Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 568. máls.
Þingskjal 989 — 568. mál.
Við álagningu sérstaks veiðigjalds á gjaldskyldan aðila skal álagning sem ekki nær 250.000 kr. felld niður og þá skulu 250.000 kr. dregnar frá reiknuðu gjaldi sem fer umfram þau mörk áður en til álagningar þess kemur.
a. Í stað fiskveiðiársins „2017/2018“ í 1. mgr. kemur: 2016/2017.
b. Við bætast tvær nýjar málsgreinar sem verða 6. og 7. mgr., svohljóðandi:
Ef aðili sem sótt hefur um lækkun sérstaks veiðigjalds fær eða hefur fengið skuldir felldar niður að einhverju leyti á tímabilinu 1. janúar 2012 til 31. desember 2016 skal endurreikna lækkun samkvæmt 1. og 2. mgr. þannig að niðurfelldar skuldir á umræddu tímabili, reiknaðar til verðlags í desember 2011 miðað við vísitölu neysluverðs, verði dregnar frá vaxtaberandi skuldum í árslok 2011 og vaxtagjöld samkvæmt skattframtali fyrir árið 2011 lækkuð í sama hlutfalli. Þessi málsgrein gildir um lækkun sérstakra veiðigjalda fyrir fiskveiðiárin 2014/2015 til 2016/2017. Þrátt fyrir ákvæði 117. gr. laga um tekjuskatt skal ríkisskattstjóri veita Fiskistofu upplýsingar um niðurfellingu skulda samkvæmt framtölum umsækjenda um lækkun fyrir árin 2012–2016.
Niðurfelling skulda sem stofnað var til eftir 5. júlí 2012 hefur engin áhrif á rétt til lækkunar sérstaks veiðigjalds, enda skili umsækjandi um lækkun sérstaks veiðigjalds greinargerð til Fiskistofu um viðkomandi skuldaniðurfellingu ásamt öllum gögnum sem Fiskistofa telur nauðsynleg til þess að sannreyna stofntíma skuldarinnar. Ef um er að ræða endurfjármögnun á skuld sem var til staðar 5. júlí 2012 leiðir niðurfelling á henni til endurútreiknings skv. 6. mgr.
Þrátt fyrir ákvæði 1. málsl. 8. gr. og 1. mgr. 9. gr. skulu veiðigjöld á fiskveiðiárinu 2014/ 2015 vera sem hér segir, í krónum á hvert kíló afla úr sjó (óslægt):
Af öðrum nytjastofnum en í töflunni greinir skal greiða 1 kr. í almennt veiðigjald.
Ráðherra skal vinna tillögur að endurskoðun þessara laga sem lagðar verði fram á Alþingi á löggjafarþinginu 2014–2015.
Um álagningu og lokainnheimtu veiðigjalda á fiskveiðiárinu 2013/2014 fer þó samkvæmt ákvæðum laganna óbreyttum, sbr. lög um breytingu á þeim nr. 84/2013.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks, Laugarvatns-yfirlýsingunni, er kveðið á um að lög um veiðigjöld verði tekin til endurskoðunar. Að auki er þar lýst vilja til að efla sátt um framtíðarskipulag sjávarútvegs með því að vinna áfram með tillögu starfshóps sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra um endurskoðun á lögum um stjórn fiskveiða, frá september 2010, sáttanefndarinnar svonefndu, um að samningsbundin tímabundin réttindi um nýtingu aflaheimilda taki við af ótímabundinni úthlutun og að samningar feli í sér rétt til endurnýjunar að uppfylltum nánari skilyrðum. Með þessu er lögð áhersla á að fella nýtingu auðlinda sjávar undir sambærilegan ramma og lagt hefur verið til að gildi um nýtingu annara náttúruauðlinda.
Á 142. löggjafarþingi, sumarþingi 2013, voru með lögum nr. 84/2013 gerðar breytingar á lögum um veiðigjöld. Með þeim var mælt fyrir um að efnisákvæði laga um veiðigjöld hvað snertir ákvörðun reiknaðrar rentu á þorskígildiskíló eftir veiðiflokkum og álagningu sérstaks veiðigjalds kæmu ekki til framkvæmdar, eins og lögin annars gerðu ráð fyrir, á fiskveiðiárinu 2013/2014. Þess í stað voru veiðigjöld yfirstandandi fiskveiðiárs fastsett með bráðabirgðaákvæði við lögin þannig að þau voru með líkum hætti og á fiskveiðiárinu 2012/2013. Í skýringum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 84/2013 segir að „með þessu [sé] ekki aðeins gefið svigrúm til endurskoðunar laganna á næsta reglulega löggjafarþingi í ljósi stefnumótunar ríkisstjórnarinnar og þeirrar gagnrýni sem hefur að þeim beinst, heldur einnig brugðist við þeim erfiðleikum sem hafa komið í ljós við framkvæmd þeirra.“ (þskj. 15, 15. mál, 142. lögþ.). Nánari grein er gerð fyrir þessum erfiðleikum í skýringum við frumvarpið og gögnum sem lögð voru fyrir atvinnuveganefnd við þinglega meðferð.
Á síðustu mánuðum hefur mikil vinna verið unnin á vegum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins við endurskoðun laga um stjórn fiskveiða og laga um veiðigjöld. Í lok september 2013 var skipaður starfshópur til að vinna að gerð frumvarps til breytinga á lögum um stjórn fiskveiða er byggja skyldi á samningaleið í anda sáttanefndarinnar. Í verkáætlun og verklýsingu hópsins kom m.a. fram að við samningu frumvarpsins skyldi byggt á skiptingu aflaheimilda í tvo flokka þar sem í öðrum flokknum yrði gert ráð fyrir þeim aflaheimildum sem nú eru á hendi einstakra handhafa aflahlutdeilda og sem ráðstafað verði til þeirra með tímabundnum samningum. Í hinum flokknum yrðu aflaheimildir sem ráðstafað skal til félagslegra, byggðalegra eða atvinnulegra úrræða. Veiðigjaldsnefnd skv. 4. gr. laga um veiðigjöld hefur samtímis þessu unnið að mótun tillagna um framtíðarfyrirkomulag gjaldtöku í sjávarútvegi.
Því miður tókst ekki að ljúka smíði frumvarps um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða tímanlega til að leggja það fyrir Alþingi á yfirstandandi löggjafarþingi, en ráðist verður í opið samráðsferli um frumvarpið innan 2–3 mánaða. Það frumvarp sem hér er lagt fram, og samið er í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, byggist engu að síður á þeirri vinnu sem hefur verið unnin á síðustu mánuðum, að því leyti að stuðst er við tillögur veiðigjaldsnefndar um breytta aðferð við niðurjöfnun veiðigjalda samkvæmt afkomustuðlum. Afkomustuðlar eru reiknaðir sem hlutfall afkomu reiknaðrar framlegðar við veiðiúthald á hverjum nytjastofni, af reiknaðri framlegð við veiðiúthald á þorski, eins og nánar er rakið hér á eftir.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í stjórnmálalegri umræðu um veiðigjöld vegast á ólík sjónarmið. Flestir telja að eigandi auðlindarinnar, íslenska þjóðin, eigi sjálfsagðan rétt til að fá sanngjarna greiðslu frá þeim sem ráða yfir aflaheimildum. Þetta sjónarmið speglast m.a. í ríkum stuðningi við að í stjórnarskrá komi ákvæði um þjóðareign á auðlindum. Handhafar aflaheimilda eru einnig flestir sáttir við að greiða sanngjarnt afgjald fyrir afnot þeirra. Það er hins vegar ekki auðvelt að ná niðurstöðu og sátt um hvað teljist sanngjarnt í þessum efnum, enda eru viðhorf misjöfn. Þannig má benda á álit meiri hluta atvinnuveganefndar við 2. umræðu um frumvarp það sem varð að lögum nr. 84/2013, um álagningu veiðigjalda á yfirstandandi fiskveiðiári. Þar segir að hinir mörgu gestir nefndarinnar hafi flestir verið „sammála um að eðlilegt væri að leggja hóflegt gjald á fiskveiðar sem endurgjald fyrir afnot af sameiginlegri auðlind þjóðarinnar.“ Síðan segir: „Þeir reyndust hins vegar hvorki sammála um hvað gæti talist hóflegt í þeim skilningi eða hvers eðlis gjaldið ætti að vera, þ.e. hvort og að hve miklu leyti gjaldtakan ætti að taka tillit til heildararðsemi af veiðum.“ (þskj. 52, 15. mál, 142. lögþ.).
Íslensk sjávarútvegsfyrirtæki eru mörg hundruð talsins, stór og smá og mjög fjölbreytt. Oft ber mest á stærstu og öflugustu fyrirtækjunum sem reka í einni heild veiðar á mörgum skipum, fiskvinnslu í landi og söludeildir og nýta sér þannig kosti samþættingar á veiðum og vinnslu og jafnvel öðrum þáttum virðiskeðjunnar. Þjóðhagslega er hins vegar mikilvægt að tryggja fjölbreytilegan rekstur í sjávarútvegi þar sem sveiflur eru miklar og tíðar og við slíkar aðstæður er mikill sveigjanleiki og breidd í rekstrarfyrirkomulagi kostur. Þannig er til þess að líta að einstaklingar og smáfyrirtæki eru oft mjög líkleg til að þróa atvinnu- og tekjuskapandi starfsemi fái þau svigrum og aðstæður til þess. Því er mikilvægt að gjaldheimta í sjávarútvegi taki ekki eingöngu mið af afkomu þeirra fyrirtækja sem best gengur í rekstri því að það getur vegið að þeim fjölbreytileika sem er svo mikilvægur, en ljóst er að há veiðigjöld setja aukinn þrýsting á smærri aðila sem standa að ýmsu leyti veikar en þeir sem stærri eru. Þá er einnig mikilvægt að gjaldheimtan sé eins nákvæm og rétt stillt af milli ólíkra rekstrareininga og unnt er, til að tryggja áframhaldandi fjölbreytileika og hagkvæmni greinarinnar.
Með frumvarpinu er leitast við að taka tillit til ólíkra sjónarmiða. Annars vegar er til þess að líta að eigandi auðlindarinnar, íslenska þjóðin, á rétt á sanngjörnu endurgjaldi fyrir heimildir til aðgangs að sjávarauðlindinni. Hins vegar er mikilvægt að ekki verði grafið undan möguleikum til hagkvæms rekstrar sjávarútvegsfyrirtækja sem m.a. getur ýtt undir hraða samþjöppun á aflaheimildum. Frumvarpið gildir einungis um álagningu veiðigjalda á komandi fiskveiðiári, en stefnt er að því að tillögur um framtíðarskipulag gjaldtöku í sjávarútvegi verði lagðar fyrir Alþingi á næsta löggjafarþingi.
