Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 243. máls.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 793  —  243. mál.




Svar


fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Birgittu Jónsdóttur um sóknargjöld.


     1.      Hverjar hafa frá setningu laga um sóknargjöld o.fl., nr. 91/1987, verið árlegar greiðslur sóknargjalda og annarra gjalda til eftirtalinna:
                  a.      safnaða þjóðkirkjunnar,
                  b.      skráðra trúfélaga,
                  c.      Háskóla Íslands,
                  d.      Jöfnunarsjóðs sókna?
    Samkvæmt lögum nr. 91/1987, um sóknargjöld o.fl., bar ríkissjóði á því tímabili sem hér um ræðir að greiða mánaðarlegt framlag til þjóðkirkjusafnaða, skráðra trúfélaga og til Háskóla Íslands vegna þeirra sem voru utan trúfélaga miðað við tiltekið einingarverð fyrir hvern einstakling 16 ára og eldri. Lögin kveða á um að greiðslur til þessara aðila skuli byggja á fjölda einstaklinga samkvæmt skráningu í trúfélög í lok undangengins árs. Þá er tiltekið í lögunum að þessi fjárhæð skuli taka breytingu sem nemur hækkun á meðaltekjuskattsstofni einstaklinga á öllu landinu milli næstliðinna tekjuára. Með öðrum orðum breytist framlagið til viðkomandi aðila árlega bæði miðað við fjölda einstaklinga sem skráðir eru í eða utan trúfélaga og þróun meðaltekjuskattsstofnsins. Í lögunum segir að framlagið sé ákveðin hlutdeild í tekjuskatti. Í reynd hefur sú framsetning þó ekki haft sérstaka þýðingu fyrir fyrirkomulag þessara mála þar sem engin sérgreind sóknargjöld eru innheimt af ríkinu, hvorki af þeim sem greiða tekjuskatt né þeim sem eru undir skattleysismörkum, heldur eru framlög vegna sóknargjalda greidd úr ríkissjóði af almennu skattfé og öðrum tekjum ríkisins óháð innheimtu tekjuskatts. Þetta kemur m.a. fram í því að framlögin eru greidd úr ríkissjóði þrátt fyrir að um þriðjungur framteljenda greiði engan tekjuskatt til ríkisins. Þessar greiðslur teljast vera lögbundin framlög í skilningi laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, sbr. séryfirlit 5 í árlegum fjárlögum, þ.e. framlög sem kveðið er á um í lögum að skuli greidd miðað við tilteknar viðmiðunarforsendur.
    Þessar lögboðnu forsendur fyrir sóknargjöldunum hafa verið með sama hætti um langt árabil en eiga sér ekki hliðstæðu í fjárlögum í framlögum til reksturs annarra aðila sem fjármagnaðir eru úr ríkissjóði. Áður voru framlög til reksturs kirkjugarða ákveðin á sama grundvelli með lögum. Þau lagaákvæði voru felld úr gildi í árslok 2004 eftir að ríkið hafði gert samkomulag við kirkjugarðaráð um að fjármögnun starfseminnar yrði framvegis ákvörðuð í fjárlögum með fremur einföldu reiknilíkani sem byggist á annars konar viðmiðunum.
    Sóknargjöld eru í dag þrískipt í fjárlögum. Í fyrsta lagi er framlag á fjárlagaliðnum 06-735 Sóknargjöld, sem skiptist í greiðslur annars vegar til safnaða þjóðkirkjunnar og hins vegar til annarra trúfélaga. Í öðru lagi er um að ræða 18,5% viðbótarálag á sóknargjöld þjóðkirkjusafnaða á fjárlagaliðnum 06-736 Jöfnunarsjóður sókna. Sjóðnum er einkum ætlað að styrkja sérstaklega kirkjur sem hafa sérstöðu fyrir landið allt og að veita jöfnunarframlög til sókna þar sem lögmæltar tekjur nægja ekki fyrir nauðsynlegum útgjöldum. Einnig er honum ætlað að auðvelda stofnun sókna í nýjum byggðahverfum og styrkja kirkjulega félags- og menningarstarfsemi. Í þriðja lagi greiðir ríkissjóður 14,3% viðbótarálag á sóknargjöld þjóðkirkjusafnaða á fjárlagaliðnum 06-705 Kirkjumálasjóður (11,3% til 1. janúar 2007). Fjármunir Kirkjumálasjóðs renna til prestsetrasjóðs eftir nánari ákvörðun kirkjuráðs og nokkurra annarra verkefna, svo sem til ráðgjafar í fjölskyldumálum, söngmálastjórnar, starfsþjálfunar guðfræðikandídata o.fl. Þannig fær þjóðkirkjan sérstök framlög sem reiknast með álagi á sóknargjöld í formi framlaga til Jöfnunarsjóðs sókna og Kirkjumálasjóðs umfram önnur trúfélög. Svarar það til þess að framlög vegna sóknargjalda til þjóðkirkjusafnaða sé um 33% hærra en til annarra trúfélaga.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.


