Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 512. máls.
Þingskjal 873 — 512. mál.
a. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Auk skipulagsfulltrúa er heimilt að fela öðrum þeim sem uppfylla sömu hæfisskilyrði og skipulagsfulltrúi gerð skipulagsáætlana séu þeir á lista Skipulagsstofnunar, sbr. 9. mgr. 45. gr.
b. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Skipulagsfulltrúar og aðrir þeir sem sinna skipulagsgerð.
a. Í stað orðanna „útgáfu þess“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: samþykki sveitarstjórnar fyrir veitingu leyfisins.
b. Í stað orðanna „tvö“ í 3. mgr. kemur: eitt.
a. 1. mgr. orðast svo:
Þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag hvað varðar landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar og deiliskipulag liggur ekki fyrir eða um er að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi skal skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu.
b. Lokamálsliður 2. mgr. fellur brott.
c. 4. mgr. orðast svo:
Hafi byggingar- eða framkvæmdaleyfi á grundvelli grenndarkynningar ekki verið gefið út innan eins árs frá afgreiðslu sveitarstjórnar skv. 2. mgr. skal grenndarkynning fara fram að nýju áður en leyfi er veitt.
a. Í stað orðsins „skipulagsreglugerð“ í 2. mgr. kemur: reglugerð.
b. Við 9. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Í reglugerðinni skal kveðið á um útgáfu og skráningar á lista Skipulagsstofnunar yfir starfandi skipulagsfulltrúa og þá sem uppfylla skilyrði 5. mgr. 7. gr. til gerðar skipulagsáætlana.
c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð ákvæði um gerð og framsetningu stafræns skipulags ásamt skilum á stafrænum upplýsingum og leiðbeiningar Skipulagsstofnunar hvað þetta varðar.
d. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Reglugerðir og leiðbeiningar.
a. 1. mgr. verður svohljóðandi:
Skipulagsáætlanir skulu unnar á stafrænu formi. Skipulagsáætlunum skal skilað á stafrænu formi til Skipulagsstofnunar.
b. Við bætist ný málsgrein sem verður 2. mgr., svohljóðandi:
Skipulagsstofnun skal gera skipulagsáætlanir, sbr. 1. mgr., aðgengilegar með stafrænum hætti.
c. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Mælingar, stafrænar skipulagsáætlanir og skipulagsgrunnur.
Leiði skipulag eða breyting á skipulagi til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.
Ef með skipulagi hefur verið tekin ákvörðun um að tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa, svo sem undir götu eða veg, og slíkt leiðir til þess að fasteign verður ekki nýtt eins og eðlilegt er miðað við aðstæður, m.a. hagnýtingu eigna í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.
Bótaréttur skv. 2. mgr. tekur þó ekki til lands sem látið er af hendi til sveitarfélags skv. 1. mgr. 39. gr.
Í stað bóta skv. 1. eða 2. mgr. getur eigandi krafist yfirtöku eignar í heild gegn fullu verði, enda taki tjónið til eignar í heild eða sá hluti hennar sem eftir stendur verður ekki nýtilegur á eðlilegan og sanngjarnan hátt sem sjálfstæð fasteign. Taki takmörkun á nýtingu eignar skv. 2. mgr. aðeins til hluta eignar getur eigandi jafnframt krafist yfirtöku á þeim hluta hennar gegn fullu verði í stað bóta. Aðeins er skylt að verða við kröfu um yfirtöku eignar eða hluta hennar ef hún skerðist þannig að hún verður ekki nýtt á eðlilegan hátt í samræmi við hefðbundna notkun aðliggjandi eigna.
a. (51. gr. a.)
Sá sem telur sig eiga rétt á bótum eða krefst yfirtöku skv. 51. gr. skal senda kröfu sína til sveitarstjórnar. Viðurkenni sveitarstjórn bótaskyldu og ekki næst samkomuleg um bætur skal hún annast um að dómkvaddir verði matsmenn til að ákveða bætur. Fallist sveitarstjórn á kröfu um yfirtöku, og ekki næst samkomulag um verð, skal matsnefnd eignarnámsbóta falið að ákveða kaupverð.
b. (51. gr. b.)
Ef tjón skv. 51. gr. leiðir af ákvörðun annars stjórnvalds eða lagafyrirmælum um tiltekna landnýtingu sem sveitarfélagi var skylt að fylgja við skipulagsákvörðun ber ríkið ábyrgð á greiðslu bóta og hefur skyldu til innlausnar, ef við á.
Ákvæði 51. gr. a gildir einnig um kröfur samkvæmt þessari grein. Kröfum skal þá beint að þeim er bæta skal tjónið.
a. 1. tölul. orðast svo: Sveitarstjórn getur án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag og að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar leyft einstakar framkvæmdir sem um kann að verða sótt. Sveitarstjórn getur bundið leyfi þeim skilyrðum sem fram koma í 3. mgr. 14. gr. og 1. mgr. 15. gr. Sveitarstjórn getur einnig án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag auglýst tillögu að deiliskipulagi að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar. Heimilt er að vísa niðurstöðu Skipulagsstofnunar varðandi slíkt erindi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Hafi sveitarstjórn ekki leyft slíkar framkvæmdir eða tillaga að deiliskipulagi ekki verið auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. innan 12 mánaða frá því að Skipulagsstofnun veitti meðmæli sín þarf sveitarstjórn að leita meðmæla hennar að nýju.
b. Við 4. tölul. bætast níu nýir málsliðir, svohljóðandi: Við breytingu á svæðisskipulagi miðhálendisins skal Skipulagsstofnun taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu og kynna hana fyrir umsagnaraðilum. Þegar endanleg tillaga liggur fyrir skal Skipulagsstofnun auglýsa tillögu að breytingu á svæðisskipulagi miðhálendisins með áberandi hætti, svo sem í dagblaði sem gefið er út á landsvísu og í Lögbirtingablaði. Tillagan skal liggja frammi hjá Skipulagsstofnun og á skrifstofu hlutaðeigandi sveitarfélags auk þess að vera aðgengileg á netinu. Í auglýsingu skal tilgreina hvar tillagan er til sýnis og hve lengi og skal sá tími ekki vera skemmri en athugasemdafrestur. Í auglýsingu skal hverjum þeim aðila sem telur sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna til Skipulagsstofnunar innan ákveðins frests sem eigi skal vera skemmri en sex vikur frá birtingu auglýsingar. Stofnunin tekur að þeim fresti liðnum afstöðu til athugasemda og sendir innan sex vikna þeim aðilum er athugasemdir gerðu umsögn sína um þær. Að því loknu skal Skipulagsstofnun gera tillögu til ráðherra um staðfestingu svæðisskipulagsins. Ráðherra skal innan þriggja mánaða frá því að honum barst tillagan synja tillögunni eða staðfesta hana. Staðfest breyting á svæðisskipulagi miðhálendisins skal auglýst í B-deild Stjórnartíðinda.
Með frumvarpi þessu er lögð til breyting á skipulagslögum, nr. 123/2010, sem tóku gildi 1. janúar 2011. Er aðaláhersla frumvarpsins á tillögur er varða breytingu á bótareglu skipulagslaga en einnig er í frumvarpinu lögð til breyting á ýmsum öðrum ákvæðum skipulagslaga sem í ljósi reynslunnar er talin þörf á að breyta.
Í frumvarpinu er eins og áður segir lögð til breyting á bótareglu 51. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Í áliti umhverfisnefndar Alþingis vegna meðferðar Alþingis á frumvarpi því sem varð að skipulagslögum, nr. 123/2010 (þingskjal nr. 1464, 138. löggjafarþingi, 2009–2010), kom fram að nefndin teldi mikilvægt að bótaregla 51. gr. frumvarpsins, sbr. nú 51. gr. laganna, yrði tekin til skoðunar með hliðsjón af athugasemdum sem fram höfðu komið. Meðal annars lágu fyrir ítarlegar athugasemdir og tillögur Reykjavíkurborgar um þetta efni. Nefndin taldi hins vegar ekki þá þegar rétt að bregðast við, enda þarfnaðist slíkt nánari skoðunar. Í nefndarálitinu segir svo um þetta atriði: „Nefndin ræddi bótaskyldu sem stofnast þegar deiliskipulagi er breytt. Umsagnaraðilar lögðu áherslu á heildarúttekt á hlutlægri bótareglu enda töldu þeir mikilvægt að tryggja að ekki stofnaðist réttur lóðarhafa til skaðabóta ef sveitarfélag ákvæði að endurskoða gildandi skilmála á því svæði sem lóð hans stæði á. Nefndin áréttar að mikilvægt er að ákvæði frumvarpsins, sbr. ákvæði gildandi laga, um bótaábyrgð verði tekin til ítarlegrar skoðunar með tilliti til hagsmuna sveitarfélaga við þróun og breytingar á skipulagi. Í því samhengi þurfi þó jafnframt að skoða hagsmuni þeirra sem kunna hugsanlega að eiga eignarréttindi á grundvelli samþykkts skipulags. Nefndin telur ljóst að breytingar af þessu tagi þurfi frekari skoðunar við og beinir því til umhverfisráðuneytis að hefja vinnu við skoðun á ákvæðunum í samráði við hlutaðeigandi aðila og sérfræðinga.“
Umhverfis- og auðlindaráðuneytið lét vinna lögfræðilega álitsgerð um inntak bótareglu 51. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Í framhaldi af þeirri vinnu var ráðist í vinnu við tillögu um breytingar á ákvæðinu, m.a. með hliðsjón af þeim ábendingum sem fram komu í álitsgerðinni.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í frumvarpi þessu felst tillaga um breytingu á ákvæðum skipulagslaga. Skipulagslög, nr. 123/2010, tóku gildi 1. janúar 2011 og er því nokkur reynsla komin á framkvæmd laganna. Fram hafa komið ýmsir vankantar á lögunum sem í ljósi reynslunnar er talið mikilvægt að breyta. Er markmið frumvarps þessa að laga þá vankanta ásamt því bregðast við framangreindu áliti umhverfisnefndar Alþingis um breytingu á bótareglum skipulagslaga með því að gera bótaákvæði laganna skýrari.
Þau ákvæði skipulagslaga sem talið er þörf á að breyta eru m.a. ákvæði er varða óverulega breytingu á deiliskipulagi og grenndarkynningu, skipan varamanna í svæðisskipulagsnefndir, tímafresti fyrir tilkynningar um endurskoðun svæðisskipulags og aðalskipulags í kjölfar sveitarstjórnarkosninga og lengingu tímafrestar vegna afgreiðslu deiliskipulags. Einnig er í frumvarpinu að finna tillögu að breytingu á ákvæði er varðar málsmeðferð Skipulagsstofnunar vegna breytingar á svæðisskipulagi miðhálendisins, ákvæði er varðar stafrænt skipulag og tillögu er varðar hæfiskröfur þeirra sem sinna skipulagsgerð.
Hvað varðar breytingu á bótaákvæði 51. gr. gildandi skipulagslaga er tilgangurinn sá að gera ákvæðið skýrara um það hvenær bótaréttur til handa fasteignareiganda, og eftir atvikum öðrum rétthöfum, stofnast vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlun. Tilgangur tillögunnar er jafnframt að færa orðalag ákvæðisins nær því að lýsa tilvikum sem eru eða ætla má samkvæmt fyrirliggjandi réttarframkvæmd að séu bótaskyld á grundvelli 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttar. Hliðsjón er einnig höfð af sambærilegum bótareglum í eldri skipulagslögum, ekki síst skipulagslögunum frá 1964. Eins og rakið er í athugasemdum við frumvarpið má færa fyrir því rök að í þessu felist ekki veigamikil efnisbreyting á þeim bótarétti sem þegar er lögfestur, heldur fremur skýring á inntaki hans.
Í tillögunni felst einnig það nýmæli, sbr. 1. og 2. mgr. b-liðar 21. gr. frumvarpsins, að lagt er til að ef ákvörðun í skipulagi, sem valdið getur bótaskyldu samkvæmt ákvæðinu, leiðir af ákvörðun annars stjórnvalds en viðkomandi sveitarfélags um landnýtingu eða leiðir af lagafyrirmælum sem beinlínis kveða á um tiltekna landnýtingu sé ríkið bótaskylt vegna þeirra tilvika. Í fyrirsvari fyrir ríkið í slíku tilviki væri væntanlega almennt sá ráðherra sem viðkomandi stjórnvald eða löggjöf heyrir stjórnarfarslega undir. Um það er ekki þörf að mæla sérstaklega fyrir hér, enda ræðst það af réttarfarsreglum. Nánari skýring tillögunnar í 21. gr. frumvarpsins er nánar rökstudd hér síðar.
III. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu er lögð til breyting á skipulagslögum, nr. 123/2010. Byggjast tillögur að breytingu á ákvæðum laganna m.a. á erindi Skipulagsstofnunar þar sem óskað var eftir að farið yrði í nauðsynlegar breytingar á nokkrum ákvæðum skipulagslaga í ljósi reynslu af framkvæmd laganna og á þeim tillögum að breytingu á ákvæðum laganna sem fram komu í umsagnarferli frumvarpsins ásamt tillögu að breytingu á bótareglu laganna sem byggist á ítarlegri skoðun m.a. á fyrirliggjandi réttarframkvæmd.
Meginefni frumvarpsins er breyting á ákvæðum sem fjalla m.a. um málsmeðferð Skipulagsstofnunar er varða breytingu á svæðisskipulagi miðhálendisins, ákvæði er varða stafrænt skipulag og tillögur er varða hæfiskröfur þeirra sem sinna skipulagsgerð. Í frumvarpinu er einnig lögð til breyting á nokkrum öðrum ákvæðum laganna, m.a. á ákvæðum er varða óverulega breytingu á deiliskipulagi og grenndarkynningu, skipan varamanna í svæðisskipulagsnefndir, tímafresti fyrir tilkynningar um endurskoðun aðalskipulags í kjölfar sveitarstjórnarkosninga og lengingu tímafrestar vegna afgreiðslu deiliskipulags og staðfestingar ráðherra á aðalskipulagi. Enn fremur er lögð til breyting á bótareglu 51. gr. laganna.
Í 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, sbr. 1. mgr. 10. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, er kveðið á um vernd eignarréttar. Þar segir að eignarrétturinn sé friðhelgur. Engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.
Þau réttindi sem njóta verndar samkvæmt ákvæðinu eru víðtæk. Vafalaust er að fasteignir og óbein (takmörkuð) eignarréttindi að þeim falla hér undir, t.d. skilgreind veðréttindi. Almennt má að auki gera ráð fyrir að byggingarréttur eða önnur afmörkuð og tilgreind réttindi til nýtingar fasteignar, sem fasteignareigandi hefur fengið við gildistöku skipulags, geti notið verndar sem eignarréttindi í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar. Frá þeirri vernd verður ekki vikið með almennum lögum.
Í 50. gr. skipulagslaga er kveðið á um það hvenær sveitarfélögum er heimilt að framkvæma eignarnám á grundvelli skipulagsáætlana. Fyrir slíkar aðgerðir skal greiða eignarnámsbætur samkvæmt lögunum. Réttarstaða fasteignareigenda að þessu leyti er því skýr samkvæmt skipulagslögum.
Í íslenskri dómaframkvæmd sem og skrifum fræðimanna um ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar hefur komið fram að fasteignareigandi getur átt rétt til eignarnámsbóta, eða sambærilegra bóta, í fleiri tilvikum en þeim þegar eignarheimildir skipta með beinum hætti um hendur á grundvelli hreinnar ákvörðunar um eignarnám. Almennt er litið svo á að ef um eignarnám er að ræða, þannig að greiða þurfi fullar bætur, þá þurfi eigandinn að vera sviptur eigninni. Aðstæður geta hins vegar verið með þeim hætti að í reynd beri að líta svo á að um eignarnám eða ígildi þess sé að ræða með tilheyrandi bótarétti þrátt fyrir að eignarréttur hafi ekki með beinum hætti skipt um hendur. Dæmi um það er Hæstaréttardómur frá 1937, birtur á bls. 492 í dómasafni réttarins. Málsatvik voru þau að lóðareiganda var meinað að reisa hús á lóðinni vegna skipulagsbreytinga. Voru honum af þeirri ástæðu dæmdar bætur með vísan til eignarréttarákvæðis stjórnarskrár. Dómurinn er lýsandi um þau tilvik sem enn geta grundvallað bótarétt fasteignareiganda, enda hefur ákvæði stjórnarskrár um vernd eignarréttar ekki breyst með þeim hætti frá því umræddur dómur gekk að þýðingu hafi í þessu tilliti. Fram hjá þessari grundvallarreglu um bótarétt fasteignareigenda verður því ekki vikið með almennum lögum, nema til hagsbóta fyrir einstaka fasteignareigendur þannig að eignarrétti sé þá eftir atvikum fengin ríkari vernd en leiðir af stjórnarskránni.
Í gildandi skipulagslögum, nr. 123/2010, nánar tiltekið í 1. mgr. 51. gr. laganna, kemur fram að valdi gildistaka skipulagsáætlana því að verðmæti fasteignar lækkar, nýtingarmöguleikar hennar skerðast frá því sem áður var heimilt eða að hún rýrnar svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður þá á sá sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr sveitarsjóði eða ríkissjóði eftir atvikum vegna landsskipulagsstefnu eða að sveitarsjóður leysi fasteignina til sín. Vafalaust ber að telja að þetta ákvæði, eins og það nú stendur í lögum, tryggi fasteignareiganda rétt til bóta vegna tilvika sem fela í sér svo ríkt inngrip í eignarréttindi að þau verði talið skylt að bæta með hliðsjón af sambærilegum sjónarmiðum og eignarnámsbætur grundvallast á, sbr. til hliðsjónar fyrrnefndan dóm Hæstaréttar frá 1937. Sambærilegt ákvæði var áður að finna í 1. mgr. 31. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, og um beitingu þess hafa gengið nokkrir dómar.
Samkvæmt grunnreglum íslensks réttar leiða ekki allar aðgerðir stjórnvalda eða löggjafans, sem leiða til takmarkana á eignarráðum fasteignareigenda, til þess að hann öðlist rétt til eignarnámsbóta eða skylt sé að tryggja honum sambærilegar bætur. Það telst meginregla íslensks réttar að almennar takmarkanir eignarráða sem fram koma í lögum eða fyrirmælum stjórnvalda sem eiga skýra stoð í lögum þarf eigandi fasteignar að þola bótalaust. Mörkin á milli almennra takmarkana á eignarráðum og svo hins hvenær um er að ræða skerðingu á eignarrétti sem ber að bæta fullu verði skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar eru hins vegar ekki alltaf ljós. Niðurstaðan um það ræðst, með hliðsjón af þeim grunnrökum sem ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar hvílir á, af heildarmati á þeirri ráðstöfun eða aðgerð sem um ræðir. Talið hefur verið að mestu skipti að greina hvort inngrip í eignarrétt er afmarkað (tilviksbundið) eða almennt, hverjar ástæður eða rök þeirrar takmörkunar sem um ræðir eru, og hversu ríkt inngrip er um að ræða, þ.e. hversu veruleg sú skerðing eignarréttinda er, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 340/2011, þar sem m.a. reyndi á stjórnskipulegt gildi laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Hér er þó vitaskuld ástæða til að leggja á það áherslu að takmarkanir verða að vera almenns eðlis, þ.e. byggðar á almennum efnislegum ástæðum og taka til allra eigna af tilteknu tagi, en ekki lagðar á fáa eigendur af handahófi til að þær teljist almennar í þessu sambandi.
Með vísan til framangreindra sjónarmiða hefur verið á því byggt í íslenskum rétti, sem og rétti annarra Norðurlanda, að almennar og bindandi ákvarðanir um landnotkun sem birtast í skipulagsáætlunum sem settar eru á grundvelli skipulagslaga falli í flokk almennra takmarkana á eignarráðum sem fasteignareigandi þurfi, sé annað ekki ákveðið t.d. með lögum, að þola bótalaust. Aðrar stjórnvaldsaðgerðir eða ákvarðanir en skipulagsáætlanir sem hafa áhrif á heimildir til landnýtingar falla einnig í flestum tilvikum í flokk almennra takmarkana á eignarráðum yfir fasteignum. Má hér í dæmaskyni nefna valdheimildir til friðlýsingar og tengdra ákvarðana skv. VII. kafla náttúrverndarlaga, nr. 44/1999, með síðari breytingum, og gerð og staðfesting verndaráætlunar samkvæmt lögum um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007. Einnig eru almennar takmarkanir eignarráða víða lagðar beinlínis með lögum eins og áður sagði, svo sem lögum um friðun tiltekinna svæða eða með öðrum takmörkunum á nýtingu þeirra.
Gagnstætt þessu sjónarmiði skal bent á að af dómaframkvæmd sem gengið hefur um 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, sbr. nú 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, verður ekki ráðið að bótareglan mundi verða túlkuð svo rúmt af dómstólum. Það helgast að hluta til af því að þau mál sem komið hafa til kasta Hæstaréttar, þar sem reynt hefur á umrædda bótareglu skipulagslaga, hafa almennt varðað einstök tilvik þar sem tiltekin og almennt veruleg skerðing eignarráða eða rýrnun á verðmætum eignar hefur komið harkalegar niður á einstakri eða einstökum eignum en almennt á við um sambærilegar eignir. Hér má nefna dóm Hæstaréttar í máli nr. 334/2009, dóm réttarins í máli nr. 501/2009, dóm réttarins í máli nr. 516/2011 og dóm réttarins í máli nr. 523/2011. Á móti því sjónarmiði að ákvæði 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga feli í sér verulega umfangsmikil bótaréttindi fasteignareigenda vegna skipulagsáætlana, umfram almennar grunnreglur íslensks réttar, ber einnig að benda á dóm Hæstaréttar frá 1997 sem birtur er á bls. 2488 í dómasafni réttarins. Í því máli var til umfjöllunar Hæstaréttar krafa um bótagreiðslu vegna banns sem lagt var á áform landeigenda um að reisa laxastiga við Brúarfossa í Laxá. Reyndi í dóminum m.a. á túlkun 35. og 36. gr. þágildandi laga nr. 47/1971, um náttúruvernd. Í dóminum segir svo um þessi ákvæði, en hið síðar tilvitnaða felur í sér bótareglu sem samkvæmt orðalagi sínu er um margt sambærileg 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga: „Í 35. gr. er heimild til þess að taka eignarnámi lönd, mannvirki og réttindi til þess að framkvæma friðlýsingu samkvæmt lögunum, og í fyrri málslið 36. gr. segir svo: „Hver sá, er fyrir fjártjóni verður vegna framkvæmdar á framangreindum ákvæðum, á rétt til skaðabóta úr ríkissjóði.“ Þetta síðara ákvæði getur eftir orðum sínum átt við allar reglur laganna, sem valda takmörkun á eignarrétti yfir fasteignum. Sá skýringarkostur myndi hins vegar leiða til þess, að skylt væri að greiða bætur fyrir allt fjártjón, sem rakið yrði til hvers konar takmarkana á eignarráðum yfir fasteignum samkvæmt lögum nr. 47/1971. Hefur ekki verið bent á rök, er styðja svo víðtæka bótaábyrgð. Þykir eðlilegt að skýra 36. gr. svo, að í henni felist einungis, að bætur skuli koma fyrir eignartakmarkanir, sem eru svo umfangsmiklar, að þær jafngildi eignarnámi í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 10. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.“
Hvað sem framangreindum sjónarmiðum líður liggur fyrir að sveitarfélögin hafa bent á að af fyrirvaralausu orðalagi sem beitt er í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga leiði ákveðin lagaleg óvissa um umfang bótaréttar eða bótaskyldu samkvæmt ákvæðinu. Í lögfræðilegri álitsgerð sem umhverfis- og auðlindaráðuneytið lét vinna um inntak umræddrar bótareglu er einnig komist að þeirri niðurstöðu að orðalag ákvæðis 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga sé orðað með tiltölulega almennum hætti og að hið almenna orðalag geti e.t.v. valdið vafa um lagalegt inntak þess. Í álitsgerðinni segir m.a. svo: „Ef litið er til skipulagslöggjafar á öðrum Norðurlöndum, Noregi, Danmörku, Svíþjóð og Finnlandi, virðist mega fullyrða að ákvæði um bætur vegna skipulags í almennum skipulagslögum eru ekki orðuð með jafn almennum hætti, til hagsbóta fyrir fasteignareigendur, og hér er gert. Sameiginlegur er sá meginþáttur í löggjöf þessara landa að almennt er ekki viðurkenndur bótaréttur fasteignareigenda vegna almennra skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteigna sem verða vegna gildistöku skipulagsáætlana. Ákvæði 51. gr. íslensku skipulagslaganna má hins vegar mögulega túlka með þeim hætti að slíkur bótaréttur fasteignareigenda geti skapast hér á landi, þó höfundur þessarar álitsgerðar telji að vísu mjög varhugavert að álykta um það að slíkur bótaréttur myndi felast í ákvæðinu. Hins vegar er í skipulagslöggjöf hinna Norðurlandanna allra að finna ákvæði um bótarétt fasteignareigenda vegna skipulags, bæði í tengslum við það að af skipulagi leiðir að nýta skal fasteign í þágu tiltekinna almannahagsmuna og einnig vegna sérstakra takmarkana á nýtingarmöguleikum sem leiða af gildistöku skipulags, almennt þá miðað við nýtingu annarra sambærilegra eigna. Meginmunurinn á íslensku löggjöfinni og löggjöf hinna Norðurlandanna liggur fyrst og fremst í því að ákvæði um bótarétt vegna skipulags í löggjöf þessara ríkja eru mun ítarlegri en hér, og vísast í því sambandi sérstaklega til löggjafar í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi.“
Í álitsgerðinni var lagt til að unnið yrði að tillögu um breytingar á skipulagslögum sem fæli í sér að settar yrðu nákvæmari reglur um það hvenær gildistaka skipulags eða áhrif þess gætu leitt til bótaskyldu sveitarfélaga. Í tillögunni kom fram að með því yrði stefnt að því að minnka óvissu um mögulegan bótarétt fasteignareigenda vegna almennra áhrifa skipulagsáætlana, en um leið yrði leitast við að setja skýrari reglur um það hvaða sérstöku takmarkanir á eignarráðum bæri að bæta.
