Ferill 361. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
144. löggjafarþing 2014–2015.
Þingskjal 478 — 361. mál.
Frumvarp til laga
um skipulags- og mannvirkjamál á Reykjavíkurflugvelli.
Flm.: Höskuldur Þórhallsson, Ásmundur Einar Daðason, Elsa Lára Arnardóttir,
Frosti Sigurjónsson, Haraldur Einarsson, Jóhanna María Sigmundsdóttir,
Karl Garðarsson, Líneik Anna Sævarsdóttir, Páll Jóhann Pálsson,
Sigrún Magnúsdóttir, Silja Dögg Gunnarsdóttir, Vigdís Hauksdóttir,
Willum Þór Þórsson, Þorsteinn Sæmundsson, Þórunn Egilsdóttir.
1. gr.
Gildissvið og markmið.
Að öðru leyti en mælt er fyrir um í lögum þessum gilda ákvæði skipulagslaga, nr. 123/ 2010, og laga um mannvirki, nr. 160/2010, um framkvæmd laga þessara eftir því sem við getur átt.
Markmið laga þessara er að tryggja ábyrgð Alþingis á gerð skipulagsáætlana og þátttöku í veitingu framkvæmdaleyfa og byggingarleyfa á Reykjavíkurflugvelli.
2. gr.
Reykjavíkurflugvöllur.
3. gr.
Stjórn skipulags- og mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvelli.
Alþingi skipar fimm menn í skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar. Tveir skulu skipaðir samkvæmt tilnefningu ráðherra, tveir samkvæmt tilnefningu Reykjavíkurborgar og einn án tilnefningar og skal hann vera formaður nefndarinnar.
Ráðherra setur skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar starfsreglur.
4. gr.
Framkvæmd skipulagsmála á Reykjavíkurflugvelli.
Skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar fjallar um leyfisumsóknir og veitir framkvæmdaleyfi.
Skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar starfar með skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar. Hann hefur umsjón með skipulagsgerð, eftirlit með framkvæmdaleyfisskyldum framkvæmdum og annast að öðru leyti þau verkefni sem honum eru falin af nefndinni og mælt er fyrir um í skipulagslögum, nr. 123/2010. Skipulagsfulltrúi situr fundi nefndarinnar með málfrelsi og tillögurétt.
5. gr.
Framkvæmd mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvelli.
Leiki vafi á hvort framkvæmd eða mannvirki samræmist skipulagsáætlunum Reykjavíkurflugvallar skal byggingarfulltrúi leita umsagnar skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurflugvallar.
6. gr.
Gildistaka.
7. gr.
Breyting á öðrum lögum.
Skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar fer með skipulagsmál á Reykjavíkurflugvelli í samræmi við ákvæði laga um skipulags- og mannvirkjamál á Reykjavíkurflugvelli.
2. Lög um mannvirki, nr. 160/2010: Við 4. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Um stjórn mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvelli fer eftir ákvæðum laga um skipulags- og mannvirkjamál á Reykjavíkurflugvelli.
Ákvæði til bráðabirgða.
Greinargerð.
Reykjavíkurflugvöllur er sameign allrar þjóðarinnar. Hinn 6. júlí 1946 afhentu Bretar Íslendingum flugvöllinn í Vatnsmýri til eignar en Bretar lögðu völlinn og notuðu hann sem herflugvöll í seinni heimsstyrjöldinni. Það er lýsandi fyrir mikilvægi flugvallarins fyrir þjóðina alla að það var forsætisráðherra Íslands, Ólafur Thors, sem tók formlega við flugvellinum í júlí 1946 úr höndum Breta. Reykjavíkurflugvöllur hefur æ síðan leikið stórt hlutverk í sögu þjóðarinnar sem miðstöð flugsamgangna á Íslandi. Flutningsmenn telja nauðsynlegt að standa vörð um það fjölþætta og þýðingarmikla hlutverk sem Reykjavíkurflugvöllur hefur með því að festa staðsetningu hans í sessi á tryggan hátt til hagsbóta fyrir landsmenn alla.