    Áður voru einnig greidd framlög vegna sóknargjalda til Háskóla Íslands miðað við þann fjölda einstaklinga sem ekki tilheyrði trúfélögum en þau ákvæði laganna voru aflögð árið 2009. Þá er rétt að geta þess að með lagabreytingum sem tóku gildi í ársbyrjun 2013 verður heimilt að skrá lífsskoðunarfélög líkt og trúfélög að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, svo sem að félag aðhyllist tiltekið hugmyndakerfi og bjóði upp á tilteknar athafnir á borð við giftingar og skírnir. Við skráningu öðlast lífsskoðunarfélög þau réttindi og skyldur sem skráð trúfélög hafa samkvæmt lögum og munu þau því geta fengið greidd framlög úr ríkissjóði vegna sóknargjalda fyrir skráða félaga sem eru 16 ára og eldri í stað þess að fjármagna sig af sjálfsaflafé, svo sem félagsgjöldum. Ekkert félag hafði þó öðlast þennan rétt á árinu 2013 og eru framlög til slíkra félaga því ekki innifalin í þeim tölum sem hér eru settar fram.
    Í töflu hér að framan er að finna upplýsingar um árlegar greiðslur framlaga vegna sóknargjalda frá árinu 1988. Fjárhæðir áranna 1988–2012 eru samkvæmt árlegum ríkisreikningi. Fjárhæðir fyrir árin 2013 og 2014 eru samkvæmt áætlun fjárlaga hvors árs. Framlögin eru sýnd á verðlagi hvers árs en árlegt heildarframlag vegna sóknargjalda er einnig sýnt á föstu verðlagi 2014 miðað við vísitölu neysluverðs þar sem verulegar verðbreytingar hafa verið yfir tímabilið og fjárhæðir því engan veginn sambærilegar við upphaf og lok þess.
    Vakin er athygli á því að í framlögum í töflunni hér að framan til safnaða þjóðkirkjunnar eru meðtaldar tímabundnar aukagreiðslur að fjárhæð 45 millj. kr. árið 2013 og 100 millj. kr. árið 2014 og aukagreiðslur vegna annarra trúfélaga að fjárhæð 7 millj. kr. árið 2013 og 17,5 millj. kr. árið 2014 vegna sérstaks samkomulags sem gert var á milli ríkisins og þjóðkirkjunnar um að vega upp á móti hluta af aðhaldskröfum síðustu ára. Samkomulagið gerir jafnframt ráð fyrir að viðbótargreiðslur ársins 2015 verði 40 millj. kr. til þjóðkirkjusafnaða og 7 millj. kr. til annarra trúfélaga. Framlögin voru tekin til endurskoðunar vegna sérstakra aðhaldskrafna sem gerðar voru til sókna og trúfélaga á árunum 2009–2012.
    Frá því að lög um sóknargjöld tóku gildi nema greiðslur til þjóðkirkjunnar vegna þeirra tæpum 43 milljörðum kr. á verðlagi hvers árs en heildargreiðslur sóknargjalda að meðtöldum öðrum trúfélögum og Háskóla Íslands nema tæpum 48 milljörðum kr. yfir sama tímabil. Þar sem um er að ræða nokkuð langt tímabil og verðlagsbreytingar hafa verið verulegar gefur réttari mynd að setja tölurnar fram á föstu verðlagi fjárlaga ársins 2014 en samkvæmt því nema heildargreiðslur rúmlega 84 milljörðum kr. á tímabilinu. Rétt er að benda á að við skoðun á tölum um þróun framlaga vegna sóknargjalda til þjóðkirkjusafnaða þarf að hafa í huga að þar gætir áhrifa úrsagna undanfarin ár. Á tímabilinu frá 1988–2008 jókst fjöldi einstaklinga í þjóðkirkjunni um 16,2%. Á tímabilinu frá 2008–2013 fækkaði hins vegar í þjóðkirkjunni um 1,7% þannig að meðlimir hennar voru 191.258. Til samanburðar voru 30.722 einstaklingar í öðrum trúfélögum í ársbyrjun 2013 og hafði fjölgað um 28% á sama tímabili.
    Eins og tölurnar í töflunni hér að framan bera með sér var veruleg aukning í framlögum vegna sóknargjalda á fyrstu tveimur áratugum tímabilsins á föstu verðlagi, eða um 106% á milli áranna 1988 og 2008. Á tilteknum hluta þessa tímabils þurftu stjórnvöld að standa fyrir miklu útgjaldaaðhaldi og lækkun framlaga til ríkisstofnana til að draga úr eða varna halla á ríkisrekstrinum, einkum vegna efnahagssamdráttar í upphafi níunda áratugar síðustu aldar og síðan í nokkru minna mæli árin 2002 og 2003. Þessi aukning varð því umtalsvert meiri en átti almennt við um önnur rekstrarframlög, t.d. til stjórnsýslustofnana ríkisins. Skýrist það aðallega af því að lagaákvæðin um framlögin fela í sér að þau aukast jafnt og þétt að raungildi bæði vegna fólksfjölgunar og hækkun meðaltekna umfram almennt verðlag. Í kjölfar hruns bankakerfisins haustið 2008 afréðu stjórnvöld, m.a. í ljósi mikillar aukningar skulda, að draga umtalsvert úr framlögum til trúfélaga og að fella á brott ákvæði um sérstök framlög til Háskóla Íslands vegna þeirra sem standa utan trúfélaga. Með árlegum lögum sem Alþingi hefur sett um ráðstafanir í ríkisfjármálum hafa framlögin þannig verið lækkuð að raungildi um nálægt 40% á næsta ári miðað við árið 2008 þegar þau náðu hámarki. Þegar hins vegar er litið yfir allt tímabilið, frá árinu 1988 til ársins 2014, hafa framlögin eftir sem áður hækkað um nærri 24% að raungildi.