Allt frá því veiðigjöld voru tekin upp með lögum nr. 85/2002, um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða, hefur álagning þeirra miðað við úthlutun aflaheimilda eða landaðan afla umreiknaðan til þorskígildiskílóa. Þetta hefur lengi sætt gagnrýni og má í því sambandi rifja upp umsagnir Þjóðhagsstofnunar og Seðlabanka Íslands við frumvarp það sem varð að lögum nr. 85/2002. Þorskígildi spegla hlutfallslegt aflaverðmæti ólíkra nytjastofna. Afkoma af veiðum einstakra tegunda fer hins vegar bæði eftir tekjum og útgjöldum. Ef hátt kílóverð fisktegundar er vegið upp af háum kostnaði við veiðar getur útjöfnun veiðigjalds miðað við aflaverðmæti leitt til þess að gjaldtaka verði umfram hagnað af nýtingu tegundarinnar og að veiðarnar verði óarðbærar og eigi á hættu að leggjast af, jafnvel þótt gjaldtaka sé hófleg á heildina litið. Við þessu er leitast við að bregðast með frumvarpinu eins og nánar er rakið hér á eftir.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lagt til að:
– Veiðigjöld verði ákveðin sem föst krónutala á afla úr sjó á fiskveiðiárinu 2014/2015.
– Veiðigjöldum verði jafnað niður á grundvelli útreiknings á svonefndum afkomustuðlum nytjastofna sem byggjast á reiknaðri framlegð við veiðiúthald úr einstökum stofnum.
– Ákvæði um frítekjumark og um tímabundna lækkun veiðigjalda vegna kvótakaupa taki nokkrum breytingum sem spegla breytingar í lögunum að öðru leyti.
3.1 Hæð veiðigjalda samkvæmt frumvarpi þessu.
Við ákvörðun um heildarfjárhæð veiðigjalda samkvæmt frumvarpinu var byggt á því að álagningin væri sambærileg þeirri sem ákveðin var fyrir yfirstandandi fiskveiðiár að teknu tilliti til breytinga á ytri aðstæðum sjávarútvegsins, m.a. lakari verði á mörkuðum. Þannig má benda á að verðvísitala sjávarafurða hefur lækkað umtalsvert á síðustu misserum. Þá eru horfur á mörkuðum slæmar miðað við síðustu mánuði, m.a. hefur verð lækkað verulega á mjöli og lýsi. Auk þess hefur botnfiskur lækkað, sérstaklega saltfiskafurðir.
Með frumvarpinu er í ljósi þessa lagt til að heildarfjárhæð veiðigjalda verði ákveðin sem 35% af grunni sem er allur hagnaður (EBT) við veiðar og 20% af hagnaði í fiskvinnslu, samkvæmt skýrslu Hagstofu Íslands, Hagur veiða og vinnslu 2012. Gjaldið er annars vegar lagt á í botnfisktegundum og hins vegar í uppsjávarfisktegundum. Allur hagnaður af mjöl- og lýsisvinnslu er reiknaður sem vinnsla uppsjávarfisks, sem og 22% af hagnaði í frystingu, en með því er tekið tillit til þess að vaxandi hluti uppsjávarfisks hefur verið frystur og unninn til manneldis á síðustu árum. Lagt er til að almennt veiðigjald, sem dregst frá þessum stofni, sé ákvarðað þannig að tekjur af því verði um 5 milljarðar kr. miðað við áætlað aflamagn á komandi fiskveiðiári.
Samkvæmt þessu verður heildarfjárhæð veiðigjalda um 9,45 milljarðar kr. að gefnum forsendum um að heildaraflamagn íslenskra skipa á fiskveiðiárinu verði um 515 þúsund þorskígildi (eða 622 þúsund „afkomuígildi þorsk“). Frá þessu dragast frádráttarliðir vegna svonefnds frítekjumarks og tímabundinnar skuldalækkunar samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II í lögunum. Sá frádráttur gæti numið um 1,5 milljörðum kr. og því yrðu tekjur ríkissjóðs af veiðigjöldum um 8 milljarðar kr. á næsta fiskveiðiári 2014/2015. Í fjárlögum 2014 er gert ráð fyrir að tekjur af veiðigjöldum verði 9,770 milljarðar kr. á fjárlagaárinu, og er þessi áætlun nokkuð lægri en sem því nemur.
Í skýringum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 84/2013, um breyting á lögum nr. 74/2012, um veiðigjöld, þar sem veiðigjöld yfirstandandi fiskveiðiárs voru ákveðin, er bent á að veiðigjöld teljast til rekstrarkostnaðar samkvæmt lögum um tekjuskatt. Í því sambandi er vakin athygli á því að tekjuskattsgreiðslur sjávarútvegsfyrirtækja hafa hækkað umtalsvert á síðustu árum. Rekstrarárið 2009 voru tekjuskattsgreiðslur um 1,5 milljarðar kr., rekstrarárið 2010 um 2,7 milljarðar kr. og rekstrarárið 2011 um 5,5 milljarðar kr. Endurskoðunarskrifstofan Deloitte taldi þá að tekjuskattsgreiðslur sjávarútvegsfyrirtækja mundu nema um 8,5–9,5 milljörðum kr. rekstrarárið 2012, en það tengist ekki síst því að fyrirtækin væru að verða búin að nýta sér uppsafnað skattalegt tap.
Samkvæmt áætlun sem Deloitte vann fyrir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið má gera ráð fyrir að tekjuskattsgreiðslur sjávarútvegsfyrirtækja vegna rekstrarársins 2013 verði nokkru lægri en 2012, þ.e. um 7,8–8,2 milljarðar kr. sem speglar lakari afkomu milli ára. Þá hafa skuldir sjávarútvegsfyrirtækja ekki lækkað eins hratt og vonir stóðu til, en á eftirfarandi yfirliti má sjá skuldir sjávarútvegsfyrirtækja 2008–2012 samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands:
3.2 Reiknuð framlegð við veiðiúthald og afkomustuðlar nytjastofna.
3.2.1 Almennt.
Á fundi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra með veiðigjaldsnefnd 27. september 2013 var nefndinni falið að skoða með hvaða hætti hægt væri að breyta álagningu veiðigjalda þannig að þau tækju betur mið af afkomu við veiðar einstakra nytjastofna. Nefndin hefur síðan unnið að þessu verkefni í samstarfi við Hagfræðistofnun Háskóla Íslands. Það er ekki að öllu leyti einfalt að leggja mat á afkomu við veiðar á einstökum nytjastofnum. Flestar útgerðir stunda veiðar á nokkrum eða mörgum tegundum. Afli sem fæst í hverri veiðiferð er jafnan samsettur af mörgum tegundum. Af því leiðir að ekki er auðvelt að leiða fram afkomutölur vegna veiða á einstökum nytjastofnum. Aðeins eru til gögn um afkomu innan mismunandi skipaflokka. Hvað snertir kostnaðarþætti þá hefur sýnt sig, m.a. við framkvæmd gildandi laga um veiðigjöld, að erfitt er að meta eðlilega fjármagnsþörf útgerðar sem er stór þáttur fasts kostnaðar. Skipting á föstum kostnaði útgerða á veiðar einstakra nytjastofna og úthaldsdaga er einnig bundin verulegum erfiðleikum.
Í ljósi þessa lagði veiðigjaldsnefnd til að mat á afkomu við veiðar á einstökum nytjastofnum yrði byggt á aflaverðmæti, launakostnaði og öðrum breytilegum kostnaði við úthald fiskiskipa þar sem stuðst yrði við mat á meðalkostnaði mismunandi skipaflokka. Með tillögunni er því fylgt að nokkru leyti svipaðri nálgun og í eldri útfærslu veiðigjalds í lögum nr. 85/ 2002, um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða, og stuðst við nýjustu upplýsingar um aflaverðmæti auk þess sem gjaldaliðir eru uppreiknaðir miðað við verðlagsþróun.
3.2.2 Reiknuð framlegð við veiðiúthald.
Veiðigjaldsnefnd hefur lagt til að reiknuð verði framlegð við veiðiúthald á hverjum nytjastofni. Aðferðin byggist á samkeyrslu gagna um úthaldsdaga, aflamagn og aflaverðmæti eftir tegundum. Tekjur á úthaldsdag eru reiknaðar eftir fisktegundum samkvæmt skráðu aflaverðmæti þeirra. Frá tekjunum er dreginn breytilegur úthaldskostnaður eftir skipaflokkum. Kostnaði á úthaldsdag hverrar veiðiferðar er skipt í samræmi við hlutfallslegt verðmæti fisktegunda sem landað er í lok veiðiferðar. Um er að ræða nokkuð nýstárlega aðferð sem byggist á þeirri forsendu að fyrir liggja mjög nákvæm og ítarleg gögn sem gera útreikningana mögulega. Rétt er að leggja áherslu á að með þessari aðferð er sá kostnaður sem dreginn er frá tekjum þröngt skilgreindur breytilegur úthaldskostnaður. Því er hér ekki um útreikning á hefðbundinni framlegð að ræða og alls ekki á heildarhagnaði sjávarútvegs á viðkomandi tímabili.
Til þess að meta reiknaða framlegð við veiðiúthald einstakra tegunda eftir skipaflokkum er notast annars vegar við gögn frá Fiskistofu úr afladagbókum um úthaldsdaga og hins vegar gögn Fiskistofu um landaðan afla og verðmæti afla í hverri veiðiferð. Við hverja löndun er afli og verðmæti hans skráð í kerfi Fiskistofu en gögnum um úthaldsdaga veiðiferða er skilað af skipstjórnarmönnum, en þó ekki í öllum tilfellum á löndunardegi og eru þau því ekki alveg eins áreiðanleg. Um er að ræða stórt gagnasafn, úr tveimur gagnagrunnum, og því er búin til reikniregla til að meðhöndla gögnin á ákveðinn hátt.
Þeir skipaflokkar sem miðað er við eru sem hér segir:
Hvað snertir breytilegan úthaldskostnað, þ.m.t. aflahluti og launatengd gjöld, er ráðgert að styðjast í fyrstu við gögn frá Hagstofu Íslands, en til framtíðar verða þær upplýsingar sóttar með skattframtölum. Eftirfarandi breytilegir kostnaðarliðir eru teknir með í útreikningum á framlegð, eins og þeir eru birtir af Hagstofu Íslands:
Auk þessara kostnaðarliða eru aflahlutir og launatengd gjöld ákvörðuð á eftirfarandi hátt fyrir hvern skipaflokk j á ári t samkvæmt gögnum Hagstofu:
Framlegð tegundar i innan skipaflokks j á tíma t er áætluð á eftirfarandi hátt:
Þar sem:
Pj,i,t-1: Verð tegundar i innan skipaflokks j á ári t-1.
qj,i,t-1: Landaður afli tegundar i innan skipaflokks j á ári t-1.
dj,i,t-1: Veiðidagar vegna veiða tegundar i innan skipaflokks j á ári t-1.
j,t-2: Sjá fyrri skilgreiningu.
