er flokkaður í verndarflokk, svo framarlega sem um sé að ræða breytta útfærslu sem hafi ekki sömu umhverfislegu áhrif og fyrri kostur sem flokkaður var í verndarflokk, og ekki hafi verið undirrituð og auglýst friðlýsing þess landsvæðis. Að auki er í 3. mgr. 9. gr. laganna kveðið á um endurmat virkjunarkosta og landsvæða sem gildandi áætlun nær til. Í greinargerð með lögum nr. 48/2011 er sú grein m.a. skýrð á þann hátt að verkefnisstjórn geti í samræmi við ráðgjafarhlutverk sitt tekið til endurskoðunar virkjunarkosti sem þegar hefur verið tekin afstaða til í gildandi verndar- og orkunýtingaráætlun. Er sérstaklega vísað til þess að nýjar og betri upplýsingar um einstaka virkjunarkosti, breytt tækni og aðrir breytilegir þættir geta haft áhrif á flokkun virkjunarkosta.
Lög nr. 48/2011 kveða ekki á um að virkjunarkostur og landsvæði þess virkjunarkosts, sem ástæða er talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu, skuli vernda með einni friðlýsingu. Það er því ekkert því til fyrirstöðu að ljúka við stækkun friðlands Þjórsárvera, sbr. fyrirliggjandi tillögu sem unnin er að mestu á grundvelli náttúruverndaráætlunar.
