Ferill 17. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
144. löggjafarþing 2014–2015.
Þingskjal 1060 — 17. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verslun með áfengi og tóbak, lögum um aukatekjur ríkissjóðs, áfengislögum og lögum um gjald af áfengi og tóbaki, með síðari breytingum (smásala áfengis).
Frá 3. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Fram kemur í greinargerð frumvarpsins að megintilgangur þess sé að einkaréttur Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins (ÁTVR) til smásölu á áfengi verði afnuminn og smásala að ákveðnu marki gefin frjáls. Nefndin fékk fjölda umsagna á borð til sín eða 56 talsins. Haldnir voru níu fundir um málið í nefndinni og tekið var á móti fjölda gesta.
Að gildandi lögum hefur ÁTVR einkaleyfi til smásölu áfengis, sbr. 1. mgr. 10. gr. áfengislaga, nr. 75/1998, og 1. mgr. 7. gr. laga um verslun með áfengi og tóbak, nr. 86/2011. Í athugasemdum með frumvarpi sem varð að síðarnefndu lögunum er rakið að áfengi sé óvenjuleg neysluvara þar sem notkun þess geti verið ávanabindandi og misnotkun hafi neikvæðar afleiðingar fyrir neytandann og samfélagið. Stjórnvöld hafi því leitast við að draga úr neyslu áfengis. Eitt öflugasta tæki stjórnvalda til þess sé takmörkun á aðgengi og markaðssetningu áfengis með einkaleyfi ríkisins á smásölu þess. Í lögunum er þannig kveðið á um að ÁTVR skuli starfa með samfélagslega ábyrgð að leiðarljósi og vinna gegn skaðlegri neyslu áfengis, sbr. 1. mgr. 13. gr. laganna. Að mati 3. minni hluta gilda þessi sjónarmið enn.
Að mati 3. minni hluta er frumvarpið fyrst og fremst tillaga að lagabreytingu um að banna hinu opinbera að selja áfenga drykki og færa þá sölu yfir til almennra matvöru- og sérverslana, með takmörkunum þó. Í greinargerð frumvarpsins segir m.a. að almenna reglan sé sú að opinberir aðilar eigi ekki að standa í verslunarrekstri, heldur láta einkaaðilum eftir slíka starfsemi. 3. minni hluti bendir á að í greinargerðinni segir jafnframt: „Helstu undantekningar frá þeirri reglu eiga sér stað á sviðum þar sem einkaaðilar sjá sér ekki hag í því að ástunda verslunarstarfsemi sem þó er neytendum nauðsynleg, þá finnur hið opinbera sig stundum knúið til aðkomu.“ Jafnframt er þeirri grundvallarspurningu velt upp í greinargerðinni hvort „eðlilegra sé að ríkið hirði þessar tekjur af kaupendum áfengis, sem eru skattgreiðendur, en einkaaðilar“. 3. minni hluti telur að greinargerð frumvarpsins undirstriki þann tilgang að almenn verslun, fremur en hið opinbera, njóti eingöngu teknanna óháð afleiðingum slíkra breytinga. Þannig má segja að ætlunin sé að einkavæða gróðann af sölu áfengis en ríkisvæða tapið. Jafnframt kemur fram sá skilningur flutningsmanna frumvarpsins að áfengi sé eins og hver önnur neysluvara.
Ýmis sjónarmið komu fram á fundum nefndarinnar með og á móti þeirri breytingu sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Lýðheilsusjónarmið og áhyggjur af aukinni neyslu áfengra drykkja og afleiðingar þess voru ríkjandi viðhorf í umsögnum um frumvarpið. Allt bendir til þess að aukið aðgengi að áfengi auki neyslu, m.a. vegna þess að einkareknar verslanir muni leitast við að ýta undir neyslu áfengis í hagnaðarskyni eins og almennt er um venjulega neysluvöru.