Í hinni þéttbýlu miðborg Reykjavíkur hafa á liðnum árum risið álitamál um fyrirkomulag skipulags og mannvirkjagerðar á Reykjavíkurflugvelli. Við úrlausn slíkra mála er ljóst að ekki fara alltaf saman hagsmunir Alþingis, Reykjavíkur og landsbyggðarinnar. Þótt Reykjavíkurflugvöllur sé staðsettur í miðborg Reykjavíkur er hann eftir sem áður flugvöllur þjóðarinnar allrar. Til þess stendur pólitískur vilji að Alþingi hafi áhrif á skipulag og mannvirkjagerð á Reykjavíkurflugvelli. Með frumvarpi þessu er að því stefnt að slík áhrif verði virk en um leið sé gætt að því að Reykjavíkurborg, sem fer með hið lögbundna skipulagsvald Reykjavíkur, sé jafnsett þinginu við mótun og gerð skipulags á svæðinu.
Skipulagsvald ríkis og sveitarfélaga.
Skipulags- og mannvirkjamál eru almennt í höndum sveitarfélaganna, líkt og rakið er hér að aftan. Skv. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, skulu sveitarfélög ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða. Það fer eftir almennum lögum hvaða verkefni eru á hendi sveitarfélaga og er það því í verkahring löggjafans að ákveða það. Með almennum lögum er þannig bæði hægt að láta sveitarfélögunum ný verkefni í té sem og að færa ákveðin verkefni frá sveitarfélögunum til annarra stjórnvalda. Fyrrgreint ákvæði stjórnarskrárinnar gerir þá kröfu hins vegar að slíkt sé gert með lögum.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, fer ráðherra með yfirstjórn skipulagsmála og Skipulagsstofnun er ráðherra til aðstoðar, sbr. 4. gr. laganna. Sveitarstjórnir annast hins vegar gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana, sbr. 3. mgr. 3. gr. sömu laga. Þannig bera sveitarstjórnir ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélagið, sbr. 2. mgr. 29. gr., og þær bera jafnframt ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags, sbr. 1. mgr. 38. gr. Í tilviki deiliskipulags heyrir það undir sveitarstjórnir að samþykkja það endanlega og gildir hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 40.–43. gr. skipulagslaga. Skipulagsáætlanir sveitarfélaga verða að vera í innbyrðis samræmi og mega ekki vera í andstöðu við skipulagslög.
Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. mannvirkjalaga, nr. 160/2010, fer ráðherra með yfirstjórn mannvirkjamála samkvæmt lögunum og Mannvirkjastofnun er ráðherra til aðstoðar, sbr. 5. gr. laganna. Sveitarstjórnir bera hins vegar ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna og annast byggingarfulltrúi eftirlit með mannvirkjagerð sem fellur undir 1. og 2. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna. Það er almennt í höndum byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi, sbr. III. kafla mannvirkjalaga. Þó veitir Mannvirkjastofnun byggingarleyfi vegna mannvirkja á hafi utan sveitarfélagamarka og á varnar- og öryggissvæðum, sbr. 3. mgr. 9. gr. laganna. Þá getur sveitarstjórn sett á fót byggingarnefnd sem fjallar um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna. Í slíkum tilvikum er sveitarstjórn heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa, vegna allra eða tiltekinna mannvirkjagerða, að byggingarnefnd og/eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna.