Við undirbúning þessa frumvarps hefur fyrst og fremst, til hliðsjónar, verið litið til ákvæða um bótarétt fasteignareigenda í Svíþjóð, Noregi og í Danmörku. Í öllum þessum löndum eru í gildi tiltölulega ný eða nýlega endurskoðuð skipulagslög. Hér verður nú til skýringar gerð stuttlega grein fyrir ákvæðum í skipulagslögum þessara ríkja um bótarétt fasteignareigenda. Yfirlitið er til skýringar og er ekki tæmandi.
Í 15. kafla norsku skipulagslaganna, lov 2008 nr. 71, om planlegging og byggesaksbehandling, sem tóku gildi í júlí 2009, er fjallað um bótarétt fasteignareigenda. Um eignarnám og eignarnámsbætur er sérstaklega fjallað í kafla 16 í lögunum. Í því samhengi sem hér um ræðir er ekki þörf á að fjalla sérstaklega um þau ákvæði.
Ákvæði 15. kafla norsku skipulagslaganna fela fyrst og fremst í sér fyrirmæli um útfærslu á bótarétti eða innlausnarrétti fasteignareigenda þegar fasteign á samkvæmt skipulagi að taka til tilgreindra almannanota, svo sem samgöngumannvirkja, frístundasvæða fyrir almenning eða opinberra bygginga. Bótarétturinn er bundinn við þau tilvik þegar eignarnámsheimild er fyrir hendi eða þær takmarkanir sem af skipulaginu leiðir eru þess eðlis að viðkomandi fasteign verður ekki lengur nýtt á eðlilegan máta. Í því skilyrði felst tilvísun til þess að viðkomandi takmörkun skal vera sérstaks eðlis og hafa tiltekin umtalsverð áhrif á nýtingarmöguleika eignarinnar, umfram aðrar sambærilegar eignir. Á þessum grundvelli virðist því sem ekki yrðu bættar almennar takmarkanir eignarráða í norskum rétti. Í ákvæði 15.3 er jafnframt mælt fyrir um að ef „reguleringsplan“ (skipulagsuppdráttur) leiðir til þess „innenfor veglinjen eller av anden særlig grunner at en eiendom blir ødelagt som byggetomt, og den heller ikke kan nyttes på annen regningssvarande måte“ (innan veglínu eða vegna annarra sérstakra ástæðna að eign verður eyðilögð sem byggingarlóð og getur ekki heldur nýst á neinn annan samsvarandi hátt) þá skal sveitarfélagið greiða skaðabætur samkvæmt mati eða leysa til sín fasteignina á grundvelli eignarnámsheimilda samkvæmt ákvæði 16.9 í lögunum. Samkvæmt orðalagi ákvæðis 15.3 veitir það ekki rétt til bóta vegna þess sem nefna má „almennar takmarkanir eignarráða“. Þýðing þessara ákvæða felst í því annars vegar að þegar réttindi yfir fasteignum skerðast verulega og sérstaklega, umfram það sem við á um sambærilegar eignir, vegna opinberra athafna er eiganda þeirra tryggður bótaréttur, jafnvel þótt eignarnám hafi ekki farið fram. Hins vegar er þýðing ákvæðanna sú, samkvæmt orðalagi þeirra, að lagatextinn birtir skýrlega þá meginreglu að almennar takmarkanir eignarráða, sem á eru lagðar með lögmætum hætti, njóta ekki bótaréttar.
Í sænsku skipulagslögunum, plan- och bygglag 2010:900, sem tóku gildi þann 1. júlí 2010, er fjallað um bótarétt og innlausn („skadeersättning och inlösen“) í 14. kafla sem telur 27 greinar. Eins og fram kemur í 1. gr. kaflans eru í honum ákvæði (i) um skyldu sveitarfélaga til að greiða bætur vegna tjóns sem leiðir af ákvörðunum sem teknar eru samkvæmt lögunum, (ii) um skyldu sveitarfélaga til að leysa til sín eða með öðrum hætti að yfirtaka eignir, (iii) um mat á tjóni, (iv) um rétt sveitarfélaga til bóta í ákveðnum tilvikum og (v) um málsmeðferð. Það sem hér skiptir mestu máli er umfang bótaréttar og innlausnarskyldu, sbr. liði (i) og (ii).
Sænsku lögin eru umtalsvert öðruvísi uppbyggð en þau norsku og dönsku sem vikið verður að hér síðar. Sænsku lögin innihalda ítarleg ákvæði um það hvað skal fjalla um í skipulagsáætlunum og um það hvaða takmarkanir má leggja á eignarráð með slíkum stjórnvaldsaðgerðum, en þau innihalda líka ítarleg ákvæði um byggingarleyfi og byggingareftirlit. Þessi nákvæmni setur mark á bótakafla laganna. Þannig er t.d. í 2. og 3. gr. í kafla 14 fjallað um bótarétt ef tjón leiðir af nánar tiltekinni upplýsingaöflun eða eftirliti byggingarnefndar, svo dæmi sé tekið. Þetta skýrir að hluta til af hverju kafli 14 í lögunum telur 27 greinar eins og áður er nefnt. Um bótarétt vegna skipulagsáætlana er fjallað í nokkuð mörgum ákvæðum sænsku laganna, m.a. í 7., 8. og 9. gr. umrædds 14. kafla Í 8. gr. er tiltekið að ef skipulagsáætlun breytir notum lands, sem áður hefur verið ætlað til tiltekinna opinberra þarfa, og það leiðir til tjóns fyrir þá sem eiga land að því, þá skuli það bætt. Áhugavert ákvæði er jafnframt í 9. gr. 14. kafla sænsku skipulagslaganna, en þar er tiltekið að ef skipulagsáætlun er breytt innan þess tíma er henni var ætlað að gilda þegar hún var sett þá á sá fasteignareigandi sem verður fyrir tjóni af þeim sökum rétt til bóta. Í 10. gr. laganna kemur fram að tjón sem fasteignareigandi verður fyrir skal bætt ef skipulagsáætlun fyrirskipar nánar tilteknar aðgerðir sem upp eru taldar í 1. mgr. 8. gr. 4. kafla laganna (vernd eða friðun sérstaklegra mikilvægra staða frá sögulegu, menningarlegu, listrænu sjónarmiði eða af umhverfisástæðum), eða ef önnur nánar tilgreind ákvörðun um nýtingu einstaks mannvirkis eða fasteignar er tekin samkvæmt heimild í 16. gr. 4. kafla laganna. Bótaréttur samkvæmt þessum ákvæðum er afmarkaður við ákvarðanir sem teknar eru í svokölluð „detaljplan“ sem er á forræði sveitarfélaganna.
Almenna reglan í sænskum rétti, líkt og í Noregi og á Íslandi, er sú að almennar opinberar takmarkanir eignarráða verður fasteignareigandi að þola bótalaust. Ákvæði í 14. kafla sænsku laganna sem geyma fyrirmæli um bótarétt fasteignareigenda ber í því ljósi að skoða sem tæmandi. Á hinn bóginn er einnig ljóst að fyrirmæli 14. kafla sænsku laganna geyma sérstakar reglur um bótarétt, vegna tilgreindra tilvika, sem ganga nokkuð lengra en ákvæði norsku laganna (og einnig þeirra dönsku sem rakin eru hér að aftan). Ástæður fyrir bótarétti fasteignareigenda samkvæmt kaflanum virðast vera tvíþættar. Annars vegar mun vera ákveðin hefð fyrir því í sænskum rétti að bæta tilteknar takmarkanir eignarráða sem leiðir af skipulagsáætlunum. Þessar heimildir eða bótareglur eru ekki túlkaðar rúmt í sænskum rétti. Hins vegar er það einnig grunnpunktur í lögunum að ef skipulagsáætlun hefur tekið gildi (detaljplan) þá á fasteignareigandi ríkan rétt á að nýta eign sína í samræmi við þá ákvörðun. Breytingar á skipulagsáætlun sem leiða til fjárhagslegs tjóns fyrir fasteignareiganda ber því að bæta að fullnægðum nánari skilyrðum sænsku skipulagslaganna. Þegar gildistími skipulagsáætlunar er runninn út má sveitarfélagið hins vegar gera breytingar án þess að bótaskylda stofnist, a.m.k. á grundvelli ákvæða í skipulagslögum. Mikilvægt er jafnframt að hafa í huga í þessu sambandi að sænsku skipulagslögin virðast ganga út frá því að „detaljplan“ verði almennt ekki breytt innan gildistíma sem áætluninni hefur verið ákveðinn nema með samþykki allra sem í hlut eiga eða að gefnum mjög veigamiklum forsendum.
Í dönskum skipulagslögum, bekendtgørelse af lov om planlægning nr. 937 af 2009, með síðari breytingum, er fjallað um bótarétt fasteignareigenda í kafla II, en hann ber yfirskriftina „Ekspropriation, overtagelse m.v.“, eða eignarnám, innlausn o.fl. Almennt fjallar kaflinn aðeins um heimild til eignarnáms og eignarnámsbætur. Á því eru þó vissar undantekningar.
Í 1. mgr. 47 gr. A í dönsku skipulagslögunum er tilgreint að ef landnotkunarflokki eignar er breytt úr „landzone“ (landsvæði sem er ætlað fyrir landbúnað og skógrækt) í „byzone eller sommerhuseområde“ (borgarland eða sumarbústaðasvæði) þá geti eigandi fasteignar krafist yfirtöku eignarinnar gegn greiðslu sem ákveðin er með sama hætti og eignarnámsbætur. Það er þó skilyrði samkvæmt þessu ákvæði að viðkomandi landsvæði sé nýtt til landbúnaðar eða sambærilegra nota, þ.e. „landbrug, gartneri, planteskole eller frugplantage“ (landbúnaður, garðyrkjustöð, gróðrarstöð, ávaxtaekra), þegar yfirtöku er krafist
Í 1. mgr. 48. gr. dönsku skipulagslaganna segir auk þess að ef skipulagsáætlun felur í sér að landsvæði skuli nýtt til opinberra nota þá geti eigandi þess krafist yfirtöku landsins gegn bótum. Í 1. mgr. 49. gr. segir enn fremur að ef skipulagsáætlun bannar niðurrif byggingar án leyfis, og leyfið fæst ekki, þá geti eigandinn krafist þess að eignin sé yfirtekin gegn greiðslu fullra bóta. Í báðum þessum tilvikum er þó skýrlega settur sá fyrirvari, sbr. 3. mgr. 48. gr. og 2. mgr. 49. gr., að tjónið sem um ræðir þarf að vera með þeim hætti að viðkomandi eign verði ekki nýtt á sanngjarnan og eðlilegan hátt samanborið við hefðbundna notkun eigna á sama svæði eða sambærilegra eigna.
Dönsku bótaákvæðin miðast við það að aðeins séu bættar sérstakar takmarkanir eignarráða en ekki almennar takmarkanir. Tilgangur ákvæða um bótarétt fasteignareigenda í dönsku lögunum er því fyrst og fremst sá að setja ramma um bótarétt og bótakröfur fasteignareigenda sem verða fyrir sérstöku og verulegu tjóni vegna gildistöku eða framkvæmdar skipulagsáætlana, án þess að endilega sé tryggt að sveitarfélag hafi frumkvæði að því að leysa til sín eignina á grundvelli samnings eða taka hana eignarnámi. Á þessu virðist aðeins ein undantekning, en það er ákvæði 47. gr. A, sem hefur að því er virðist alveg sérstakan tilgang í þessu sambandi.
IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Eins og fyrr sagði hefur við undirbúning á frumvarpi þessu ekki síst verið litið, til hliðsjónar, til ákvæða um bótarétt fasteignareigenda vegna skipulagsáætlana í Svíþjóð, Noregi og í Danmörku. Fyrirkomulag skipulagsmála er um margt líkt í þessum löndum, auk þess sem almennt er um mjög nýlega löggjöf að ræða eða löggjöf sem nýlega hefur verið yfirfarin. Þessa sér stað í frumvarpinu sjálfu. Ákvæði 1., 2. og 4. mgr. 20. gr. frumvarpsins tekur þannig að hluta mið af þeim reglum sem felast í ákvæðum norsku og dönsku skipulagslaganna þrátt fyrir að orðalagi þeirrar löggjafar sé ekki fylgt sérstaklega.
Við undirbúning frumvarpsins hefur einnig verið litið til eldri ákvæða í íslenskum skipulagslögum um bótarétt fasteignareigenda vegna gildistöku skipulagsáætlana. Nánar tiltekið hefur í þessu efni verið horft til ákvæða um það efni í skipulagslögum nr. 19/1964. Ástæða þessa er ekki síst sú að tilgangur breytinga á ákvæðum skipulagslaga um bótarétt fasteignareigenda sem varð með gildistöku skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, var samkvæmt lögskýringargögnum ekki sá að breyta inntaki þess bótaréttar sem áður hafði gilt. Tilgangur þessa frumvarps sem hér liggur fyrir er ekki heldur sá að breyta neinum grundvallaratriðum um bótarétt fasteignareigenda vegna gildistöku eða framkvæmdar skipulagsáætlana heldur að gera hann skýrari, í samræmi við þær grunnreglur um vernd eignarréttar sem felast í eða leiðir af 72. gr. stjórnarskrár. Í samræmi við tilgang frumvarpsins er því að sumu leyti að því stefnt að færa orðalag bótareglna frumvarpsins aftur til fyrra horfs, þótt einnig sé litið til annarra þátta, og að tryggja skýrleika ákvæðanna eins og fært er, eins og nánar er gerð grein fyrir í athugasemdum við einstakar greinar.
V. Samráð.
Frumvarp þetta snertir sveitarfélögin, Skipulagsstofnun og svo allan almenning í landinu.
Í ljósi þess voru drög af frumvarpinu send til umsagnar sveitarfélaga, stofnana, samtaka og annarra hagsmunaaðila. Einnig voru drögin birt á vef ráðuneytisins til kynningar þar sem almenningi var gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Alls bárust ráðuneytinu 25 umsagnir um drögin, níu umsagnir voru án athugasemda og fimm umsagnir fjölluðu um fyrirhugaðar breytingar á bótareglu skipulagslaga. Leiddu ábendingarnar til nokkurra breytinga á frumvarpinu. Í nokkrum umsögnum komu fram ábendingar um frekari breytingar á skipulagslögum en gerð hafði verið tillaga um í drögum af frumvarpinu og leiddu nokkrar þeirra einnig til breytinga á frumvarpinu. Einnig voru tillögur að orðalagsbreytingum sem í sumum tilfellum þótti ástæða til að bregðast við.
Meðal þeirra ábendinga sem bárust er athugasemd við 1. mgr. 30. gr. og 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga sem fjallar um málsmeðferð lýsingar aðalskipulags og deiliskipulags. Töldu þeir sem athugasemdirnar gerðu að ákvæði laganna krefðist þess að nauðsynlegt væri fyrir sveitarfélögin að bregðast við athugasemdum Skipulagsstofnunar við lýsingu áður en hún yrði kynnt almenningi og var óskað eftir að gerð yrði breyting á ákvæðum laganna til að þess þyrfti ekki. Um misskilning er að ræða þar sem ekki er í 1. mgr. 30. gr. og 1. mgr. 40. gr. kveðið á um þá skyldu að sveitarfélög þurfi að bregðast við athugasemdum Skipulagsstofnunar áður en tillagan er kynnt almenningi. Heimilt er því að senda lýsinguna til athugasemda Skipulagsstofnunar samhliða því að kynna hana almenningi.
Athugasemdir bárust einnig við tillögu að breytingu á 3. mgr. 15. gr. laganna er fjallar um heimild sveitarstjórnar til að leggja á dagsektir á framkvæmdaleyfishafa hafi framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd stöðvast í tvö ár. Í frumvarpinu er lagt til að frestur þessi verði styttur í eitt ár. Í athugasemdum þeim sem bárust var lagst gegn breytingunni þar sem hún þykir of íþyngjandi ef ófyrirséðir atburðir verða þess valdandi að framkvæmdir stöðvast. Benda má á að aðeins er um að ræða heimild fyrir sveitarstjórn til að leggja á dagsektir og að í raun er um ívilnandi breytingu að ræða fyrir framkvæmdaraðila. Skv. 2. mgr. 15. gr. núgildandi laga er sveitarstjórn heimilt að fella framkvæmdaleyfi úr gildi ef framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd stöðvast í eitt ár eða lengur. Með því að breyta tímafresti til beitingar dagsekta úr tveimur árum í eitt ár hefur sveitarstjórn nú val um að beita vægari úrræði, sem er beiting dagsekta, eftir eitt ár í stað þess að fella leyfið úr gildi sem er aðgerð sem er mun meira íþyngjandi fyrir framkvæmdaraðila.
Í drögum að frumvarpi var lögð til breyting á 26. gr. og 35. gr. skipulagslaga um endurskoðun svæðisskipulags og endurskoðun aðalskipulags. Lögð var fram tillaga um að settur yrði tímafrestur á svæðisskipulagsnefnd og sveitarstjórn til að tilkynna Skipulagsstofnun um endurskoðun svæðis- eða aðalskipulags og að sá tímafrestur yrði sex mánuðir. Í athugasemdum þeim sem bárust um framangreinda tillögu þótti þessi tímafrestur og skammur og einnig var gerð athugasemd við að aðeins ætti að tilkynna Skipulagsstofnun um ákvörðunina ef hún væri á þann veg að skipulagið yrði ekki endurskoðað. Við þessum ábendingum hefur nú verið brugðist með því að lengja tímafrest til að tilkynna Skipulagsstofnun um hvort endurskoða eigi skipulagið í að jafnaði tólf mánuði.
Í drögum að frumvarpi var gerð tillaga um að breyta 2. mgr. 36. gr. skipulagslaga á þann hátt að við mat á því hvort um óverulega breytingu væri að ræða á aðalskipulagi yrði einnig horft til þess hvort skipulagstillagan væri líkleg til að hafa í för með sér veruleg neikvæð áhrif á umhverfið. Nokkrar athugasemdir bárust varðandi ákvæðið og við nánari skoðun var ákveðið að fella tillögu að breytingu á 2. mgr. 36. gr. laganna brott.
Í frumvarpinu er lögð til breyting á 1. mgr. 42. gr. laganna þar sem tímafrestur til að senda Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið í sveitarstjórn er lengdur úr átta vikum í sex mánuði. Gerðar voru athugasemdir við að sveitarfélögum væri með þessari breytingu veittur óþarflega langur tími til að senda Skipulagsstofnun samþykkt deiliskipulag og að það gæti tafið undirbúning framkvæmda. Á það skal bent að sex mánuðir eru hámarkstími fyrir sveitarstjórn til að senda Skipulagsstofnun samþykkt deiliskipulag og geta sveitarstjórnir sent deiliskipulagið fyrr ef aðstæður eru fyrir hendi.
Eins og áður greinir bárust athugasemdir við ákvæði frumvarpsins um breytingu á bótareglu skipulagslaga. Þær athugasemdir sem bárust fjölluðu m.a. um bótaskyldu þegar um er að ræða svæði sem skilgreint er sem þróunarsvæði. Í athugasemdum komu fram áhyggjur af að þrátt fyrir að framkvæmdatími þróunaráætlunar skv. 6. mgr. 37. gr. skipulagslaga væri tímabundinn væri ekki útilokað að fasteignareigandi gæti byggt einhvern rétt á áætluninni. Óskað var eftir að sérstakt ákvæði yrði sett í frumvarpið sem innihéldi bótareglu vegna þróunarsvæða þar sem skýrt væri kveðið á um í hvaða tilfellum sá sem sýndi fram á tjón ætti rétt á bótum. Við nánari skoðun er talið að ekki sé þörf fyrir að setja í skipulagslög sérstaka bótareglu vegna þróunarsvæða. Talið er að 1. mgr. 20. gr. frumvarpsins innihaldi nú þegar reglu um bótarétt þeirra sem sýnt geti fram á að verði fyrir tjóni umfram það sem við eigi um sambærilegar eignir í næsta nágrenni ef deiliskipulag á þróunarsvæði er breytt eða það fellt úr gildi áður en framkvæmdatíma áætlunarinnar lýkur. Einnig er talið að bótaregla 20. gr. frumvarpsins innihaldi reglu um bótarétt ef deiliskipulagi á þróunarsvæði er breytt eða það fellt úr gildi eftir að framkvæmdatíma áætlunarinnar lýkur.
Einnig bárust athugasemdir vegna 1. mgr. a-liðar 21. gr. frumvarpsins þar sem segir að taka skuli tillit til þeirrar sérstöku verðbreytingar sem skipulagsaðgerðir kunni að hafa í för með sér á viðkomandi eign. Í 2. mgr. 51. gr. núgildandi laga segir að taka skuli tillit til þeirrar verðbreytingar sem þær kunni að hafa í för með sér á viðkomandi eign. Er breytingin á núgildandi lögum því fólgin í að fyrir framan orðið „verðbreytingar“ kemur orðið „sérstöku“. Í athugasemdum þeim sem bárust vegna breytingarinnar kemur fram andstaða við breytinguna. Segir þar m.a. að í þessu felist að fasteignareigandi, sem ekki hafi orðið fyrir neinu tjóni þar sem verðmæti fasteignar hans hafi hækkað vegna skipulagsbreytinga til jafns við þá skerðingu sem varð á fasteign hans svo hrinda megi breyttu skipulagi í framkvæmd, geti krafið sveitarfélag um bætur af þeim sökum. Breyti engu þótt aðrir fasteignareigendur hafi einnig notið verðmætaaukningarinnar. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum hér að framan er tilgangur frumvarpsins sem hér liggur fyrir ekki sá að breyta neinum grundvallaratriðum um bótarétt fasteignareigenda vegna gildistöku eða framkvæmdar skipulagsáætlana heldur að gera hann skýrari, í samræmi við þær grunnreglur um vernd eignarréttar sem felast í eða leiðir af 72. gr. stjórnarskrár. Talið er að sú tillaga að breytingu sem hér er lögð fram falli að þeim grunnreglum og þeim réttarreglum sem um gildistöku eða framkvæmd skipulagsáætlana gildir og því sé ekki ástæða til breytinga á ákvæði frumvarpsins. Frumvarpið gaf ekki tilefni til samráðs við önnur ráðuneyti hvað varðar þær tillögur að breytingum sem hér eru lagðar fram.
VI. Mat á áhrifum.
Frumvarpið, verði það að lögum, getur haft margvísleg jákvæð áhrif á gerð skipulagsáætlana. Breyting á bótareglu skipulagslaga mun leiða til þess að auðveldara verður fyrir sveitarfélög og almenning að átta sig hvenær bótaréttur til handa fasteignareiganda, og eftir atvikum annarra rétthafa, stofnast vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlun. Í núgildandi lögum er kveðið á um bótarétt úr ríkissjóði eftir atvikum vegna landsskipulagsstefnu. Þessu til viðbótar er í frumvarpinu kveðið á um bótaskyldu úr ríkissjóði ef um er að ræða tjón sem leiðir af ákvörðun annars stjórnvalds eða lagafyrirmæla um tiltekna landnýtingu sem sveitarfélagi var skylt að fylgja við skipulagsákvörðun. Til þess að ríkið geti orðið bótaskylt þarf fasteignareigandi, eða eftir atvikum annar rétthafi, m.a. að sýna fram á að tjón hans sé sérstakt og verulegt, eins og almennt er þegar um er að ræða bótaskyldu sveitarfélaga vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlun. Eðlilegt og sanngjarnt þykir að bótaskyldan falli þar sem valdið til töku hinnar eiginlegu ákvörðunar liggur fyrir. Til þess að svo sé verða orsakatengsl á milli ákvörðunar stjórnvaldsins eða lagafyrirmæla annars vegar og tjónsins hins vegar að vera til staðar og þarf að færa sönnur á að tjónið leiði af framangreindri ákvörðun eða lagafyrirmælum. Samkvæmt skipulagslögum er landsskipulagsstefna ekki bindandi fyrir sveitarfélög við gerð skipulags. Einnig má gera ráð fyrir að sveitarfélög muni í mörgum tilfellum hafa val um útfærslu á ákvörðunum stjórnvalda eða lagafyrirmæla. Þegar um slíkar aðstæður er að ræða geta orsakatengsl milli ákvarðana eða lagafyrirmæla og tjónsins verið óljós. Einnig er nú þegar til staðar bótaskylda hjá ríkinu á grundvelli sérlaga vegna ýmissa þátta eins og t.d. friðlýsinga þegar tjón fasteignareigenda er sérstakt og verulegt. Á þetta reyndi t.d. í dómi Hæstaréttar frá 1997, bls. 2448, sem fjallar um bann við áformum landeigenda um að reisa laxastiga við Brúarfossa í Laxá. Það var mat dómsins að bætur skv. 36. gr. náttúruverndarlaga, nr. 47/1971, skyldu greiddar fyrir takmarkanir á fasteignarréttindum sem jafngiltu eignarnámi í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar. 36. gr. eldri náttúruverndarlaga frá 1971 hefur verið talin efnislega samhljóða 77. gr. núgildandi náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, sem fjallar um skaðabætur vegna friðlýsinga. Ljóst er að sveitarfélög eru bundin af auglýsingum ráðherra um friðlýsingu svæða og ber þeim að gera grein fyrir slíkri landnýtingu við gerð og breytingu skipulagsáætlana eins og fram kemur í skipulagsreglugerð, nr. 90/2013.