.j,t-2: Leiðréttur kostnaður á sóknardag til árs t miðað við kostnað skipaflokks j við sjósókn á árinu t-2. Notast er við breytingar í vísitölu neysluverðs samkvæmt Hagstofu.
Ástæðan fyrir því að notast er við gögn Hagstofu í þessum útreikningi, sem eru tveimur árum eldri en það tímabil sem reiknað er fyrir, er sú að yngri gögn eru ekki fáanleg. Þá er vert að nefna að metinn sóknarkostnaður á dag er verðleiðréttur milli tímabila. Framlegð við veiðar á tegund i fyrir tímabil t er áætluð með því að leggja saman framlegð allra skipaflokkanna sem veiða þá tegund:
Með þessari aðferð næst fram mat á framlegð einstakra tegunda innan hvers skipaflokks út frá verðmæti landaðs afla úr hverri veiðiferð og fjölda veiðidaga í þeirri ferð. Þau gögn sem notast er við í þessum útreikningum eru mjög ítarleg og veita góða innsýn í umfang og aflaverðmæti hverrar veiðiferðar. Ekki finnast dæmi um sams konar útreikninga erlendis frá og er ástæðan trúlega sú að almennt liggja nægilega sundurgreind gögn ekki fyrir annars staðar.
Þessi aðferð er ekki gallalaus. Má þar t.d. nefna að lítill minni hluti gagnanna frá Hafrannsóknastofnun og Fiskistofu er ekki notaður vegna þess að ekki finnst hliðstæða í gagnasettunum tveimur. Skekkjur sem af þessu hljótast hafa hins vegar óveruleg áhrif á niðurstöður framlegðarútreikninganna. Þá er gert ráð fyrir að kostnaðarskipting innan hvers skipaflokks sé í sama hlutfalli og skipting verðmætis. Þar af leiðandi er ekki beint tekið tillit til ýmissa annarra þátta, svo sem olíukostnaðar sem getur verið meiri vegna veiðiferða á fjarlægari mið, sem og notkunar ólíkra veiðarfæra eða veiðiaðferða. Að auki reiknast kostnaðarhlutdeild fyrir ýmsar tegundir sem vanalega eru meðafli þótt gera megi ráð fyrir að veiðar á tegundunum sé ekki markmið veiðiferðarinnar.
3.2.3 Afkomustuðlar.
Á grundvelli reiknaðrar framlegðar við veiðiúthald hvers nytjastofns er auðvelt að ákvarða afkomustuðla nytjastofna. Þetta verður best sýnt með dæmi. Með minnisblaði veiðigjaldsnefndar til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, dags. 3. apríl 2014, er sýnd niðurstaða samkvæmt reikniaðferðinni um mat á afkomu helstu fisktegunda fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 (>500 tonna heildarveiði), en það er tímabilið sem afkomustuðlar sem eru til grundvallar niðurjöfnun veiðigjalda samkvæmt þessu frumvarpi eru byggðir á. Í dæmaskyni má hér benda á þessa nytjastofna:
Af þeim 66 fisktegundum sem reiknaðar hafa verið samkvæmt aðferðinni, eins og frá greinir í minnisblaði veiðigjaldsnefndar, reyndust átta hafa neikvæða afkomu. Í minnisblaðinu er að auki sýndur samanburður á hlutfallslegu aflaverðmæti (reiknað sem þorskígildi) og afkomustuðlum. Þar kemur í ljós nokkur fylgni með afkomustuðlum og þorskígildisstuðlum helstu nytjastofna. Þetta á við um ýsu, ufsa og fleiri tegundir. Veruleg frávik má hins vegar finna fyrir grálúðu, gulllax, djúpkarfa, kolmunna, skötusel, grásleppu og humar þar sem afkomustuðullinn er lægri en þorskígildisstuðullinn. Minni frávik sýna einnig lakari afkomu en hlutfallslegt verð gefur til kynna fyrir makríl, löngu, blálöngu, keilu og margar þær tegundir sem lítið veiðist af. Dæmi um tegundir með betri afkomu en hlutfallslegt verð (þorskígildi) gefur til kynna eru síld, sólkoli og ýsa.
3.3 Breyting á „frítekjumarki“.
Í 2. mgr. 9. gr. laga um veiðigjöld er mælt fyrir um að fella skuli niður álagningu af fyrstu úthlutun eða lönduðum afla, þ.e. þannig að af fyrstu 30.000 þorskígildiskílóum greiðist ekkert gjald og 70.000 þorskígildiskílóum þar á eftir greiðist hálft gjald. Við þær breytingar sem lagðar eru til með þessu frumvarpi er þörf á breytingu á þessu ákvæði, enda er ekki lagt til að stuðst verði við þorskígildiskíló við álagningu. Það sýnist eðlilegast þess í stað að miða þessa niðurfellingu við fasta krónutölu. Með frumvarpinu er lagt til að „frítekjumarkið“ nemi 250.000 kr.
3.4 Breyting á ákvæði til bráðabirgða II í lögum um veiðigjöld.
Í áliti meiri hluta atvinnuveganefndar við 3. umræðu um það frumvarp sem varð að lögum um veiðigjöld var fjallað nokkuð um þá erfiðu stöðu sem útgerðir sem voru skuldsettar vegna kvótakaupa kæmust í við verulega hækkun veiðigjalda (þskj. 1625, 625. mál, 140. lögþ.). Við þessu brást meiri hlutinn með því að leggja til að ákvæði til bráðabirgða yrði bætt við frumvarpið, sem varð að ákvæði til bráðabirgða II. Í því ákvæði er kveðið á um tímabundinn rétt útgerðarfyrirtækja eða einstaklinga með atvinnurekstur í útgerð til lækkunar á sérstöku veiðigjaldi vegna vaxtakostnaðar vegna kaupa á aflahlutdeild til ársloka 2011, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Téð skilyrði eru að keyptar aflahlutdeildir séu enn í eigu kaupanda sem þegar hafi greitt veiðigjöld og að vaxtaberandi skuldir útgerðar, án bókfærðra tekjuskattsskuldbindinga, að frádregnum peningalegum eignum í árslok 2011 séu hærri en sem nemi reiknuðu stofnverði fastafjármuna hennar eins og það er metið samkvæmt reglum 5. mgr. 10. gr. Lækkunin miðast við það hlutfall vaxtagjalda sem fram kemur í skattframtali 2011 sem svarar til vaxtaberandi skulda, án bókfærðra tekjuskattsskuldbindinga, að frádregnum peningalegum eignum í hlutfalli við vaxtaberandi skuldir í heild eftir að frá þannig reiknuðum vaxtagjöldum hafa verið dregin 4% af reiknuðu stofnverði rekstrarfjármuna. Lækkunin er þó aldrei hærri en sem svarar 4% af bókfærðu verðmæti ófyrnanlegra eigna samkvæmt framtali fyrir sama ár.
Samkvæmt þessu er um að ræða sérstaklega ákveðinn rétt til handa hverju útgerðarfélagi, sem hefur keypt aflahlutdeildir, til að draga frá sérstöku veiðigjaldi tiltekna hámarksfjárhæð sem leidd er út úr reiknireglu ákvæðisins. Reiknuð heildarfjárhæð lækkunar sérstaks veiðigjalds á hverju fiskveiðiári ræðst af því hversu hátt sérstaka veiðigjaldið er, enda getur lækkun álagningar á hvert útgerðarfélag að hámarki numið öllu álögðu sérstöku veiðigjaldi. Þessi réttur nýtist nær eingöngu bolfiskútgerðum sem speglar að afkoma hafði um næstliðin ár fyrir setningu laga um veiðigjöld verið mun betri í uppsjávarveiðum en bolfiskveiðum. Á fiskveiðiárinu 2012/2013 var um 22% þessarar lækkunar talin vera vegna krókabáta, 30% vegna skuttogara og 48% vegna annarra aflamarksbáta (sjá þskj. 93, 24. mál, 142. lögþ.).
Á fiskveiðiárinu 2012/2013 nam heildarlækkun sérstaks veiðigjalds, af þessum völdum, nálægt 3 milljörðum kr., en í því fólst að langstærstur hluti lækkunarréttarins var nýttur (aðeins um 200 milljónir kr. nýttust ekki). Á yfirstandandi fiskveiðiári 2013/2014 er talið að um mun lægri lækkun verði að ræða, þ.e. um 1,3 milljarða kr. sem skýrist af verulegri lækkun álagningar á bolfisktegundir milli fiskveiðiára (fór úr 23,20 kr. á þorskígildi í 7,38 kr. á „sérstakt þorskígildi“ samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögunum).
Réttur til tímabundinnar lækkunar sérstaks veiðigjalds samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II í lögum um veiðigjöld hefur verið umdeildur frá því hann var tekinn upp. Ástæðulaust er að rekja þá umræðu hér, en athygli er vakin á því að á síðustu misserum hefur komið upp sú gagnrýni að sum þeirra fyrirtækja sem njóta lækkunarréttarins hafi fengið „ýmsar leiðréttingar“ hjá lánastofnunum sem geri það að verkum að fjárhagsaðstæður þeirra séu nú breyttar frá því sem var árið 2012. Ljóst er að einhver útgerðarfyrirtæki sem voru með háar skuldir vegna kaupa á aflahlutdeildum og skulduðu í árslok 2011 hafa nú farið í gegnum skuldaleiðréttingu hjá sínum viðskiptabönkum, ýmist með skuldaniðurfellingu eða fjárhagslegri endurskipulagningu. Nauðsynlegt þykir því að skuldastaða allra fyrirtækja, sem sækja um lækkun sérstaks veiðigjalds, verði endurreiknuð og réttur þeirra til lækkunar sérstaks veiðigjalds endurákvarðaður í samræmi við raunverulega skuldastöðu samkvæmt fyrirmælum 4. gr. frumvarpsins.
Í frumvarpsgreininni er að auki lagt til að lækkunin gildi einungis í fimm fiskveiðiár en ekki sex fiskveiðiár eins og gert er ráð fyrir í bráðabirgðaákvæðinu eins og það nú er orðað. Það byggist á því að í áliti meiri hluta atvinnuveganefndar á sínum tíma var gert ráð fyrir því að reglan gilti einungis í fimm fiskveiðiár. Svo virðist sem mistök hafi verið gerð við frágang breytingartillögu meiri hlutans og er lagt til að reglan verði færð til samræmis við vilja nefndarinnar á sínum tíma, en fimm ára tími verður að auki að teljast nægileg aðlögun, m.a. séð í ljósi þeirra breytinga sem lagðar eru til með frumvarpi þessu.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Veiðigjald er ekki skattur heldur afgjald fyrir afnot aflaheimilda eða rétt til að veiða og landa afla. Ekkert í frumvarpinu gefur sérstakt tilefni til þess að leggja mat á það hvort með því sé gengið lengra við framsal valds en heimilt er samkvæmt lagaáskilnaðarreglum stjórnarskrárinnar. Fyrirmæli frumvarpsins eru gegnsæ og skýr um allar forsendur gjaldanna, álagningu þeirra og innheimtu. Að sama skapi verður ekki séð að frumvarpið gangi með nokkrum hætti gegn fyrirmælum stjórnarskrárinnar varðandi vernd atvinnu- eða eignarréttinda.