Skipulags- og mannvirkjavald sveitarstjórna er hins vegar ekki takmarkalaust þar sem löggjafinn getur með almennum lögum fært verkefni til sveitarfélaga eða fækkað verkefnum á þeirra hendi. Gera verður þó ákveðnar kröfur til slíkrar lagasetningar enda almennt litið svo á að 78. gr. stjórnarskrárinnar tryggi sveitarfélögum ákveðið sjálfstæði sem takmarka má á almennan hátt með lögum. Þannig verða að liggja að baki slíkri lagasetningu ríkir almannahagsmunir, verkefni þau sem færð eru frá sveitarfélögum þurfa að vera skýrt afmörkuð og lagasetningin má ekki vera víðtækari en þarf í hvert sinn með hliðsjón af tilgangi viðkomandi laga. Slíkar takmarkanir er að finna nokkuð víða í lögum og hér eru reifuð dæmi um slíka lagasetningu sem snýr að skipulagsvaldi sveitarfélaganna.. Þannig er kveðið á um það í 2. mgr. 3. gr. skipulagslaga og 1. mgr. 62. gr. mannvirkjalaga að ráðherra er fer með málefni varnar- og öryggissvæða fari með yfirstjórn skipulags- og mannvirkjamála á varnar- og öryggissvæðum eins og þau eru skilgreind í varnarmálalögum, nr. 34/2008, sbr. og lög nr. 110/1951 og lög nr. 176/2006. Í 8. gr. laga nr. 76/2008, um stofnun opinbers hlutafélags um rekstur Keflavíkurflugvallar o.fl., er mælt fyrir um að ráðherra skipi sex menn í skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar og sér sú nefnd um að afgreiða aðal- og deiliskipulag fyrir flugvallarsvæðið. Þá er í 2. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga mælt fyrir um að byggingarfulltrúi skuli leita umsagnar skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar vegna mannvirkja á flugvallarsvæði Keflavíkurflugvallar. Samkvæmt þessu er ljóst að skipulagsvald flugvallarsvæðisins er í höndum skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar sem er einnig umsagnaraðili í þeim tilvikum þegar reisa á mannvirki á svæðinu. Þá má nefna að óheimilt er að gera nokkurt jarðrask eða reisa mannvirki innan þjóðgarðsins á Þingvöllum nema að fengnu samþykki Þingvallanefndar, sbr. 5. gr. laga nr. 47/2004, um þjóðgarðinn á Þingvöllum. Þingvallanefnd fer því með mannvirkjavald innan marka þjóðgarðsins. Þá má einnig nefna að í samgönguáætlun, sbr. lög um samgönguáætlun, nr. 33/2008, er mörkuð stefna og markmið fyrir allar greinar samgangna til 12 ára og í samgönguáætlun til fjögurra ára er gerð áætlun um einstakar framkvæmdir, t.d. í vegamálum, fyrir hvert fjögurra ára tímabil. Með samþykkt samgönguáætlunar hefur Alþingi óbeint áhrif á skipulagsvald sveitarfélaganna. Þá má einnig nefna sérlög sem sett hafa verið um einstakar framkvæmdir, líkt og lög um Landeyjahöfn, nr. 66/ 2008, og lög um heimild til handa ráðherra f.h. ríkissjóðs til að fjármagna gerð jarðganga undir Vaðlaheiði, nr. 48/2012. Með samþykkt sérlaga sem þessara hefur Alþingi með almennum lögum tekið ákvörðun um einstakar framkvæmdir innan marka viðkomandi sveitarfélaga. Af framangreindu má ráða að skipulagsvald sveitarfélaga er háð þeim takmörkunum sem lög gera ráð fyrir að uppfylltum þeim skilyrðum sem slík löggjöf þarf að standast.
Í frumvarpi þessu er lagt til að Reykjavíkurflugvöllur verði skýrt afmarkaður og þar fari ráðherra með yfirstjórn skipulags- og mannvirkjamála. Gerð aðal- og deiliskipulags verði hins vegar í höndum skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurflugvallar, eftir atvikum í samstarfi við skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að starfsemi skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurflugvallar verði með svipuðu sniði og skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar, að breyttu breytanda. Þó eru í frumvarpinu nokkuð ítarlegri ákvæði um framkvæmd skipulagsmála, auk þess sem lagt er til að skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar fari með sambærilegt mannvirkjavald og byggingarnefndir sveitarstjórna skv. 2. mgr. 7. gr. mannvirkjalaga. Þannig sé nefndin ekki einungis umsagnaraðili um byggingarleyfi, eins og skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar á flugvallarsvæðinu, heldur sé það skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis á Reykjavíkurflugvelli að nefndin hafi samþykkt útgáfu þess.
Mikilvægi Reykjavíkurflugvallar.