Í ljósi framangreinds er ekki með frumvarpinu lögð til aukin bótaskylda ríkisins heldur er um að ræða skýringu á gildandi rétti þar sem einkum er horft til eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Eru aðrar tillögur frumvarpsins til þess fallnar að formfesta og einfalda stjórnsýsluna eins og tilkynning til Skipulagsstofnunar er varðar endurskoðun svæðis- og aðalskipulags í kjölfar sveitarstjórnarkosninga og breyting á ákvæðum er varða deiliskipulagsgerð þegar landeigandi eða framkvæmdaraðili vinnur sjálfur að slíkri tillögu. Mun breyting á öðrum ákvæðum eins og þeim er varða óverulegar breytingar á deiliskipulagi og grenndarkynningu og hæfiskröfur þeirra sem sinna skipulagsgerð ásamt breytingu á tímafrestum leiða m.a. til aukinnar réttarverndar svo eitthvað sé nefnt. Ekki er fyrirsjáanlegt að tillögur frumvarpsins muni leiða til aukins álags á stjórnsýslu sveitarfélaga né ríkis.
Í a-lið 3. gr. frumvarpsins er lagt til að við 7. gr. skipulagslaga, sem fjallar um skipulagsfulltrúa, verði bætt við nýrri málsgrein sem verður 8. mgr. Er gerð tillaga um að heimilt verði að fela öðrum þeim sem uppfylla sömu hæfisskilyrði og skipulagsfulltrúar gerð skipulagsáætlana séu þeir á lista sem Skipulagsstofnun gefur út og kveðið er á um í ákvæði 9. mgr. 45. gr. laganna. Í b-lið 18. gr. frumvarps þessa er lögð til sú breyting á 9. mgr. 45. gr. að þar verði að finna heimild fyrir ráðherra til kveða á um útgáfu og skráningu á lista Skipulagsstofnunar yfir starfandi skipulagsfulltrúa og þá sem uppfylla hæfisskilyrði 5. mgr. 7. gr. til gerðar skipulagsáætlana í skipulagsreglugerð. Í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 var gerð krafa til þeirra sem falin er gerð skipulagsáætlana að uppfylla viss hæfisskilyrði, þau sömu og skipulagsfulltrúar þurfa að uppfylla. Sams konar ákvæði er að finna í núgildandi skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Talin er þörf á að tryggja lagastoð fyrir framangreindu ákvæði skipulagsreglugerðar. Nauðsynlegt er talið að í skipulagslögum sé að finna ákvæði um að sömu hæfisskilyrði gildi fyrir skipulagsfulltrúa og aðra þá sem koma að gerð skipulagsáætlana til að tryggja fagmennsku í gerð skipulagsáætlana. Benda má á að ítarlegri kröfur eru gerðar um hæfi mannvirkjahönnuða en skipulagsráðgjafa þótt mikilvægi menntunar og reynslu sé ekki minna fyrir gerð skipulagsáætlana.
Í b-lið 3. gr. frumvarpsins er lagt til að heiti 7. gr. verði breytt í „Skipulagsfulltrúar og aðrir þeir sem sinna skipulagsgerð“ sem er til samræmis við tillögu að framangreindri breytingu á 7. gr. laganna, sbr. a-lið hér að framan.
Í b-lið 6. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 3. mgr. 15. gr. skipulagslaga. Lagt er til að færður verði sá tími sem sveitarstjórn hefur til að leggja dagsektir á framkvæmdaraðila, ef framkvæmd hefur stöðvast, úr tveimur árum í eitt ár frá stöðvun framkvæmda. Í a-lið 6. gr. frumvarpsins, hér að framan, er lögð til breyting á 1. málsl. 2. mgr. 15. gr. laganna á þann hátt að sveitarstjórn geti fellt framkvæmdaleyfið úr gildi hafi leyfisskyld framkvæmd ekki hafist innan 12 mánaða frá samþykki fyrir veitingu framkvæmdaleyfis. Í 2. málsl. 2. mgr. 15. gr. laganna er kveðið á um að ef framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd stöðvast í eitt ár geti sveitarstjórn fellt framkvæmdaleyfið úr gildi. Með því að færa um eitt ár þann tíma sem sveitarstjórn hefur til að leggja dagsektir á framkvæmdaraðila úr tveimur árum í eitt ár, hefur sveitarstjórn valkost um að leggja dagsektir á framkvæmdaleyfishafa eða fella framkvæmdaleyfi úr gildi eftir að eitt ár er liðið frá því að framkvæmdir stöðvast. Með framangreindri breytingu hefur sveitarstjórn því möguleika á að fara vægari leið, þ.e. að leggja á dagsektir frekar en að fella framkvæmdaleyfið úr gildi. Á það skal bent að um er að ræða heimildarákvæði, þ.e. sveitarstjórn getur lagt á dagsektir en henni er það ekki skylt. Kemur þá til mat á aðstæðum hverju sinni, þ.e. hvort ástæður tafanna séu t.d. tilkomnar vegna ófyrirsjáanlegra aðstæðna.
Lagt er til að frestur sá sem tilgreindur er fyrir ráðherra til að afgreiða tillögu Skipulagsstofnunar um að synja aðalskipulagi staðfestingar eða fresta staðfestingu þess að öllu leyti eða hluta verði lengdur úr sex vikum í þrjá mánuði. Samkvæmt núgildandi ákvæði ber ráðherra að leita umsagnar sveitarstjórnar áður en hann tekur ákvörðun í málinu. Hefðbundinn umsagnarfrestur innan stjórnsýslunnar er tvær vikur. Ekki er óalgengt að sveitarstjórnir fundi aðeins einu sinni í mánuði í smærri sveitarfélögum og jafnvel getur liðið lengri tími á milli funda yfir sumartímann vegna sumarleyfa. Þegar um slíkar aðstæður er að ræða er tveggja vikna umsagnarfrestur of stuttur tími fyrir sveitarstjórn til að koma að athugasemdum sínum til ráðherra. Ef ráðherra þarf að gefa sveitarstjórn lengri frest til að veita umsögn um málið er ljóst að of knappur tími er fyrir ráðherra til að yfirfara málið og taka vel ígrundaða ákvörðun en oft er um að ræða flókin álitaefni og fjölda gagna sem þarf að yfirfara. Í ljósi framangreinds er því lagt til að frestur ráðherra sé lengdur úr sex vikum í þrjá mánuði sem ætti að gefa ráðherra nægjanlegt svigrúm til afgreiðslu mála sem til hans berast.
Tillaga að framangreindri breytingu hefur það að markmiði að einfalda ferli við gerð deiliskipulags þegar landeigandi eða framkvæmdaraðili eiga frumkvæði að gerð tillögu að deiliskipulagi. Í stað þess að landeigandi eða framkvæmdaraðili afli heimildar sveitarstjórnar til að vinna skipulagstillögu og samþykkis sveitarstjórnar á lýsingu skipulagstillögunnar á tveimur fundum sveitarstjórnar er lagt til að framangreint fari fram á sama tíma þannig að sveitarstjórn geti tekið afstöðu til hvoru tveggja á sama fundi. Einnig er markmiðið með tillögunni að gera ferlið skýrara með því að sameina ákvæði 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga ákvæði 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga, þar sem fjallað er um gerð deiliskipulags að frumkvæði landeiganda eða framkvæmdaraðila, í eitt ákvæði í stað þess að hafa framangreint í tveimur ákvæðum eins og nú er í gildandi lögum. Enn fremur er verið að stuðla að því að sveitarstjórn geti tekið upplýstari ákvörðun um veitingu heimildar til skipulagsgerðar til landeiganda eða framkvæmdaraðila. Nauðsynlegt er að landeigandi eða framkvæmdaraðili geri sveitarstjórn grein fyrir fyrirætlunum sínum varðandi skipulagsgerðina þegar hann sækir um heimild til að vinna tillögu að deiliskipulagi. Viðfangsefni lýsingar er áherslur við skipulagsgerð og ætti framlagning lýsingar því að leiða til upplýstari ákvörðunartöku fyrir sveitarstjórn þegar óskað er eftir heimild til gerðar deiliskipulags.
Í a-lið 17. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á orðalagi 1. mgr. 44. gr. laganna á þann veg að skýrt verði að við framkvæmd grenndarkynningar vegna byggingar- eða framkvæmdaleyfis verði aðalskipulag að liggja fyrir og framkvæmdin að vera í samræmi við aðalskipulag hvað varðar landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar, sbr. einnig 5. mgr. 13. gr. laganna þar sem kveðið er á um heimild til grenndarkynningar framkvæmdaleyfis. Í skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, var kveðið á um að öll sveitarfélög skyldu hafa gilt aðalskipulag fyrir 1. janúar 2008. Eðlilegt þykir því að bætt verði við að aðalskipulag skuli liggja fyrir.
Í b-lið 17. gr. frumvarpsins er lagt til að síðasti málsliður 2. mgr. verði felldur brott. Þar er kveðið á um að sveitarstjórn sendi Skipulagsstofnun samþykkta óverulega breytingu á deiliskipulagi. Betur þykir fara á að síðasti málsliður 2. mgr. og 4. mgr. 44. gr. laganna, sem fjallar um birtingu auglýsingar um samþykki á óverulegri breytingu á deiliskipulagi í B-deild Stjórnartíðinda, séu sameinuð 2. mgr. 43. gr. laganna sem fjallar um óverulegar breytingar á deiliskipulagi, sbr. umfjöllun um 16. gr. frumvarpsins.
Í c-lið 17. gr. frumvarpsins er lagt til að í nýrri 4. mgr. 44. gr. verði kveðið á um að ef byggingar- eða framkvæmdaleyfi hefur ekki verið gefið út innan eins árs frá afgreiðslu sveitarstjórnar skv. 2. mgr. skuli grenndarkynning fara fram að nýju áður en leyfi er veitt. Núgildandi 4. mgr. 44. gr. laganna er hins vegar færð í 2. mgr. 43. gr. laganna, sbr. b-lið og 16. gr. frumvarpsins. Með tillögu þessari er verið að koma í veg fyrir að byggingar- eða framkvæmdaleyfi sé veitt löngu eftir að afgreiðsla sveitarstjórnar fór fram. Eðli málsins samkvæmt geta þær forsendur sem afgreiðsla sveitarstjórnar byggðist á breyst ef langur tími líður frá grenndarkynningu til útgáfu leyfis.
Í a-lið 18. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 2. mgr. 45. gr. laganna þar sem segir að kveðið skuli á um landsskipulagsstefnu, málsmeðferð sem og hlutverk og starfshætti ráðgjafarnefndar í skipulagsreglugerð. Sérstök reglugerð um landskipulagsstefnu hefur nú þegar verið sett, reglugerð nr. 1001/2011, Talið er heppilegra að fjallað sé um landsskipulagsstefnu í sérstaka reglugerð þar sem landsskipulagsstefna er í eðli sínu ólík öðrum skipulagsstefnum og því er hér lagt til að heimild verði fyrir ráðherra til að setja sérstaka reglugerð um landskipulagsstefnu.
Í b-lið 18. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 9. mgr. 45. gr. laganna þar sem kveðið er á um starfshætti þeirra sem falin er gerð skipulagsáætlana. Varðandi rökstuðning fyrir þessari breytingu er vísað til umfjöllunar um a-lið 3. gr. frumvarpsins.
Í c-lið 18. gr. frumvarpsins er lögð til sú breyting að við 45. gr. laganna bætist ný málsgrein þar sem kveðið verði á um heimild ráðherra til að setja í reglugerð ákvæði um gerð og framsetningu stafræns skipulags og leiðbeiningar Skipulagsstofnunar hvað það varðar. Núverandi reglugerðarheimild í 45. gr. skipulagslaga veitir ekki skýra lagastoð fyrir því að setja megi ákvæði um stafrænt skipulag í skipulagsreglugerð. Í núgildandi skipulagsreglugerð er að finna vísi að ákvæðum um stafrænt skipulag, en skjóta þarf styrkari lagastoðum undir frekari reglugerðarsetningu um þetta efni. Einnig er lagt til að kveðið verði nánar á um heimild Skipulagsstofnunar til að gefa út leiðbeiningar um gerð og framsetningu stafræns skipulags og skil á stafrænum upplýsingum í reglugerð. Talið er nauðsynlegt að Skipulagsstofnun sé heimilt að setja fram leiðbeiningar um framsetningu og skil á stafrænu skipulagi til að samræma og auðvelda samnýtingu gagna sem falla til við skipulagsgerð, sbr. einnig lög um grunngerð fyrir stafrænar landupplýsingar, nr. 44/2011.
Í d-lið 18. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á heiti greinarinnar á þann hátt að þar standi reglugerðir og leiðbeiningar. Er tillagan í samræmi við framangreinda breytingu á greininni.
Í a-lið 19. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 1. mgr. 46. gr. laganna sem kveður á um að vinna skuli skipulagsáætlanir á stafrænan kortagrunn. Lagt er til að ákvæðinu verði breytt á þann hátt að það nái einnig yfir skil á skipulagsáætlunum til Skipulagsstofnunar. Lagt er til að skipulagsáætlunum sé skilað á stafrænu formi til Skipulagsstofnunar þannig að Skipulagsstofnun geti gert skipulagsáætlanir aðgengilegar með stafrænum hætti, sbr. b-lið 19. gr. frumvarpsins. Í dag er skipulagsgögnum, þ.e. uppdráttum og greinargerð, skilað til Skipulagsstofnunar á pappír og birtir Skipulagsstofnun á vef sínum þau gögn með pdf-sniði. Til að hægt sé að samnýta skipulagsáætlanir með öðrum gögnum þurfa þær að vera á stafrænu formi og því er gerð krafa um að skipulagsáætlanir séu unnar og þeim skilað til Skipulagsstofnunar með stafrænum hætti.
Í b-lið 19. gr. frumvarpsins er kveðið á um að Skipulagsstofnun skuli gera skipulagsáætlanir aðgengilegar með stafrænum hætti. Með því að gera þær aðgengilegar er hægt að samnýta þær upplýsingar sem þar koma fram með öðrum gögnum.
Í c-lið 19. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á heiti greinarinnar þannig að það verði „Mælingar, stafrænar skipulagsáætlanir og skipulagsgrunnur“. Er sú tillaga í samræmi framangreinda breytingu á greininni.
Ekki er tekið fram nákvæmlega hvenær bótarétturinn stofnast. Nægilegt er, en einnig nauðsynlegt, að sá sem sækir um bætur sýni fram á að hann hafi orðið, af tilteknum ástæðum, fyrir fjárhagslegu tjóni. Þannig er bótarétturinn ekki bundinn við það að skipulagsáætlunin sé komin til framkvæmda sé hægt að sýna fram á hið fjárhagslega tjón fyrr. Það getur hins vegar mögulega haft áhrif á fjárhæð bóta hvenær áhrif skipulagsins að þessu leyti koma fram, sbr. 21. gr. a frumvarpsins.
Eins og vikið var að í almennum athugasemdum við frumvarpið hér að framan má almennt gera ráð fyrir að með þessu orðalagi sé sú bótaregla sem nú kemur fram í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga gerð skýrari án þess að dregið sé úr þeim bótarétti sem ráð hefur verið fyrir gert að ákvæðið fæli í sér. Skal í því sambandi bent á sögulegt samhengi þessarar reglu við fyrri löggjöf um skipulagsmálefni.
Í 26. gr. laga nr. 55/1921, um skipulag kauptúna og sjávarþorpa, var mælt fyrir um að hefði hús eða lóð rýrnað svo mjög við skipulagið, að eigi mætti nýta til byggingar, gæti eigandi krafist þess að öll fasteignin yrði keypt eftir mati. Í 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga, nr. 19/1964, var einnig mælt fyrir um það að gerði staðfest skipulag ráð fyrir því að lóð rýrnaði svo mjög að hún yrði illa nothæf til byggingar að mati dómkvaddra matsmanna skyldi greiða bætur ef eigandi (umráðamaður) gæti sýnt fram á að hann yrði fyrir tjóni af þessum sökum. Sagði þar enn fremur að bætur gætu numið heildarandvirði eignar ef krafist yrði að sveitarfélag tæki við henni allri, en slíkt væri þó því aðeins skylt „að sá hluti lóðar, sem eftir verður, sé að mati dómkvaddra manna ónothæfur til byggingar“. Eins og ráða má af orðalagi þessara ákvæða var bótarétturinn samkvæmt þeim bundinn við hinar sérstöku skerðingar eignarráða, en ekki þær skerðingar sem telja má almennar í þeirri merkingu sem fjallað hefur verið um hér að framan.
Ákvæði um bótarétt fasteignareigenda vegna skipulagsaðgerða, sbr. áður 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga, nr. 19/1964, færðist síðan í það horf sem það nú er í 51. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, með lögfestingu skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, en í 1. mgr. 33. gr. þeirra laga sagði svo: „Nú veldur gildistaka skipulags því að verðmæti fasteignar lækkar, nýtingarmöguleikar hennar skerðast frá því sem áður var heimilt eða að hún muni rýrna svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður og á þá sá sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr sveitarsjóði eða að hann leysi fasteignina til sín.“
Eins og sjá má af orðalagi 1. mgr. 33. gr. laganna frá 1997 þá var í því ekki lengur að finna þá fyrirvara sem áður voru í sambærilegum bótaákvæðum að um væri að ræða sérstakar takmarkanir eignarráða. Af skýringum sem fylgdu þessu ákvæði í frumvarpi því sem síðan varð að skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, kom hins vegar fram að ákvæðið væri sambærilegt við 29. gr. þágildandi skipulagslaga, nr. 19/1964. Í skýringunum er ekkert vikið að því að þær orðalagsbreytingar sem gerðar voru ættu að hafa þýðingu við beitingu ákvæðisins, þ.e. að ætlunin væri að bótaréttur fasteignareigenda mundi rýmkast. Þvert á móti virðist ráð fyrir því gert að bótarétturinn væri hinn sami. Styður þessi forsaga bótaákvæðisins í 1. mgr. 51. gr. gildandi skipulagslaga þá ályktun að hið breytta orðalag, sem hér er lagt til í 1. mgr. frumvarpsákvæðisins, feli hvorki í sér rýmkun bótaréttar né takmörkun hans heldur miði breytingin aðeins að betri skýringu réttarins.
Ákvæði 2. mgr. er, líkt og 1. mgr., ætlað að tryggja fasteignareiganda bótarétt vegna sérstakra skerðinga á eignarráðum, sem leiða til verulegs fjárhagslegs tjóns fyrir hann umfram fasteignareigendur í sambærilegri stöðu, án þess þó að eiginlegt eignarnám hafi farið fram. Nánar tiltekið er í ákvæðinu mælt fyrir um bótarétt ef skipulagsákvörðun mælir fyrir um að tiltekið svæði skuli nýtt til almannaþarfa og það leiðir til skerðingar á fasteign, m.a. með hliðsjón af hagnýtingu eigna í næsta nágrenni. Þetta ákvæði ber því samkvæmt orðalagi sínu, líkt og 1. mgr., að túlka fremur þröngt. Ástæða er þó talin til að fjalla um þessar skerðingar í sérstakri málsgrein. Með því, eins og nánar leiðir af orðalagi ákvæðanna eða samanburði á orðalagi þeirra, er lagt til grundvallar að ekki þurfi alltaf jafn verulega skerðingu svo bótaréttur stofnist skv. 2. mgr. og vera mundi skv. 1. mgr., enda mæla sanngirnisrök með þeirri niðurstöðu. Í því felst að 2. mgr. getur mögulega veitt fasteignareiganda eitthvað rýmri bótarétt en einvörðungu mundi leiða af bótaskyldu vegna eignarnáms eða skerðingar eignarréttinda sem telst ígildi eignarnáms. Vísast hér einnig til forsögu bótaákvæða vegna áhrifa skipulagsáætlana, sbr. 3. mgr. 29. gr. eldri skipulagslaga, nr. 19/1964, þar sem fjallað var sérstaklega um bótarétt fasteignareigenda vegna ákvarðana í skipulagi um að taka skyldi tiltekin svæði til almenningsnota. Vegna þess orðalags sem notað er í ákvæðinu skal tekið fram, til að taka af allan vafa, að til eðlilegrar hagnýtingar eignar getur m.a. talist sala hennar á því markaðsverði sem stendur á hverjum tíma á hliðstæðum eignum í næsta nágrenni. Slík skerðing á eðlilegri nýtingu kynni að vera bótaskyld væri hún nægjanlega veruleg, sbr. m.a dóm Hæstaréttar frá 1991, bls. 1386. Árétta ber að orðalag ákvæðisins í 2. mgr. er næsta sambærilegt 3. mgr. 29. gr. skipulagslaganna frá 1964.
Ástæða þess að greint er á milli reglnanna í 1. og 2. mgr. er einnig sú leið sem valin er í 4. mgr., þar sem leitast er við að tryggja fasteignareiganda rýmri rétt til yfirtöku sveitarfélags á eign ef takmörkun leiðir af því að skipulagt er til almannaþarfa. Yfirtaka gæti í slíku tilviki tekið til hluta eignar eigi takmörkun aðeins við um hann.
Í 3. mgr. er tekið af skarið um það, til skýringar, að bótaréttur skv. 2. mgr. taki ekki til lands sem látið er af hendi til sveitarfélags á grundvelli 1. mgr. 39. gr. laganna. Ákvæðið þarfnast ekki nánari skýringar.
Í 4. mgr. kemur fram að eigandi fasteignar getur krafist þess að eign sé yfirtekin af sveitarfélaginu í ákveðnum tilvikum sé bótaréttur fyrir hendi skv. 1. eða 2. mgr. Ekki er nauðsynlegt í þessu sambandi að kveða á um rétt sveitarfélags til yfirtöku, enda ætti eignarnámsheimild almennt að nægja í því sambandi fyrir sveitarfélög til að tryggja sína stöðu til framkvæmdar á skipulagi. Nær þykir að þessu leyti að fela eiganda fasteignar réttinn til að ákveða hvort hann sækir bætur og heldur eignarhaldi landsins eða krefst yfirtöku.
Reglan í 4. mgr. er tvíþætt. Annars vegar tekur hún til tjóns sem fellur undir 1. mgr. ákvæðisins. Yfirtökuskylda sveitarfélags verður virk ef slíkt tjón tekur til eignar í heild sinni, og eigandi krefst yfirtökunnar. Hins vegar tekur hún til tjóns sem fellur undir 2. mgr. Ef slík takmörkun tekur til hluta eignar getur fasteignareigandi eftir atvikum krafist yfirtöku þess hluta eignarinnar. Yfirtökuskylda sveitarfélagsins er ríkari í þessum tilvikum en ef um tjón skv. 1. mgr. er að ræða. Hér að baki búa þau sanngirnisrök sem áður voru nefnd við umfjöllun um 2. mgr.
Ákvæði 1. til 4. mgr. fjalla almennt um rétt til bóta og yfirtöku vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlunum. Byggist ákvæðið á því sjónarmiði að landeigandi eigi almennt rétt á bótum vegna sérstakra og verulegra skerðinga á eignarrétti, og eftir atvikum, skv. 2. mgr., rétt til bóta vegna tiltölulega umfangsmikilla og sérstakra skerðinga sem til koma vegna þess að tiltekið land skal nota til almannaþarfa, jafnvel þó að viðkomandi svæði verði eiganda ekki ónothæft til allra nota sambærilegs lands. Í slíkum tilvikum þykja sanngirnisrök mæla með því að tjón sé bætt. Hér er hins vegar ekki lagt til að bótarétturinn verði að öllu leyti fastbundinn. Hann verður eftir sem áður háður tilteknum matskenndum þáttum, m.a. um það hvort sú skerðing sem um ræðir er almenn eða sérstök og hversu veruleg hún er, í samræmi við þær sérstöku og verulegu skerðingar sem ætla verður að skylt sé að bæta eftir þeim grunnrökum sem 72. gr. stjórnarskrárinnar byggist á.