Hvað þó snertir þær breytingar sem lagðar eru til á ákvæði til bráðabirgða II í lögum um veiðigjöld kann því að vera haldið fram að löggjafanum sé óheimilt að ráðast í þær, með þeim rökum að hlutaðeigandi aðilar eigi stjórnarskrárvarinn rétt til að ákvæðinu verði ekki raskað. Þessu verður að hafna. Í þessu sambandi er til þess að líta að löggjafinn hefur ríkt svigrúm til að gera breytingar á hæð gjalda fyrir afnot af sjávarauðlindinni. Þá er þessi réttur leiddur út úr reiknireglum gildandi laga um veiðigjöld, einkum um reiknaða rentu skv. 11. gr. laganna. Þau veiðigjöld sem lögð eru til með þessu frumvarpi eru ákveðin með allt öðrum hætti og leiða til mun lægri álagningar sérstaks veiðigjalds en gildandi lög, kæmu þau til framkvæmda óbreytt. Þá leggjast gjöld samkvæmt frumvarpi þessu á með sanngjarnari hætti þar sem þeirri miklu skekkju sem myndast getur við notkun þorskígildisstuðla við álagningu verður ekki lengur til að dreifa.
5. Samráð.
Við undirbúning frumvarpsins var haft samráð við helstu hagsmunasamtök í sjávarútvegi, en auk þess hefur veiðigjaldsnefnd á liðnum mánuðum átt fundi með fjölmörgum aðilum auk atvinnuveganefndar og hafa þeir fundir nýst við mótun tillagna nefndarinnar. Loks skal þess getið að haft var samráð við Fiskistofu við mótun þeirra tillagna sem frumvarpið hefur að geyma.
6. Mat á áhrifum.
Með frumvarpinu er leitast við að tryggja bæði fjárhagslega hagsmuni ríkissjóðs og verðmætasköpun í sjávarútvegi til lengri tíma litið, eins og rakið er í 2. kafla þessara athugasemda. Stjórnsýslan er vel í stakk búin til að framfylgja ákvæðum frumvarpsins, enda felast ekki í því verulegar breytingar frá því fyrirkomulagi sem er í gildi á yfirstandandi fiskveiðiári.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Í frumvarpinu er gengið lengra en áður í því að ákvarða veiðigjöld eftir afkomu veiða á einstökum tegundum. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að við jöfnun veiðigjalda sem krónur á kíló úr nytjastofni sé farið eftir afkomustuðlum sem ráðast af reiknaðri framlegð við veiðiúthald á hverjum stofni sem veiðigjaldsnefnd hafi unnið á undanförnum mánuðum í samstarfi við Hagfræðistofnun Háskóla Íslands. Miðað sé við að heildarfjárhæð veiðigjalda á fiskveiðiárinu 2014/2015 verði ákveðin sem 35% af grunni sem samanstandi af öllum hagnaði (EBT) við veiðar og 20% af hagnaði fiskvinnslu samkvæmt skýrslu Hagstofu Íslands, Hagur veiða og vinnslu 2012. Það gefi u.þ.b. 9,5 mia. kr. heildartekjur miðað við forsendu um 515 þúsund þorskígildistonna afla á fiskveiðiárinu, en að teknu tilliti til frádráttarliða séu tekjurnar áætlaðar 8 mia. kr. eins og sjá má í eftirfarandi töflu.
Graphic file rid7. with height 93 p and width 283 p Left aligned Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að við ákvörðun um heildarfjárhæð veiðigjalda samkvæmt frumvarpinu hafi verið byggt á því að álagningin yrði sambærileg þeirri sem ákveðin var fyrir yfirstandandi fiskveiðiár að teknu tilliti til breytinga á ytri aðstæðum sjávarútvegsins, m.a. lakari verða á mörkuðum. Gangi þessi áform eftir er gert ráð fyrir að það muni fela í sér 1 mia. kr. minni tekjur af veiðigjöldum í ár og 1,8 mia. kr. minni tekjur á næsta ári frá því sem reiknað er með í gildandi fjárlögum og ríkisfjármálaáætlun 2014– 2017. Áætlunin var kynnt samhliða framlagningu fjárlagafrumvarps sl. haust og miðaðist við óbreyttar tekjur af veiðigjöldum út tímabilið. Í eftirfarandi töflu má sjá hvernig áætlað er að tekjur ríkissjóðs af veiðigjöldum fyrir aflaheimildir geti orðið á rekstrar- og greiðslugrunni á þessum árum samkvæmt frumvarpinu, borið saman við forsendur fjárlaga 2014 og ríkisfjármálaáætlun 2014–2017.
Graphic file rid8. with height 67 p and width 380 p Left aligned Miðað við lækkun tekna af veiðigjöldum í 8 mia. kr. á næsta fiskveiðiári, eins og gert er ráð fyrir í frumvarpinu, er áætlað að tekjur ríkissjóðs af veiðigjöldum á árinu 2014 lækki um 1 mia. kr. á rekstrargrunni en um 0,3 mia. kr. á greiðslugrunni frá fyrri áætlun. Við mat á áhrifum breytinganna á tekjur ríkissjóðs á árinu 2015 skiptir verulegu máli hvert veiðigjaldið verður á fiskveiðiárinu 2015/2016, en óvíst er hvaða fyrirkomulag um ákvörðun gjalds fyrir aflahlutdeildir muni taka við frá og með því fiskveiðiári. En sé gert ráð fyrir að gjaldtakan verði sú sama í krónum talið, eða alls 8 mia. kr., má ætla að tekjur af veiðigjöldum á árinu 2015 verði 1,8 mia. kr. minni en reiknað var með í ríkisfjármálaáætluninni.
Veiðigjöld eru frádráttarbær rekstrarkostnaður skv. 1. tölul. 31. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Að öðru óbreyttu ætti því lækkun veiðigjalds að auka tekjuskattsgreiðslur fyrirtækja um allt að 20% af lækkun veiðigjalda, því lægri veiðigjöld leiða til minni frádráttar frá tekjum. Sé gert ráð fyrir að fyrirtæki gjaldfæri u.þ.b. ¾ álagðra veiðigjalda strax við upphaf fiskveiðiársins 2014/2015 má reikna með að tekjuskattsgreiðslur þeirra á árinu 2015 vegna rekstrarársins 2014 geti hækkað um allt að 0,2 mia. kr. Allar áætlanir um hærri tekjuskatt eru þó mikilli óvissu háðar, m.a. hvað varðar rekstrarafkomu einstakra fyrirtækja og yfirfæranlegt skattalegt tap.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs af veiðigjöldum fyrir aflaheimildir verði 1 mia. kr. minni á árinu 2014 en áætlað er í gildandi fjárlögum og 1,8 mia. kr. minni á árinu 2015 en áður var áætlað, eða samtals 2,8 mia. kr. á þessum tveimur árum. Á móti má gera ráð fyrir að tekjuskattsgreiðslur sjávarútvegsfyrirtækja í ríkissjóð muni aukast að einhverju marki á árunum 2015 og 2016 þar sem veiðigjöld eru frádráttarbær rekstrarkostnaður. Einnig má ætla að stytting á gildistíma afsláttar af sérstöku veiðigjaldi vegna vaxtakostnaðar muni auka tekjur af veiðigjöldum tímabundið um 1,3 mia. kr. á fiskveiðiárinu 2017/2018 frá því sem þær annars hefði orðið. Á þessu stigi liggja ekki fyrir aðrar ráðstafanir til að vega upp á móti þessari lækkun á áformaðri tekjuöflun ríkissjóðs. Að óbreyttu má því gera ráð fyrir að staða ríkissjóðs muni versna á árunum 2014 og 2015 frá því sem áður var áætlað. Erfitt er þó að segja nákvæmlega fyrir um heildarniðurstöðuna því minni gjaldtaka eykur fjárfestingargetu greinarinnar og getur þannig haft í för með sér jákvæð efnahagsleg áhrif. Ekki er gert ráð fyrir að lögfesting frumvarpsins auki útgjöld ríkissjóðs.
Þingskjal 989 — 568. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um veiðigjöld, nr. 74/2012, með síðari breytingum (veiðigjöld 2014/2015, afkomustuðlar).
(Lagt fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014.)
1. gr.
2. gr.
Við álagningu sérstaks veiðigjalds á gjaldskyldan aðila skal álagning sem ekki nær 250.000 kr. felld niður og þá skulu 250.000 kr. dregnar frá reiknuðu gjaldi sem fer umfram þau mörk áður en til álagningar þess kemur.
3. gr.
4. gr.
a. Í stað fiskveiðiársins „2017/2018“ í 1. mgr. kemur: 2016/2017.
b. Við bætast tvær nýjar málsgreinar sem verða 6. og 7. mgr., svohljóðandi:
Ef aðili sem sótt hefur um lækkun sérstaks veiðigjalds fær eða hefur fengið skuldir felldar niður að einhverju leyti á tímabilinu 1. janúar 2012 til 31. desember 2016 skal endurreikna lækkun samkvæmt 1. og 2. mgr. þannig að niðurfelldar skuldir á umræddu tímabili, reiknaðar til verðlags í desember 2011 miðað við vísitölu neysluverðs, verði dregnar frá vaxtaberandi skuldum í árslok 2011 og vaxtagjöld samkvæmt skattframtali fyrir árið 2011 lækkuð í sama hlutfalli. Þessi málsgrein gildir um lækkun sérstakra veiðigjalda fyrir fiskveiðiárin 2014/2015 til 2016/2017. Þrátt fyrir ákvæði 117. gr. laga um tekjuskatt skal ríkisskattstjóri veita Fiskistofu upplýsingar um niðurfellingu skulda samkvæmt framtölum umsækjenda um lækkun fyrir árin 2012–2016.
Niðurfelling skulda sem stofnað var til eftir 5. júlí 2012 hefur engin áhrif á rétt til lækkunar sérstaks veiðigjalds, enda skili umsækjandi um lækkun sérstaks veiðigjalds greinargerð til Fiskistofu um viðkomandi skuldaniðurfellingu ásamt öllum gögnum sem Fiskistofa telur nauðsynleg til þess að sannreyna stofntíma skuldarinnar. Ef um er að ræða endurfjármögnun á skuld sem var til staðar 5. júlí 2012 leiðir niðurfelling á henni til endurútreiknings skv. 6. mgr.
