Ferill 305. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
144. löggjafarþing 2014–2015.
Prentað upp.
Þingskjal 985 — 305. mál.
Fylgiskjal.
2. umræða.
Nefndarálit með frávísunartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003,
með síðari breytingum (kerfisáætlun).
Frá minni hluta atvinnuveganefndar.
Minni hlutinn telur að í frumvarpinu skorti að tekið sé tillit til umhverfissjónarmiða og að gætt sé að skipulagsvaldi sveitarfélaga í landinu.
Kveðið er á um að sveitarstjórnum beri að samræma skipulagsáætlanir sínar við staðfesta tíu ára kerfisáætlun Landsnets og er því þrengt mjög að skipulagsvaldi sveitarfélaga. Kerfisáætlun er gert mjög hátt undir höfði og hún í raun sett ofar skipulagslögum. Flutningsfyrirtækinu er með frumvarpinu fengið mikið vald sem er afar sérstakt þar sem um einkahlutafélag er að ræða. Ekki er gert ráð fyrir því að kerfisáætlun fái umræðu á Alþingi eins og t.d. samgönguáætlun og áætlun um vernd og nýtingu landsvæða. Minni hlutinn telur brýnt að tryggja að sjónarmið almennings komist að áður en sveitarfélögum verður skylt að setja flutningsvirki á skipulag sitt. Þá má benda á að verði frumvarpið óbreytt að lögum kann það að koma sérstaklega illa við minni sveitarfélög sem hafa ekki eins mikla burði í skipulagsmálum.
Minni hlutinn óttast að umhverfissjónarmið verði fyrir borð borin ef aðeins Orkustofnun kemur að því að staðfesta kerfisáætlun. Benda má á að með b-lið 1. gr. fellur brott vísun til þess að Orkustofnun geti bundið leyfi skilyrðum sem lúta t.d. að umhverfisvernd. Minni hlutinn telur það ekki í samræmi við þriðju raforkutilskipun Evrópusambandsins að Orkustofnun hafi eftirlit með framkvæmd kerfisáætlunar enda er þar gerð krafa um sjálfstæðan og óháðan eftirlitsaðila. Minni hlutinn telur afar brýnt að kerfisáætlun lúti faglegu, ströngu og óháðu eftirliti.
Í a- og b-lið 2. gr. er mælt fyrir um samráðsferli annars vegar Landsnets og hins vegar Orkustofnunar. Minni hlutinn telur sex vikna frest of skamman fyrir svo viðamikið verkefni sem kerfisáætlun er. Þá telur minni hlutinn brýnt að Orkustofnun verði gert að hafa samráð við aðra en væntanlega viðskiptavini, svo sem sveitarfélög, ferðaþjónustuna og náttúruverndarsamtök.
Minni hlutinn tekur undir álit skipulagsmálanefndar Sambands íslenskra sveitarfélaga að frumvarpið sé vanbúið og sérstaklega skorti mun vandaðri skýringar með því og skýrari rökstuðning fyrir þeim tillögum sem þar koma fram um skerðingu á skipulagsvaldi sveitarfélaga. Einnig tekur minni hlutinn undir þá gagnrýni að lítið sem ekkert sé vikið að umhverfissjónarmiðum í frumvarpinu og að vegna mikilla annmarka á málinu komi til álita að kalla málið til baka og vinna það betur eða því gefinn sá tími sem þarf til þess að hægt verði að ná fram sem víðtækastri sátt um málið. Þá tekur minni hlutinn undir umsögn minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar sem er í fylgiskjali með áliti þessu.
Minni hlutinn leggur til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar sem skuli vinna úr því með ítarlegri hætti og leiti eftir sem víðtækastri sátt um málið.
Alþingi, 23. febrúar 2015.
Lilja Rafney Magnúsdóttir.
Fylgiskjal I.
Umsögn frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar um frumvarp til laga
um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003, með síðari breytingum, og tillögu
til þingsályktunar um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína
(305. og 321. mál 144. löggjafarþings).
Samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, hefur umhverfis- og samgöngunefnd á sínu málefnasviði m.a. umhverfismál, skipulags- og byggingarmál, samgöngumál, byggðamál og málefni sveitarstjórnarstigsins og verkaskiptingu þess og ríkisins. Nefndin hefur því einskorðað umfjöllun sína við atriði sem falla undir málefnasvið hennar og hefur fengið til sín gesti sem tengjast því.
Frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003, með síðari breytingum.
Umfjöllun nefndarinnar um frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum afmarkaðist að mestu leyti við 2. gr. a, um kerfisáætlun og samráð við sveitarfélög, og 2. gr. c, um stöðu kerfisáætlunar flutningsfyrirtækisins gagnvart skipulagsáætlunum sveitarfélaga. Í þessum ákvæðum frumvarpsins eru stór álitamál sem snúa að sjálfstjórnarrétti og skipulagsskyldu sveitarfélaganna sem umsagnaraðilar hafa gert miklar athugasemdir við. Samráð við sveitarfélög sem eiga hagsmuna að gæta og aðra aðila er útfært í 6. mgr. 2. gr. a og á það sér stað við vinnslu kerfisáætlunar. Samkvæmt 2. gr. c frumvarpsins ber sveitarfélögum að samræma skipulagsáætlanir sínar við kerfisáætlun innan fjögurra ára frá samþykkt kerfisáætlunar, sveitarfélögum ber að tryggja að skipulagsmál hindri ekki framgang þeirra verkefna sem eru í staðfestri þriggja ára framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar og sveitarfélögum verður óheimilt að víkja frá tillögu flutningsfyrirtækisins ef það leiðir til þess að flutningsfyrirtækið nái ekki að uppfylla skyldur sínar samkvæmt kerfisáætlun. Af þessu má ráða að flutningsfyrirtækið er sett í yfirburðastöðu gagnvart sveitarfélögum og öðrum hagsmunaaðilum, t.d. jarðeigendum, og mun geta knúið sveitarfélög til að breyta sínum skipulagsáætlunum til samræmis við samþykkta kerfisáætlun innan tiltölulega skamms tíma. Ekki er gert ráð fyrir málsmeðferð sem leiði til sátta þegar ágreiningur er milli aðila og má í því sambandi benda á að ekki er um jafn fortakslausa skyldu að ræða fyrir sveitarfélög að samræma skipulagsáætlanir sínar samgönguáætlun, sem þó er samþykkt sem ályktun Alþingis, en kerfisáætlun er hins vegar ákveðin og Alþingis, en kerfisáætlun er hins vegar ákveðin og afgreidd af stjórnsýslustofnun án beinnar aðkomu lýðræðislegra kjörinna fulltrúa. Þá er ekki heldur á neinn hátt horft til þess að flutningsfyrirtækið þurfi að taka tillit til byggðaþróunar sveitarfélaga eins og hún kemur fram í aðalskipulagi þeirra en nauðsynlegt er að raflínur standi ekki í vegi fyrir því að sveitarfélög geti þróast á eðlilegan hátt.
Meiri hlutinn geldur varhug við framangreindum atriðum og telur að leggja þurfi meiri áherslu á samráð allra aðila og að samráðið fari fram fyrr í ferlinu þannig að ná megi sátt um lagningu raflína. Í því sambandi bendir meiri hlutinn á ákvæði 28. gr. vegalaga, nr. 80/2007, og frumvarp til breytinga á þeim lögum sem nú er til meðferðar á Alþingi. Í 28. gr. laganna er svipað ákvæði og í 2. gr. c. frumvarps til breytinga á raforkulögum þess efnis að sveitarfélagi sé óheimilt að víkja frá tillögu Vegagerðarinnar um legu þjóðvega feli tillaga sveitarfélags í sér minna umferðaröryggi en tillaga Vegagerðarinnar. Í frumvarpi til breytinga á vegalögum er samráðsskylda Vegagerðarinnar og sveitarfélaga aukin með því að Vegagerðin skuli þegar við á leggja fram mat á umferðaröryggi mismunandi kosta við vegarlagningu nægilega tímanlega til að skipulagsnefnd geti tekið afstöðu til matsins við mótun aðalskipulagstillögu. Þá fer um málsmeðferð að öðru leyti samkvæmt skipulagslögum. Að mati nefndarinnar mætti horfa til þessarar útfærslu í frumvarpi til laga um breytingu á raforkulögum en fyrrgreind tillaga er niðurstaða samráðs Vegagerðarinnar, Samgöngustofu og Sambands íslenskra sveitarfélaga og þess gætt að um raunverulegt samráð sé að ræða þar sem einn aðili er ekki í yfirburðastöðu gagnvart öðrum.