Rétt er að taka fram að við undirbúning frumvarpsins hefur verið tekið til óformlegrar skoðunar hvort æskilegt kunni að vera að útfæra bótaréttinn með ítarlegri hætti en gert er í gildandi lögum. Þegar frumvarp það sem síðan varð að gildandi skipulagslögum var til meðferðar á Alþingi lagði Reykjavíkurborg m.a. fram nokkuð ítarlegar tillögur um breytingar á frumvarpinu sem beindust að bótaákvæði frumvarpsins. Í þeim fólst m.a. að settar yrðu sérstakar reglur um gildistíma deiliskipulagsáætlana. Haft skal í huga að samkvæmt gildandi skipulagslögum er deiliskipulagi ekki markaður sérstakur gildistími, en um aðalskipulag segir í lögunum að marka skuli stefnu til a.m.k. 12 ára en jafnframt gera grein fyrir samhengi áætlunarinnar og einstakra þátta hennar við langtímaþróun sveitarfélagsins.
Viss rök eru fyrir því að tengja saman umræður um gildistíma skipulagsáætlana og svo umræðu um þau eignarréttindi sem skipulagáætlanir mögulega kunna að skapa. Ef gildistími áætlunar er afmarkaður í tíma má gera ráð fyrir að væntingar fasteignareiganda um þau réttindi sem leiðir af skipulaginu, svo sem byggingarrétt, verði einnig afmarkaðar í tíma, og að heimilt verði að leggja upp nýtt skipulag án bótaskyldu að gildistímanum loknum, enda hafi ekki þegar verið framkvæmt eftir hinu gildandi skipulagi. Það er þó langt í frá að úrlausnarefnið sé svo einfalt. Skipulagsáætlanir eru bindandi um landnotkun. Þær fela í sér beitingu opinberra valdheimilda sem stjórnvöldum eru fengnar í því skyni að tryggja þá almannahagsmuni sem felast í skynsamlegri landnýtingu til lengri og skemmri tíma. Eðli málsins samkvæmt, til þess að tryggja aðra almannahagsmuni sem og réttaröryggi borgaranna, þá eru þessari valdbeitingu settar skorður, sem bæði koma fram í skipulagslögum en einnig skorður sem leiðir af grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um málefnalega stjórnsýslu og jafnræði og af grunnreglum stjórnarskrár, m.a. því ákvæði sem lýtur að friðhelgi eignarréttar. Almennar reglur sem binda hendur borgaranna þurfa almennt að vera fyrirsjáanlegar og aðgengilegar. Reglur, eins og skipulagsáætlanir, leggja því ekki einvörðungu takmarkanir á eignarráð fasteignareigenda. Þær binda einnig hendur þeirra stjórnvalda sem að áætlununum standa. Þeim er ætlað að veita fasteignareigendum og öðrum rétthöfum ákveðna vitneskju eða upplýsingar um líklega nýtingu lands til framtíðar, og þar með að veita þeim tiltekna réttarvernd. Í c-lið 1. gr. gildandi skipulagslaga er áréttað að þetta jafnvægi er eitt af meginmarkmiðum laganna, en þar segir að markmið laganna sé að „að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi“.
Við samningu þessa frumvarps hefur ekki verið tekin endanleg afstaða til þess hvort lögfesting ítarlegri reglna en nú gilda um gildistíma skipulagsáætlana kunni að vera æskileg á síðari stigum. Tilgangur þessa frumvarps er að færa orðalag bótareglunnar í 51. gr. skipulagslaganna sem næst þeirri réttarvernd sem leiðir af vernd eignarréttarins samkvæmt stjórnarskránni. Tilgangurinn er með öðrum orðum ekki sá að breyta inntaki þess bótaréttar sem um ræðir og þegar er lögfestur. Fastmótaðar reglur um bótaréttinn mundu aðeins koma til viðbótar við þá grunnreglu um rétt til bóta vegna sérstakra og verulegra skerðinga eignarréttinda sem leiðir af eignarréttarákvæði stjórnarskrár, enda verður ekki vikið frá þeim grunnréttindum með almennum lögum. Þá verður að benda á að ef setja á almennar reglur um takmörkun á gildistíma skipulagsáætlana, með það að markmiði að takmarka væntingar fasteignareigenda til þess að slíkar áætlanir verði bindandi fyrir stjórnsýsluna, þá yrði jafnframt að yfirfara skipulagslög í heild sinni með það í huga að lágmarksréttindi borgaranna til hagnýtingar eigna sinna og til áætlanagerðar um þá hagnýtingu yrðu ekki fyrir borð bornar. Í dæmaskyni má nefna að sænsk skipulagslög, sem jafnframt geyma tilteknar reglur um gildistíma skipulagsáætlana, m.a. í þeim tilgangi að tryggja möguleika stjórnvalda til að bregðast við breyttum aðstæðum í samfélaginu og breyta skipulagsáætlunum, eru mun nákvæmari en íslensku lögin um meðferð skipulagsvaldsins um það hvaða takmarkanir má leggja á eignarráð og í hvaða tilgangi það verður gert. Skiptir þetta síðastanefnda ekki minnstu máli um réttarvernd borgaranna, enda eru íslensku lögin mjög opin um þau málefnalegu sjónarmið (tilgang og markmið) sem sveitarfélögin geta lagt til grundvallar skipulagsákvörðunum sínum. Á því er ákveðin hætta að löggjöf sem fæli í sér fyrirvaralausa reglu um tímamörk skipulagsáætlana, í þeim tilgangi að takmarka bótarétt fasteignareigenda, án þess að um leið væru settar takmarkanir á heimildir stjórnvalda um meðferð skipulagsvaldsins og breytinga á skipulagsáætlunum, gæti talist fela stjórnvöldum svo vítt svigrúm til breytinga á skipulagsáætlunum að það bryti gegn kröfum stjórnarskrár eða almennra grunnreglna íslensks réttar um nauðsyn lagaheimildar að baki íþyngjandi stjórnvaldsathöfnum. Í frumvarpi þessu er því lagt til að bótareglurnar verði að sem mestu leyti útfærðar þannig, í samræmi við það hvernig rökstutt hefur verið að beri að skilja gildandi reglur, að með þeim sé leitast við að orða sem næst þá sömu mælikvarða og ætla verður að eigi að beita við mat á því hvaða skerðingar eignarréttinda séu bótaskyldar samkvæmt stjórnarskránni. Breytingar sem fælu í sér kröfur um tímamörk skipulagsáætlana kalla á umtalsverðan undirbúning og breytingar á mun fleiri ákvæðum laganna en einvörðungu bótareglunum.
Um a-lið (51. gr. a).
Ákvæði 51. gr. a er samhljóða 2. og 3. mgr. 51. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, að því undanskildu að tiltekið er að taka skuli tillit til þeirrar „sérstöku“ breytingar á verðmæti eignar sem skipulagsaðgerð kann að hafa í för með sér. Í því felst að leiði breyting skipulags til þess að verð fasteigna á tilteknu svæði hækkar almennt í verði, eða lækkar almennt eftir atvikum, þá ber við mat á tjóni tiltekins fasteignareiganda að meta það sérstaka tjón sem hann verður fyrir miðað við þá almennu breytingu sem orðið hefur. Þykir þetta í betra samræmi við jafnræði fasteignareigenda en sú regla sem fram kom í skipulagslögunum frá 1964 um að ef verðhækkun sem um ræddi væri jafnmikil eða meiri en bótaskylt tjón skyldi engar bætur greiða. Sú regla mundi hins vegar eiga við ef bæði verðhækkun og tjón væri sérstakt fyrir þá eign sem um ræðir, þ.e. ef aðrar sambærilegar eignir á sama svæði hefðu ekki hækkað í verði vegna skipulagsaðgerða. Upptalning á þáttum sem líta ber til samkvæmt reglunni er ekki tæmandi, hvorki samkvæmt gildandi lögum né því ákvæði sem hér er lagt til að verði lögfest.
Um b-lið (51. gr. b).
Ákvæði 1. mgr. 51. gr. b er efnislega sambærilegt við þá reglu sem fram kemur í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Felst í ákvæðinu að ef það er landsskipulagsstefna sem leiðir til tjóns á grundvelli þeirra reglna og skilyrða sem fram koma í 20. gr. þessa frumvarps þá beri ríkinu að greiða tjónið eða leysa til sín viðkomandi eign að skilyrðum ákvæðisins fullnægðum að öðru leyti. Bótaskylda ríkisins gæti einnig komið til vegna ákvæðis 2. mgr. sem rakið er hér að aftan.
Rétt er að árétta, líkt og gert er í skýringum við 1. mgr. 51. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 123/2010, að landsskipulagsstefna felur í sér að álitaefni um bætur kæmi ekki upp vegna landsvæðis sem er í ríkiseign eða er þjóðlenda heldur vegna landsvæðis sem er í einkaeign. Þá ætti landsskipulagsstefna almennt, að því leyti sem hún yrði mögulega talin fela í sér slík réttaráhrif að þau gætu haft áhrif á nýtingu lands, að fela í sér svo almenna stefnumótun um landnýtingu að ekki sé líklegt að bótaréttur mundi stofnast á grundvelli hennar. Af orðalagi ákvæðisins leiðir hins vegar að ef tiltekin landnýting er útfærð í landsskipulagsstefnu, og sveitarfélag ákveður að ganga ekki gegn þeirri ákvörðun við gerð skipulagsáætlunar sinnar, þá er það ríkið sem ber ábyrgð á því bótaskylda tjóni sem af hlýst en ekki sveitarfélag.
Í ákvæði 2. mgr. felst nýmæli í skipulagslögum. Ákvæðið er þó í samræmi við þá stefnu sem þegar er mörkuð í gildandi lögum með 1. mgr. 51. gr. gildandi skipulagslaga.
Í lögum kunna að vera ákvæði sem skylda sveitarfélögin að móta skipulagsáætlanir sínar að hluta eftir ákvörðunum annarra stjórnvalda, svo sem um staðsetningu vegar eða annarra samgöngumannvirkja. Ekki er fyrirséð hvort slíkum lagaákvæðum mun fjölga eða ekki. Ef sveitarfélögunum er skylt að taka framangreindar ákvarðanir stjórnvalda upp í skipulag sitt og tjón fasteignareiganda leiðir með beinum hætti af þeim, þá er eðlilegt að bótaskyldan falli þar sem valdið til töku hinnar eiginlegu ákvörðunar liggur. Í því sambandi skal bent á það sem áður hefur komið fram í IV. kafla almennra athugasemda við frumvarpið um mat á áhrifum þess. Þar kemur fram að sýna þarf fram á orsakatengsl milli annars vegar ákvörðunar stjórnvaldsins eða lagafyrirmæla og hins vegar útfærslu sveitarfélags í skipulagi þess og að tjónið leiði af umræddri ákvörðun eða lagafyrirmælum. Erfitt er því að segja fyrir fram um líklegan fjölda slíkra ákvarðana í framtíðinni, hverjar bótafjárhæðir geta orðið og umfang innlausnarskyldu. Tekið skal fram að í þessu felst almenn regla um bótaskyldu í svona tilvikum. Að því leyti sem túlkun sérákvæða leiðir til annarrar niðurstöðu ganga þau vitaskuld framar þessari reglu.
Ef hinn bótaskyldi aðili er annar en sveitarfélag á grundvelli 1. eða 2. mgr. þessa ákvæðis er á því byggt að bótakröfu ætti að beina að hinum bótaskylda aðila eftir almennum reglum.
Tekið skal fram að ákvæði þetta leysir ekki úr öllum þeim álitamálum sem upp geta komið um skil á milli bótaskyldu sveitarfélags og annarra, enda er það ekki tilgangur þessa frumvarps eins og áður hefur verið rakið. Álitamál um bótaskyldu geta m.a. tengst framkvæmdum eða athöfnum einkaaðila sem ráðist er í á grundvelli heimilda í skipulagi og skipulagsyfirvöld hafa beint eða óbeint samþykkt með skipulagsaðgerðum sínum. Einnig getur í þessu sambandi reynt á samspil við bótaskyldu hins opinbera þegar opinberir aðilar eru framkvæmdaraðilar, án þess þó að sveitarfélagi hafi verið skylt að taka tillit til þess við skipulag sitt, sbr. 2. mgr. Jafnframt getur hér reynt á ólögfestar bótareglur grenndarréttarins.
1. tölul. bráðabirgðaákvæðis er efnislega samhljóða 3. tölul. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997. Við gildistöku laga nr. 73/1997 var nauðsynlegt að hafa möguleika á slíkri málsmeðferð, enda voru þá nær engin sveitarfélög með aðalskipulag sem náði til alls lands sveitarfélagsins. Öll sveitarfélög í landinu áttu að hafa gengið frá slíku aðalskipulagi innan 10 ára frá gildistöku laganna. Þótt það markmið hafi ekki að fullu náðst eru eingöngu örfá sveitarfélög nú án aðalskipulags. Fyrir þau verður áfram að gera ráð fyrir að unnt sé að leita meðmæla Skipulagsstofnunar með einstökum leyfisveitingum eða heimild til að auglýsa tillögur að deiliskipulagi án þess að aðalskipulag liggi fyrir.
Í þeim sveitarfélögum þar sem aðalskipulag liggur fyrir er almenna reglan sú að byggingarleyfi er unnt að veita á grundvelli deiliskipulags eða grenndarkynningar og framkvæmdaleyfi á grundvelli deiliskipulags, grenndarkynningar eða beint á grundvelli aðalskipulags án frekari skipulagsgerðar eða kynningar. Ekki verður séð að ástæða sé til að hafa lengur möguleika á annarri málsmeðferð til bráðabirgða vegna leyfisveitinga til stakra framkvæmda í þeim sveitarfélögum.
Lagt er til að nýjum málslið verði bætt við ákvæðið þar sem kveðið verði á um að meðmæli Skipulagsstofnunar gildi aðeins í eitt ár frá veitingu þeirra. Samkvæmt núgildandi lögum er gildistími meðmæla Skipulagsstofnunar ótímabundinn. Talið er eðlilegra að sett séu tímamörk á slík meðmæli til að tryggja að ekki sé hægt að auglýsa deiliskipulag jafnvel mörgum árum eftir að meðmæli Skipulagsstofnunar voru fengin.
Í b-lið 22. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 4. tölul. ákvæðis til bráðabirgða sem fjallar um þingsályktun um landsskipulagstefnu og svæðisskipulag miðhálendi Íslands. Í ákvæðinu kemur fram að ráðherra skuli eigi síðar en árið 2012 leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um landsskipulagsstefnu. Þegar hún hefur verið samþykkt skuli ráðherra fella niður svæðisskipulag miðhálendis Íslands. Þar til landsskipulagsstefna hefur verið samþykkt skuli Skipulagsstofnun gæta þess að aðalskipulag sveitarfélaga sé í samræmi við svæðisskipulag miðhálendis Íslands og þá stefnumörkun sem þar kemur fram. Er Skipulagsstofnun heimilt að gera breytingar á svæðisskipulagi miðhálendisins, til samræmis við tillögur að breytingu á aðalskipulagi, þegar breytingin felur ekki í sér nýja stefnumörkun um landnotkun. Ekki er í ákvæðinu að finna málsmeðferðarreglur fyrir breytingu á svæðisskipulaginu fyrir Skipulagsstofnun að fylgja.
Tillaga til þingsályktunar um landsskipulagsstefnu var lögð fram á vorþingi 2013 en var ekki samþykkt. Unnið er að gerð nýrrar landsskipulagsstefnu sem áætlað er að verði lögð fram á Alþingi árið 2015. Svæðisskipulag miðhálendisins er enn þá í gildi þar sem landsskipulagsstefna hefur ekki verið samþykkt. Talin er þörf á að gera breytingar á svæðisskipulagi miðhálendisins en ekki er til staðar í skipulagslögum málsmeðferð fyrir Skipulagsstofnun til að fylgja við breytingu á svæðisskipulaginu. Í ljósi þess er hér gerð tillaga að breytingu á 4. tölul. ákvæðis til bráðabirgða þar sem kveðið verður á um málsmeðferð Skipulagsstofnunar við breytingu á svæðisskipulagi miðhálendisins. Breytingar sem gerðar verða á svæðisskipulaginu munu byggjast á tillögu viðkomandi sveitarfélags um breytingu á aðalskipulagi og ósk þess um samsvarandi breytingu á svæðisskipulaginu og því er ekki talin þörf á sérstakri aðkomu sveitarfélaga við málsmeðferð breytinga. Gerð er tillaga um að Skipulagsstofnun vinni lýsingu á skipulagsverkefninu og auglýsi breytinguna með sambærilegum hætti og gert er ráð fyrir varðandi svæðisskipulag almennt og svo aðalskipulag, þ.e. með áberandi hætti og í Lögbirtingablaði. Einnig er gerð tillaga um að hægt sé að koma að athugasemdum við tillöguna til Skipulagsstofnunar innan ákveðins frests. Að lokinni afgreiðslu Skipulagsstofnunar skal tillagan send ráðherra til staðfestingar sem auglýsir staðfestingu hennar í B- deild Stjórnartíðinda.
Fylgiskjal I.
Umhverfis- og auðlindaráðuneyti:
Tilgangur breytingar á ákvæði 51. gr. gildandi skipulagslaga er að gera ákvæðið skýrara um það hvenær bótaréttur stofnast til handa fasteignareiganda, og eftir atvikum öðrum rétthöfum, vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlun. Hið breytta orðalag sem lagt er til í frumvarpinu felur hvorki í sér rýmkun bótaréttarins né takmörkun hans heldur miðar breytingin að betri skýringu þessa réttar. Er það skoðun ráðuneytisins að skýring ákvæðisins muni hafa óverulegar breytingar í för með sér á fjárhag sveitarfélaga. Áhrif lagabreytingarinnar geti verið sveitarfélögunum til hagsbóta, m.a. að því leyti að færri ágreiningsmál kunni að koma upp með breyttu og skýrara orðalagi ákvæðisins. Í 12. gr. frumvarpsins eru gerðar breytingar á 38. gr. núgildandi laga. Þær miða að því að einfalda ferli við gerð deiliskipulags þar sem sveitarstjórn getur veitt landeiganda eða framkvæmdaraðila heimild til að vinna að gerð slíks skipulags. Talið er að þetta nýja og einfaldara verklag geti haft jákvæð áhrif á fjárhag sveitarfélaga.
Í 1., 18., 19. og 23. gr. frumvarpsins er fjallað um vinnu við stafrænt skipulag og eru þau ákvæði nánari útfærsla á 46. gr. gildandi laga þar sem fram kemur sú skylda að vinna skuli skipulagsáætlanir á stafræna kortagrunna. Talið er að ekki séu nægilega skýrar heimildir í núgildandi lögum með hvaða hætti gerð og framsetning stafræns skipulags skuli vera og er því bætt úr því í frumvarpinu. Í 19. gr. frumvarpsins, sem mælir fyrir um breytingar á 46. gr. laganna, er kveðið á um að skipulagsáætlunum skuli skilað á stafrænu formi til Skipulagsstofnunar. Í 23. gr. frumvarpsins er kveðið á um að þessi breyting taki ekki gildi strax heldur muni ákvæðin hvað varðar svæðis- og aðalskipulag ekki taka gildi fyrr en í upphafi árs 2020 og í upphafi árs 2025 hvað varðar deiliskipulag. Í skýringum við 23. gr. segir að ástæða þess að fresta gildistöku krafna um stafræn skil og birtingu skipulagsáætlana sé að sú breyting að meðhöndla skipulagsgögn með stafrænum hætti er mjög umfangsmikil fyrir sveitarfélög og Skipulagsstofnun og krefst tíma til undirbúnings. Einnig er talið heppilegt að breytingarnar verði gerðar í skrefum og eru því lagðir til mismunandi tímafrestir eftir skipulagsstigum. Eins og kemur fram hér að framan er í núgildandi lögum gerð krafa um að skipulagsáætlanir séu unnar með stafrænum hætti. Því er ekki talið að fyrrgreindar breytingar sem miða að því að Skipulagsstofnun birti skipulagsáætlanir á stafrænu formi hafi áhrif á kostnað sveitarfélaga umfram það sem þegar er kveðið á um í lögum.
Niðurstaða ráðuneytisins er sú að verði frumvarpið að lögum muni áhrif þess á heildarútgjöld sveitarfélaga verða óveruleg. Þær breytingar sem gerðar eru á núgildandi lögum hafa það að markmiði að einfalda og skýra einstök ákvæði laganna. Telja má að þær muni hafa óveruleg fjárhagsleg áhrif fyrir sveitarfélögin og þá einkum jákvæð, sérstaklega þau ákvæði sem miða að því að skýra bótareglu núgildandi laga. Þessi niðurstaða ráðuneytisins hefur verið kynnt Sambandi íslenskra sveitarfélaga og gerir sambandið ekki athugasemd við hana.
Fylgiskjal II.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Markmið frumvarpsins er m.a. að gera bótaákvæði laganna skýrari og færa orðalag ákvæðisins nær því að lýsa tilvikum sem eru eða ætla má samkvæmt fyrirliggjandi réttarframkvæmd að séu bótaskyld á grundvelli 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttar. Bótaréttur getur skapast hjá fasteignareiganda eða öðrum rétthöfum vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlun.
Helstu breytingar á bótaákvæðum lúta að bótaskyldu ríkisins. Í gildandi lögum er kveðið á um í 51. gr. að ef sýnt er fram á tjón á viðkomandi „rétt á bótum úr sveitarsjóði eða ríkissjóði eftir atvikum vegna landsskipulagsstefnu eða að sveitarsjóður leysi fasteignina til sín.“ Í frumvarpinu er lögð til sú breyting að tiltekið verði að ríkið beri ábyrgð á greiðslu bóta ef tjón leiðir af ákvörðun sem fram kemur í landsskipulagsstefnu. Stærsta breytingin, og nýmæli í frumvarpinu, er að ef tjón „leiðir af ákvörðun annars stjórnvalds eða lagafyrirmælum um tiltekna landnýtingu sem sveitarfélagi var skylt að fylgja við skipulagsákvörðun ber ríkið ábyrgð á greiðslu bóta og hefur skyldu til innlausnar, ef við á.“ Í greinargerð frumvarpsins er þetta ekki talin vera aukning á bótaskyldu ríkisins heldur skýring á gildandi rétti, og er þá einkum horft til eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Þrátt fyrir rökstuðning þess efnis í greinargerð frumvarpsins að ekki sé um aukningu á bótaskyldu að ræða kann að vera að með þessu ákvæði sé opnað fyrir ákveðna óvissuþætti varðandi skil á milli bótaskyldu ríkis og sveitarfélaga. Um er að ræða nýmæli sem ekki er til staðar í gildandi lögum og kann að felast í því nokkur áhættuþáttur fyrir ríkissjóð sem hugsanlega geti leitt til aukningar bótaskyldu og innlausnarskyldu þar sem ríkið gæti verið skuldbundið til að leysa til sín eignir með tilheyrandi kostnaði.
Annað ákvæði frumvarpsins sem getur haft áhrif á kostnað ríkissjóðs snýr að því að skipulagsáætlunum skuli skila á stafrænu formi og að Skipulagsstofnun skuli gera áætlanirnar aðgengilegar með stafrænum hætti. Í frumvarpinu er heimild til að útfæra ákvæði um gerð, framsetningu og skil á stafrænum upplýsingum nánar í reglugerð. Í gildandi lögum er fyrir hendi ákvæði um að skipulagsáætlanir skuli unnar á stafræna kortagrunna og felst nýmæli frumvarpsins því fyrst og fremst í skilum og birtingu gagnanna. Gildistaka þessara ákvæða er þó ekki fyrr en 1. janúar 2020 fyrir svæðisskipulag og aðalskipulag og 1. janúar 2025 fyrir deiliskipulag. Ekki ætti því að felast í þessu kostnaður fyrir ríkissjóð á næstu fjárlagaárum en breytingin gæti orðið nokkuð umfangsmikil og krefst tíma til undirbúnings. Því má ætla að verði frumvarpið samþykkt geti þessi ákvæði haft kostnað í för með sér síðar meir, en hann veltur á útfærslu og þeirri tækni sem þá verður til staðar.
Fjallað er um áhrif á fjárhag sveitarfélaga í annarri umsögn en fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur ekki lagt mat á þær áætlanir. Hér er eingöngu fjallað um áhrif lagasetningarinnar á fjárhag ríkissjóðs.
Rétt þykir að vekja athygli á að ákvæði frumvarpsins um bótaskyldu og innlausnarskyldu virðist hugsanlega geta falið í sér áhættuþátt fyrir ríkissjóð en ekki er hægt að segja fyrir um hvers konar mál kynnu að rísa eða hvaða fjárhæðir gæti verið um að tefla. Þá gætu áform um birtingu skipulagsáætlana á stafrænu formi haft í för með sér útgjöld þegar þau hafa tekið gildi, annars vegar árið 2020 og hins vegar 2025. Áætlanir gera ekki ráð fyrir umtalsverðum fjárfestingum á þessu stigi en bent er á að undirbúningur er ekki hafinn og því óvíst hvort móttaka og birting gagnanna kalli á aukin útgjöld. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er því ekki talið að það hafi í för með sér beinan kostnað fyrir ríkissjóð á næstu árum.
Þingskjal 873 — 512. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á skipulagslögum, nr. 123/2010
(bótaákvæði o.fl.).
(Lagt fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014.)
1. gr.
2. gr.
3. gr.
a. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Auk skipulagsfulltrúa er heimilt að fela öðrum þeim sem uppfylla sömu hæfisskilyrði og skipulagsfulltrúi gerð skipulagsáætlana séu þeir á lista Skipulagsstofnunar, sbr. 9. mgr. 45. gr.
b. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Skipulagsfulltrúar og aðrir þeir sem sinna skipulagsgerð.