Talsmenn verslunar og þjónustu og fleiri telja að einkavæðing á sölu áfengis mundi auka hagræði neytenda og verslunarinnar því að unnt væri að selja áfengi á sama stað og aðrar neysluvörur. Þó höfðu sumir umsagnaraðilar og gestir áhyggjur af því að vöruúrval gæti skerst og verð í vissum tilvikum hækkað, einkum á landsbyggðinni, og aðgengi minni brugghúsa að áfengisverslunum orðið verra.
Umsagnir fastanefnda Alþingis.
Við meðferð frumvarpsins í nefndinni var tekin sú ákvörðun að leita umsagnar velferðarnefndar og efnahags- og viðskiptanefndar.
Meiri hluti velferðarnefndar.
Í umsögn meiri hluta velferðarnefndar, sem fjallaði um málið með tilliti til lýðheilsu og hagsmuna barna og fékk til sín gesti frá Barnaverndarstofu, landlæknisembættinu, velferðarráðuneytinu, verkefnastjórn um lýðheilsu og frá umboðsmanni barna, er m.a. vakin athygli á að verslanir ÁTVR séu nú 48 talsins en útsölustaðir geti orðið yfir 200 talsins ef frumvarpið verður að lögum. Meiri hluti velferðarnefndar telur að fjölgun útsölustaða og aukið aðgengi „mundi valda aukinni áfengisneyslu með auknu álagi á heilbrigðiskerfið, barnaverndarkerfið, félagskerfið, dómskerfið og tryggingakerfið og samfélagsáhrifanna mundi gæta víða“. Auk þess bendir meiri hlutinn á að „áfengisneysla er þriðji stærsti áhrifavaldur fyrir heilsu mannkyns samkvæmt Alþjóðaheilbrigðismálastofnuninni“. Einnig er vísað til þess í umsögninni að samkvæmt sömu stofnun megi rekja aukna tíðni ákveðinna sjúkdóma til áfengisneyslu en jafnframt tekið fram að „heilsufarsleg áhrif áfengis eru einnig víðtæk þegar litið er til andlegra og líkamlegra afleiðinga ofbeldis og slysa af völdum áfengisneyslu.“ Í umsögn meiri hlutans er bent á að „Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin sendi landlæknisembættinu bréf í tilefni af framlagningu frumvarpsins og hvatti til þess að Íslendingar héldu fast við stefnu sína um einokun ríkisins enda dregur slíkt úr neyslu“. Þá er bent á sænska rannsókn um áhrif afnáms einkaleyfis sænska ríkisins til að selja áfengi, en í umsögn meiri hluta velferðarnefndar segir: „Sænska lýðheilsustofnunin fól árið 2008 sænskum og alþjóðlegum sérfræðingum í áfengisrannsóknum að gera rannsókn á áhrifum þess fyrir sænskt samfélag ef ríkiseinokun á áfengissölu yrði afnumin og sala áfengis yrði leyfð í matvöruverslunum. Niðurstöðurnar voru sláandi. Áfengisneysla mundi aukast um 37,4% og leiða til hærri dánartíðni, aukins ofbeldis, fjölgunar þeirra sem aka undir áhrifum áfengis og gríðarlegrar fjölgunar veikindadaga.“ Þá er í umsögn meiri hlutans vitnað í rannsókn sem nemendur í Háskólanum á Bifröst unnu á haustmisseri 2014 sem bendir til þess að sömu áhrifa mundi gæta hér á landi. Meiri hlutinn dregur þær ályktanir í umsögn sinni að „aukið aðgengi leiði til aukinnar neyslu sem leiðir til fjölþættra samfélagslegra vandamála“. Meiri hluti velferðarnefndar bendir á „að SÁÁ telji að fjórða hvert barn eigi foreldri eða annan náinn aðstandanda sem er alkóhólisti. Það eru um 22.000 börn. Þeim börnum mun fjölga ef frumvarpið verður að lögum“. Auk þess bendir meiri hluti velferðarnefndar á samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, einkum 3. gr. „um að allar ákvarðanir er varða börn skuli byggðar á því sem börnum sé fyrir bestu“. Í 1. mgr. greinarinnar segir: „Það sem er barni fyrir bestu skal ávallt hafa forgang þegar félagsmálastofnanir á vegum hins opinbera eða einkaaðila, dómstólar, stjórnvöld eða löggjafarstofnanir gera ráðstafanir sem varða börn.“
Meiri hluti velferðarnefndar leggst því alfarið gegn frumvarpinu „vegna þeirra neikvæðu áhrifa sem það mun hafa á heilbrigði og öryggi í samfélaginu og vegna þeirra neikvæðu áhrifa sem aukið aðgengi að áfengi mun fyrirsjáanlega hafa á velferð barna“.