Í umsögn Skipulagsstofnunar er farið yfir framangreind álitaefni á skýran hátt en þar er einnig vikið að öðru álitaefni þessu tengdu sem er álitamál um hvers eðlis ákvörðun Orkustofnunar um samþykkt kerfisáætlunar er og hvort hún sé þá kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, úrskurðarnefndar raforkumála eða ráðherra. Stjórnvaldsákvarðanir eru almennt kæranlegar til æðra stjórnvalds eða sérstakra kærunefnda en sérstök kæruheimild er ekki í frumvarpinu. Í þessu ljósi þarf einnig að athuga að skv. 1. gr. frumvarpsins mun ekki þurfa leyfi Orkustofnunar fyrir nýju flutningsvirki ef gert er ráð fyrir slíkri framkvæmd í framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar. Þar sem leyfisveiting er stjórnvaldsákvörðun ætti staðfesting Orkustofnunar einnig að vera stjórnvaldsákvörðun sem þá er kæranleg af þeim sem eiga lögvarða hagsmuni að gæta tengda ákvörðuninni, sem geta verið sveitarfélög, hagsmunasamtök, landeigendur og fleiri. Kveða þarf skýrt á um þetta í frumvarpinu og gæta að því að þeir sem eigi lögvarða hagsmuni tengda kerfisáætlun komi að vinnu hennar á fyrri stigum til að gæta þeirra hagsmuna sinna.
Í umsögn Skipulagsstofnunar og í máli annarra umsagnaraðila er einnig á það bent að kerfisáætlun fellur undir gildissvið laga um umhverfismat áætlana, nr. 105/2006. Ekkert er vikið að því í frumvarpinu en umhverfismat kerfisáætlunar þarf að fara fram samhliða mótun áætlunarinnar og áður en kerfisáætlun er staðfest af Orkustofnun. Eðlilegt er að það endurspeglist í ákvæðum raforkulaga er varða mótun kerfisáætlunar.
Í 3. mgr. 9. gr. a frumvarpsins kemur fram að kerfisáætlun skuli byggja á raunhæfum sviðsmyndum um þróun raforkuframleiðslu, raforkunotkunar, markaðsþróunar og raforkuflutnings til annarra landa eftir því sem við á og að í kerfisáætlun skuli gera grein fyrir forsendum, sviðsmyndum og spám sem stuðst er við. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð frumvarpsins kemur fram að slíkar forsendur geti verið áætlanir um þróun vinnslu út frá virkjunarkostum í nýtingar- og biðflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar. Í þessu sambandi bendir nefndin á að kerfisáætlun er til 10 ára og röðun virkjunarkosta í nýtingarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar felur ekki sjálfkrafa í sér að ráðist skuli í virkjanir á þeim virkjunarkostum. Þeir virkjunarkostir sem raðað er í biðflokk eru enn fjarlægari. Af þessum sökum verður vart talið rökrétt að byggja á þessum atriðum í raunhæfri áætlun.
Að mati nefndarinnar eru framangreind atriði þess eðlis að töluverðra breytinga er þörf á frumvarpinu. Frumvarpið gengur í öfuga átt við löggjafarþróun undanfarinna ára að því leyti að samráð við almenning og hagsmunaaðila hefur verið aukið við gerð viðamikilla opinberra áætlana og málum beint í sáttafarveg fremur en að um einhliða ákvarðanatöku sé að ræða, líkt og frumvarpið virðist byggja á.
Tillaga til þingsályktunar um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína.