5. gr.
Þrátt fyrir ákvæði 1. málsl. 8. gr. og 1. mgr. 9. gr. skulu veiðigjöld á fiskveiðiárinu 2014/ 2015 vera sem hér segir, í krónum á hvert kíló afla úr sjó (óslægt):
| Almennt gjald | Sérstakt gjald | Alls | |
| Blálanga | 3,89 | 1,82 | 5,71 |
| Búrfiskur | 28,62 | 13,40 | 42,02 |
| Djúpkarfi | 7,60 | 3,56 | 11,16 |
| Grálúða | 12,45 | 5,83 | 18,28 |
| Grásleppa | 3,37 | 1,58 | 4,94 |
| Gullkarfi | 7,36 | 3,44 | 10,80 |
| Gulllax | 2,58 | 1,21 | 3,78 |
| Hlýri | 9,55 | 4,47 | 14,02 |
| Humar | 7,73 | 3,62 | 11,35 |
| Keila | 3,57 | 1,67 | 5,25 |
| Kolmunni | 1,00 | 1,72 | 2,72 |
| Langa | 5,03 | 2,35 | 7,38 |
| Langlúra | 2,58 | 1,21 | 3,78 |
| Litli karfi | 2,63 | 1,23 | 3,86 |
| Loðna | 1,59 | 3,28 | 4,86 |
| Lýsa | 2,97 | 1,39 | 4,36 |
| Makríll | 2,46 | 5,09 | 7,56 |
| Rækja | 1,00 | 0,00 | 1,00 |
| Sandkoli | 1,34 | 0,63 | 1,97 |
| Síld | 3,18 | 6,58 | 9,76 |
| Skarkoli | 6,75 | 3,16 | 9,90 |
| Skrápflúra | 1,26 | 0,59 | 1,84 |
| Skötuselur | 14,92 | 6,98 | 21,90 |
| Steinbítur | 9,14 | 4,28 | 13,42 |
| Ufsi | 5,20 | 2,43 | 7,64 |
| Úthafskarfi | 9,53 | 4,46 | 13,99 |
| Ýsa | 10,95 | 5,12 | 16,07 |
| Þorskur | 8,00 | 3,74 | 11,74 |
| Þykkvalúra/Sólkoli | 16,46 | 7,70 | 24,16 |
| Öfugkjafta | 1,00 | 0,14 | 1,14 |
Af öðrum nytjastofnum en í töflunni greinir skal greiða 1 kr. í almennt veiðigjald.
Ráðherra skal vinna tillögur að endurskoðun þessara laga sem lagðar verði fram á Alþingi á löggjafarþinginu 2014–2015.
6. gr.
Um álagningu og lokainnheimtu veiðigjalda á fiskveiðiárinu 2013/2014 fer þó samkvæmt ákvæðum laganna óbreyttum, sbr. lög um breytingu á þeim nr. 84/2013.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks, Laugarvatns-yfirlýsingunni, er kveðið á um að lög um veiðigjöld verði tekin til endurskoðunar. Að auki er þar lýst vilja til að efla sátt um framtíðarskipulag sjávarútvegs með því að vinna áfram með tillögu starfshóps sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra um endurskoðun á lögum um stjórn fiskveiða, frá september 2010, sáttanefndarinnar svonefndu, um að samningsbundin tímabundin réttindi um nýtingu aflaheimilda taki við af ótímabundinni úthlutun og að samningar feli í sér rétt til endurnýjunar að uppfylltum nánari skilyrðum. Með þessu er lögð áhersla á að fella nýtingu auðlinda sjávar undir sambærilegan ramma og lagt hefur verið til að gildi um nýtingu annara náttúruauðlinda.
Á 142. löggjafarþingi, sumarþingi 2013, voru með lögum nr. 84/2013 gerðar breytingar á lögum um veiðigjöld. Með þeim var mælt fyrir um að efnisákvæði laga um veiðigjöld hvað snertir ákvörðun reiknaðrar rentu á þorskígildiskíló eftir veiðiflokkum og álagningu sérstaks veiðigjalds kæmu ekki til framkvæmdar, eins og lögin annars gerðu ráð fyrir, á fiskveiðiárinu 2013/2014. Þess í stað voru veiðigjöld yfirstandandi fiskveiðiárs fastsett með bráðabirgðaákvæði við lögin þannig að þau voru með líkum hætti og á fiskveiðiárinu 2012/2013. Í skýringum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 84/2013 segir að „með þessu [sé] ekki aðeins gefið svigrúm til endurskoðunar laganna á næsta reglulega löggjafarþingi í ljósi stefnumótunar ríkisstjórnarinnar og þeirrar gagnrýni sem hefur að þeim beinst, heldur einnig brugðist við þeim erfiðleikum sem hafa komið í ljós við framkvæmd þeirra.“ (þskj. 15, 15. mál, 142. lögþ.). Nánari grein er gerð fyrir þessum erfiðleikum í skýringum við frumvarpið og gögnum sem lögð voru fyrir atvinnuveganefnd við þinglega meðferð.
Á síðustu mánuðum hefur mikil vinna verið unnin á vegum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins við endurskoðun laga um stjórn fiskveiða og laga um veiðigjöld. Í lok september 2013 var skipaður starfshópur til að vinna að gerð frumvarps til breytinga á lögum um stjórn fiskveiða er byggja skyldi á samningaleið í anda sáttanefndarinnar. Í verkáætlun og verklýsingu hópsins kom m.a. fram að við samningu frumvarpsins skyldi byggt á skiptingu aflaheimilda í tvo flokka þar sem í öðrum flokknum yrði gert ráð fyrir þeim aflaheimildum sem nú eru á hendi einstakra handhafa aflahlutdeilda og sem ráðstafað verði til þeirra með tímabundnum samningum. Í hinum flokknum yrðu aflaheimildir sem ráðstafað skal til félagslegra, byggðalegra eða atvinnulegra úrræða. Veiðigjaldsnefnd skv. 4. gr. laga um veiðigjöld hefur samtímis þessu unnið að mótun tillagna um framtíðarfyrirkomulag gjaldtöku í sjávarútvegi.
Því miður tókst ekki að ljúka smíði frumvarps um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða tímanlega til að leggja það fyrir Alþingi á yfirstandandi löggjafarþingi, en ráðist verður í opið samráðsferli um frumvarpið innan 2–3 mánaða. Það frumvarp sem hér er lagt fram, og samið er í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, byggist engu að síður á þeirri vinnu sem hefur verið unnin á síðustu mánuðum, að því leyti að stuðst er við tillögur veiðigjaldsnefndar um breytta aðferð við niðurjöfnun veiðigjalda samkvæmt afkomustuðlum. Afkomustuðlar eru reiknaðir sem hlutfall afkomu reiknaðrar framlegðar við veiðiúthald á hverjum nytjastofni, af reiknaðri framlegð við veiðiúthald á þorski, eins og nánar er rakið hér á eftir.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í stjórnmálalegri umræðu um veiðigjöld vegast á ólík sjónarmið. Flestir telja að eigandi auðlindarinnar, íslenska þjóðin, eigi sjálfsagðan rétt til að fá sanngjarna greiðslu frá þeim sem ráða yfir aflaheimildum. Þetta sjónarmið speglast m.a. í ríkum stuðningi við að í stjórnarskrá komi ákvæði um þjóðareign á auðlindum. Handhafar aflaheimilda eru einnig flestir sáttir við að greiða sanngjarnt afgjald fyrir afnot þeirra. Það er hins vegar ekki auðvelt að ná niðurstöðu og sátt um hvað teljist sanngjarnt í þessum efnum, enda eru viðhorf misjöfn. Þannig má benda á álit meiri hluta atvinnuveganefndar við 2. umræðu um frumvarp það sem varð að lögum nr. 84/2013, um álagningu veiðigjalda á yfirstandandi fiskveiðiári. Þar segir að hinir mörgu gestir nefndarinnar hafi flestir verið „sammála um að eðlilegt væri að leggja hóflegt gjald á fiskveiðar sem endurgjald fyrir afnot af sameiginlegri auðlind þjóðarinnar.“ Síðan segir: „Þeir reyndust hins vegar hvorki sammála um hvað gæti talist hóflegt í þeim skilningi eða hvers eðlis gjaldið ætti að vera, þ.e. hvort og að hve miklu leyti gjaldtakan ætti að taka tillit til heildararðsemi af veiðum.“ (þskj. 52, 15. mál, 142. lögþ.).
Íslensk sjávarútvegsfyrirtæki eru mörg hundruð talsins, stór og smá og mjög fjölbreytt. Oft ber mest á stærstu og öflugustu fyrirtækjunum sem reka í einni heild veiðar á mörgum skipum, fiskvinnslu í landi og söludeildir og nýta sér þannig kosti samþættingar á veiðum og vinnslu og jafnvel öðrum þáttum virðiskeðjunnar. Þjóðhagslega er hins vegar mikilvægt að tryggja fjölbreytilegan rekstur í sjávarútvegi þar sem sveiflur eru miklar og tíðar og við slíkar aðstæður er mikill sveigjanleiki og breidd í rekstrarfyrirkomulagi kostur. Þannig er til þess að líta að einstaklingar og smáfyrirtæki eru oft mjög líkleg til að þróa atvinnu- og tekjuskapandi starfsemi fái þau svigrum og aðstæður til þess. Því er mikilvægt að gjaldheimta í sjávarútvegi taki ekki eingöngu mið af afkomu þeirra fyrirtækja sem best gengur í rekstri því að það getur vegið að þeim fjölbreytileika sem er svo mikilvægur, en ljóst er að há veiðigjöld setja aukinn þrýsting á smærri aðila sem standa að ýmsu leyti veikar en þeir sem stærri eru. Þá er einnig mikilvægt að gjaldheimtan sé eins nákvæm og rétt stillt af milli ólíkra rekstrareininga og unnt er, til að tryggja áframhaldandi fjölbreytileika og hagkvæmni greinarinnar.
Með frumvarpinu er leitast við að taka tillit til ólíkra sjónarmiða. Annars vegar er til þess að líta að eigandi auðlindarinnar, íslenska þjóðin, á rétt á sanngjörnu endurgjaldi fyrir heimildir til aðgangs að sjávarauðlindinni. Hins vegar er mikilvægt að ekki verði grafið undan möguleikum til hagkvæms rekstrar sjávarútvegsfyrirtækja sem m.a. getur ýtt undir hraða samþjöppun á aflaheimildum. Frumvarpið gildir einungis um álagningu veiðigjalda á komandi fiskveiðiári, en stefnt er að því að tillögur um framtíðarskipulag gjaldtöku í sjávarútvegi verði lagðar fyrir Alþingi á næsta löggjafarþingi.