     2.      Hvert hefur gjaldið verið fyrir hvern einstakling á sama tíma?
         Vísað er í töflu hér fyrir framan um árlegt sóknargjald fyrir hvern einstakling 16 ára og eldri.
    Þegar litið er til tímabilsins 1988–2008 þá hækkaði sóknargjald á einstakling um 317% að nafnvirði en um tæp 42% á föstu verðlagi. Á sama tíma hækkaði greitt heildarframlag vegna sóknargjalda um 505% að nafnvirði eða sem svaraði til tæplega 106% raunhækkunar umfram vísitölu neysluverðs. Þessi mikla raunhækkun skýrist fyrst og fremst af því að árlegar hækkanir tóku mið af breytingum á meðaltekjuskattstofni einstaklinga, sem hækkaði töluvert á þessu árabili umfram vísitöluna, auk þess sem gætti áhrifa af fólksfjölgun. Þegar hins vegar er horft yfir allt tímabilið 1988–2014, þ.e. að meðtöldum árum aðhaldsaðgerða í ríkisfjármálum eftir bankahrunið haustið 2008, þá hækkaði árlegt sóknargjald um 259% að nafnvirði en það svarar til 12% lækkunar að raungildi á áætluðu verðlagi ársins 2014.

     3.      Hver var fjárhæð meðaltekjuskattsstofns einstaklinga á öllu landinu, sem vísað er til í 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga um sóknargjöld o.fl., sundurliðað á hvert ár frá setningu laganna?
    Í samræmi við ákvæði laga um sóknargjald hefur meðaltekjuskattsstofn miðast við upplýsingar frá ríkisskattstjóra um tekjuskattsstofn einstaklinga og fjölda framteljenda að loknum framtalsskilum í lok júní á hverju ári. Við ákvörðun um breytingu á sóknargjaldi er miðað við breytingu næstliðinna tekjuára eins og segir í lögunum og eru hér því birtar tölur aftur til ársins 1991. Gögn fyrir árin 1988–1990 liggja hins vegar ekki fyrir með þessum hætti hjá ríkisskattstjóra. Í töflunni hér að aftan miðast stofn ársins 2013 við áætlun um 5,5% hækkun launa milli ára og stofn ársins 2014 við spá um 3% hækkun launa. Þegar horft er til tímabilsins 1991–2008 þá hækkaði meðaltekjuskattsstofn um 170% að nafnvirði en um 40% að raunvirði umfram vísitölu neysluverðs. Frá þeim tíma til ársins 2014 lækkar meðaltekjuskattsstofn hins vegar um 16% að raunvirði. Yfir allt tímabilið frá árinu 1991 til ársins 2014 hækkar meðaltekjuskattsstofn um 14,7% á föstu verðlagi umfram hækkun á vísitölu neysluverðs.