Almennt séð fagnar meiri hlutinn því að stjórnvöld skuli setja sér stefnu til langs tíma um lagningu raflína. Uppbygging flutningskerfis raforku er afar mikilvæg og nauðsynlegt að styrkja kerfið þannig að allir landsmenn búi við viðunandi raforkuöryggi. Meiri hlutinn telur rétt að víkja að nokkrum atriðum í þingsályktunartillögunni sem umsagnaraðilar hafa gert athugasemdir við og nefndin telur að skoða þurfi.
Að mati meiri hlutans er aukin áhersla á lagningu jarðstrengja jákvæð. Almennt eru umhverfisáhrif jarðstrengja minni en loftlína en þó þarf að gæta þess að jarðstrengir henta ekki alls staðar og meta þarf það í hverju tilviki fyrir sig með umhverfissjónarmið að leiðarljósi. Fyrir nefndinni kom þó fram að markmið um að 80% raflína verði í jörðu árið 2035 geri það að verkum að engar háspennulínur, sem bera 220kV straum, muni verða lagðar í jörðu þar sem meginreglan í meginflutningskerfinu sé samkvæmt tillögunni að notast við loftlínur og meginflutningskerfið er um 20% af dreifi- og flutningskerfi raforku. Meiri hlutinn bendir á að þetta er ekki í samræmi við þá stefnumörkun, sem unnið hefur verið eftir síðustu ár, að auka verulega hlut jarðstrengja í kerfinu. Þá hefur meiri hlutinn einnig athugasemdir við kostnaðarviðmið jarðstrengja og loftlína, en miðað er við að jarðstrengur sé ekki meiri en 1,5 sinnum dýrari en loftlína til að um raunhæfan kost sé að ræða. Meiri hlutinn telur að taka þurfi kostnaðarviðmiðið til endurskoðunar af hálfu atvinnuveganefndar sem og hvernig það er reiknað. Mikil þróun er í framleiðslu og gæðum jarðstrengja og má því ætla að á komandi árum verði þeir enn fýsilegri kostur en nú er en þó þarf að vera um raunverulegan valkost að ræða. Þá mun sú tillaga sem birtist í 2. lið þingsályktunartillögunnar um afnám vörugjalda af jarðstrengjum einnig gera þá að hagkvæmari kosti en nú er.
Í lið 1.3. í tillögunni koma fram viðmið sem réttlætt geta að jarðstrengur sé valinn frekar
en loftlína þó svo jarðstrengur sé dýrari en þau kostnaðarviðmið sem fram koma í lið 1.2., þ.e. ef jarðstrengur er meira en 1,5 sinnum dýrari en loftlína. Meiri hlutinn tekur undir með þeim umsagnaraðilum sem benda á að bæði séu viðmiðin ekki nægilega skýr og að ekki sé nægilega rökstutt af hverju vísað sé til þeirra tilteknu svæða sem tilgreind eru en ekki til annarra svæða sem ætla má að hafi jafn mikið eða meira verndargildi út frá umhverfis- og samfélagslegum sjónarmiðum. Í tillögunni er vísað til skilgreinds þéttbýlis, friðlands skv. 53. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, flugvalla með tilliti til flugöryggis, þjóðgarða og friðlands sem verndað er af öðrum sökum en sérstaks landslags skv. 53. gr. náttúruverndarlaga. Umsagnaraðilar hafa bent á að önnur svæði en þau sem talin eru upp geti átt að njóta sérstakrar verndar og hefur í því sambandi verið bent á sérstök vatnsverndarsvæði, fólkvanga skv. 55. gr. náttúruverndarlaga, sérstök verndarsvæði skv. 37. gr. náttúruverndarlaga, svæða á náttúruminjaskrá eða á náttúruverndaráætlun, svæði sem njóta verndar samkvæmt skipulagsáætlunum sveitarfélaga á grundvelli skipulagslaga, nr. 123/2010 og lögum um menningarminjar, nr. 80/2012. Þá þurfi einnig að gæta þess að gæði þessara svæða rýrni ekki með lagningu raflína í jaðri þeirra. Meiri hlutinn tekur undir þessar athugasemdir og telur að hafa þurfi hliðsjón af framangreindum atriðum, þau útiloki ekki fyrir fram tilteknar raflínur heldur þurfi að vera um heildarmat hagsmuna að ræða. Í því tilliti er brýnt að ekki verði aðeins horft til fjárhagslegra hagsmuna ríkisins af lagningu og viðhaldi raflína heldur verði einnig horft til víðari samfélagslegra hagsmuna.