Þriðji minni hluti bendir á að umboðsmaður barna og Barnaheill hafa í umsögnum sínum og í sérstökum tölvupóstum til allra þingmanna ítrekað andstöðu sína við frumvarpið og áhyggjur af áhrifum slíkrar lagasetningar á börn og ungmenni í íslensku samfélagi. Þá leggst Barnaverndarstofa í umsögn sinni gegn því að smásala áfengis verði gefin frjáls með tilvísun í að það muni auka hættu á að börn geti nálgast áfengi. Jafnframt er bent á að einkaaðilar starfa á grundvelli hagnaðarsjónarmiða en erfitt er að sjá hvata þessara aðila til að stilla takmörkunum á sölu áfengis í hóf. Þá efast Barnaverndarstofa, eins og fleiri, um að fyrirhuguð lagabreyting uppfylli skilyrði 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, en Alþingi hefur lögfest þann samning.
Meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar.
Í umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar er fyrst og fremst fjallað um viðskiptalega hlutann. Þeir gestir sem nefndin fékk til sín voru flestir frá verslunum og framleiðendum, auk Samkeppniseftirlitsins, Samtökum verslunar- og þjónustu og ÁTVR. 3. minni hluti bendir á að í umsögn meiri hlutans kemur m.a. fram að hann „telji það ekki vera hlutverk ríkisins að reka verslanir, hvort sem er með áfengi, snyrtivörur, lyf eða annað og mundi leggjast alfarið gegn frekari ríkisvæðingu í verslun“. Meiri hlutinn vekur athygli á að samhliða breytingu á sölufyrirkomulagi sölu áfengis samkvæmt frumvarpinu sé skynsamlegt og tilefni til „að marka góða vel útfærða forvarnar- og lýðheilsustefnu þegar kemur að áfengismálum“. Og jafnframt segir: „Umgjörð áfengissölu og áfengisvarnarmála skiptir máli, óháð því hvort salan er frjáls eða ekki. Meiri hlutinn leggur áherslu á að frelsi er ekki andstaða lýðheilsu.“ Aðeins aftar segir um hugsanlega aukningu á neyslu áfengis: „Það er erfitt á þessu stigi málsins að leggja mat á hvort svo verði. Ljóst er að fleiri útsölustaðir eru líklegir til að auka neyslu.“
Í umsögn sinni tekur meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar undir það meginviðhorf að alla jafna sé rétt að fylgja þeirri meginreglu að stuðla að samkeppni á matvörumarkaði „nema eitthvað sérstakt komi til“. Meiri hlutinn taldi líklegt að samþykkt frumvarpsins „mundi styrkja stöðu ráðandi aðila á matvörumarkaði og auka fákeppni. Þannig væri líklegt að stærstu matvörukeðjurnar mundu hefja eigin innflutning á áfengi og selja í lágvöruverðsverslunum“. Jafnframt kom fram það sjónarmið að heildsölum mundi fækka og aðeins stærstu heildsalar gætu uppfyllt kröfur matvörukeðjanna um verð og þjónustu. Búast mætti við að í lágvöruverðsverslunum og í verslunum á minni stöðum á landsbyggðinni yrði vöruúrval lítið, en meira í sérverslunum á helstu þéttbýlisstöðum. Ýmsir gestir nefndarinnar töldu að sjálfstæðar smærri verslanir á landsbyggðinni væru illa í stakk búnar til að takast á við sölu áfengis enda kallaði slík útvíkkun starfseminnar á fjárfestingu í aðstöðu og dýrum birgðum.