4. gr.
5. gr.
6. gr.
a. Í stað orðanna „útgáfu þess“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: samþykki sveitarstjórnar fyrir veitingu leyfisins.
b. Í stað orðanna „tvö“ í 3. mgr. kemur: eitt.
7. gr.
8. gr.
9. gr.
10. gr.
11. gr.
12. gr.
13. gr.
14. gr.
15. gr.
16. gr.
17. gr.
a. 1. mgr. orðast svo:
Þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag hvað varðar landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar og deiliskipulag liggur ekki fyrir eða um er að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi skal skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu.
b. Lokamálsliður 2. mgr. fellur brott.
c. 4. mgr. orðast svo:
Hafi byggingar- eða framkvæmdaleyfi á grundvelli grenndarkynningar ekki verið gefið út innan eins árs frá afgreiðslu sveitarstjórnar skv. 2. mgr. skal grenndarkynning fara fram að nýju áður en leyfi er veitt.
18. gr.
a. Í stað orðsins „skipulagsreglugerð“ í 2. mgr. kemur: reglugerð.
b. Við 9. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Í reglugerðinni skal kveðið á um útgáfu og skráningar á lista Skipulagsstofnunar yfir starfandi skipulagsfulltrúa og þá sem uppfylla skilyrði 5. mgr. 7. gr. til gerðar skipulagsáætlana.
c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð ákvæði um gerð og framsetningu stafræns skipulags ásamt skilum á stafrænum upplýsingum og leiðbeiningar Skipulagsstofnunar hvað þetta varðar.
d. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Reglugerðir og leiðbeiningar.
19. gr.
a. 1. mgr. verður svohljóðandi:
Skipulagsáætlanir skulu unnar á stafrænu formi. Skipulagsáætlunum skal skilað á stafrænu formi til Skipulagsstofnunar.
b. Við bætist ný málsgrein sem verður 2. mgr., svohljóðandi:
Skipulagsstofnun skal gera skipulagsáætlanir, sbr. 1. mgr., aðgengilegar með stafrænum hætti.
c. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Mælingar, stafrænar skipulagsáætlanir og skipulagsgrunnur.
20. gr.
Leiði skipulag eða breyting á skipulagi til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.
Ef með skipulagi hefur verið tekin ákvörðun um að tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa, svo sem undir götu eða veg, og slíkt leiðir til þess að fasteign verður ekki nýtt eins og eðlilegt er miðað við aðstæður, m.a. hagnýtingu eigna í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.
Bótaréttur skv. 2. mgr. tekur þó ekki til lands sem látið er af hendi til sveitarfélags skv. 1. mgr. 39. gr.
Í stað bóta skv. 1. eða 2. mgr. getur eigandi krafist yfirtöku eignar í heild gegn fullu verði, enda taki tjónið til eignar í heild eða sá hluti hennar sem eftir stendur verður ekki nýtilegur á eðlilegan og sanngjarnan hátt sem sjálfstæð fasteign. Taki takmörkun á nýtingu eignar skv. 2. mgr. aðeins til hluta eignar getur eigandi jafnframt krafist yfirtöku á þeim hluta hennar gegn fullu verði í stað bóta. Aðeins er skylt að verða við kröfu um yfirtöku eignar eða hluta hennar ef hún skerðist þannig að hún verður ekki nýtt á eðlilegan hátt í samræmi við hefðbundna notkun aðliggjandi eigna.
21. gr.
a. (51. gr. a.)
Ákvörðun bóta og bótakrafa.
Sá sem telur sig eiga rétt á bótum eða krefst yfirtöku skv. 51. gr. skal senda kröfu sína til sveitarstjórnar. Viðurkenni sveitarstjórn bótaskyldu og ekki næst samkomuleg um bætur skal hún annast um að dómkvaddir verði matsmenn til að ákveða bætur. Fallist sveitarstjórn á kröfu um yfirtöku, og ekki næst samkomulag um verð, skal matsnefnd eignarnámsbóta falið að ákveða kaupverð.
b. (51. gr. b.)
Bótaskylda annarra en sveitarfélaga.
Ef tjón skv. 51. gr. leiðir af ákvörðun annars stjórnvalds eða lagafyrirmælum um tiltekna landnýtingu sem sveitarfélagi var skylt að fylgja við skipulagsákvörðun ber ríkið ábyrgð á greiðslu bóta og hefur skyldu til innlausnar, ef við á.
Ákvæði 51. gr. a gildir einnig um kröfur samkvæmt þessari grein. Kröfum skal þá beint að þeim er bæta skal tjónið.
22. gr.
a. 1. tölul. orðast svo: Sveitarstjórn getur án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag og að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar leyft einstakar framkvæmdir sem um kann að verða sótt. Sveitarstjórn getur bundið leyfi þeim skilyrðum sem fram koma í 3. mgr. 14. gr. og 1. mgr. 15. gr. Sveitarstjórn getur einnig án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag auglýst tillögu að deiliskipulagi að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar. Heimilt er að vísa niðurstöðu Skipulagsstofnunar varðandi slíkt erindi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Hafi sveitarstjórn ekki leyft slíkar framkvæmdir eða tillaga að deiliskipulagi ekki verið auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. innan 12 mánaða frá því að Skipulagsstofnun veitti meðmæli sín þarf sveitarstjórn að leita meðmæla hennar að nýju.
b. Við 4. tölul. bætast níu nýir málsliðir, svohljóðandi: Við breytingu á svæðisskipulagi miðhálendisins skal Skipulagsstofnun taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu og kynna hana fyrir umsagnaraðilum. Þegar endanleg tillaga liggur fyrir skal Skipulagsstofnun auglýsa tillögu að breytingu á svæðisskipulagi miðhálendisins með áberandi hætti, svo sem í dagblaði sem gefið er út á landsvísu og í Lögbirtingablaði. Tillagan skal liggja frammi hjá Skipulagsstofnun og á skrifstofu hlutaðeigandi sveitarfélags auk þess að vera aðgengileg á netinu. Í auglýsingu skal tilgreina hvar tillagan er til sýnis og hve lengi og skal sá tími ekki vera skemmri en athugasemdafrestur. Í auglýsingu skal hverjum þeim aðila sem telur sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna til Skipulagsstofnunar innan ákveðins frests sem eigi skal vera skemmri en sex vikur frá birtingu auglýsingar. Stofnunin tekur að þeim fresti liðnum afstöðu til athugasemda og sendir innan sex vikna þeim aðilum er athugasemdir gerðu umsögn sína um þær. Að því loknu skal Skipulagsstofnun gera tillögu til ráðherra um staðfestingu svæðisskipulagsins. Ráðherra skal innan þriggja mánaða frá því að honum barst tillagan synja tillögunni eða staðfesta hana. Staðfest breyting á svæðisskipulagi miðhálendisins skal auglýst í B-deild Stjórnartíðinda.
23. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Með frumvarpi þessu er lögð til breyting á skipulagslögum, nr. 123/2010, sem tóku gildi 1. janúar 2011. Er aðaláhersla frumvarpsins á tillögur er varða breytingu á bótareglu skipulagslaga en einnig er í frumvarpinu lögð til breyting á ýmsum öðrum ákvæðum skipulagslaga sem í ljósi reynslunnar er talin þörf á að breyta.
Í frumvarpinu er eins og áður segir lögð til breyting á bótareglu 51. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Í áliti umhverfisnefndar Alþingis vegna meðferðar Alþingis á frumvarpi því sem varð að skipulagslögum, nr. 123/2010 (þingskjal nr. 1464, 138. löggjafarþingi, 2009–2010), kom fram að nefndin teldi mikilvægt að bótaregla 51. gr. frumvarpsins, sbr. nú 51. gr. laganna, yrði tekin til skoðunar með hliðsjón af athugasemdum sem fram höfðu komið. Meðal annars lágu fyrir ítarlegar athugasemdir og tillögur Reykjavíkurborgar um þetta efni. Nefndin taldi hins vegar ekki þá þegar rétt að bregðast við, enda þarfnaðist slíkt nánari skoðunar. Í nefndarálitinu segir svo um þetta atriði: „Nefndin ræddi bótaskyldu sem stofnast þegar deiliskipulagi er breytt. Umsagnaraðilar lögðu áherslu á heildarúttekt á hlutlægri bótareglu enda töldu þeir mikilvægt að tryggja að ekki stofnaðist réttur lóðarhafa til skaðabóta ef sveitarfélag ákvæði að endurskoða gildandi skilmála á því svæði sem lóð hans stæði á. Nefndin áréttar að mikilvægt er að ákvæði frumvarpsins, sbr. ákvæði gildandi laga, um bótaábyrgð verði tekin til ítarlegrar skoðunar með tilliti til hagsmuna sveitarfélaga við þróun og breytingar á skipulagi. Í því samhengi þurfi þó jafnframt að skoða hagsmuni þeirra sem kunna hugsanlega að eiga eignarréttindi á grundvelli samþykkts skipulags. Nefndin telur ljóst að breytingar af þessu tagi þurfi frekari skoðunar við og beinir því til umhverfisráðuneytis að hefja vinnu við skoðun á ákvæðunum í samráði við hlutaðeigandi aðila og sérfræðinga.“
Umhverfis- og auðlindaráðuneytið lét vinna lögfræðilega álitsgerð um inntak bótareglu 51. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Í framhaldi af þeirri vinnu var ráðist í vinnu við tillögu um breytingar á ákvæðinu, m.a. með hliðsjón af þeim ábendingum sem fram komu í álitsgerðinni.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í frumvarpi þessu felst tillaga um breytingu á ákvæðum skipulagslaga. Skipulagslög, nr. 123/2010, tóku gildi 1. janúar 2011 og er því nokkur reynsla komin á framkvæmd laganna. Fram hafa komið ýmsir vankantar á lögunum sem í ljósi reynslunnar er talið mikilvægt að breyta. Er markmið frumvarps þessa að laga þá vankanta ásamt því bregðast við framangreindu áliti umhverfisnefndar Alþingis um breytingu á bótareglum skipulagslaga með því að gera bótaákvæði laganna skýrari.
Þau ákvæði skipulagslaga sem talið er þörf á að breyta eru m.a. ákvæði er varða óverulega breytingu á deiliskipulagi og grenndarkynningu, skipan varamanna í svæðisskipulagsnefndir, tímafresti fyrir tilkynningar um endurskoðun svæðisskipulags og aðalskipulags í kjölfar sveitarstjórnarkosninga og lengingu tímafrestar vegna afgreiðslu deiliskipulags. Einnig er í frumvarpinu að finna tillögu að breytingu á ákvæði er varðar málsmeðferð Skipulagsstofnunar vegna breytingar á svæðisskipulagi miðhálendisins, ákvæði er varðar stafrænt skipulag og tillögu er varðar hæfiskröfur þeirra sem sinna skipulagsgerð.
Hvað varðar breytingu á bótaákvæði 51. gr. gildandi skipulagslaga er tilgangurinn sá að gera ákvæðið skýrara um það hvenær bótaréttur til handa fasteignareiganda, og eftir atvikum öðrum rétthöfum, stofnast vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlun. Tilgangur tillögunnar er jafnframt að færa orðalag ákvæðisins nær því að lýsa tilvikum sem eru eða ætla má samkvæmt fyrirliggjandi réttarframkvæmd að séu bótaskyld á grundvelli 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttar. Hliðsjón er einnig höfð af sambærilegum bótareglum í eldri skipulagslögum, ekki síst skipulagslögunum frá 1964. Eins og rakið er í athugasemdum við frumvarpið má færa fyrir því rök að í þessu felist ekki veigamikil efnisbreyting á þeim bótarétti sem þegar er lögfestur, heldur fremur skýring á inntaki hans.
Í tillögunni felst einnig það nýmæli, sbr. 1. og 2. mgr. b-liðar 21. gr. frumvarpsins, að lagt er til að ef ákvörðun í skipulagi, sem valdið getur bótaskyldu samkvæmt ákvæðinu, leiðir af ákvörðun annars stjórnvalds en viðkomandi sveitarfélags um landnýtingu eða leiðir af lagafyrirmælum sem beinlínis kveða á um tiltekna landnýtingu sé ríkið bótaskylt vegna þeirra tilvika. Í fyrirsvari fyrir ríkið í slíku tilviki væri væntanlega almennt sá ráðherra sem viðkomandi stjórnvald eða löggjöf heyrir stjórnarfarslega undir. Um það er ekki þörf að mæla sérstaklega fyrir hér, enda ræðst það af réttarfarsreglum. Nánari skýring tillögunnar í 21. gr. frumvarpsins er nánar rökstudd hér síðar.
III. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu er lögð til breyting á skipulagslögum, nr. 123/2010. Byggjast tillögur að breytingu á ákvæðum laganna m.a. á erindi Skipulagsstofnunar þar sem óskað var eftir að farið yrði í nauðsynlegar breytingar á nokkrum ákvæðum skipulagslaga í ljósi reynslu af framkvæmd laganna og á þeim tillögum að breytingu á ákvæðum laganna sem fram komu í umsagnarferli frumvarpsins ásamt tillögu að breytingu á bótareglu laganna sem byggist á ítarlegri skoðun m.a. á fyrirliggjandi réttarframkvæmd.
Meginefni frumvarpsins er breyting á ákvæðum sem fjalla m.a. um málsmeðferð Skipulagsstofnunar er varða breytingu á svæðisskipulagi miðhálendisins, ákvæði er varða stafrænt skipulag og tillögur er varða hæfiskröfur þeirra sem sinna skipulagsgerð. Í frumvarpinu er einnig lögð til breyting á nokkrum öðrum ákvæðum laganna, m.a. á ákvæðum er varða óverulega breytingu á deiliskipulagi og grenndarkynningu, skipan varamanna í svæðisskipulagsnefndir, tímafresti fyrir tilkynningar um endurskoðun aðalskipulags í kjölfar sveitarstjórnarkosninga og lengingu tímafrestar vegna afgreiðslu deiliskipulags og staðfestingar ráðherra á aðalskipulagi. Enn fremur er lögð til breyting á bótareglu 51. gr. laganna.
Bótaregla skipulagslaga.
1.
Í 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, sbr. 1. mgr. 10. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, er kveðið á um vernd eignarréttar. Þar segir að eignarrétturinn sé friðhelgur. Engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.
Þau réttindi sem njóta verndar samkvæmt ákvæðinu eru víðtæk. Vafalaust er að fasteignir og óbein (takmörkuð) eignarréttindi að þeim falla hér undir, t.d. skilgreind veðréttindi. Almennt má að auki gera ráð fyrir að byggingarréttur eða önnur afmörkuð og tilgreind réttindi til nýtingar fasteignar, sem fasteignareigandi hefur fengið við gildistöku skipulags, geti notið verndar sem eignarréttindi í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar. Frá þeirri vernd verður ekki vikið með almennum lögum.
Í 50. gr. skipulagslaga er kveðið á um það hvenær sveitarfélögum er heimilt að framkvæma eignarnám á grundvelli skipulagsáætlana. Fyrir slíkar aðgerðir skal greiða eignarnámsbætur samkvæmt lögunum. Réttarstaða fasteignareigenda að þessu leyti er því skýr samkvæmt skipulagslögum.
Í íslenskri dómaframkvæmd sem og skrifum fræðimanna um ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar hefur komið fram að fasteignareigandi getur átt rétt til eignarnámsbóta, eða sambærilegra bóta, í fleiri tilvikum en þeim þegar eignarheimildir skipta með beinum hætti um hendur á grundvelli hreinnar ákvörðunar um eignarnám. Almennt er litið svo á að ef um eignarnám er að ræða, þannig að greiða þurfi fullar bætur, þá þurfi eigandinn að vera sviptur eigninni. Aðstæður geta hins vegar verið með þeim hætti að í reynd beri að líta svo á að um eignarnám eða ígildi þess sé að ræða með tilheyrandi bótarétti þrátt fyrir að eignarréttur hafi ekki með beinum hætti skipt um hendur. Dæmi um það er Hæstaréttardómur frá 1937, birtur á bls. 492 í dómasafni réttarins. Málsatvik voru þau að lóðareiganda var meinað að reisa hús á lóðinni vegna skipulagsbreytinga. Voru honum af þeirri ástæðu dæmdar bætur með vísan til eignarréttarákvæðis stjórnarskrár. Dómurinn er lýsandi um þau tilvik sem enn geta grundvallað bótarétt fasteignareiganda, enda hefur ákvæði stjórnarskrár um vernd eignarréttar ekki breyst með þeim hætti frá því umræddur dómur gekk að þýðingu hafi í þessu tilliti. Fram hjá þessari grundvallarreglu um bótarétt fasteignareigenda verður því ekki vikið með almennum lögum, nema til hagsbóta fyrir einstaka fasteignareigendur þannig að eignarrétti sé þá eftir atvikum fengin ríkari vernd en leiðir af stjórnarskránni.
Í gildandi skipulagslögum, nr. 123/2010, nánar tiltekið í 1. mgr. 51. gr. laganna, kemur fram að valdi gildistaka skipulagsáætlana því að verðmæti fasteignar lækkar, nýtingarmöguleikar hennar skerðast frá því sem áður var heimilt eða að hún rýrnar svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður þá á sá sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr sveitarsjóði eða ríkissjóði eftir atvikum vegna landsskipulagsstefnu eða að sveitarsjóður leysi fasteignina til sín. Vafalaust ber að telja að þetta ákvæði, eins og það nú stendur í lögum, tryggi fasteignareiganda rétt til bóta vegna tilvika sem fela í sér svo ríkt inngrip í eignarréttindi að þau verði talið skylt að bæta með hliðsjón af sambærilegum sjónarmiðum og eignarnámsbætur grundvallast á, sbr. til hliðsjónar fyrrnefndan dóm Hæstaréttar frá 1937. Sambærilegt ákvæði var áður að finna í 1. mgr. 31. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, og um beitingu þess hafa gengið nokkrir dómar.
Samkvæmt grunnreglum íslensks réttar leiða ekki allar aðgerðir stjórnvalda eða löggjafans, sem leiða til takmarkana á eignarráðum fasteignareigenda, til þess að hann öðlist rétt til eignarnámsbóta eða skylt sé að tryggja honum sambærilegar bætur. Það telst meginregla íslensks réttar að almennar takmarkanir eignarráða sem fram koma í lögum eða fyrirmælum stjórnvalda sem eiga skýra stoð í lögum þarf eigandi fasteignar að þola bótalaust. Mörkin á milli almennra takmarkana á eignarráðum og svo hins hvenær um er að ræða skerðingu á eignarrétti sem ber að bæta fullu verði skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar eru hins vegar ekki alltaf ljós. Niðurstaðan um það ræðst, með hliðsjón af þeim grunnrökum sem ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar hvílir á, af heildarmati á þeirri ráðstöfun eða aðgerð sem um ræðir. Talið hefur verið að mestu skipti að greina hvort inngrip í eignarrétt er afmarkað (tilviksbundið) eða almennt, hverjar ástæður eða rök þeirrar takmörkunar sem um ræðir eru, og hversu ríkt inngrip er um að ræða, þ.e. hversu veruleg sú skerðing eignarréttinda er, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 340/2011, þar sem m.a. reyndi á stjórnskipulegt gildi laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Hér er þó vitaskuld ástæða til að leggja á það áherslu að takmarkanir verða að vera almenns eðlis, þ.e. byggðar á almennum efnislegum ástæðum og taka til allra eigna af tilteknu tagi, en ekki lagðar á fáa eigendur af handahófi til að þær teljist almennar í þessu sambandi.
Með vísan til framangreindra sjónarmiða hefur verið á því byggt í íslenskum rétti, sem og rétti annarra Norðurlanda, að almennar og bindandi ákvarðanir um landnotkun sem birtast í skipulagsáætlunum sem settar eru á grundvelli skipulagslaga falli í flokk almennra takmarkana á eignarráðum sem fasteignareigandi þurfi, sé annað ekki ákveðið t.d. með lögum, að þola bótalaust. Aðrar stjórnvaldsaðgerðir eða ákvarðanir en skipulagsáætlanir sem hafa áhrif á heimildir til landnýtingar falla einnig í flestum tilvikum í flokk almennra takmarkana á eignarráðum yfir fasteignum. Má hér í dæmaskyni nefna valdheimildir til friðlýsingar og tengdra ákvarðana skv. VII. kafla náttúrverndarlaga, nr. 44/1999, með síðari breytingum, og gerð og staðfesting verndaráætlunar samkvæmt lögum um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007. Einnig eru almennar takmarkanir eignarráða víða lagðar beinlínis með lögum eins og áður sagði, svo sem lögum um friðun tiltekinna svæða eða með öðrum takmörkunum á nýtingu þeirra.
2.
Gagnstætt þessu sjónarmiði skal bent á að af dómaframkvæmd sem gengið hefur um 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, sbr. nú 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, verður ekki ráðið að bótareglan mundi verða túlkuð svo rúmt af dómstólum. Það helgast að hluta til af því að þau mál sem komið hafa til kasta Hæstaréttar, þar sem reynt hefur á umrædda bótareglu skipulagslaga, hafa almennt varðað einstök tilvik þar sem tiltekin og almennt veruleg skerðing eignarráða eða rýrnun á verðmætum eignar hefur komið harkalegar niður á einstakri eða einstökum eignum en almennt á við um sambærilegar eignir. Hér má nefna dóm Hæstaréttar í máli nr. 334/2009, dóm réttarins í máli nr. 501/2009, dóm réttarins í máli nr. 516/2011 og dóm réttarins í máli nr. 523/2011. Á móti því sjónarmiði að ákvæði 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga feli í sér verulega umfangsmikil bótaréttindi fasteignareigenda vegna skipulagsáætlana, umfram almennar grunnreglur íslensks réttar, ber einnig að benda á dóm Hæstaréttar frá 1997 sem birtur er á bls. 2488 í dómasafni réttarins. Í því máli var til umfjöllunar Hæstaréttar krafa um bótagreiðslu vegna banns sem lagt var á áform landeigenda um að reisa laxastiga við Brúarfossa í Laxá. Reyndi í dóminum m.a. á túlkun 35. og 36. gr. þágildandi laga nr. 47/1971, um náttúruvernd. Í dóminum segir svo um þessi ákvæði, en hið síðar tilvitnaða felur í sér bótareglu sem samkvæmt orðalagi sínu er um margt sambærileg 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga: „Í 35. gr. er heimild til þess að taka eignarnámi lönd, mannvirki og réttindi til þess að framkvæma friðlýsingu samkvæmt lögunum, og í fyrri málslið 36. gr. segir svo: „Hver sá, er fyrir fjártjóni verður vegna framkvæmdar á framangreindum ákvæðum, á rétt til skaðabóta úr ríkissjóði.“ Þetta síðara ákvæði getur eftir orðum sínum átt við allar reglur laganna, sem valda takmörkun á eignarrétti yfir fasteignum. Sá skýringarkostur myndi hins vegar leiða til þess, að skylt væri að greiða bætur fyrir allt fjártjón, sem rakið yrði til hvers konar takmarkana á eignarráðum yfir fasteignum samkvæmt lögum nr. 47/1971. Hefur ekki verið bent á rök, er styðja svo víðtæka bótaábyrgð. Þykir eðlilegt að skýra 36. gr. svo, að í henni felist einungis, að bætur skuli koma fyrir eignartakmarkanir, sem eru svo umfangsmiklar, að þær jafngildi eignarnámi í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 10. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.“
Hvað sem framangreindum sjónarmiðum líður liggur fyrir að sveitarfélögin hafa bent á að af fyrirvaralausu orðalagi sem beitt er í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga leiði ákveðin lagaleg óvissa um umfang bótaréttar eða bótaskyldu samkvæmt ákvæðinu. Í lögfræðilegri álitsgerð sem umhverfis- og auðlindaráðuneytið lét vinna um inntak umræddrar bótareglu er einnig komist að þeirri niðurstöðu að orðalag ákvæðis 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga sé orðað með tiltölulega almennum hætti og að hið almenna orðalag geti e.t.v. valdið vafa um lagalegt inntak þess. Í álitsgerðinni segir m.a. svo: „Ef litið er til skipulagslöggjafar á öðrum Norðurlöndum, Noregi, Danmörku, Svíþjóð og Finnlandi, virðist mega fullyrða að ákvæði um bætur vegna skipulags í almennum skipulagslögum eru ekki orðuð með jafn almennum hætti, til hagsbóta fyrir fasteignareigendur, og hér er gert. Sameiginlegur er sá meginþáttur í löggjöf þessara landa að almennt er ekki viðurkenndur bótaréttur fasteignareigenda vegna almennra skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteigna sem verða vegna gildistöku skipulagsáætlana. Ákvæði 51. gr. íslensku skipulagslaganna má hins vegar mögulega túlka með þeim hætti að slíkur bótaréttur fasteignareigenda geti skapast hér á landi, þó höfundur þessarar álitsgerðar telji að vísu mjög varhugavert að álykta um það að slíkur bótaréttur myndi felast í ákvæðinu. Hins vegar er í skipulagslöggjöf hinna Norðurlandanna allra að finna ákvæði um bótarétt fasteignareigenda vegna skipulags, bæði í tengslum við það að af skipulagi leiðir að nýta skal fasteign í þágu tiltekinna almannahagsmuna og einnig vegna sérstakra takmarkana á nýtingarmöguleikum sem leiða af gildistöku skipulags, almennt þá miðað við nýtingu annarra sambærilegra eigna. Meginmunurinn á íslensku löggjöfinni og löggjöf hinna Norðurlandanna liggur fyrst og fremst í því að ákvæði um bótarétt vegna skipulags í löggjöf þessara ríkja eru mun ítarlegri en hér, og vísast í því sambandi sérstaklega til löggjafar í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi.“
Í álitsgerðinni var lagt til að unnið yrði að tillögu um breytingar á skipulagslögum sem fæli í sér að settar yrðu nákvæmari reglur um það hvenær gildistaka skipulags eða áhrif þess gætu leitt til bótaskyldu sveitarfélaga. Í tillögunni kom fram að með því yrði stefnt að því að minnka óvissu um mögulegan bótarétt fasteignareigenda vegna almennra áhrifa skipulagsáætlana, en um leið yrði leitast við að setja skýrari reglur um það hvaða sérstöku takmarkanir á eignarráðum bæri að bæta.