Elín Hirst var fjarverandi við afgreiðslu umsagnarinnar.
Alþingi, 16. febrúar 2015.
Höskuldur Þórhallsson, form.,
Haraldur Einarsson,
Birgir Ármannsson, með fyrirvara,
Jón Þór Ólafsson,
Vilhjálmur Árnason, með fyrirvara.
Fylgiskjal II.
Umsögn frá minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar um frumvarp til laga
um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003, með síðari breytingum, og tillögu
til þingsályktunar um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína
(305. og 321. mál 144. löggjafarþings).
Minni hlutinn telur skorta mjög á að horft sé til umhverfissjónarmiða í fyrirliggjandi frumvarpi. Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. a frumvarpsins skal kerfisáætlun til 10 ára byggja á raunhæfum sviðsmyndum um þróun raforkuframleiðslu, raforkunotkunar, markaðsþróunar og raforkuflutnings til annarra landa eftir því sem við á og að í kerfisáætlun skuli gera grein fyrir forsendum, sviðsmyndum og spám sem stuðst er við. Í þessu sambandi telur minni hlutinn þær skýringar sem fram koma í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð geti engan veginn staðist en þar kemur fram að við mótun 10 ára kerfisáætlunar skuli horfa til virkjanakosta í nýtingar- og biðflokki rammaáætlunar. Ljóst er að þó virkjanakosti sé raðað í nýtingarflokk rammaáætlunar felur það eitt og sér ekki í sér ákvörðun að virkja skuli enda könnun á umhverfisáhrifum framkvæmdar, útgáfa framkvæmdaleyfis og fleira þá eftir að gera. Þá telur minni hlutinn fráleitt að horfa til virkjanakosta í biðflokki rammaáætlunar sem eru enn fjarlægari virkjanakostir. Af þessum sökum getur ekki talist rökrétt að byggja á þessum atriðum í raunhæfri áætlun. Minni hlutinn tekur undir með meiri hlutanum um að frumvarpið þarfnist verulegra breytinga með hliðsjón af þessum atriðum og telur jafnframt að áhersla á umhverfissjónarmið þurfi að vera fyrir hendi sé litið til þess hversu mikil umhverfisáhrif línulagnir geta haft. Á þetta skortir í frumvarpinu eins og umsagnaraðilar hafa bent á.
Minni hlutinn tekur undir athugasemdir þess efnis að í tillögu til þingsályktunar um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína skuli leggja meiri áherslu á jarðstrengi og í því skyni er kostnaðarviðmið upp á 1,5 of lágt. Að mati minni hlutans þarf einnig í því sambandi að horfa til víðari sjónarmiða en lagt er upp með í tillögunni. Horfa þarf til stofnkostnaðar, rekstrar- og viðhaldskostnaðar til langs tíma sem og mats á þeim hagsmunum sem eru í húfi hverju sinni. Þá tekur minni hlutinn einnig undir með þeim umsagnaraðilum sem benda á að rétt sé að telja upp fleiri svæði í lið 1.3 í tillögunni þar sem heimilt skuli vera að víkja frá kostnaðarviðmiðum jarðstrengs vegna lagningar raflína á sérstökum svæðum. Gæta þarf að lagasamræmi við náttúruverndarlög og þeirra svæða sem njóta verndar samkvæmt þeim lögum. Að mati minni hlutans ber náttúran að njóta vafans í samræmi við varúðarreglu umhverfisréttarins en á það skortir í báðum þessum málum.
Alþingi, 18. febrúar 2015.
Katrín Júlíusdóttir,
Róbert Marshall,
Svandís Svavarsdóttir.