Allt frá því veiðigjöld voru tekin upp með lögum nr. 85/2002, um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða, hefur álagning þeirra miðað við úthlutun aflaheimilda eða landaðan afla umreiknaðan til þorskígildiskílóa. Þetta hefur lengi sætt gagnrýni og má í því sambandi rifja upp umsagnir Þjóðhagsstofnunar og Seðlabanka Íslands við frumvarp það sem varð að lögum nr. 85/2002. Þorskígildi spegla hlutfallslegt aflaverðmæti ólíkra nytjastofna. Afkoma af veiðum einstakra tegunda fer hins vegar bæði eftir tekjum og útgjöldum. Ef hátt kílóverð fisktegundar er vegið upp af háum kostnaði við veiðar getur útjöfnun veiðigjalds miðað við aflaverðmæti leitt til þess að gjaldtaka verði umfram hagnað af nýtingu tegundarinnar og að veiðarnar verði óarðbærar og eigi á hættu að leggjast af, jafnvel þótt gjaldtaka sé hófleg á heildina litið. Við þessu er leitast við að bregðast með frumvarpinu eins og nánar er rakið hér á eftir.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lagt til að:
– Veiðigjöld verði ákveðin sem föst krónutala á afla úr sjó á fiskveiðiárinu 2014/2015.
– Veiðigjöldum verði jafnað niður á grundvelli útreiknings á svonefndum afkomustuðlum nytjastofna sem byggjast á reiknaðri framlegð við veiðiúthald úr einstökum stofnum.
– Ákvæði um frítekjumark og um tímabundna lækkun veiðigjalda vegna kvótakaupa taki nokkrum breytingum sem spegla breytingar í lögunum að öðru leyti.
3.1 Hæð veiðigjalda samkvæmt frumvarpi þessu.
Við ákvörðun um heildarfjárhæð veiðigjalda samkvæmt frumvarpinu var byggt á því að álagningin væri sambærileg þeirri sem ákveðin var fyrir yfirstandandi fiskveiðiár að teknu tilliti til breytinga á ytri aðstæðum sjávarútvegsins, m.a. lakari verði á mörkuðum. Þannig má benda á að verðvísitala sjávarafurða hefur lækkað umtalsvert á síðustu misserum. Þá eru horfur á mörkuðum slæmar miðað við síðustu mánuði, m.a. hefur verð lækkað verulega á mjöli og lýsi. Auk þess hefur botnfiskur lækkað, sérstaklega saltfiskafurðir.
Með frumvarpinu er í ljósi þessa lagt til að heildarfjárhæð veiðigjalda verði ákveðin sem 35% af grunni sem er allur hagnaður (EBT) við veiðar og 20% af hagnaði í fiskvinnslu, samkvæmt skýrslu Hagstofu Íslands, Hagur veiða og vinnslu 2012. Gjaldið er annars vegar lagt á í botnfisktegundum og hins vegar í uppsjávarfisktegundum. Allur hagnaður af mjöl- og lýsisvinnslu er reiknaður sem vinnsla uppsjávarfisks, sem og 22% af hagnaði í frystingu, en með því er tekið tillit til þess að vaxandi hluti uppsjávarfisks hefur verið frystur og unninn til manneldis á síðustu árum. Lagt er til að almennt veiðigjald, sem dregst frá þessum stofni, sé ákvarðað þannig að tekjur af því verði um 5 milljarðar kr. miðað við áætlað aflamagn á komandi fiskveiðiári.
Samkvæmt þessu verður heildarfjárhæð veiðigjalda um 9,45 milljarðar kr. að gefnum forsendum um að heildaraflamagn íslenskra skipa á fiskveiðiárinu verði um 515 þúsund þorskígildi (eða 622 þúsund „afkomuígildi þorsk“). Frá þessu dragast frádráttarliðir vegna svonefnds frítekjumarks og tímabundinnar skuldalækkunar samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II í lögunum. Sá frádráttur gæti numið um 1,5 milljörðum kr. og því yrðu tekjur ríkissjóðs af veiðigjöldum um 8 milljarðar kr. á næsta fiskveiðiári 2014/2015. Í fjárlögum 2014 er gert ráð fyrir að tekjur af veiðigjöldum verði 9,770 milljarðar kr. á fjárlagaárinu, og er þessi áætlun nokkuð lægri en sem því nemur.
Í skýringum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 84/2013, um breyting á lögum nr. 74/2012, um veiðigjöld, þar sem veiðigjöld yfirstandandi fiskveiðiárs voru ákveðin, er bent á að veiðigjöld teljast til rekstrarkostnaðar samkvæmt lögum um tekjuskatt. Í því sambandi er vakin athygli á því að tekjuskattsgreiðslur sjávarútvegsfyrirtækja hafa hækkað umtalsvert á síðustu árum. Rekstrarárið 2009 voru tekjuskattsgreiðslur um 1,5 milljarðar kr., rekstrarárið 2010 um 2,7 milljarðar kr. og rekstrarárið 2011 um 5,5 milljarðar kr. Endurskoðunarskrifstofan Deloitte taldi þá að tekjuskattsgreiðslur sjávarútvegsfyrirtækja mundu nema um 8,5–9,5 milljörðum kr. rekstrarárið 2012, en það tengist ekki síst því að fyrirtækin væru að verða búin að nýta sér uppsafnað skattalegt tap.
Samkvæmt áætlun sem Deloitte vann fyrir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið má gera ráð fyrir að tekjuskattsgreiðslur sjávarútvegsfyrirtækja vegna rekstrarársins 2013 verði nokkru lægri en 2012, þ.e. um 7,8–8,2 milljarðar kr. sem speglar lakari afkomu milli ára. Þá hafa skuldir sjávarútvegsfyrirtækja ekki lækkað eins hratt og vonir stóðu til, en á eftirfarandi yfirliti má sjá skuldir sjávarútvegsfyrirtækja 2008–2012 samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands:
| Ár | Milljarðar kr. |
| 2008 | 523 |
| 2009 | 541 |
| 2010 | 473 |
| 2011 | 443 |
| 2012 | 429 |
3.2 Reiknuð framlegð við veiðiúthald og afkomustuðlar nytjastofna.
3.2.1 Almennt.
Á fundi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra með veiðigjaldsnefnd 27. september 2013 var nefndinni falið að skoða með hvaða hætti hægt væri að breyta álagningu veiðigjalda þannig að þau tækju betur mið af afkomu við veiðar einstakra nytjastofna. Nefndin hefur síðan unnið að þessu verkefni í samstarfi við Hagfræðistofnun Háskóla Íslands. Það er ekki að öllu leyti einfalt að leggja mat á afkomu við veiðar á einstökum nytjastofnum. Flestar útgerðir stunda veiðar á nokkrum eða mörgum tegundum. Afli sem fæst í hverri veiðiferð er jafnan samsettur af mörgum tegundum. Af því leiðir að ekki er auðvelt að leiða fram afkomutölur vegna veiða á einstökum nytjastofnum. Aðeins eru til gögn um afkomu innan mismunandi skipaflokka. Hvað snertir kostnaðarþætti þá hefur sýnt sig, m.a. við framkvæmd gildandi laga um veiðigjöld, að erfitt er að meta eðlilega fjármagnsþörf útgerðar sem er stór þáttur fasts kostnaðar. Skipting á föstum kostnaði útgerða á veiðar einstakra nytjastofna og úthaldsdaga er einnig bundin verulegum erfiðleikum.
Í ljósi þessa lagði veiðigjaldsnefnd til að mat á afkomu við veiðar á einstökum nytjastofnum yrði byggt á aflaverðmæti, launakostnaði og öðrum breytilegum kostnaði við úthald fiskiskipa þar sem stuðst yrði við mat á meðalkostnaði mismunandi skipaflokka. Með tillögunni er því fylgt að nokkru leyti svipaðri nálgun og í eldri útfærslu veiðigjalds í lögum nr. 85/ 2002, um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða, og stuðst við nýjustu upplýsingar um aflaverðmæti auk þess sem gjaldaliðir eru uppreiknaðir miðað við verðlagsþróun.
3.2.2 Reiknuð framlegð við veiðiúthald.
Veiðigjaldsnefnd hefur lagt til að reiknuð verði framlegð við veiðiúthald á hverjum nytjastofni. Aðferðin byggist á samkeyrslu gagna um úthaldsdaga, aflamagn og aflaverðmæti eftir tegundum. Tekjur á úthaldsdag eru reiknaðar eftir fisktegundum samkvæmt skráðu aflaverðmæti þeirra. Frá tekjunum er dreginn breytilegur úthaldskostnaður eftir skipaflokkum. Kostnaði á úthaldsdag hverrar veiðiferðar er skipt í samræmi við hlutfallslegt verðmæti fisktegunda sem landað er í lok veiðiferðar. Um er að ræða nokkuð nýstárlega aðferð sem byggist á þeirri forsendu að fyrir liggja mjög nákvæm og ítarleg gögn sem gera útreikningana mögulega. Rétt er að leggja áherslu á að með þessari aðferð er sá kostnaður sem dreginn er frá tekjum þröngt skilgreindur breytilegur úthaldskostnaður. Því er hér ekki um útreikning á hefðbundinni framlegð að ræða og alls ekki á heildarhagnaði sjávarútvegs á viðkomandi tímabili.
Til þess að meta reiknaða framlegð við veiðiúthald einstakra tegunda eftir skipaflokkum er notast annars vegar við gögn frá Fiskistofu úr afladagbókum um úthaldsdaga og hins vegar gögn Fiskistofu um landaðan afla og verðmæti afla í hverri veiðiferð. Við hverja löndun er afli og verðmæti hans skráð í kerfi Fiskistofu en gögnum um úthaldsdaga veiðiferða er skilað af skipstjórnarmönnum, en þó ekki í öllum tilfellum á löndunardegi og eru þau því ekki alveg eins áreiðanleg. Um er að ræða stórt gagnasafn, úr tveimur gagnagrunnum, og því er búin til reikniregla til að meðhöndla gögnin á ákveðinn hátt.