3.
Við undirbúning þessa frumvarps hefur fyrst og fremst, til hliðsjónar, verið litið til ákvæða um bótarétt fasteignareigenda í Svíþjóð, Noregi og í Danmörku. Í öllum þessum löndum eru í gildi tiltölulega ný eða nýlega endurskoðuð skipulagslög. Hér verður nú til skýringar gerð stuttlega grein fyrir ákvæðum í skipulagslögum þessara ríkja um bótarétt fasteignareigenda. Yfirlitið er til skýringar og er ekki tæmandi.
Í 15. kafla norsku skipulagslaganna, lov 2008 nr. 71, om planlegging og byggesaksbehandling, sem tóku gildi í júlí 2009, er fjallað um bótarétt fasteignareigenda. Um eignarnám og eignarnámsbætur er sérstaklega fjallað í kafla 16 í lögunum. Í því samhengi sem hér um ræðir er ekki þörf á að fjalla sérstaklega um þau ákvæði.
Ákvæði 15. kafla norsku skipulagslaganna fela fyrst og fremst í sér fyrirmæli um útfærslu á bótarétti eða innlausnarrétti fasteignareigenda þegar fasteign á samkvæmt skipulagi að taka til tilgreindra almannanota, svo sem samgöngumannvirkja, frístundasvæða fyrir almenning eða opinberra bygginga. Bótarétturinn er bundinn við þau tilvik þegar eignarnámsheimild er fyrir hendi eða þær takmarkanir sem af skipulaginu leiðir eru þess eðlis að viðkomandi fasteign verður ekki lengur nýtt á eðlilegan máta. Í því skilyrði felst tilvísun til þess að viðkomandi takmörkun skal vera sérstaks eðlis og hafa tiltekin umtalsverð áhrif á nýtingarmöguleika eignarinnar, umfram aðrar sambærilegar eignir. Á þessum grundvelli virðist því sem ekki yrðu bættar almennar takmarkanir eignarráða í norskum rétti. Í ákvæði 15.3 er jafnframt mælt fyrir um að ef „reguleringsplan“ (skipulagsuppdráttur) leiðir til þess „innenfor veglinjen eller av anden særlig grunner at en eiendom blir ødelagt som byggetomt, og den heller ikke kan nyttes på annen regningssvarande måte“ (innan veglínu eða vegna annarra sérstakra ástæðna að eign verður eyðilögð sem byggingarlóð og getur ekki heldur nýst á neinn annan samsvarandi hátt) þá skal sveitarfélagið greiða skaðabætur samkvæmt mati eða leysa til sín fasteignina á grundvelli eignarnámsheimilda samkvæmt ákvæði 16.9 í lögunum. Samkvæmt orðalagi ákvæðis 15.3 veitir það ekki rétt til bóta vegna þess sem nefna má „almennar takmarkanir eignarráða“. Þýðing þessara ákvæða felst í því annars vegar að þegar réttindi yfir fasteignum skerðast verulega og sérstaklega, umfram það sem við á um sambærilegar eignir, vegna opinberra athafna er eiganda þeirra tryggður bótaréttur, jafnvel þótt eignarnám hafi ekki farið fram. Hins vegar er þýðing ákvæðanna sú, samkvæmt orðalagi þeirra, að lagatextinn birtir skýrlega þá meginreglu að almennar takmarkanir eignarráða, sem á eru lagðar með lögmætum hætti, njóta ekki bótaréttar.
Í sænsku skipulagslögunum, plan- och bygglag 2010:900, sem tóku gildi þann 1. júlí 2010, er fjallað um bótarétt og innlausn („skadeersättning och inlösen“) í 14. kafla sem telur 27 greinar. Eins og fram kemur í 1. gr. kaflans eru í honum ákvæði (i) um skyldu sveitarfélaga til að greiða bætur vegna tjóns sem leiðir af ákvörðunum sem teknar eru samkvæmt lögunum, (ii) um skyldu sveitarfélaga til að leysa til sín eða með öðrum hætti að yfirtaka eignir, (iii) um mat á tjóni, (iv) um rétt sveitarfélaga til bóta í ákveðnum tilvikum og (v) um málsmeðferð. Það sem hér skiptir mestu máli er umfang bótaréttar og innlausnarskyldu, sbr. liði (i) og (ii).
Sænsku lögin eru umtalsvert öðruvísi uppbyggð en þau norsku og dönsku sem vikið verður að hér síðar. Sænsku lögin innihalda ítarleg ákvæði um það hvað skal fjalla um í skipulagsáætlunum og um það hvaða takmarkanir má leggja á eignarráð með slíkum stjórnvaldsaðgerðum, en þau innihalda líka ítarleg ákvæði um byggingarleyfi og byggingareftirlit. Þessi nákvæmni setur mark á bótakafla laganna. Þannig er t.d. í 2. og 3. gr. í kafla 14 fjallað um bótarétt ef tjón leiðir af nánar tiltekinni upplýsingaöflun eða eftirliti byggingarnefndar, svo dæmi sé tekið. Þetta skýrir að hluta til af hverju kafli 14 í lögunum telur 27 greinar eins og áður er nefnt. Um bótarétt vegna skipulagsáætlana er fjallað í nokkuð mörgum ákvæðum sænsku laganna, m.a. í 7., 8. og 9. gr. umrædds 14. kafla Í 8. gr. er tiltekið að ef skipulagsáætlun breytir notum lands, sem áður hefur verið ætlað til tiltekinna opinberra þarfa, og það leiðir til tjóns fyrir þá sem eiga land að því, þá skuli það bætt. Áhugavert ákvæði er jafnframt í 9. gr. 14. kafla sænsku skipulagslaganna, en þar er tiltekið að ef skipulagsáætlun er breytt innan þess tíma er henni var ætlað að gilda þegar hún var sett þá á sá fasteignareigandi sem verður fyrir tjóni af þeim sökum rétt til bóta. Í 10. gr. laganna kemur fram að tjón sem fasteignareigandi verður fyrir skal bætt ef skipulagsáætlun fyrirskipar nánar tilteknar aðgerðir sem upp eru taldar í 1. mgr. 8. gr. 4. kafla laganna (vernd eða friðun sérstaklegra mikilvægra staða frá sögulegu, menningarlegu, listrænu sjónarmiði eða af umhverfisástæðum), eða ef önnur nánar tilgreind ákvörðun um nýtingu einstaks mannvirkis eða fasteignar er tekin samkvæmt heimild í 16. gr. 4. kafla laganna. Bótaréttur samkvæmt þessum ákvæðum er afmarkaður við ákvarðanir sem teknar eru í svokölluð „detaljplan“ sem er á forræði sveitarfélaganna.
Almenna reglan í sænskum rétti, líkt og í Noregi og á Íslandi, er sú að almennar opinberar takmarkanir eignarráða verður fasteignareigandi að þola bótalaust. Ákvæði í 14. kafla sænsku laganna sem geyma fyrirmæli um bótarétt fasteignareigenda ber í því ljósi að skoða sem tæmandi. Á hinn bóginn er einnig ljóst að fyrirmæli 14. kafla sænsku laganna geyma sérstakar reglur um bótarétt, vegna tilgreindra tilvika, sem ganga nokkuð lengra en ákvæði norsku laganna (og einnig þeirra dönsku sem rakin eru hér að aftan). Ástæður fyrir bótarétti fasteignareigenda samkvæmt kaflanum virðast vera tvíþættar. Annars vegar mun vera ákveðin hefð fyrir því í sænskum rétti að bæta tilteknar takmarkanir eignarráða sem leiðir af skipulagsáætlunum. Þessar heimildir eða bótareglur eru ekki túlkaðar rúmt í sænskum rétti. Hins vegar er það einnig grunnpunktur í lögunum að ef skipulagsáætlun hefur tekið gildi (detaljplan) þá á fasteignareigandi ríkan rétt á að nýta eign sína í samræmi við þá ákvörðun. Breytingar á skipulagsáætlun sem leiða til fjárhagslegs tjóns fyrir fasteignareiganda ber því að bæta að fullnægðum nánari skilyrðum sænsku skipulagslaganna. Þegar gildistími skipulagsáætlunar er runninn út má sveitarfélagið hins vegar gera breytingar án þess að bótaskylda stofnist, a.m.k. á grundvelli ákvæða í skipulagslögum. Mikilvægt er jafnframt að hafa í huga í þessu sambandi að sænsku skipulagslögin virðast ganga út frá því að „detaljplan“ verði almennt ekki breytt innan gildistíma sem áætluninni hefur verið ákveðinn nema með samþykki allra sem í hlut eiga eða að gefnum mjög veigamiklum forsendum.
Í dönskum skipulagslögum, bekendtgørelse af lov om planlægning nr. 937 af 2009, með síðari breytingum, er fjallað um bótarétt fasteignareigenda í kafla II, en hann ber yfirskriftina „Ekspropriation, overtagelse m.v.“, eða eignarnám, innlausn o.fl. Almennt fjallar kaflinn aðeins um heimild til eignarnáms og eignarnámsbætur. Á því eru þó vissar undantekningar.
Í 1. mgr. 47 gr. A í dönsku skipulagslögunum er tilgreint að ef landnotkunarflokki eignar er breytt úr „landzone“ (landsvæði sem er ætlað fyrir landbúnað og skógrækt) í „byzone eller sommerhuseområde“ (borgarland eða sumarbústaðasvæði) þá geti eigandi fasteignar krafist yfirtöku eignarinnar gegn greiðslu sem ákveðin er með sama hætti og eignarnámsbætur. Það er þó skilyrði samkvæmt þessu ákvæði að viðkomandi landsvæði sé nýtt til landbúnaðar eða sambærilegra nota, þ.e. „landbrug, gartneri, planteskole eller frugplantage“ (landbúnaður, garðyrkjustöð, gróðrarstöð, ávaxtaekra), þegar yfirtöku er krafist
Í 1. mgr. 48. gr. dönsku skipulagslaganna segir auk þess að ef skipulagsáætlun felur í sér að landsvæði skuli nýtt til opinberra nota þá geti eigandi þess krafist yfirtöku landsins gegn bótum. Í 1. mgr. 49. gr. segir enn fremur að ef skipulagsáætlun bannar niðurrif byggingar án leyfis, og leyfið fæst ekki, þá geti eigandinn krafist þess að eignin sé yfirtekin gegn greiðslu fullra bóta. Í báðum þessum tilvikum er þó skýrlega settur sá fyrirvari, sbr. 3. mgr. 48. gr. og 2. mgr. 49. gr., að tjónið sem um ræðir þarf að vera með þeim hætti að viðkomandi eign verði ekki nýtt á sanngjarnan og eðlilegan hátt samanborið við hefðbundna notkun eigna á sama svæði eða sambærilegra eigna.
Dönsku bótaákvæðin miðast við það að aðeins séu bættar sérstakar takmarkanir eignarráða en ekki almennar takmarkanir. Tilgangur ákvæða um bótarétt fasteignareigenda í dönsku lögunum er því fyrst og fremst sá að setja ramma um bótarétt og bótakröfur fasteignareigenda sem verða fyrir sérstöku og verulegu tjóni vegna gildistöku eða framkvæmdar skipulagsáætlana, án þess að endilega sé tryggt að sveitarfélag hafi frumkvæði að því að leysa til sín eignina á grundvelli samnings eða taka hana eignarnámi. Á þessu virðist aðeins ein undantekning, en það er ákvæði 47. gr. A, sem hefur að því er virðist alveg sérstakan tilgang í þessu sambandi.
IV. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Eins og fyrr sagði hefur við undirbúning á frumvarpi þessu ekki síst verið litið, til hliðsjónar, til ákvæða um bótarétt fasteignareigenda vegna skipulagsáætlana í Svíþjóð, Noregi og í Danmörku. Fyrirkomulag skipulagsmála er um margt líkt í þessum löndum, auk þess sem almennt er um mjög nýlega löggjöf að ræða eða löggjöf sem nýlega hefur verið yfirfarin. Þessa sér stað í frumvarpinu sjálfu. Ákvæði 1., 2. og 4. mgr. 20. gr. frumvarpsins tekur þannig að hluta mið af þeim reglum sem felast í ákvæðum norsku og dönsku skipulagslaganna þrátt fyrir að orðalagi þeirrar löggjafar sé ekki fylgt sérstaklega.
Við undirbúning frumvarpsins hefur einnig verið litið til eldri ákvæða í íslenskum skipulagslögum um bótarétt fasteignareigenda vegna gildistöku skipulagsáætlana. Nánar tiltekið hefur í þessu efni verið horft til ákvæða um það efni í skipulagslögum nr. 19/1964. Ástæða þessa er ekki síst sú að tilgangur breytinga á ákvæðum skipulagslaga um bótarétt fasteignareigenda sem varð með gildistöku skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, var samkvæmt lögskýringargögnum ekki sá að breyta inntaki þess bótaréttar sem áður hafði gilt. Tilgangur þessa frumvarps sem hér liggur fyrir er ekki heldur sá að breyta neinum grundvallaratriðum um bótarétt fasteignareigenda vegna gildistöku eða framkvæmdar skipulagsáætlana heldur að gera hann skýrari, í samræmi við þær grunnreglur um vernd eignarréttar sem felast í eða leiðir af 72. gr. stjórnarskrár. Í samræmi við tilgang frumvarpsins er því að sumu leyti að því stefnt að færa orðalag bótareglna frumvarpsins aftur til fyrra horfs, þótt einnig sé litið til annarra þátta, og að tryggja skýrleika ákvæðanna eins og fært er, eins og nánar er gerð grein fyrir í athugasemdum við einstakar greinar.
V. Samráð.
Frumvarp þetta snertir sveitarfélögin, Skipulagsstofnun og svo allan almenning í landinu.
Í ljósi þess voru drög af frumvarpinu send til umsagnar sveitarfélaga, stofnana, samtaka og annarra hagsmunaaðila. Einnig voru drögin birt á vef ráðuneytisins til kynningar þar sem almenningi var gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Alls bárust ráðuneytinu 25 umsagnir um drögin, níu umsagnir voru án athugasemda og fimm umsagnir fjölluðu um fyrirhugaðar breytingar á bótareglu skipulagslaga. Leiddu ábendingarnar til nokkurra breytinga á frumvarpinu. Í nokkrum umsögnum komu fram ábendingar um frekari breytingar á skipulagslögum en gerð hafði verið tillaga um í drögum af frumvarpinu og leiddu nokkrar þeirra einnig til breytinga á frumvarpinu. Einnig voru tillögur að orðalagsbreytingum sem í sumum tilfellum þótti ástæða til að bregðast við.
Meðal þeirra ábendinga sem bárust er athugasemd við 1. mgr. 30. gr. og 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga sem fjallar um málsmeðferð lýsingar aðalskipulags og deiliskipulags. Töldu þeir sem athugasemdirnar gerðu að ákvæði laganna krefðist þess að nauðsynlegt væri fyrir sveitarfélögin að bregðast við athugasemdum Skipulagsstofnunar við lýsingu áður en hún yrði kynnt almenningi og var óskað eftir að gerð yrði breyting á ákvæðum laganna til að þess þyrfti ekki. Um misskilning er að ræða þar sem ekki er í 1. mgr. 30. gr. og 1. mgr. 40. gr. kveðið á um þá skyldu að sveitarfélög þurfi að bregðast við athugasemdum Skipulagsstofnunar áður en tillagan er kynnt almenningi. Heimilt er því að senda lýsinguna til athugasemda Skipulagsstofnunar samhliða því að kynna hana almenningi.
Athugasemdir bárust einnig við tillögu að breytingu á 3. mgr. 15. gr. laganna er fjallar um heimild sveitarstjórnar til að leggja á dagsektir á framkvæmdaleyfishafa hafi framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd stöðvast í tvö ár. Í frumvarpinu er lagt til að frestur þessi verði styttur í eitt ár. Í athugasemdum þeim sem bárust var lagst gegn breytingunni þar sem hún þykir of íþyngjandi ef ófyrirséðir atburðir verða þess valdandi að framkvæmdir stöðvast. Benda má á að aðeins er um að ræða heimild fyrir sveitarstjórn til að leggja á dagsektir og að í raun er um ívilnandi breytingu að ræða fyrir framkvæmdaraðila. Skv. 2. mgr. 15. gr. núgildandi laga er sveitarstjórn heimilt að fella framkvæmdaleyfi úr gildi ef framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd stöðvast í eitt ár eða lengur. Með því að breyta tímafresti til beitingar dagsekta úr tveimur árum í eitt ár hefur sveitarstjórn nú val um að beita vægari úrræði, sem er beiting dagsekta, eftir eitt ár í stað þess að fella leyfið úr gildi sem er aðgerð sem er mun meira íþyngjandi fyrir framkvæmdaraðila.
Í drögum að frumvarpi var lögð til breyting á 26. gr. og 35. gr. skipulagslaga um endurskoðun svæðisskipulags og endurskoðun aðalskipulags. Lögð var fram tillaga um að settur yrði tímafrestur á svæðisskipulagsnefnd og sveitarstjórn til að tilkynna Skipulagsstofnun um endurskoðun svæðis- eða aðalskipulags og að sá tímafrestur yrði sex mánuðir. Í athugasemdum þeim sem bárust um framangreinda tillögu þótti þessi tímafrestur og skammur og einnig var gerð athugasemd við að aðeins ætti að tilkynna Skipulagsstofnun um ákvörðunina ef hún væri á þann veg að skipulagið yrði ekki endurskoðað. Við þessum ábendingum hefur nú verið brugðist með því að lengja tímafrest til að tilkynna Skipulagsstofnun um hvort endurskoða eigi skipulagið í að jafnaði tólf mánuði.
Í drögum að frumvarpi var gerð tillaga um að breyta 2. mgr. 36. gr. skipulagslaga á þann hátt að við mat á því hvort um óverulega breytingu væri að ræða á aðalskipulagi yrði einnig horft til þess hvort skipulagstillagan væri líkleg til að hafa í för með sér veruleg neikvæð áhrif á umhverfið. Nokkrar athugasemdir bárust varðandi ákvæðið og við nánari skoðun var ákveðið að fella tillögu að breytingu á 2. mgr. 36. gr. laganna brott.
Í frumvarpinu er lögð til breyting á 1. mgr. 42. gr. laganna þar sem tímafrestur til að senda Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið í sveitarstjórn er lengdur úr átta vikum í sex mánuði. Gerðar voru athugasemdir við að sveitarfélögum væri með þessari breytingu veittur óþarflega langur tími til að senda Skipulagsstofnun samþykkt deiliskipulag og að það gæti tafið undirbúning framkvæmda. Á það skal bent að sex mánuðir eru hámarkstími fyrir sveitarstjórn til að senda Skipulagsstofnun samþykkt deiliskipulag og geta sveitarstjórnir sent deiliskipulagið fyrr ef aðstæður eru fyrir hendi.
Eins og áður greinir bárust athugasemdir við ákvæði frumvarpsins um breytingu á bótareglu skipulagslaga. Þær athugasemdir sem bárust fjölluðu m.a. um bótaskyldu þegar um er að ræða svæði sem skilgreint er sem þróunarsvæði. Í athugasemdum komu fram áhyggjur af að þrátt fyrir að framkvæmdatími þróunaráætlunar skv. 6. mgr. 37. gr. skipulagslaga væri tímabundinn væri ekki útilokað að fasteignareigandi gæti byggt einhvern rétt á áætluninni. Óskað var eftir að sérstakt ákvæði yrði sett í frumvarpið sem innihéldi bótareglu vegna þróunarsvæða þar sem skýrt væri kveðið á um í hvaða tilfellum sá sem sýndi fram á tjón ætti rétt á bótum. Við nánari skoðun er talið að ekki sé þörf fyrir að setja í skipulagslög sérstaka bótareglu vegna þróunarsvæða. Talið er að 1. mgr. 20. gr. frumvarpsins innihaldi nú þegar reglu um bótarétt þeirra sem sýnt geti fram á að verði fyrir tjóni umfram það sem við eigi um sambærilegar eignir í næsta nágrenni ef deiliskipulag á þróunarsvæði er breytt eða það fellt úr gildi áður en framkvæmdatíma áætlunarinnar lýkur. Einnig er talið að bótaregla 20. gr. frumvarpsins innihaldi reglu um bótarétt ef deiliskipulagi á þróunarsvæði er breytt eða það fellt úr gildi eftir að framkvæmdatíma áætlunarinnar lýkur.
Einnig bárust athugasemdir vegna 1. mgr. a-liðar 21. gr. frumvarpsins þar sem segir að taka skuli tillit til þeirrar sérstöku verðbreytingar sem skipulagsaðgerðir kunni að hafa í för með sér á viðkomandi eign. Í 2. mgr. 51. gr. núgildandi laga segir að taka skuli tillit til þeirrar verðbreytingar sem þær kunni að hafa í för með sér á viðkomandi eign. Er breytingin á núgildandi lögum því fólgin í að fyrir framan orðið „verðbreytingar“ kemur orðið „sérstöku“. Í athugasemdum þeim sem bárust vegna breytingarinnar kemur fram andstaða við breytinguna. Segir þar m.a. að í þessu felist að fasteignareigandi, sem ekki hafi orðið fyrir neinu tjóni þar sem verðmæti fasteignar hans hafi hækkað vegna skipulagsbreytinga til jafns við þá skerðingu sem varð á fasteign hans svo hrinda megi breyttu skipulagi í framkvæmd, geti krafið sveitarfélag um bætur af þeim sökum. Breyti engu þótt aðrir fasteignareigendur hafi einnig notið verðmætaaukningarinnar. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum hér að framan er tilgangur frumvarpsins sem hér liggur fyrir ekki sá að breyta neinum grundvallaratriðum um bótarétt fasteignareigenda vegna gildistöku eða framkvæmdar skipulagsáætlana heldur að gera hann skýrari, í samræmi við þær grunnreglur um vernd eignarréttar sem felast í eða leiðir af 72. gr. stjórnarskrár. Talið er að sú tillaga að breytingu sem hér er lögð fram falli að þeim grunnreglum og þeim réttarreglum sem um gildistöku eða framkvæmd skipulagsáætlana gildir og því sé ekki ástæða til breytinga á ákvæði frumvarpsins. Frumvarpið gaf ekki tilefni til samráðs við önnur ráðuneyti hvað varðar þær tillögur að breytingum sem hér eru lagðar fram.
VI. Mat á áhrifum.
Frumvarpið, verði það að lögum, getur haft margvísleg jákvæð áhrif á gerð skipulagsáætlana. Breyting á bótareglu skipulagslaga mun leiða til þess að auðveldara verður fyrir sveitarfélög og almenning að átta sig hvenær bótaréttur til handa fasteignareiganda, og eftir atvikum annarra rétthafa, stofnast vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlun. Í núgildandi lögum er kveðið á um bótarétt úr ríkissjóði eftir atvikum vegna landsskipulagsstefnu. Þessu til viðbótar er í frumvarpinu kveðið á um bótaskyldu úr ríkissjóði ef um er að ræða tjón sem leiðir af ákvörðun annars stjórnvalds eða lagafyrirmæla um tiltekna landnýtingu sem sveitarfélagi var skylt að fylgja við skipulagsákvörðun. Til þess að ríkið geti orðið bótaskylt þarf fasteignareigandi, eða eftir atvikum annar rétthafi, m.a. að sýna fram á að tjón hans sé sérstakt og verulegt, eins og almennt er þegar um er að ræða bótaskyldu sveitarfélaga vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlun. Eðlilegt og sanngjarnt þykir að bótaskyldan falli þar sem valdið til töku hinnar eiginlegu ákvörðunar liggur fyrir. Til þess að svo sé verða orsakatengsl á milli ákvörðunar stjórnvaldsins eða lagafyrirmæla annars vegar og tjónsins hins vegar að vera til staðar og þarf að færa sönnur á að tjónið leiði af framangreindri ákvörðun eða lagafyrirmælum. Samkvæmt skipulagslögum er landsskipulagsstefna ekki bindandi fyrir sveitarfélög við gerð skipulags. Einnig má gera ráð fyrir að sveitarfélög muni í mörgum tilfellum hafa val um útfærslu á ákvörðunum stjórnvalda eða lagafyrirmæla. Þegar um slíkar aðstæður er að ræða geta orsakatengsl milli ákvarðana eða lagafyrirmæla og tjónsins verið óljós. Einnig er nú þegar til staðar bótaskylda hjá ríkinu á grundvelli sérlaga vegna ýmissa þátta eins og t.d. friðlýsinga þegar tjón fasteignareigenda er sérstakt og verulegt. Á þetta reyndi t.d. í dómi Hæstaréttar frá 1997, bls. 2448, sem fjallar um bann við áformum landeigenda um að reisa laxastiga við Brúarfossa í Laxá. Það var mat dómsins að bætur skv. 36. gr. náttúruverndarlaga, nr. 47/1971, skyldu greiddar fyrir takmarkanir á fasteignarréttindum sem jafngiltu eignarnámi í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar. 36. gr. eldri náttúruverndarlaga frá 1971 hefur verið talin efnislega samhljóða 77. gr. núgildandi náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, sem fjallar um skaðabætur vegna friðlýsinga. Ljóst er að sveitarfélög eru bundin af auglýsingum ráðherra um friðlýsingu svæða og ber þeim að gera grein fyrir slíkri landnýtingu við gerð og breytingu skipulagsáætlana eins og fram kemur í skipulagsreglugerð, nr. 90/2013.