    Vakin er athygli á því að í 2. gr. laga nr. 91/1987, um sóknargjöld, er tiltekið að ef breytingar verða á útreikningi tekjuskattsstofns skuli taka tillit til þess við ákvörðun gjaldsins hverju sinni. Frá og með árinu 2009 hefur í tengslum við efnahagsráðstafanir verið veitt sérstök tímabundin heimild til að greiða út séreignarlífeyrissparnað og hafa þær greiðslur haft umtalsverð áhrif á tekjuskattsstofn. Ráðuneytið telur samkvæmt framangreindu lagaákvæði að slíkar tímabundnar útgreiðslur á lífeyriseign ættu ekki að hafa áhrif til breytinga á meðaltekjuskattsstofni, fyrst til hækkunar en síðar til lækkunar, við ákvörðun á verðbreytingu sóknargjalds. Því hefur ráðuneytið dregið þessar greiðslur frá við útreikning á meðaltekjuskattsstofni fyrir árin 2010–2014 í töflunni hér að aftan en tölur um stofninn fram til ársins 2009 eru samkvæmt því sem ríkisskattstjóri tilkynnti árlega til dóms- og kirkjumálaráðuneytis. Þar sem sóknargjaldið hefur á þessu tímabili verið ákvarðað samkvæmt lögum um ráðstafanir í ríkisfjármálum hverju sinni, án tillits til meðaltekjuskattsstofns, hefur hins vegar ekki verið tilefni til að styðjast við lagaákvæðið.




Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.


     4.      Hver hefði mánaðarleg upphæð greiddra sóknargjalda verið á hvern einstakling árin 2002–2013 ef ákvæði til bráðabirgða I–V í lögum um sóknargjöld o.fl. hefðu ekki verið sett, sundurliðað á hvert almanaksár?
    Í töflunni hér á eftir er í fyrsta lagi sýnt mánaðarlegt einingarverð fyrir hvern einstakling 16 ára og eldri sem lagt hefur verið til grundvallar útreikningi á framlögum til sókna og trúfélaga á árunum 2002–2014. Sóknargjaldið nam 566 kr. á árinu 2002 og hefur hækkað í 750 kr. á árinu 2014 eða sem nemur 32,5% yfir tímabilið. Í töflunni er einingarverðið einnig reiknað fyrir árabilið 2002–2014 eins og það hefði þróast samkvæmt óbreyttum lögum um sóknargjald, þ.e. hefði það hækkað árlega sem nemur breytingu á meðaltekjuskattsstofni, en þá hefði það hækkað um tæp 89% á tímabilinu. Munurinn liggur í því að gerðar hafa verið aðhaldskröfur til þessarar starfsemi eins og annarrar sem fjármögnuð er með skattfé vegna gríðarlegs vanda sem við hefur verið að etja í ríkisfjármálum í kjölfar hruns bankakerfisins haustið 2008. Sóknargjöld hafa ekki farið varhluta af niðurskurði á nær öllum málefnasviðum á sl. þingum, m.a. hefur verið fallið tímabundið frá verðtryggingu ýmissa liða. Þar sem sóknargjaldið hafði á umliðnum árum hækkað í takt við breytingar á meðaltekjuskattsstofni einstaklinga hafði það hækkað verulega umfram almennar verðlagshækkanir um árabil fyrir bankahrunið. Miðað við forsendur þessara framlaga í fjárlögum ársins 2014 nemur skerðing á einingarverðinu frá árinu 2008 um 30% frá því sem annars hefði orðið að óbreyttum lögum.


Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.