Enn fremur kemur fram í umsögninni að þrjár verslunarkeðjur réðu yfir 90% dagvörumarkaðar árið 2010 og ályktað að líklegt megi telja „að þessar verslunarkeðjur mundu taka til sín megnið af áfengissölunni eða hátt í 30 milljarða kr. miðað við áætlaða neysluaukningu“ og þannig mundi samþjöppun á matvörumarkaði enn aukast frá því sem nú er.
Minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar.
Minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar ræðir í umsögn sinni skiptar skoðanir um hvort breytingar á söluformi leiði til hækkunar eða lækkunar á verði, en telur að búast megi við hærra verði á landsbyggðinni en í þéttbýlinu vegna flutningskostnaðar og að framboð á landsbyggðinni mundi ekki aukast. Þá voru skiptar skoðanir um áhrif breytinganna á minni innlenda bjórframleiðendur sem töldu sig vart geta keppt í verði við innfluttar tegundir. Minni hlutinn dregur þá ályktun að „stærstu framleiðendur gætu hugsanlega haldið stöðu sinni gagnvart stærstu birgjum, en þeir gætu mætt aukinni samkeppni um hillupláss við magnvöru sem matvörukeðjurnar mundu flytja inn“.
Minni hlutinn bendir á alþjóðlegar rannsóknir sem benda til að sala áfengis muni aukast um 30% verði frumvarpið samþykkt og ályktar: „Aukning á sölu áfengis mundi að óbreyttu leiða til samsvarandi tekjuauka fyrir ríkissjóð vegna meiri tekna af áfengisgjaldi og virðisaukaskatti, en frá því dregst hagnaður ÁTVR sem er áætlaður 1,3 milljarðar kr. árið 2015.“
Niðurlagsorð minni hlutans í umsögn sinni til allsherjar- og menntamálanefndar eru: „Minni hlutinn telur að ekki verði fram hjá því litið að samfélagslegur kostnaður af aukinni áfengisneyslu getur orðið verulegur ef frumvarpið nær fram að ganga. Í niðurstöðum nýrrar skýrslu (sjá tilvitnun) um samfélagsleg áhrif einkasölu á áfengi kemur m.a. fram að áfengisnotkun kosti samfélagið 50 milljarða kr. á ári og að sú tala sé í raun um 70 milljarðar kr. sé tekið tillit til ótímabærra dauðsfalla af völdum áfengis. Ef reiknað er með að frumvarpið leiði til 30% aukningar á áfengisneyslu gæti samfélagslegur kostnaður aukist um 21 milljarð kr. Það væri margfalt hærri upphæð en sem nemur tekjuauka ríkissjóðs af sköttum og gjöldum vegna aukinnar áfengissölu“. 3. minni hluti tekur undir þessi orð minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Samantekt.
Umsagnir framangreindra tveggja fastanefnda Alþingis sýna hversu mikilvægt er að vinna frekari greiningar á því hversu mikið breytt sölufyrirkomulag eykur neyslu, um leið og meta þarf samfélagsleg áhrif af breyttu sölufyrirkomulagi. Auk þess liggur ekkert kostnaðarmat fyrir varðandi áhrif slíkra breytinga á einstaklinga, heimili, sveitarfélög eða ríkissjóð.