Í ljósi framangreinds er ekki með frumvarpinu lögð til aukin bótaskylda ríkisins heldur er um að ræða skýringu á gildandi rétti þar sem einkum er horft til eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Eru aðrar tillögur frumvarpsins til þess fallnar að formfesta og einfalda stjórnsýsluna eins og tilkynning til Skipulagsstofnunar er varðar endurskoðun svæðis- og aðalskipulags í kjölfar sveitarstjórnarkosninga og breyting á ákvæðum er varða deiliskipulagsgerð þegar landeigandi eða framkvæmdaraðili vinnur sjálfur að slíkri tillögu. Mun breyting á öðrum ákvæðum eins og þeim er varða óverulegar breytingar á deiliskipulagi og grenndarkynningu og hæfiskröfur þeirra sem sinna skipulagsgerð ásamt breytingu á tímafrestum leiða m.a. til aukinnar réttarverndar svo eitthvað sé nefnt. Ekki er fyrirsjáanlegt að tillögur frumvarpsins muni leiða til aukins álags á stjórnsýslu sveitarfélaga né ríkis.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Í a-lið 3. gr. frumvarpsins er lagt til að við 7. gr. skipulagslaga, sem fjallar um skipulagsfulltrúa, verði bætt við nýrri málsgrein sem verður 8. mgr. Er gerð tillaga um að heimilt verði að fela öðrum þeim sem uppfylla sömu hæfisskilyrði og skipulagsfulltrúar gerð skipulagsáætlana séu þeir á lista sem Skipulagsstofnun gefur út og kveðið er á um í ákvæði 9. mgr. 45. gr. laganna. Í b-lið 18. gr. frumvarps þessa er lögð til sú breyting á 9. mgr. 45. gr. að þar verði að finna heimild fyrir ráðherra til kveða á um útgáfu og skráningu á lista Skipulagsstofnunar yfir starfandi skipulagsfulltrúa og þá sem uppfylla hæfisskilyrði 5. mgr. 7. gr. til gerðar skipulagsáætlana í skipulagsreglugerð. Í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 var gerð krafa til þeirra sem falin er gerð skipulagsáætlana að uppfylla viss hæfisskilyrði, þau sömu og skipulagsfulltrúar þurfa að uppfylla. Sams konar ákvæði er að finna í núgildandi skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Talin er þörf á að tryggja lagastoð fyrir framangreindu ákvæði skipulagsreglugerðar. Nauðsynlegt er talið að í skipulagslögum sé að finna ákvæði um að sömu hæfisskilyrði gildi fyrir skipulagsfulltrúa og aðra þá sem koma að gerð skipulagsáætlana til að tryggja fagmennsku í gerð skipulagsáætlana. Benda má á að ítarlegri kröfur eru gerðar um hæfi mannvirkjahönnuða en skipulagsráðgjafa þótt mikilvægi menntunar og reynslu sé ekki minna fyrir gerð skipulagsáætlana.
Í b-lið 3. gr. frumvarpsins er lagt til að heiti 7. gr. verði breytt í „Skipulagsfulltrúar og aðrir þeir sem sinna skipulagsgerð“ sem er til samræmis við tillögu að framangreindri breytingu á 7. gr. laganna, sbr. a-lið hér að framan.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Í b-lið 6. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 3. mgr. 15. gr. skipulagslaga. Lagt er til að færður verði sá tími sem sveitarstjórn hefur til að leggja dagsektir á framkvæmdaraðila, ef framkvæmd hefur stöðvast, úr tveimur árum í eitt ár frá stöðvun framkvæmda. Í a-lið 6. gr. frumvarpsins, hér að framan, er lögð til breyting á 1. málsl. 2. mgr. 15. gr. laganna á þann hátt að sveitarstjórn geti fellt framkvæmdaleyfið úr gildi hafi leyfisskyld framkvæmd ekki hafist innan 12 mánaða frá samþykki fyrir veitingu framkvæmdaleyfis. Í 2. málsl. 2. mgr. 15. gr. laganna er kveðið á um að ef framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd stöðvast í eitt ár geti sveitarstjórn fellt framkvæmdaleyfið úr gildi. Með því að færa um eitt ár þann tíma sem sveitarstjórn hefur til að leggja dagsektir á framkvæmdaraðila úr tveimur árum í eitt ár, hefur sveitarstjórn valkost um að leggja dagsektir á framkvæmdaleyfishafa eða fella framkvæmdaleyfi úr gildi eftir að eitt ár er liðið frá því að framkvæmdir stöðvast. Með framangreindri breytingu hefur sveitarstjórn því möguleika á að fara vægari leið, þ.e. að leggja á dagsektir frekar en að fella framkvæmdaleyfið úr gildi. Á það skal bent að um er að ræða heimildarákvæði, þ.e. sveitarstjórn getur lagt á dagsektir en henni er það ekki skylt. Kemur þá til mat á aðstæðum hverju sinni, þ.e. hvort ástæður tafanna séu t.d. tilkomnar vegna ófyrirsjáanlegra aðstæðna.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Lagt er til að frestur sá sem tilgreindur er fyrir ráðherra til að afgreiða tillögu Skipulagsstofnunar um að synja aðalskipulagi staðfestingar eða fresta staðfestingu þess að öllu leyti eða hluta verði lengdur úr sex vikum í þrjá mánuði. Samkvæmt núgildandi ákvæði ber ráðherra að leita umsagnar sveitarstjórnar áður en hann tekur ákvörðun í málinu. Hefðbundinn umsagnarfrestur innan stjórnsýslunnar er tvær vikur. Ekki er óalgengt að sveitarstjórnir fundi aðeins einu sinni í mánuði í smærri sveitarfélögum og jafnvel getur liðið lengri tími á milli funda yfir sumartímann vegna sumarleyfa. Þegar um slíkar aðstæður er að ræða er tveggja vikna umsagnarfrestur of stuttur tími fyrir sveitarstjórn til að koma að athugasemdum sínum til ráðherra. Ef ráðherra þarf að gefa sveitarstjórn lengri frest til að veita umsögn um málið er ljóst að of knappur tími er fyrir ráðherra til að yfirfara málið og taka vel ígrundaða ákvörðun en oft er um að ræða flókin álitaefni og fjölda gagna sem þarf að yfirfara. Í ljósi framangreinds er því lagt til að frestur ráðherra sé lengdur úr sex vikum í þrjá mánuði sem ætti að gefa ráðherra nægjanlegt svigrúm til afgreiðslu mála sem til hans berast.
Um 11. gr.
Um 12. og 13. gr.
Tillaga að framangreindri breytingu hefur það að markmiði að einfalda ferli við gerð deiliskipulags þegar landeigandi eða framkvæmdaraðili eiga frumkvæði að gerð tillögu að deiliskipulagi. Í stað þess að landeigandi eða framkvæmdaraðili afli heimildar sveitarstjórnar til að vinna skipulagstillögu og samþykkis sveitarstjórnar á lýsingu skipulagstillögunnar á tveimur fundum sveitarstjórnar er lagt til að framangreint fari fram á sama tíma þannig að sveitarstjórn geti tekið afstöðu til hvoru tveggja á sama fundi. Einnig er markmiðið með tillögunni að gera ferlið skýrara með því að sameina ákvæði 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga ákvæði 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga, þar sem fjallað er um gerð deiliskipulags að frumkvæði landeiganda eða framkvæmdaraðila, í eitt ákvæði í stað þess að hafa framangreint í tveimur ákvæðum eins og nú er í gildandi lögum. Enn fremur er verið að stuðla að því að sveitarstjórn geti tekið upplýstari ákvörðun um veitingu heimildar til skipulagsgerðar til landeiganda eða framkvæmdaraðila. Nauðsynlegt er að landeigandi eða framkvæmdaraðili geri sveitarstjórn grein fyrir fyrirætlunum sínum varðandi skipulagsgerðina þegar hann sækir um heimild til að vinna tillögu að deiliskipulagi. Viðfangsefni lýsingar er áherslur við skipulagsgerð og ætti framlagning lýsingar því að leiða til upplýstari ákvörðunartöku fyrir sveitarstjórn þegar óskað er eftir heimild til gerðar deiliskipulags.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
Um 16. gr.
Um 17. gr.
Í a-lið 17. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á orðalagi 1. mgr. 44. gr. laganna á þann veg að skýrt verði að við framkvæmd grenndarkynningar vegna byggingar- eða framkvæmdaleyfis verði aðalskipulag að liggja fyrir og framkvæmdin að vera í samræmi við aðalskipulag hvað varðar landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar, sbr. einnig 5. mgr. 13. gr. laganna þar sem kveðið er á um heimild til grenndarkynningar framkvæmdaleyfis. Í skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, var kveðið á um að öll sveitarfélög skyldu hafa gilt aðalskipulag fyrir 1. janúar 2008. Eðlilegt þykir því að bætt verði við að aðalskipulag skuli liggja fyrir.
Í b-lið 17. gr. frumvarpsins er lagt til að síðasti málsliður 2. mgr. verði felldur brott. Þar er kveðið á um að sveitarstjórn sendi Skipulagsstofnun samþykkta óverulega breytingu á deiliskipulagi. Betur þykir fara á að síðasti málsliður 2. mgr. og 4. mgr. 44. gr. laganna, sem fjallar um birtingu auglýsingar um samþykki á óverulegri breytingu á deiliskipulagi í B-deild Stjórnartíðinda, séu sameinuð 2. mgr. 43. gr. laganna sem fjallar um óverulegar breytingar á deiliskipulagi, sbr. umfjöllun um 16. gr. frumvarpsins.
Í c-lið 17. gr. frumvarpsins er lagt til að í nýrri 4. mgr. 44. gr. verði kveðið á um að ef byggingar- eða framkvæmdaleyfi hefur ekki verið gefið út innan eins árs frá afgreiðslu sveitarstjórnar skv. 2. mgr. skuli grenndarkynning fara fram að nýju áður en leyfi er veitt. Núgildandi 4. mgr. 44. gr. laganna er hins vegar færð í 2. mgr. 43. gr. laganna, sbr. b-lið og 16. gr. frumvarpsins. Með tillögu þessari er verið að koma í veg fyrir að byggingar- eða framkvæmdaleyfi sé veitt löngu eftir að afgreiðsla sveitarstjórnar fór fram. Eðli málsins samkvæmt geta þær forsendur sem afgreiðsla sveitarstjórnar byggðist á breyst ef langur tími líður frá grenndarkynningu til útgáfu leyfis.
Um 18. gr.
Í a-lið 18. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 2. mgr. 45. gr. laganna þar sem segir að kveðið skuli á um landsskipulagsstefnu, málsmeðferð sem og hlutverk og starfshætti ráðgjafarnefndar í skipulagsreglugerð. Sérstök reglugerð um landskipulagsstefnu hefur nú þegar verið sett, reglugerð nr. 1001/2011, Talið er heppilegra að fjallað sé um landsskipulagsstefnu í sérstaka reglugerð þar sem landsskipulagsstefna er í eðli sínu ólík öðrum skipulagsstefnum og því er hér lagt til að heimild verði fyrir ráðherra til að setja sérstaka reglugerð um landskipulagsstefnu.
Í b-lið 18. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 9. mgr. 45. gr. laganna þar sem kveðið er á um starfshætti þeirra sem falin er gerð skipulagsáætlana. Varðandi rökstuðning fyrir þessari breytingu er vísað til umfjöllunar um a-lið 3. gr. frumvarpsins.
Í c-lið 18. gr. frumvarpsins er lögð til sú breyting að við 45. gr. laganna bætist ný málsgrein þar sem kveðið verði á um heimild ráðherra til að setja í reglugerð ákvæði um gerð og framsetningu stafræns skipulags og leiðbeiningar Skipulagsstofnunar hvað það varðar. Núverandi reglugerðarheimild í 45. gr. skipulagslaga veitir ekki skýra lagastoð fyrir því að setja megi ákvæði um stafrænt skipulag í skipulagsreglugerð. Í núgildandi skipulagsreglugerð er að finna vísi að ákvæðum um stafrænt skipulag, en skjóta þarf styrkari lagastoðum undir frekari reglugerðarsetningu um þetta efni. Einnig er lagt til að kveðið verði nánar á um heimild Skipulagsstofnunar til að gefa út leiðbeiningar um gerð og framsetningu stafræns skipulags og skil á stafrænum upplýsingum í reglugerð. Talið er nauðsynlegt að Skipulagsstofnun sé heimilt að setja fram leiðbeiningar um framsetningu og skil á stafrænu skipulagi til að samræma og auðvelda samnýtingu gagna sem falla til við skipulagsgerð, sbr. einnig lög um grunngerð fyrir stafrænar landupplýsingar, nr. 44/2011.
Í d-lið 18. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á heiti greinarinnar á þann hátt að þar standi reglugerðir og leiðbeiningar. Er tillagan í samræmi við framangreinda breytingu á greininni.
Um 19. gr.
Í a-lið 19. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 1. mgr. 46. gr. laganna sem kveður á um að vinna skuli skipulagsáætlanir á stafrænan kortagrunn. Lagt er til að ákvæðinu verði breytt á þann hátt að það nái einnig yfir skil á skipulagsáætlunum til Skipulagsstofnunar. Lagt er til að skipulagsáætlunum sé skilað á stafrænu formi til Skipulagsstofnunar þannig að Skipulagsstofnun geti gert skipulagsáætlanir aðgengilegar með stafrænum hætti, sbr. b-lið 19. gr. frumvarpsins. Í dag er skipulagsgögnum, þ.e. uppdráttum og greinargerð, skilað til Skipulagsstofnunar á pappír og birtir Skipulagsstofnun á vef sínum þau gögn með pdf-sniði. Til að hægt sé að samnýta skipulagsáætlanir með öðrum gögnum þurfa þær að vera á stafrænu formi og því er gerð krafa um að skipulagsáætlanir séu unnar og þeim skilað til Skipulagsstofnunar með stafrænum hætti.
Í b-lið 19. gr. frumvarpsins er kveðið á um að Skipulagsstofnun skuli gera skipulagsáætlanir aðgengilegar með stafrænum hætti. Með því að gera þær aðgengilegar er hægt að samnýta þær upplýsingar sem þar koma fram með öðrum gögnum.
Í c-lið 19. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á heiti greinarinnar þannig að það verði „Mælingar, stafrænar skipulagsáætlanir og skipulagsgrunnur“. Er sú tillaga í samræmi framangreinda breytingu á greininni.
Um 20. gr.
Ekki er tekið fram nákvæmlega hvenær bótarétturinn stofnast. Nægilegt er, en einnig nauðsynlegt, að sá sem sækir um bætur sýni fram á að hann hafi orðið, af tilteknum ástæðum, fyrir fjárhagslegu tjóni. Þannig er bótarétturinn ekki bundinn við það að skipulagsáætlunin sé komin til framkvæmda sé hægt að sýna fram á hið fjárhagslega tjón fyrr. Það getur hins vegar mögulega haft áhrif á fjárhæð bóta hvenær áhrif skipulagsins að þessu leyti koma fram, sbr. 21. gr. a frumvarpsins.
Eins og vikið var að í almennum athugasemdum við frumvarpið hér að framan má almennt gera ráð fyrir að með þessu orðalagi sé sú bótaregla sem nú kemur fram í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga gerð skýrari án þess að dregið sé úr þeim bótarétti sem ráð hefur verið fyrir gert að ákvæðið fæli í sér. Skal í því sambandi bent á sögulegt samhengi þessarar reglu við fyrri löggjöf um skipulagsmálefni.
Í 26. gr. laga nr. 55/1921, um skipulag kauptúna og sjávarþorpa, var mælt fyrir um að hefði hús eða lóð rýrnað svo mjög við skipulagið, að eigi mætti nýta til byggingar, gæti eigandi krafist þess að öll fasteignin yrði keypt eftir mati. Í 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga, nr. 19/1964, var einnig mælt fyrir um það að gerði staðfest skipulag ráð fyrir því að lóð rýrnaði svo mjög að hún yrði illa nothæf til byggingar að mati dómkvaddra matsmanna skyldi greiða bætur ef eigandi (umráðamaður) gæti sýnt fram á að hann yrði fyrir tjóni af þessum sökum. Sagði þar enn fremur að bætur gætu numið heildarandvirði eignar ef krafist yrði að sveitarfélag tæki við henni allri, en slíkt væri þó því aðeins skylt „að sá hluti lóðar, sem eftir verður, sé að mati dómkvaddra manna ónothæfur til byggingar“. Eins og ráða má af orðalagi þessara ákvæða var bótarétturinn samkvæmt þeim bundinn við hinar sérstöku skerðingar eignarráða, en ekki þær skerðingar sem telja má almennar í þeirri merkingu sem fjallað hefur verið um hér að framan.
Ákvæði um bótarétt fasteignareigenda vegna skipulagsaðgerða, sbr. áður 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga, nr. 19/1964, færðist síðan í það horf sem það nú er í 51. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, með lögfestingu skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, en í 1. mgr. 33. gr. þeirra laga sagði svo: „Nú veldur gildistaka skipulags því að verðmæti fasteignar lækkar, nýtingarmöguleikar hennar skerðast frá því sem áður var heimilt eða að hún muni rýrna svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður og á þá sá sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr sveitarsjóði eða að hann leysi fasteignina til sín.“
Eins og sjá má af orðalagi 1. mgr. 33. gr. laganna frá 1997 þá var í því ekki lengur að finna þá fyrirvara sem áður voru í sambærilegum bótaákvæðum að um væri að ræða sérstakar takmarkanir eignarráða. Af skýringum sem fylgdu þessu ákvæði í frumvarpi því sem síðan varð að skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, kom hins vegar fram að ákvæðið væri sambærilegt við 29. gr. þágildandi skipulagslaga, nr. 19/1964. Í skýringunum er ekkert vikið að því að þær orðalagsbreytingar sem gerðar voru ættu að hafa þýðingu við beitingu ákvæðisins, þ.e. að ætlunin væri að bótaréttur fasteignareigenda mundi rýmkast. Þvert á móti virðist ráð fyrir því gert að bótarétturinn væri hinn sami. Styður þessi forsaga bótaákvæðisins í 1. mgr. 51. gr. gildandi skipulagslaga þá ályktun að hið breytta orðalag, sem hér er lagt til í 1. mgr. frumvarpsákvæðisins, feli hvorki í sér rýmkun bótaréttar né takmörkun hans heldur miði breytingin aðeins að betri skýringu réttarins.
Ákvæði 2. mgr. er, líkt og 1. mgr., ætlað að tryggja fasteignareiganda bótarétt vegna sérstakra skerðinga á eignarráðum, sem leiða til verulegs fjárhagslegs tjóns fyrir hann umfram fasteignareigendur í sambærilegri stöðu, án þess þó að eiginlegt eignarnám hafi farið fram. Nánar tiltekið er í ákvæðinu mælt fyrir um bótarétt ef skipulagsákvörðun mælir fyrir um að tiltekið svæði skuli nýtt til almannaþarfa og það leiðir til skerðingar á fasteign, m.a. með hliðsjón af hagnýtingu eigna í næsta nágrenni. Þetta ákvæði ber því samkvæmt orðalagi sínu, líkt og 1. mgr., að túlka fremur þröngt. Ástæða er þó talin til að fjalla um þessar skerðingar í sérstakri málsgrein. Með því, eins og nánar leiðir af orðalagi ákvæðanna eða samanburði á orðalagi þeirra, er lagt til grundvallar að ekki þurfi alltaf jafn verulega skerðingu svo bótaréttur stofnist skv. 2. mgr. og vera mundi skv. 1. mgr., enda mæla sanngirnisrök með þeirri niðurstöðu. Í því felst að 2. mgr. getur mögulega veitt fasteignareiganda eitthvað rýmri bótarétt en einvörðungu mundi leiða af bótaskyldu vegna eignarnáms eða skerðingar eignarréttinda sem telst ígildi eignarnáms. Vísast hér einnig til forsögu bótaákvæða vegna áhrifa skipulagsáætlana, sbr. 3. mgr. 29. gr. eldri skipulagslaga, nr. 19/1964, þar sem fjallað var sérstaklega um bótarétt fasteignareigenda vegna ákvarðana í skipulagi um að taka skyldi tiltekin svæði til almenningsnota. Vegna þess orðalags sem notað er í ákvæðinu skal tekið fram, til að taka af allan vafa, að til eðlilegrar hagnýtingar eignar getur m.a. talist sala hennar á því markaðsverði sem stendur á hverjum tíma á hliðstæðum eignum í næsta nágrenni. Slík skerðing á eðlilegri nýtingu kynni að vera bótaskyld væri hún nægjanlega veruleg, sbr. m.a dóm Hæstaréttar frá 1991, bls. 1386. Árétta ber að orðalag ákvæðisins í 2. mgr. er næsta sambærilegt 3. mgr. 29. gr. skipulagslaganna frá 1964.
Ástæða þess að greint er á milli reglnanna í 1. og 2. mgr. er einnig sú leið sem valin er í 4. mgr., þar sem leitast er við að tryggja fasteignareiganda rýmri rétt til yfirtöku sveitarfélags á eign ef takmörkun leiðir af því að skipulagt er til almannaþarfa. Yfirtaka gæti í slíku tilviki tekið til hluta eignar eigi takmörkun aðeins við um hann.
Í 3. mgr. er tekið af skarið um það, til skýringar, að bótaréttur skv. 2. mgr. taki ekki til lands sem látið er af hendi til sveitarfélags á grundvelli 1. mgr. 39. gr. laganna. Ákvæðið þarfnast ekki nánari skýringar.
Í 4. mgr. kemur fram að eigandi fasteignar getur krafist þess að eign sé yfirtekin af sveitarfélaginu í ákveðnum tilvikum sé bótaréttur fyrir hendi skv. 1. eða 2. mgr. Ekki er nauðsynlegt í þessu sambandi að kveða á um rétt sveitarfélags til yfirtöku, enda ætti eignarnámsheimild almennt að nægja í því sambandi fyrir sveitarfélög til að tryggja sína stöðu til framkvæmdar á skipulagi. Nær þykir að þessu leyti að fela eiganda fasteignar réttinn til að ákveða hvort hann sækir bætur og heldur eignarhaldi landsins eða krefst yfirtöku.
Reglan í 4. mgr. er tvíþætt. Annars vegar tekur hún til tjóns sem fellur undir 1. mgr. ákvæðisins. Yfirtökuskylda sveitarfélags verður virk ef slíkt tjón tekur til eignar í heild sinni, og eigandi krefst yfirtökunnar. Hins vegar tekur hún til tjóns sem fellur undir 2. mgr. Ef slík takmörkun tekur til hluta eignar getur fasteignareigandi eftir atvikum krafist yfirtöku þess hluta eignarinnar. Yfirtökuskylda sveitarfélagsins er ríkari í þessum tilvikum en ef um tjón skv. 1. mgr. er að ræða. Hér að baki búa þau sanngirnisrök sem áður voru nefnd við umfjöllun um 2. mgr.
Ákvæði 1. til 4. mgr. fjalla almennt um rétt til bóta og yfirtöku vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlunum. Byggist ákvæðið á því sjónarmiði að landeigandi eigi almennt rétt á bótum vegna sérstakra og verulegra skerðinga á eignarrétti, og eftir atvikum, skv. 2. mgr., rétt til bóta vegna tiltölulega umfangsmikilla og sérstakra skerðinga sem til koma vegna þess að tiltekið land skal nota til almannaþarfa, jafnvel þó að viðkomandi svæði verði eiganda ekki ónothæft til allra nota sambærilegs lands. Í slíkum tilvikum þykja sanngirnisrök mæla með því að tjón sé bætt. Hér er hins vegar ekki lagt til að bótarétturinn verði að öllu leyti fastbundinn. Hann verður eftir sem áður háður tilteknum matskenndum þáttum, m.a. um það hvort sú skerðing sem um ræðir er almenn eða sérstök og hversu veruleg hún er, í samræmi við þær sérstöku og verulegu skerðingar sem ætla verður að skylt sé að bæta eftir þeim grunnrökum sem 72. gr. stjórnarskrárinnar byggist á.