     5.      Hverjar hafa árlegar heildargreiðslur til þjóðkirkjunnar verið árin 2002–2013 og hvernig skiptast þær?
    Þjóðkirkjan er sjálfseignarstofnun og um starfsemi hennar gilda sérstök lög um stöðu, stjórn og starfshætti. Lögin byggja að hluta til á samkomulagi milli ríkisins og kirkjunnar frá árinu 1997, um afhendingu jarða og ýmissa eigna kirkjunnar á móti framlögum til hennar. Samkomulagið og ákvæði úr því sem tekin voru upp í lögin fela í sér fremur nákvæma útfærslu á rekstrarliðum sem ríkinu er ætlað að greiða samkvæmt reiknilíkani. Í stórum dráttum felur samkomulagið í sér að greidd eru rekstrarframlög til þjóðkirkjunnar, einkum til að standa straum af launum presta, biskupa ásamt launum og öðrum rekstrarkostnaði vegna starfsemi Biskupsstofu, svo sem fræðsludeildar, kærleiksþjónustusviðs, guðfræði- og þjóðmálasviðs og helgisiða- og kirkjutónlistarsviðs. Í annan stað hafa verið ákveðnar árlegar fjárveitingar í fjárlögum til að styrkja viðhaldsframkvæmdir við tilteknar kirkjubyggingar, t.d. Hallgrímskirkju í Reykjavík. Í þriðja lagi eru greidd framlög til safnaða þjóðkirkjunnar vegna sóknargjalda, sbr. framanritað. Eftirfarandi tafla sýnir þessi framlög ríkisins á tímabilinu 2002–2014. Allar fjárhæðir eru samkvæmt ríkisreikningi nema fyrir árin 2013–2014 sem eru samkvæmt fjárlögum hvors árs. Framlögin eru sýnd á verðlagi hvers árs en árlegar greiðslur vegna kirkjujarðasamkomulagsins og árlegar heildargreiðslur til þjóðkirkjunnar eru einnig sýndar á föstu verðlagi 2014 þar sem verulegar verðlagsbreytingar hafa verið yfir tímabilið.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.


    Heildarframlag til reksturs prestsembætta og Biskupsstofu, viðhaldsframkvæmda og sókna þjóðkirkjunnar nemur tæplega 66 milljörðum kr. á tímabilinu 2002–2014 á föstu verðlagi. Framan af þessu tímabili, fram til ársins 2008, jukust framlögin að raungildi um 17%. Í samræmi við markmið ríkisstjórna í ríkisfjármálum við undirbúning fjárlaga á umliðnum árum eftir haustið 2008 voru hins vegar settar fram hagræðingarkröfur á framangreinda liði. Þannig hefur þjóðkirkjan tekið á sig skerðingu eins og aðrir aðilar sem fá framlög í fjárlögum til starfsemi sinnar. Framkvæmd skerðingarinnar hefur verið með þeim hætti að í lög um ráðstafanir í ríkisfjármálum hefur árlega verið sett ákvæði sem hafa vikið til hliðar ákvæðum laga sem varða greiðslur til reksturs þjóðkirkjunnar og til sókna hennar þannig að fjárhæðir hafa verið ákveðnar til samræmis við fjárheimildir fjárlaga að teknu tilliti til aðhaldsmarkmiða og verðlagsforsendna. Þá hefur jafnframt verið gert árlegt viðbótarsamkomulag við kirkjujarðasamkomulagið sem kirkjuþing hefur staðfest. Gert er ráð fyrir að þessar aðhaldsráðstafanir séu varanlegar eins og áþekkar hagræðingarkröfur sem gerðar hafa verið til ríkisstofnana og annarra aðila sem fjármagnaðir eru úr ríkissjóði.
    Að teknu tilliti til þessara aðhaldskrafna lækkar árlegt heildarframlag til þjóðkirkjunnar um 23% að raunvirði miðað við vísitölu neysluverðs á milli áranna 2002 og 2014 eins og fram kemur í töflunni. Þótt þessi raunlækkun skýrist að stærstum hluta af aðhaldsaðgerðum undanfarinna ára koma því þó til viðbótar úrsagnir umfram nýskráningar úr þjóðkirkjunni til og með árinu 2013 sem einnig hafa bein áhrif á reiknuð sóknargjöld. Áætlað er að hrein áhrif úrsagna á tímabilinu svari til um 251 millj. kr. lækkunar á árlegu framlagi sóknargjalda þannig að það sé orðið um 10% lægra en ella væri.