Í umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar er því einnig velt upp hvort fjölgun útsölustaða ÁTVR hafi leitt til aukinnar neyslu á liðnum árum og hvort neyslumynstur breytist með bættu aðgengi þannig að aukin neysla hafi ekki neikvæð áhrif heldur „auki gæði neyslu“. Fullyrt er að með tilkomu bjórsins hafi neysla vissulega aukist en „hafi orðið til þess að bæta neysluna og ofneysla áfengis hafi minnkað“. 3. minni hluti bendir á að engin rök eru færð fyrir því að ofneysla hafi minnkað, ekki er fjallað um afleiðingar af aukinni neyslu áfengra drykkja með tilkomu bjórsins og ekki eru heldur færð rök fyrir þeirri fullyrðingu að „gæði“ drykkju hafi aukist. Staðreyndin er sú að neysla áfengis hefur farið vaxandi með tilheyrandi félagslegum, heilsufarslegum og efnahagslegum afleiðingum. Árangur hefur hins vegar náðst hvað varðar unglingadrykkju en þeim aðilum sem þar hafa staðið fyrir forvarnastarfi ber saman um að breyting í þá veru sem frumvarpið gerir ráð fyrir mundi mjög torvelda þeirra starf. Árangurinn sem náðst hefur í forvörnum síðustu ár byggist á samspili þátta eins og takmörkuðu aðgengi, háu verði og virkri forvarnavinnu. Ekkert liggur fyrir um hvaða áhrif breyting á einum þessara þátta hefur á árangur af hinum. Árangur Íslands í forvörnum gegn áfengi er vel mælanlegur og samanburður við önnur Evrópulönd sýnir það glögglega. Ef Ísland er borið saman við önnur Norðurlandaríki sést að áfengisneysla er minnst hér á landi, sé unglinganeysla tekin með í útreikningana. Þær forvarnir sem gefa bestu raun til að minnka skaða af áfengi felast í stýringu á aðgengi og háu verðlagi, auglýsingabanni, aldurstakmarki og stuttum opnunartíma. Sé frelsi aukið í þessum þáttum hafa forvarnir og fræðsla í skólum og á meðal almennings lítið að segja. Þessir þættir verða að haldast í hendur.
3. minni hluti áréttar að frumvarpið gerir ráð fyrir því að öll sala áfengra drykkja, þ.m.t. sterkra drykkja, færist yfir í matvöruverslanir og almennar verslanir og í umsögn 1. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar er bætt við að skoða eigi afnám á banni við áfengisauglýsingum. Hér er verið að gefa einkaaðilum og markaðnum frekari tækifæri til að auka sölu og þar með neyslu áfengra drykkja.
Athygli vekur að þetta frumvarp um afnám einkasölu áfengis á einu bretti lagt er fram án allra úttekta, greininga og kostnaðarmats.
Forvarnir og lýðheilsa.
Þriðji minni hluti bendir á að frumvarpið er í andstöðu við stefnu ríkisstjórnarinnar í áfengismálum, stefnu og aðgerðaáætlun Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar og sameiginlega stefnu Norðurlandanna. Óumdeilt er að ríkisstjórnin hefur stigið myndarleg skref í þá átt að setja forvarnir í forgang og til að fylgja því eftir hefur ráðherrahópur um lýðheilsumál tekið til starfa auk þess sem lýðheilsuhópur starfar á vegum heilbrigðisráðherra. Það er því mat 3. minni hluta að framlagning frumvarpsins sé í andstöðu við markmið ríkisstjórnarinnar hvað þetta varðar. Þá telur 3. minni hluti ekki nægilega ljóst í frumvarpinu hverra hagsmuna er verið að gæta, einstaklinga eða verslunar.
Opinber stefna í áfengis- og vímuvörnum.