Reykjavíkurflugvöllur gegnir fjölþættu og mikilvægu hlutverki í samfélaginu. Völlurinn er miðstöð innanlandsflugs og gegnir í því sambandi mikilvægu hlutverki í samgöngum höfuðborgarinnar og landsbyggðarinnar. Um flugvöllinn fara að jafnaði um 400 þúsund farþegar á ári og af þeim er tilgangur um 4% almennra ferða að sækja læknisþjónustu á höfuðborgarsvæðið. Er þá ekki verið að vísa til sjúkraflugs en árlega fara um 600 sjúkraflug um völlinn. Flugvöllurinn er þannig helsta tenging landsbyggðarinnar utan Suðvesturhornsins við Landspítalann. Flugvöllurinn gegnir einnig lykilhlutverki í tengingu landsbyggðarinnar við kjarnaþjónustu opinberrar þjónustu, sem er að mestu á höfuðborgarsvæðinu, við heilbrigðiskerfið, menntakerfið og almenna verslun og þjónustu. Þá gegnir flugvöllurinn æ stærra hlutverki í tengslum við ferðaþjónustu og þar eru sóknarfæri fyrir hendi. Flugvöllurinn er einnig mikilvæg miðstöð kennsluflugs, eftirlits, leitar- og björgunarflugs og mikilvægur varaflugvöllur fyrir Keflavíkurflugvöll. Öll framangreind atriði eru afar mikilvæg og þess eðlis að nauðsynlegt er að flugvöllurinn verði í Vatnsmýrinni svo að hann geti með sóma sinnt sínu hlutverki þannig að landsmenn allir hafi greiðan aðgang að höfuðborginni.
Í nýlegri skýrslu innanríkisráðuneytisins um félagshagfræðilega greiningu á framtíð innanlandsflugs kemur fram að innanlandsflug muni að öllum líkindum dragast mikið saman og verði jafnvel ekki fýsilegt verði innanlandsflugið flutt til Keflavíkurflugvallar. Það er því forsenda fyrir virku innanlandsflugi á Íslandi að miðstöð innanlandsflugs sé í Reykjavík og þannig í nánum tengslum við þá þjónustu sem landsmenn sækja til höfuðborgarinnar. Í skýrslunni kemur einnig fram að innanlandsflugið sé þjóðhagslega arðbært og að þjóðhagslegur ávinningur af því til næstu 40 ára séu um 70 milljarðar á verðlagi dagsins í dag. Öll skynsamleg rök hníga því í þá átt að halda flugstarfsemi í Vatnsmýrinni en verði þar einhver breyting á er nauðsynlegt að öll þjóðin fái að koma að þeim ákvörðunum á lýðræðislegan hátt í gegnum lagasetningu á Alþingi.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um að ákvæði skipulagslaga og mannvirkjalaga og reglugerða settra samkvæmt þeim eigi að öðru leyti við um framkvæmd laganna eftir því sem við getur átt. Þannig gilda t.d. ákvæði VII. og VIII. kafla skipulagslaga, nr. 123/2010, um afgreiðslu á aðal- og deiliskipulagi Reykjavíkurflugvallar.
Í 3. mgr. er kveðið á um markmið laganna, sem er að mæla fyrir um þátttöku og ábyrgð Alþingis á gerð skipulagsáætlana og veitingu framkvæmdaleyfa og byggingarleyfa á Reykjavíkurflugvelli í samræmi við skipulagslög, nr. 123/2010, og mannvirkjalög, nr. 160/2010.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Grein þessi mælir fyrir um það hvernig stjórnsýslu skipulags- og mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvelli verður háttað. Í 1. mgr. er tilgreint að ráðherra sem fer með skipulagsmál fari með yfirstjórn skipulags- og mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvelli.
Í 2. mgr. er kveðið á um fimm manna skipulags- og byggingarnefnd fyrir Reykjavíkurflugvöll sem skipuð er af Alþingi. Samkvæmt greininni skipar Alþingi tvo nefndarmenn samkvæmt tilnefningu ráðherra, tvo samkvæmt tilnefningu Reykjavíkurborgar og einn án tilnefningar.
Í 3. mgr. er ráðherra gert að setja nefndinni starfsreglur.
Um 4. gr.
Grein þessi mælir fyrir um framkvæmd skipulagsmála á Reykjavíkurflugvelli.