Þeir skipaflokkar sem miðað er við eru sem hér segir:
| Skipaflokkar |
| Bátar undir 10 brl. |
| Bátar 10–200 brl. |
| Bátar > 200 brl. |
| Uppsjávarveiðiskip |
| Uppsjávarfrystitogarar |
| Ísfisktogarar |
| Frystitogarar |
Hvað snertir breytilegan úthaldskostnað, þ.m.t. aflahluti og launatengd gjöld, er ráðgert að styðjast í fyrstu við gögn frá Hagstofu Íslands, en til framtíðar verða þær upplýsingar sóttar með skattframtölum. Eftirfarandi breytilegir kostnaðarliðir eru teknir með í útreikningum á framlegð, eins og þeir eru birtir af Hagstofu Íslands:
| Kostnaðarliðir |
| Önnur laun |
| Olíur |
| Veiðarfæri |
| Viðhald skipa |
| Frystikostnaður, umbúðir og fleira |
| Flutningskostnaður |
| Tryggingar |
| Löndunarkostnaður |
Auk þessara kostnaðarliða eru aflahlutir og launatengd gjöld ákvörðuð á eftirfarandi hátt fyrir hvern skipaflokk j á ári t samkvæmt gögnum Hagstofu:
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Framlegð tegundar i innan skipaflokks j á tíma t er áætluð á eftirfarandi hátt:
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Þar sem:
Pj,i,t-1: Verð tegundar i innan skipaflokks j á ári t-1.
qj,i,t-1: Landaður afli tegundar i innan skipaflokks j á ári t-1.
dj,i,t-1: Veiðidagar vegna veiða tegundar i innan skipaflokks j á ári t-1.
j,t-2: Sjá fyrri skilgreiningu.
.j,t-2: Leiðréttur kostnaður á sóknardag til árs t miðað við kostnað skipaflokks j við sjósókn á árinu t-2. Notast er við breytingar í vísitölu neysluverðs samkvæmt Hagstofu.
Ástæðan fyrir því að notast er við gögn Hagstofu í þessum útreikningi, sem eru tveimur árum eldri en það tímabil sem reiknað er fyrir, er sú að yngri gögn eru ekki fáanleg. Þá er vert að nefna að metinn sóknarkostnaður á dag er verðleiðréttur milli tímabila. Framlegð við veiðar á tegund i fyrir tímabil t er áætluð með því að leggja saman framlegð allra skipaflokkanna sem veiða þá tegund:
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Með þessari aðferð næst fram mat á framlegð einstakra tegunda innan hvers skipaflokks út frá verðmæti landaðs afla úr hverri veiðiferð og fjölda veiðidaga í þeirri ferð. Þau gögn sem notast er við í þessum útreikningum eru mjög ítarleg og veita góða innsýn í umfang og aflaverðmæti hverrar veiðiferðar. Ekki finnast dæmi um sams konar útreikninga erlendis frá og er ástæðan trúlega sú að almennt liggja nægilega sundurgreind gögn ekki fyrir annars staðar.
Þessi aðferð er ekki gallalaus. Má þar t.d. nefna að lítill minni hluti gagnanna frá Hafrannsóknastofnun og Fiskistofu er ekki notaður vegna þess að ekki finnst hliðstæða í gagnasettunum tveimur. Skekkjur sem af þessu hljótast hafa hins vegar óveruleg áhrif á niðurstöður framlegðarútreikninganna. Þá er gert ráð fyrir að kostnaðarskipting innan hvers skipaflokks sé í sama hlutfalli og skipting verðmætis. Þar af leiðandi er ekki beint tekið tillit til ýmissa annarra þátta, svo sem olíukostnaðar sem getur verið meiri vegna veiðiferða á fjarlægari mið, sem og notkunar ólíkra veiðarfæra eða veiðiaðferða. Að auki reiknast kostnaðarhlutdeild fyrir ýmsar tegundir sem vanalega eru meðafli þótt gera megi ráð fyrir að veiðar á tegundunum sé ekki markmið veiðiferðarinnar.
3.2.3 Afkomustuðlar.
Á grundvelli reiknaðrar framlegðar við veiðiúthald hvers nytjastofns er auðvelt að ákvarða afkomustuðla nytjastofna. Þetta verður best sýnt með dæmi. Með minnisblaði veiðigjaldsnefndar til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, dags. 3. apríl 2014, er sýnd niðurstaða samkvæmt reikniaðferðinni um mat á afkomu helstu fisktegunda fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 (>500 tonna heildarveiði), en það er tímabilið sem afkomustuðlar sem eru til grundvallar niðurjöfnun veiðigjalda samkvæmt þessu frumvarpi eru byggðir á. Í dæmaskyni má hér benda á þessa nytjastofna:
| Tegund | Verð- mæti (m.kr.) |
Landaður afli (tonn) |
Veiði- dagar alls |
Afla- hlutir (m.kr.) |
Úthalds- kostnaður (m.kr.) |
Fram- legð (m.kr.) |
Fram- legð (kr./kg) |
Afkomu- stuðlar |
| Þorskur | 47.030 | 230.919 | 42.277 | 14.511 | 13.285 | 19.234 | 83 | 1,00 |
| Síld | 14.117 | 199.974 | 1.239 | 4.738 | 2.755 | 6.624 | 33 | 0,40 |
| Kolmunni | 3.007 | 104.987 | 343 | 947 | 1.148 | 912 | 9 | 0,10 |
| Ýsa | 10.897 | 42.224 | 6.354 | 3.317 | 2.769 | 4.812 | 114 | 1,37 |
| Grálúða | 7.923 | 15.652 | 1.461 | 2.760 | 3.134 | 2.029 | 130 | 1,56 |
| Langa | 1.695 | 11.150 | 1.072 | 526 | 585 | 584 | 52 | 0,63 |
| Rækja | 3.272 | 10.276 | 2.591 | 1.056 | 2.401 | -186 | -18 | 0,00 |
Af þeim 66 fisktegundum sem reiknaðar hafa verið samkvæmt aðferðinni, eins og frá greinir í minnisblaði veiðigjaldsnefndar, reyndust átta hafa neikvæða afkomu. Í minnisblaðinu er að auki sýndur samanburður á hlutfallslegu aflaverðmæti (reiknað sem þorskígildi) og afkomustuðlum. Þar kemur í ljós nokkur fylgni með afkomustuðlum og þorskígildisstuðlum helstu nytjastofna. Þetta á við um ýsu, ufsa og fleiri tegundir. Veruleg frávik má hins vegar finna fyrir grálúðu, gulllax, djúpkarfa, kolmunna, skötusel, grásleppu og humar þar sem afkomustuðullinn er lægri en þorskígildisstuðullinn. Minni frávik sýna einnig lakari afkomu en hlutfallslegt verð gefur til kynna fyrir makríl, löngu, blálöngu, keilu og margar þær tegundir sem lítið veiðist af. Dæmi um tegundir með betri afkomu en hlutfallslegt verð (þorskígildi) gefur til kynna eru síld, sólkoli og ýsa.
3.3 Breyting á „frítekjumarki“.
Í 2. mgr. 9. gr. laga um veiðigjöld er mælt fyrir um að fella skuli niður álagningu af fyrstu úthlutun eða lönduðum afla, þ.e. þannig að af fyrstu 30.000 þorskígildiskílóum greiðist ekkert gjald og 70.000 þorskígildiskílóum þar á eftir greiðist hálft gjald. Við þær breytingar sem lagðar eru til með þessu frumvarpi er þörf á breytingu á þessu ákvæði, enda er ekki lagt til að stuðst verði við þorskígildiskíló við álagningu. Það sýnist eðlilegast þess í stað að miða þessa niðurfellingu við fasta krónutölu. Með frumvarpinu er lagt til að „frítekjumarkið“ nemi 250.000 kr.
3.4 Breyting á ákvæði til bráðabirgða II í lögum um veiðigjöld.
Í áliti meiri hluta atvinnuveganefndar við 3. umræðu um það frumvarp sem varð að lögum um veiðigjöld var fjallað nokkuð um þá erfiðu stöðu sem útgerðir sem voru skuldsettar vegna kvótakaupa kæmust í við verulega hækkun veiðigjalda (þskj. 1625, 625. mál, 140. lögþ.). Við þessu brást meiri hlutinn með því að leggja til að ákvæði til bráðabirgða yrði bætt við frumvarpið, sem varð að ákvæði til bráðabirgða II. Í því ákvæði er kveðið á um tímabundinn rétt útgerðarfyrirtækja eða einstaklinga með atvinnurekstur í útgerð til lækkunar á sérstöku veiðigjaldi vegna vaxtakostnaðar vegna kaupa á aflahlutdeild til ársloka 2011, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Téð skilyrði eru að keyptar aflahlutdeildir séu enn í eigu kaupanda sem þegar hafi greitt veiðigjöld og að vaxtaberandi skuldir útgerðar, án bókfærðra tekjuskattsskuldbindinga, að frádregnum peningalegum eignum í árslok 2011 séu hærri en sem nemi reiknuðu stofnverði fastafjármuna hennar eins og það er metið samkvæmt reglum 5. mgr. 10. gr. Lækkunin miðast við það hlutfall vaxtagjalda sem fram kemur í skattframtali 2011 sem svarar til vaxtaberandi skulda, án bókfærðra tekjuskattsskuldbindinga, að frádregnum peningalegum eignum í hlutfalli við vaxtaberandi skuldir í heild eftir að frá þannig reiknuðum vaxtagjöldum hafa verið dregin 4% af reiknuðu stofnverði rekstrarfjármuna. Lækkunin er þó aldrei hærri en sem svarar 4% af bókfærðu verðmæti ófyrnanlegra eigna samkvæmt framtali fyrir sama ár.
Samkvæmt þessu er um að ræða sérstaklega ákveðinn rétt til handa hverju útgerðarfélagi, sem hefur keypt aflahlutdeildir, til að draga frá sérstöku veiðigjaldi tiltekna hámarksfjárhæð sem leidd er út úr reiknireglu ákvæðisins. Reiknuð heildarfjárhæð lækkunar sérstaks veiðigjalds á hverju fiskveiðiári ræðst af því hversu hátt sérstaka veiðigjaldið er, enda getur lækkun álagningar á hvert útgerðarfélag að hámarki numið öllu álögðu sérstöku veiðigjaldi. Þessi réttur nýtist nær eingöngu bolfiskútgerðum sem speglar að afkoma hafði um næstliðin ár fyrir setningu laga um veiðigjöld verið mun betri í uppsjávarveiðum en bolfiskveiðum. Á fiskveiðiárinu 2012/2013 var um 22% þessarar lækkunar talin vera vegna krókabáta, 30% vegna skuttogara og 48% vegna annarra aflamarksbáta (sjá þskj. 93, 24. mál, 142. lögþ.).
Á fiskveiðiárinu 2012/2013 nam heildarlækkun sérstaks veiðigjalds, af þessum völdum, nálægt 3 milljörðum kr., en í því fólst að langstærstur hluti lækkunarréttarins var nýttur (aðeins um 200 milljónir kr. nýttust ekki). Á yfirstandandi fiskveiðiári 2013/2014 er talið að um mun lægri lækkun verði að ræða, þ.e. um 1,3 milljarða kr. sem skýrist af verulegri lækkun álagningar á bolfisktegundir milli fiskveiðiára (fór úr 23,20 kr. á þorskígildi í 7,38 kr. á „sérstakt þorskígildi“ samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögunum).