Í nýlegri stefnu heilbrigðisráðherra og ríkisstjórnarinnar í áfengis- og vímuvörnum til ársins 2020 segir: „Ein mikilvægasta aðgerðin til að draga úr skaðlegum áhrifum og vandamálum tengdum neyslu áfengis og annarra vímugjafa er að takmarka aðgengi. Það er m.a. gert með aðhaldsaðgerðum varðandi sölufyrirkomulag áfengis.“ Jafnframt bendir 3. minni hluti á stefnu Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar þar sem hvatt er til þess að reynt verði að sporna gegn neyslu áfengis með stýringu á aðgengi að áfengum drykkjum og með verðlagi. Evrópuskrifstofa Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar sendi landlæknisembættinu bréf í tilefni af frumvarpinu þar sem lýst er yfir áhyggjum af mögulegum afleiðingum þess ef einkasala ríkisins á áfengi verði aflögð og hvatti stofnunin til þess að haldið yrði fast við óbreytta stefnu varðandi sölufyrirkomulag áfengis á Íslandi. Einnig má nefna að Ísland er aðili að stefnu Norðurlandanna í áfengis- og vímuvarnamálum, en þar er ofarlega á blaði barátta gegn áfengisneyslu, einkum neyslu ungmenna á áfengi og lögð á það áhersla að verjast þurfi skaðlegum áhrifum áfengis og annarra vímugjafa. Oft er vísað til norrænu leiðarinnar varðandi sölu áfengis, en Ísland, Noregur, Svíþjóð og Finnland hafa öll svipað fyrirkomulag á smásölu áfengis. Margar þjóðir horfa til Norðurlandanna sem fyrirmyndar í stefnumörkun á sviði áfengismála. Segja má að í norrænu leiðinni felist eftirfarandi: Ríkisreknar verslanir hafa einkaleyfi á smásölu á áfengum drykkjum. Fjöldi sölustaða er takmarkaður sem og afgreiðslutími. Ekki er leitast við að ná hámarkshagnaði. Hlutleysis er gætt í markaðssetningu vörumerkja; engri vöru er hampað á kostnað annarrar. Höft eru á auglýsingum og markaðssetningu. Samfélagsleg ábyrgð er höfð í fyrirrúmi.
3. minni hluti bendir á að landlæknisembættið fullyrðir á vef sínum að „andstætt því sem kemur fram í greinargerð með frumvarpinu benda allar alþjóðlegar rannsóknir til þess að afnám einkasölu á áfengi muni leiða til aukinnar heildarneyslu. Enn fremur sýna rannsóknir að samhliða aukinni áfengisneyslu aukist samfélagslegur kostnaður vegna áfengistengdra vandamála“. 3. minni hluti ítrekar þá skoðun sína að langflestar rannsóknir og umsagnir fagaðila, sem og alþjóðasamþykktir, benda til að samhliða auknu aðgengi aukist sala og neysla áfengra drykkja með verulegum neikvæðum áhrifum á einstaklinga, fjölskyldur og samfélagið í heild. Þá má einnig benda á að frumvarpið er í mótsögn við þá áætlun sem Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin hefur í áfengis- og vímuvörnum. Stofnunin leggur til að dregið verði úr lýðheilsuvanda og félagslegum vanda með takmörkunum á aðgengi og þannig verði dregið úr skaðlegum áhrifum áfengis. Með því að samþykkja frumvarpið yrði gengið gegn þessari stefnu sem sett hefur verið af stjórnvöldum.
Það er mat 3. minni hluta að mikilvægt er að kynna sér það sem verið er að gera í áfengis- og vímuvörnum í nágrannalöndum okkar en þar er uppi mikil umræða um hvernig draga megi úr áfengisneyslu og takmarka skaðann af áfengisdrykkju og hefur verið gripið til margvíslegra aðgerða í því sambandi.
Aðgengi, aukin neysla og afleiðingar.
Þriðji minni hluti bendir einnig á ítarlega úttekt sem gerð var í Svíþjóð, og reifuð var í umsögn meiri hluta velferðarnefndar, en þar kom m.a. fram að áfengisneysla mundi aukast um u.þ.b. 30% ef ríkiseinokun á áfengissölu yrði afnumin og sala leyfð í matvöruverslunum (sjá fylgiskjal VI). Þar er m.a. tafla um áætlaðar afleiðingar af afnámi ríkiseinkasölu á áfengi annars vegar miðað við að einkaaðilum yrði falin sala áfengis í sérstökum verslunum eingöngu og hins vegar miðað við að áfengi yrði selt í almennum matvöruverslunum. Í eftirfarandi töflu sjást niðurstöður þessa sérfræðihóps.