Rétt er að taka fram að við undirbúning frumvarpsins hefur verið tekið til óformlegrar skoðunar hvort æskilegt kunni að vera að útfæra bótaréttinn með ítarlegri hætti en gert er í gildandi lögum. Þegar frumvarp það sem síðan varð að gildandi skipulagslögum var til meðferðar á Alþingi lagði Reykjavíkurborg m.a. fram nokkuð ítarlegar tillögur um breytingar á frumvarpinu sem beindust að bótaákvæði frumvarpsins. Í þeim fólst m.a. að settar yrðu sérstakar reglur um gildistíma deiliskipulagsáætlana. Haft skal í huga að samkvæmt gildandi skipulagslögum er deiliskipulagi ekki markaður sérstakur gildistími, en um aðalskipulag segir í lögunum að marka skuli stefnu til a.m.k. 12 ára en jafnframt gera grein fyrir samhengi áætlunarinnar og einstakra þátta hennar við langtímaþróun sveitarfélagsins.
Viss rök eru fyrir því að tengja saman umræður um gildistíma skipulagsáætlana og svo umræðu um þau eignarréttindi sem skipulagáætlanir mögulega kunna að skapa. Ef gildistími áætlunar er afmarkaður í tíma má gera ráð fyrir að væntingar fasteignareiganda um þau réttindi sem leiðir af skipulaginu, svo sem byggingarrétt, verði einnig afmarkaðar í tíma, og að heimilt verði að leggja upp nýtt skipulag án bótaskyldu að gildistímanum loknum, enda hafi ekki þegar verið framkvæmt eftir hinu gildandi skipulagi. Það er þó langt í frá að úrlausnarefnið sé svo einfalt. Skipulagsáætlanir eru bindandi um landnotkun. Þær fela í sér beitingu opinberra valdheimilda sem stjórnvöldum eru fengnar í því skyni að tryggja þá almannahagsmuni sem felast í skynsamlegri landnýtingu til lengri og skemmri tíma. Eðli málsins samkvæmt, til þess að tryggja aðra almannahagsmuni sem og réttaröryggi borgaranna, þá eru þessari valdbeitingu settar skorður, sem bæði koma fram í skipulagslögum en einnig skorður sem leiðir af grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um málefnalega stjórnsýslu og jafnræði og af grunnreglum stjórnarskrár, m.a. því ákvæði sem lýtur að friðhelgi eignarréttar. Almennar reglur sem binda hendur borgaranna þurfa almennt að vera fyrirsjáanlegar og aðgengilegar. Reglur, eins og skipulagsáætlanir, leggja því ekki einvörðungu takmarkanir á eignarráð fasteignareigenda. Þær binda einnig hendur þeirra stjórnvalda sem að áætlununum standa. Þeim er ætlað að veita fasteignareigendum og öðrum rétthöfum ákveðna vitneskju eða upplýsingar um líklega nýtingu lands til framtíðar, og þar með að veita þeim tiltekna réttarvernd. Í c-lið 1. gr. gildandi skipulagslaga er áréttað að þetta jafnvægi er eitt af meginmarkmiðum laganna, en þar segir að markmið laganna sé að „að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi“.
Við samningu þessa frumvarps hefur ekki verið tekin endanleg afstaða til þess hvort lögfesting ítarlegri reglna en nú gilda um gildistíma skipulagsáætlana kunni að vera æskileg á síðari stigum. Tilgangur þessa frumvarps er að færa orðalag bótareglunnar í 51. gr. skipulagslaganna sem næst þeirri réttarvernd sem leiðir af vernd eignarréttarins samkvæmt stjórnarskránni. Tilgangurinn er með öðrum orðum ekki sá að breyta inntaki þess bótaréttar sem um ræðir og þegar er lögfestur. Fastmótaðar reglur um bótaréttinn mundu aðeins koma til viðbótar við þá grunnreglu um rétt til bóta vegna sérstakra og verulegra skerðinga eignarréttinda sem leiðir af eignarréttarákvæði stjórnarskrár, enda verður ekki vikið frá þeim grunnréttindum með almennum lögum. Þá verður að benda á að ef setja á almennar reglur um takmörkun á gildistíma skipulagsáætlana, með það að markmiði að takmarka væntingar fasteignareigenda til þess að slíkar áætlanir verði bindandi fyrir stjórnsýsluna, þá yrði jafnframt að yfirfara skipulagslög í heild sinni með það í huga að lágmarksréttindi borgaranna til hagnýtingar eigna sinna og til áætlanagerðar um þá hagnýtingu yrðu ekki fyrir borð bornar. Í dæmaskyni má nefna að sænsk skipulagslög, sem jafnframt geyma tilteknar reglur um gildistíma skipulagsáætlana, m.a. í þeim tilgangi að tryggja möguleika stjórnvalda til að bregðast við breyttum aðstæðum í samfélaginu og breyta skipulagsáætlunum, eru mun nákvæmari en íslensku lögin um meðferð skipulagsvaldsins um það hvaða takmarkanir má leggja á eignarráð og í hvaða tilgangi það verður gert. Skiptir þetta síðastanefnda ekki minnstu máli um réttarvernd borgaranna, enda eru íslensku lögin mjög opin um þau málefnalegu sjónarmið (tilgang og markmið) sem sveitarfélögin geta lagt til grundvallar skipulagsákvörðunum sínum. Á því er ákveðin hætta að löggjöf sem fæli í sér fyrirvaralausa reglu um tímamörk skipulagsáætlana, í þeim tilgangi að takmarka bótarétt fasteignareigenda, án þess að um leið væru settar takmarkanir á heimildir stjórnvalda um meðferð skipulagsvaldsins og breytinga á skipulagsáætlunum, gæti talist fela stjórnvöldum svo vítt svigrúm til breytinga á skipulagsáætlunum að það bryti gegn kröfum stjórnarskrár eða almennra grunnreglna íslensks réttar um nauðsyn lagaheimildar að baki íþyngjandi stjórnvaldsathöfnum. Í frumvarpi þessu er því lagt til að bótareglurnar verði að sem mestu leyti útfærðar þannig, í samræmi við það hvernig rökstutt hefur verið að beri að skilja gildandi reglur, að með þeim sé leitast við að orða sem næst þá sömu mælikvarða og ætla verður að eigi að beita við mat á því hvaða skerðingar eignarréttinda séu bótaskyldar samkvæmt stjórnarskránni. Breytingar sem fælu í sér kröfur um tímamörk skipulagsáætlana kalla á umtalsverðan undirbúning og breytingar á mun fleiri ákvæðum laganna en einvörðungu bótareglunum.
Um 21. gr.
Um a-lið (51. gr. a).
Ákvæði 51. gr. a er samhljóða 2. og 3. mgr. 51. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, að því undanskildu að tiltekið er að taka skuli tillit til þeirrar „sérstöku“ breytingar á verðmæti eignar sem skipulagsaðgerð kann að hafa í för með sér. Í því felst að leiði breyting skipulags til þess að verð fasteigna á tilteknu svæði hækkar almennt í verði, eða lækkar almennt eftir atvikum, þá ber við mat á tjóni tiltekins fasteignareiganda að meta það sérstaka tjón sem hann verður fyrir miðað við þá almennu breytingu sem orðið hefur. Þykir þetta í betra samræmi við jafnræði fasteignareigenda en sú regla sem fram kom í skipulagslögunum frá 1964 um að ef verðhækkun sem um ræddi væri jafnmikil eða meiri en bótaskylt tjón skyldi engar bætur greiða. Sú regla mundi hins vegar eiga við ef bæði verðhækkun og tjón væri sérstakt fyrir þá eign sem um ræðir, þ.e. ef aðrar sambærilegar eignir á sama svæði hefðu ekki hækkað í verði vegna skipulagsaðgerða. Upptalning á þáttum sem líta ber til samkvæmt reglunni er ekki tæmandi, hvorki samkvæmt gildandi lögum né því ákvæði sem hér er lagt til að verði lögfest.
Um b-lið (51. gr. b).
Ákvæði 1. mgr. 51. gr. b er efnislega sambærilegt við þá reglu sem fram kemur í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Felst í ákvæðinu að ef það er landsskipulagsstefna sem leiðir til tjóns á grundvelli þeirra reglna og skilyrða sem fram koma í 20. gr. þessa frumvarps þá beri ríkinu að greiða tjónið eða leysa til sín viðkomandi eign að skilyrðum ákvæðisins fullnægðum að öðru leyti. Bótaskylda ríkisins gæti einnig komið til vegna ákvæðis 2. mgr. sem rakið er hér að aftan.
Rétt er að árétta, líkt og gert er í skýringum við 1. mgr. 51. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 123/2010, að landsskipulagsstefna felur í sér að álitaefni um bætur kæmi ekki upp vegna landsvæðis sem er í ríkiseign eða er þjóðlenda heldur vegna landsvæðis sem er í einkaeign. Þá ætti landsskipulagsstefna almennt, að því leyti sem hún yrði mögulega talin fela í sér slík réttaráhrif að þau gætu haft áhrif á nýtingu lands, að fela í sér svo almenna stefnumótun um landnýtingu að ekki sé líklegt að bótaréttur mundi stofnast á grundvelli hennar. Af orðalagi ákvæðisins leiðir hins vegar að ef tiltekin landnýting er útfærð í landsskipulagsstefnu, og sveitarfélag ákveður að ganga ekki gegn þeirri ákvörðun við gerð skipulagsáætlunar sinnar, þá er það ríkið sem ber ábyrgð á því bótaskylda tjóni sem af hlýst en ekki sveitarfélag.
Í ákvæði 2. mgr. felst nýmæli í skipulagslögum. Ákvæðið er þó í samræmi við þá stefnu sem þegar er mörkuð í gildandi lögum með 1. mgr. 51. gr. gildandi skipulagslaga.
Í lögum kunna að vera ákvæði sem skylda sveitarfélögin að móta skipulagsáætlanir sínar að hluta eftir ákvörðunum annarra stjórnvalda, svo sem um staðsetningu vegar eða annarra samgöngumannvirkja. Ekki er fyrirséð hvort slíkum lagaákvæðum mun fjölga eða ekki. Ef sveitarfélögunum er skylt að taka framangreindar ákvarðanir stjórnvalda upp í skipulag sitt og tjón fasteignareiganda leiðir með beinum hætti af þeim, þá er eðlilegt að bótaskyldan falli þar sem valdið til töku hinnar eiginlegu ákvörðunar liggur. Í því sambandi skal bent á það sem áður hefur komið fram í IV. kafla almennra athugasemda við frumvarpið um mat á áhrifum þess. Þar kemur fram að sýna þarf fram á orsakatengsl milli annars vegar ákvörðunar stjórnvaldsins eða lagafyrirmæla og hins vegar útfærslu sveitarfélags í skipulagi þess og að tjónið leiði af umræddri ákvörðun eða lagafyrirmælum. Erfitt er því að segja fyrir fram um líklegan fjölda slíkra ákvarðana í framtíðinni, hverjar bótafjárhæðir geta orðið og umfang innlausnarskyldu. Tekið skal fram að í þessu felst almenn regla um bótaskyldu í svona tilvikum. Að því leyti sem túlkun sérákvæða leiðir til annarrar niðurstöðu ganga þau vitaskuld framar þessari reglu.
Ef hinn bótaskyldi aðili er annar en sveitarfélag á grundvelli 1. eða 2. mgr. þessa ákvæðis er á því byggt að bótakröfu ætti að beina að hinum bótaskylda aðila eftir almennum reglum.
Tekið skal fram að ákvæði þetta leysir ekki úr öllum þeim álitamálum sem upp geta komið um skil á milli bótaskyldu sveitarfélags og annarra, enda er það ekki tilgangur þessa frumvarps eins og áður hefur verið rakið. Álitamál um bótaskyldu geta m.a. tengst framkvæmdum eða athöfnum einkaaðila sem ráðist er í á grundvelli heimilda í skipulagi og skipulagsyfirvöld hafa beint eða óbeint samþykkt með skipulagsaðgerðum sínum. Einnig getur í þessu sambandi reynt á samspil við bótaskyldu hins opinbera þegar opinberir aðilar eru framkvæmdaraðilar, án þess þó að sveitarfélagi hafi verið skylt að taka tillit til þess við skipulag sitt, sbr. 2. mgr. Jafnframt getur hér reynt á ólögfestar bótareglur grenndarréttarins.
Um 22. gr.
1. tölul. bráðabirgðaákvæðis er efnislega samhljóða 3. tölul. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997. Við gildistöku laga nr. 73/1997 var nauðsynlegt að hafa möguleika á slíkri málsmeðferð, enda voru þá nær engin sveitarfélög með aðalskipulag sem náði til alls lands sveitarfélagsins. Öll sveitarfélög í landinu áttu að hafa gengið frá slíku aðalskipulagi innan 10 ára frá gildistöku laganna. Þótt það markmið hafi ekki að fullu náðst eru eingöngu örfá sveitarfélög nú án aðalskipulags. Fyrir þau verður áfram að gera ráð fyrir að unnt sé að leita meðmæla Skipulagsstofnunar með einstökum leyfisveitingum eða heimild til að auglýsa tillögur að deiliskipulagi án þess að aðalskipulag liggi fyrir.
Í þeim sveitarfélögum þar sem aðalskipulag liggur fyrir er almenna reglan sú að byggingarleyfi er unnt að veita á grundvelli deiliskipulags eða grenndarkynningar og framkvæmdaleyfi á grundvelli deiliskipulags, grenndarkynningar eða beint á grundvelli aðalskipulags án frekari skipulagsgerðar eða kynningar. Ekki verður séð að ástæða sé til að hafa lengur möguleika á annarri málsmeðferð til bráðabirgða vegna leyfisveitinga til stakra framkvæmda í þeim sveitarfélögum.
Lagt er til að nýjum málslið verði bætt við ákvæðið þar sem kveðið verði á um að meðmæli Skipulagsstofnunar gildi aðeins í eitt ár frá veitingu þeirra. Samkvæmt núgildandi lögum er gildistími meðmæla Skipulagsstofnunar ótímabundinn. Talið er eðlilegra að sett séu tímamörk á slík meðmæli til að tryggja að ekki sé hægt að auglýsa deiliskipulag jafnvel mörgum árum eftir að meðmæli Skipulagsstofnunar voru fengin.
Í b-lið 22. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 4. tölul. ákvæðis til bráðabirgða sem fjallar um þingsályktun um landsskipulagstefnu og svæðisskipulag miðhálendi Íslands. Í ákvæðinu kemur fram að ráðherra skuli eigi síðar en árið 2012 leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um landsskipulagsstefnu. Þegar hún hefur verið samþykkt skuli ráðherra fella niður svæðisskipulag miðhálendis Íslands. Þar til landsskipulagsstefna hefur verið samþykkt skuli Skipulagsstofnun gæta þess að aðalskipulag sveitarfélaga sé í samræmi við svæðisskipulag miðhálendis Íslands og þá stefnumörkun sem þar kemur fram. Er Skipulagsstofnun heimilt að gera breytingar á svæðisskipulagi miðhálendisins, til samræmis við tillögur að breytingu á aðalskipulagi, þegar breytingin felur ekki í sér nýja stefnumörkun um landnotkun. Ekki er í ákvæðinu að finna málsmeðferðarreglur fyrir breytingu á svæðisskipulaginu fyrir Skipulagsstofnun að fylgja.
Tillaga til þingsályktunar um landsskipulagsstefnu var lögð fram á vorþingi 2013 en var ekki samþykkt. Unnið er að gerð nýrrar landsskipulagsstefnu sem áætlað er að verði lögð fram á Alþingi árið 2015. Svæðisskipulag miðhálendisins er enn þá í gildi þar sem landsskipulagsstefna hefur ekki verið samþykkt. Talin er þörf á að gera breytingar á svæðisskipulagi miðhálendisins en ekki er til staðar í skipulagslögum málsmeðferð fyrir Skipulagsstofnun til að fylgja við breytingu á svæðisskipulaginu. Í ljósi þess er hér gerð tillaga að breytingu á 4. tölul. ákvæðis til bráðabirgða þar sem kveðið verður á um málsmeðferð Skipulagsstofnunar við breytingu á svæðisskipulagi miðhálendisins. Breytingar sem gerðar verða á svæðisskipulaginu munu byggjast á tillögu viðkomandi sveitarfélags um breytingu á aðalskipulagi og ósk þess um samsvarandi breytingu á svæðisskipulaginu og því er ekki talin þörf á sérstakri aðkomu sveitarfélaga við málsmeðferð breytinga. Gerð er tillaga um að Skipulagsstofnun vinni lýsingu á skipulagsverkefninu og auglýsi breytinguna með sambærilegum hætti og gert er ráð fyrir varðandi svæðisskipulag almennt og svo aðalskipulag, þ.e. með áberandi hætti og í Lögbirtingablaði. Einnig er gerð tillaga um að hægt sé að koma að athugasemdum við tillöguna til Skipulagsstofnunar innan ákveðins frests. Að lokinni afgreiðslu Skipulagsstofnunar skal tillagan send ráðherra til staðfestingar sem auglýsir staðfestingu hennar í B- deild Stjórnartíðinda.
Um 23. gr.
Fylgiskjal I.
Umhverfis- og auðlindaráðuneyti:
Mat á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga
skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.
Tilgangur breytingar á ákvæði 51. gr. gildandi skipulagslaga er að gera ákvæðið skýrara um það hvenær bótaréttur stofnast til handa fasteignareiganda, og eftir atvikum öðrum rétthöfum, vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlun. Hið breytta orðalag sem lagt er til í frumvarpinu felur hvorki í sér rýmkun bótaréttarins né takmörkun hans heldur miðar breytingin að betri skýringu þessa réttar. Er það skoðun ráðuneytisins að skýring ákvæðisins muni hafa óverulegar breytingar í för með sér á fjárhag sveitarfélaga. Áhrif lagabreytingarinnar geti verið sveitarfélögunum til hagsbóta, m.a. að því leyti að færri ágreiningsmál kunni að koma upp með breyttu og skýrara orðalagi ákvæðisins. Í 12. gr. frumvarpsins eru gerðar breytingar á 38. gr. núgildandi laga. Þær miða að því að einfalda ferli við gerð deiliskipulags þar sem sveitarstjórn getur veitt landeiganda eða framkvæmdaraðila heimild til að vinna að gerð slíks skipulags. Talið er að þetta nýja og einfaldara verklag geti haft jákvæð áhrif á fjárhag sveitarfélaga.
Í 1., 18., 19. og 23. gr. frumvarpsins er fjallað um vinnu við stafrænt skipulag og eru þau ákvæði nánari útfærsla á 46. gr. gildandi laga þar sem fram kemur sú skylda að vinna skuli skipulagsáætlanir á stafræna kortagrunna. Talið er að ekki séu nægilega skýrar heimildir í núgildandi lögum með hvaða hætti gerð og framsetning stafræns skipulags skuli vera og er því bætt úr því í frumvarpinu. Í 19. gr. frumvarpsins, sem mælir fyrir um breytingar á 46. gr. laganna, er kveðið á um að skipulagsáætlunum skuli skilað á stafrænu formi til Skipulagsstofnunar. Í 23. gr. frumvarpsins er kveðið á um að þessi breyting taki ekki gildi strax heldur muni ákvæðin hvað varðar svæðis- og aðalskipulag ekki taka gildi fyrr en í upphafi árs 2020 og í upphafi árs 2025 hvað varðar deiliskipulag. Í skýringum við 23. gr. segir að ástæða þess að fresta gildistöku krafna um stafræn skil og birtingu skipulagsáætlana sé að sú breyting að meðhöndla skipulagsgögn með stafrænum hætti er mjög umfangsmikil fyrir sveitarfélög og Skipulagsstofnun og krefst tíma til undirbúnings. Einnig er talið heppilegt að breytingarnar verði gerðar í skrefum og eru því lagðir til mismunandi tímafrestir eftir skipulagsstigum. Eins og kemur fram hér að framan er í núgildandi lögum gerð krafa um að skipulagsáætlanir séu unnar með stafrænum hætti. Því er ekki talið að fyrrgreindar breytingar sem miða að því að Skipulagsstofnun birti skipulagsáætlanir á stafrænu formi hafi áhrif á kostnað sveitarfélaga umfram það sem þegar er kveðið á um í lögum.
Niðurstaða ráðuneytisins er sú að verði frumvarpið að lögum muni áhrif þess á heildarútgjöld sveitarfélaga verða óveruleg. Þær breytingar sem gerðar eru á núgildandi lögum hafa það að markmiði að einfalda og skýra einstök ákvæði laganna. Telja má að þær muni hafa óveruleg fjárhagsleg áhrif fyrir sveitarfélögin og þá einkum jákvæð, sérstaklega þau ákvæði sem miða að því að skýra bótareglu núgildandi laga. Þessi niðurstaða ráðuneytisins hefur verið kynnt Sambandi íslenskra sveitarfélaga og gerir sambandið ekki athugasemd við hana.
Fylgiskjal II.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á skipulagslögum, nr. 123/2010
(bótaákvæði o.fl.).
Markmið frumvarpsins er m.a. að gera bótaákvæði laganna skýrari og færa orðalag ákvæðisins nær því að lýsa tilvikum sem eru eða ætla má samkvæmt fyrirliggjandi réttarframkvæmd að séu bótaskyld á grundvelli 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttar. Bótaréttur getur skapast hjá fasteignareiganda eða öðrum rétthöfum vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlun.
Helstu breytingar á bótaákvæðum lúta að bótaskyldu ríkisins. Í gildandi lögum er kveðið á um í 51. gr. að ef sýnt er fram á tjón á viðkomandi „rétt á bótum úr sveitarsjóði eða ríkissjóði eftir atvikum vegna landsskipulagsstefnu eða að sveitarsjóður leysi fasteignina til sín.“ Í frumvarpinu er lögð til sú breyting að tiltekið verði að ríkið beri ábyrgð á greiðslu bóta ef tjón leiðir af ákvörðun sem fram kemur í landsskipulagsstefnu. Stærsta breytingin, og nýmæli í frumvarpinu, er að ef tjón „leiðir af ákvörðun annars stjórnvalds eða lagafyrirmælum um tiltekna landnýtingu sem sveitarfélagi var skylt að fylgja við skipulagsákvörðun ber ríkið ábyrgð á greiðslu bóta og hefur skyldu til innlausnar, ef við á.“ Í greinargerð frumvarpsins er þetta ekki talin vera aukning á bótaskyldu ríkisins heldur skýring á gildandi rétti, og er þá einkum horft til eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Þrátt fyrir rökstuðning þess efnis í greinargerð frumvarpsins að ekki sé um aukningu á bótaskyldu að ræða kann að vera að með þessu ákvæði sé opnað fyrir ákveðna óvissuþætti varðandi skil á milli bótaskyldu ríkis og sveitarfélaga. Um er að ræða nýmæli sem ekki er til staðar í gildandi lögum og kann að felast í því nokkur áhættuþáttur fyrir ríkissjóð sem hugsanlega geti leitt til aukningar bótaskyldu og innlausnarskyldu þar sem ríkið gæti verið skuldbundið til að leysa til sín eignir með tilheyrandi kostnaði.
Annað ákvæði frumvarpsins sem getur haft áhrif á kostnað ríkissjóðs snýr að því að skipulagsáætlunum skuli skila á stafrænu formi og að Skipulagsstofnun skuli gera áætlanirnar aðgengilegar með stafrænum hætti. Í frumvarpinu er heimild til að útfæra ákvæði um gerð, framsetningu og skil á stafrænum upplýsingum nánar í reglugerð. Í gildandi lögum er fyrir hendi ákvæði um að skipulagsáætlanir skuli unnar á stafræna kortagrunna og felst nýmæli frumvarpsins því fyrst og fremst í skilum og birtingu gagnanna. Gildistaka þessara ákvæða er þó ekki fyrr en 1. janúar 2020 fyrir svæðisskipulag og aðalskipulag og 1. janúar 2025 fyrir deiliskipulag. Ekki ætti því að felast í þessu kostnaður fyrir ríkissjóð á næstu fjárlagaárum en breytingin gæti orðið nokkuð umfangsmikil og krefst tíma til undirbúnings. Því má ætla að verði frumvarpið samþykkt geti þessi ákvæði haft kostnað í för með sér síðar meir, en hann veltur á útfærslu og þeirri tækni sem þá verður til staðar.
Fjallað er um áhrif á fjárhag sveitarfélaga í annarri umsögn en fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur ekki lagt mat á þær áætlanir. Hér er eingöngu fjallað um áhrif lagasetningarinnar á fjárhag ríkissjóðs.
Rétt þykir að vekja athygli á að ákvæði frumvarpsins um bótaskyldu og innlausnarskyldu virðist hugsanlega geta falið í sér áhættuþátt fyrir ríkissjóð en ekki er hægt að segja fyrir um hvers konar mál kynnu að rísa eða hvaða fjárhæðir gæti verið um að tefla. Þá gætu áform um birtingu skipulagsáætlana á stafrænu formi haft í för með sér útgjöld þegar þau hafa tekið gildi, annars vegar árið 2020 og hins vegar 2025. Áætlanir gera ekki ráð fyrir umtalsverðum fjárfestingum á þessu stigi en bent er á að undirbúningur er ekki hafinn og því óvíst hvort móttaka og birting gagnanna kalli á aukin útgjöld. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er því ekki talið að það hafi í för með sér beinan kostnað fyrir ríkissjóð á næstu árum.