Réttur til tímabundinnar lækkunar sérstaks veiðigjalds samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II í lögum um veiðigjöld hefur verið umdeildur frá því hann var tekinn upp. Ástæðulaust er að rekja þá umræðu hér, en athygli er vakin á því að á síðustu misserum hefur komið upp sú gagnrýni að sum þeirra fyrirtækja sem njóta lækkunarréttarins hafi fengið „ýmsar leiðréttingar“ hjá lánastofnunum sem geri það að verkum að fjárhagsaðstæður þeirra séu nú breyttar frá því sem var árið 2012. Ljóst er að einhver útgerðarfyrirtæki sem voru með háar skuldir vegna kaupa á aflahlutdeildum og skulduðu í árslok 2011 hafa nú farið í gegnum skuldaleiðréttingu hjá sínum viðskiptabönkum, ýmist með skuldaniðurfellingu eða fjárhagslegri endurskipulagningu. Nauðsynlegt þykir því að skuldastaða allra fyrirtækja, sem sækja um lækkun sérstaks veiðigjalds, verði endurreiknuð og réttur þeirra til lækkunar sérstaks veiðigjalds endurákvarðaður í samræmi við raunverulega skuldastöðu samkvæmt fyrirmælum 4. gr. frumvarpsins.
Í frumvarpsgreininni er að auki lagt til að lækkunin gildi einungis í fimm fiskveiðiár en ekki sex fiskveiðiár eins og gert er ráð fyrir í bráðabirgðaákvæðinu eins og það nú er orðað. Það byggist á því að í áliti meiri hluta atvinnuveganefndar á sínum tíma var gert ráð fyrir því að reglan gilti einungis í fimm fiskveiðiár. Svo virðist sem mistök hafi verið gerð við frágang breytingartillögu meiri hlutans og er lagt til að reglan verði færð til samræmis við vilja nefndarinnar á sínum tíma, en fimm ára tími verður að auki að teljast nægileg aðlögun, m.a. séð í ljósi þeirra breytinga sem lagðar eru til með frumvarpi þessu.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Veiðigjald er ekki skattur heldur afgjald fyrir afnot aflaheimilda eða rétt til að veiða og landa afla. Ekkert í frumvarpinu gefur sérstakt tilefni til þess að leggja mat á það hvort með því sé gengið lengra við framsal valds en heimilt er samkvæmt lagaáskilnaðarreglum stjórnarskrárinnar. Fyrirmæli frumvarpsins eru gegnsæ og skýr um allar forsendur gjaldanna, álagningu þeirra og innheimtu. Að sama skapi verður ekki séð að frumvarpið gangi með nokkrum hætti gegn fyrirmælum stjórnarskrárinnar varðandi vernd atvinnu- eða eignarréttinda.
Hvað þó snertir þær breytingar sem lagðar eru til á ákvæði til bráðabirgða II í lögum um veiðigjöld kann því að vera haldið fram að löggjafanum sé óheimilt að ráðast í þær, með þeim rökum að hlutaðeigandi aðilar eigi stjórnarskrárvarinn rétt til að ákvæðinu verði ekki raskað. Þessu verður að hafna. Í þessu sambandi er til þess að líta að löggjafinn hefur ríkt svigrúm til að gera breytingar á hæð gjalda fyrir afnot af sjávarauðlindinni. Þá er þessi réttur leiddur út úr reiknireglum gildandi laga um veiðigjöld, einkum um reiknaða rentu skv. 11. gr. laganna. Þau veiðigjöld sem lögð eru til með þessu frumvarpi eru ákveðin með allt öðrum hætti og leiða til mun lægri álagningar sérstaks veiðigjalds en gildandi lög, kæmu þau til framkvæmda óbreytt. Þá leggjast gjöld samkvæmt frumvarpi þessu á með sanngjarnari hætti þar sem þeirri miklu skekkju sem myndast getur við notkun þorskígildisstuðla við álagningu verður ekki lengur til að dreifa.
5. Samráð.
Við undirbúning frumvarpsins var haft samráð við helstu hagsmunasamtök í sjávarútvegi, en auk þess hefur veiðigjaldsnefnd á liðnum mánuðum átt fundi með fjölmörgum aðilum auk atvinnuveganefndar og hafa þeir fundir nýst við mótun tillagna nefndarinnar. Loks skal þess getið að haft var samráð við Fiskistofu við mótun þeirra tillagna sem frumvarpið hefur að geyma.
6. Mat á áhrifum.
Með frumvarpinu er leitast við að tryggja bæði fjárhagslega hagsmuni ríkissjóðs og verðmætasköpun í sjávarútvegi til lengri tíma litið, eins og rakið er í 2. kafla þessara athugasemda. Stjórnsýslan er vel í stakk búin til að framfylgja ákvæðum frumvarpsins, enda felast ekki í því verulegar breytingar frá því fyrirkomulagi sem er í gildi á yfirstandandi fiskveiðiári.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um veiðigjöld, nr. 74/2012, með síðari breytingum (veiðigjöld 2014/2015, afkomustuðlar).
Í frumvarpinu er gengið lengra en áður í því að ákvarða veiðigjöld eftir afkomu veiða á einstökum tegundum. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að við jöfnun veiðigjalda sem krónur á kíló úr nytjastofni sé farið eftir afkomustuðlum sem ráðast af reiknaðri framlegð við veiðiúthald á hverjum stofni sem veiðigjaldsnefnd hafi unnið á undanförnum mánuðum í samstarfi við Hagfræðistofnun Háskóla Íslands. Miðað sé við að heildarfjárhæð veiðigjalda á fiskveiðiárinu 2014/2015 verði ákveðin sem 35% af grunni sem samanstandi af öllum hagnaði (EBT) við veiðar og 20% af hagnaði fiskvinnslu samkvæmt skýrslu Hagstofu Íslands, Hagur veiða og vinnslu 2012. Það gefi u.þ.b. 9,5 mia. kr. heildartekjur miðað við forsendu um 515 þúsund þorskígildistonna afla á fiskveiðiárinu, en að teknu tilliti til frádráttarliða séu tekjurnar áætlaðar 8 mia. kr. eins og sjá má í eftirfarandi töflu.
Graphic file rid7. with height 93 p and width 283 p Left aligned Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að við ákvörðun um heildarfjárhæð veiðigjalda samkvæmt frumvarpinu hafi verið byggt á því að álagningin yrði sambærileg þeirri sem ákveðin var fyrir yfirstandandi fiskveiðiár að teknu tilliti til breytinga á ytri aðstæðum sjávarútvegsins, m.a. lakari verða á mörkuðum. Gangi þessi áform eftir er gert ráð fyrir að það muni fela í sér 1 mia. kr. minni tekjur af veiðigjöldum í ár og 1,8 mia. kr. minni tekjur á næsta ári frá því sem reiknað er með í gildandi fjárlögum og ríkisfjármálaáætlun 2014– 2017. Áætlunin var kynnt samhliða framlagningu fjárlagafrumvarps sl. haust og miðaðist við óbreyttar tekjur af veiðigjöldum út tímabilið. Í eftirfarandi töflu má sjá hvernig áætlað er að tekjur ríkissjóðs af veiðigjöldum fyrir aflaheimildir geti orðið á rekstrar- og greiðslugrunni á þessum árum samkvæmt frumvarpinu, borið saman við forsendur fjárlaga 2014 og ríkisfjármálaáætlun 2014–2017.
Graphic file rid8. with height 67 p and width 380 p Left aligned Miðað við lækkun tekna af veiðigjöldum í 8 mia. kr. á næsta fiskveiðiári, eins og gert er ráð fyrir í frumvarpinu, er áætlað að tekjur ríkissjóðs af veiðigjöldum á árinu 2014 lækki um 1 mia. kr. á rekstrargrunni en um 0,3 mia. kr. á greiðslugrunni frá fyrri áætlun. Við mat á áhrifum breytinganna á tekjur ríkissjóðs á árinu 2015 skiptir verulegu máli hvert veiðigjaldið verður á fiskveiðiárinu 2015/2016, en óvíst er hvaða fyrirkomulag um ákvörðun gjalds fyrir aflahlutdeildir muni taka við frá og með því fiskveiðiári. En sé gert ráð fyrir að gjaldtakan verði sú sama í krónum talið, eða alls 8 mia. kr., má ætla að tekjur af veiðigjöldum á árinu 2015 verði 1,8 mia. kr. minni en reiknað var með í ríkisfjármálaáætluninni.
Veiðigjöld eru frádráttarbær rekstrarkostnaður skv. 1. tölul. 31. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Að öðru óbreyttu ætti því lækkun veiðigjalds að auka tekjuskattsgreiðslur fyrirtækja um allt að 20% af lækkun veiðigjalda, því lægri veiðigjöld leiða til minni frádráttar frá tekjum. Sé gert ráð fyrir að fyrirtæki gjaldfæri u.þ.b. ¾ álagðra veiðigjalda strax við upphaf fiskveiðiársins 2014/2015 má reikna með að tekjuskattsgreiðslur þeirra á árinu 2015 vegna rekstrarársins 2014 geti hækkað um allt að 0,2 mia. kr. Allar áætlanir um hærri tekjuskatt eru þó mikilli óvissu háðar, m.a. hvað varðar rekstrarafkomu einstakra fyrirtækja og yfirfæranlegt skattalegt tap.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs af veiðigjöldum fyrir aflaheimildir verði 1 mia. kr. minni á árinu 2014 en áætlað er í gildandi fjárlögum og 1,8 mia. kr. minni á árinu 2015 en áður var áætlað, eða samtals 2,8 mia. kr. á þessum tveimur árum. Á móti má gera ráð fyrir að tekjuskattsgreiðslur sjávarútvegsfyrirtækja í ríkissjóð muni aukast að einhverju marki á árunum 2015 og 2016 þar sem veiðigjöld eru frádráttarbær rekstrarkostnaður. Einnig má ætla að stytting á gildistíma afsláttar af sérstöku veiðigjaldi vegna vaxtakostnaðar muni auka tekjur af veiðigjöldum tímabundið um 1,3 mia. kr. á fiskveiðiárinu 2017/2018 frá því sem þær annars hefði orðið. Á þessu stigi liggja ekki fyrir aðrar ráðstafanir til að vega upp á móti þessari lækkun á áformaðri tekjuöflun ríkissjóðs. Að óbreyttu má því gera ráð fyrir að staða ríkissjóðs muni versna á árunum 2014 og 2015 frá því sem áður var áætlað. Erfitt er þó að segja nákvæmlega fyrir um heildarniðurstöðuna því minni gjaldtaka eykur fjárfestingargetu greinarinnar og getur þannig haft í för með sér jákvæð efnahagsleg áhrif. Ekki er gert ráð fyrir að lögfesting frumvarpsins auki útgjöld ríkissjóðs.