| Eðli tjóns | Sér- verslanir |
Hlutfallsleg aukning |
Matvöru- verslanir |
Hlutfallsleg aukning |
| Dauðsföll af völdum áfengistengdra sjúkdóma | 430 | 26% | 1.000 | 61% |
| Banaslys | 120 | 10% | 250 | 22% |
| Sjálfsmorð | 130 | 14% | 290 | 30% |
| Manndráp | 20 | 18% | 40 | 40% |
| Heildarfjöldi dauðsfalla af framangreindum orsökum | 700 | 18% | 1.580 | 41% |
| Árásir sem ekki eru banvænar | 6.700 | 10% | 14.200 | 22% |
| Veikindadagar | 7.300.000 | 18% | 16.100.000 | 40% |
Í töflunni kemur fram að dauðsföllum sem rekja má til sjúkdóma í tengslum við áfengisneyslu, auk banaslysa, sjálfsvíga og manndrápa mundi fjölga um 18% annars vegar ef áfengi yrði selt í einkavæddum sérverslunum og 41% ef það yrði selt í matvöruverslunum. Talið er að árásum sem ekki væru banvænar gæti fjölgað um 10–22% og veikindadögum um 18–40%. Ekki þarf að taka fram að Svíar hættu við að afnema ríkiseinkasölu og ákváðu að færa sölu áfengis ekki í almennar verslanir.
Ljóst er að ekki er hægt að færa slíkar niðurstöður beint yfir á íslenskt samfélag án frekari skoðunar en þær undirstrika mikilvægi þess að vinna greiningu eða rannsókn á áhættunni og afleiðingunum af breytingunum sem lagðar eru til í frumvarpinu sem hér er til umfjöllunar.
Af framansögðu er ljóst að það markmið frumvarpsins að gera smásölu með áfengi frjálsa vinnur gegn stefnu ríkisstjórnarinnar, stefnu Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar og stefnu Norðurlandanna og Evrópusambandsins í áfengis- og vímuvarnamálum. 3. minni hluti telur þetta umhugsunarvert í meira lagi.
Forvarnir.
Á liðnum árum hefur náðst umtalsverður árangur í baráttunni gegn áfengisnotkun, einkum hjá börnum og unglingum. Þetta má þakka viðhorfsbreytingu og samstilltu átaki foreldra, skóla og stofnana. 3. minni hluti telur ámælisvert að Alþingi gefi út þau skilaboð að áfengi sé almenn neysluvara og að eðlilegt sé að selja áfengi í almennum verslunum við hliðina á grænmeti, ávöxtum og mjólkurvörum. Ljóst er að slík skilaboð vinna gegn þeim árangri sem náðst hefur. Þessu til frekari stuðnings má vísa í frétt Fréttablaðsins 4. október 2014 þar sem Ársæll Arnarsson, prófessor við Rannsóknasetur forvarna við Háskólann á Akureyri, tjáir þá skoðun sína að rekja megi þann árangur að áfengisneysla unglinga hafi minnkað til þess að á Íslandi sé ströng áfengislöggjöf. Hann fullyrðir í greininni að unglingar drekki mest í löndum þar sem fullorðnir drekka mikið og vísar þar til alþjóðlegra rannsókna meðal unglinga í 37 löndum Evrópu og Norður-Ameríku, þar sem Íslendingar séu meðal þátttakenda. Ársæll bendir á áhrif breytinga á almennt hugarfar unglinga gagnvart áfengisneyslu og fullyrðir að áfengisdrykkja unglinga sé ekki samþykkt lengur. Athyglisverð er sú ábending í fréttinni að áhrif félagslegrar stöðu foreldra á drykkju unglinga sé hvergi meiri en á Íslandi. Þetta staðfestir það viðhorf 3. minni hluta að ekki megi glopra niður hinum jákvæða árangri varðandi minnkandi áfengisneyslu unglinga með illa ígrunduðum ákvörðunum um breytt söluform áfengis.