Í 1. mgr. er mælt fyrir um að Alþingi beri ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir Reykjavíkurflugvöll og að skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar annist í umboði Alþingis vinnslu, kynningu og afgreiðslu aðalskipulags. Þetta fyrirkomulag er að mestu leyti sambærilegt 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga þar sem mælt er fyrir um að sveitarstjórn beri ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélag og skipulagsnefnd sveitarfélagsins annist í umboði sveitarstjórnar vinnslu, kynningu og afgreiðslu aðalskipulags. Í 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga er hins vegar gert ráð fyrir því að sveitarstjórn þurfi að samþykkja aðalskipulag áður en það er sent Skipulagsstofnun til staðfestingar, en í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurflugvallar sé endanleg á sveitarstjórnarstigi.
Í 1. mgr. er einnig mælt fyrir um að Alþingi beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Endanleg afgreiðsla deiliskipulags er í höndum Alþingis. Af þessu leiðir að leggja þarf tillögurnar fyrir Alþingi til samþykktar. Í tilviki aðalskipulags er það þó háð staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag, sbr. 3. mgr. 29. gr. og 3.–5. mgr. 32. gr. skipulagslaga.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um að skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar fjalli um leyfisumsóknir og veiti framkvæmdaleyfi. Í þessu felst sambærilegt hlutverk og sveitarstjórnum er ætlað skv. 2. málsl. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um að skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar starfi með skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar og að hann hafi umsjón með skipulagsgerð, eftirlit með framkvæmdaleyfisskyldum framkvæmdum og annist að öðru leyti þau verkefni sem honum eru falin af nefndinni og mælt er fyrir um í skipulagslögum, nr. 123/2010. Þá situr skipulagsfulltrúi fundi nefndarinnar og er með málfrelsi og tillögurétt. Ákvæði þetta er sambærilegt 1., 3. og 4. mgr. 7. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Að því marki sem frumvarpið mælir ekki fyrir um starfsemi og skyldur skipulagsfulltrúa gagnvart nefndinni er gert ráð fyrir að skipulagslög gildi.
Um 5. gr.
Grein þessi mælir fyrir um framkvæmd mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvelli.
Í 1. mgr. er lagt til að byggingarfulltrúi Reykjavíkurborgar hafi eftirlit með mannvirkjagerð á Reykjavíkurflugvelli í samræmi við ákvæði mannvirkjalaga, nr. 160/2010, sbr. 2. mgr. 4. gr., 1. og 2. mgr. 9. gr. og 10.-14. gr. laganna. Þannig þarf að sækja um byggingarleyfi til byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar vegna allra byggingarleyfisskyldra framkvæmda á svæðinu. Aftur á móti er í ákvæðinu mælt fyrir um að það sé skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis hvers kyns mannvirkja á Reykjavíkurflugvelli af hálfu byggingarfulltrúa að skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar hafi fjallað um byggingarleyfisumsókn og samþykkt byggingarleyfi. Nefndin hefur því svipað vald og byggingarnefndir sveitarfélaga og/eða sveitarstjórnir geta haft skv. 2. mgr. 7. gr. mannvirkjalaga.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um að leiki vafi á hvort framkvæmd eða mannvirki samræmist skipulagsáætlunum Reykjavíkurflugvallar þurfi byggingarfulltrúi að leita umsagnar skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurflugvallar. Ákvæðið svipar til 2. málsl. 2. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga, þar sem kemur fram að byggingarfulltrúi þurfi að leita umsagnar skipulagsfulltrúa í slíkum tilvikum.
Um 6. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um 7. gr.
Í greininni er mælt fyrir um breytingar á skipulagslögum og mannvirkjalögum, en talið er nauðsynlegt að í skipulagslögum og mannvirkjalögum sé vísað með beinum hætti til ákvæða laga þessara svo að ekki fari á milli mála að þessi lög eru sérlög gagnvart þeim.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Í ákvæðinu er gert ráð fyrir því að núgildandi skipulagsáætlanir Reykjavíkurborgar vegna þess svæðis sem heyrir undir Reykjavíkurflugvöll haldi gildi sínu þar til skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar hefur látið útbúa nýjar skipulagsáætlanir, þ.e. aðal- og deiliskipulag, í samræmi við ákvæði laganna.