Rétt er að benda á að Samstarfsráð um forvarnir sem samanstendur af 23 samtökum sendi áskorun til allra þingmanna vegna frumvarpsins þar sem meginályktunin er svohljóðandi: „Stjórnvöld, sveitarfélög og fjölmörg almannasamtök hafa með stefnumörkun og beinum aðgerðum unnið markvisst að því að draga úr áfengisneyslu íslenskra ungmenna með góðum árangri. Þeim árangri má ekki stofna í hættu. Við hvetjum því alþingismenn til þess að fella frumvarpið eða vísa því til ofangreindra nefnda til umfjöllunar“, en þar er vísað til ráðherranefndar um lýðheilsumál „undir hatti forsætisráðherra“. Jafnframt er vísað til sérstakrar ráðgefandi lýðheilsunefndar undir yfirstjórn heilbrigðisráðherra, sem hefur „það meginhlutverk að vinna drög að heildstæðri stefnumótun og aðgerðaráætlun sem hefur það að markmiði að efla og bæta lýðheilsu á öllum aldursskeiðum en með sérstakri áherslu á börn og ungmenni“, en nefndin skal skila tillögum sínum eigi síðar en í árslok 2015.
Félögin sem standa að áskoruninni eru ÍSÍ, Íþrótta- og Ólympíusamband Íslands, Ungmennafélag Íslands, UMFÍ, Bandalag íslenskra skáta, Kvenfélagasamband Íslands, Krabbameinsfélag Reykjavíkur, Heimili og skóli, Samhjálp, Samfés, samtök félagsmiðstöðva, Blátt áfram, Lions á Íslandi, FÍÆT – félag íslenskra æskulýðs- og tómstundafulltrúa, Bindindissamtökin IOGT, Vímulaus æska – Foreldrahús, Heimili og skóli – landssamtök foreldra, Þjóðkirkjan, Vernd fangahjálp, Foreldrasamtök gegn áfengisauglýsingum, Brautin – bindindisfélag ökumanna, HIV Ísland, alnæmissamtökin á Íslandi, Lífsýn forvarnir – fræðsla, Núll-prósent-samtökin, Ungmennahreyfing IOGT, Unglingaregla IOGT, Samtök skólamanna um bindindisfræðslu SBS og Fræðsla og forvarnir – félag áhugafólks um forvarnir og heilsueflingu.
3. minni hluti tekur undir þessa áskorun og telur engan veginn réttlætanlegt að gera þá áhættusömu samfélagstilraun að gera svo róttæka breytingu á sölufyrirkomulagi áfengis án þess að vinna betri greinargerðir og áætlanir um afleiðingar slíkra breytinga. Nær allar rannsóknir og skýrslur um þetta efni benda til þess að með breyttu sölufyrirkomulagi aukist neysla áfengis og að þá aukist sjúkdómar, heilsufar versni og vinnutap aukist. 3. minni hluti áréttar að það er ekki forsvaranlegt að gera slíkar breytingar er lúta að því að afnema einkaleyfi hins opinbera á smásölu áfengis án þess að meta einnig hugsanleg áhrif á fjárhag einstaklinga og heimila, ríkis og sveitarfélaga. Frumvarpið er lagt fram án allra slíkra greininga og án kostnaðarmats. Nauðsynlegt er að mati 3. minni hluta að vinna slíkt mat í samræmi við 2. mgr. 30. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991.
Áfengi er ekki almenn neysluvara.
Þriðji minni hluti lítur ekki á áfenga drykki eins og hverja aðra neysluvöru og ítrekar mikilvægi þess að markmið laga um verslun með áfengi og tóbak, nr. 86/2011, verði virt en þar er m.a. áréttað að markmið laganna sé að takmarka og stýra aðgengi að áfengi og tóbaki og draga þannig úr skaðlegum áhrifum áfengis- og tóbaksneyslu. Lýðheilsustöð, nú landlæknisembættið, gaf út árið 2005 samantekt úr bókinni Alcohol: No Ordinary Commodity- Research and Public Policy. Þar kemur m.a. fram að það sé einkum þrennt sem leiði til þess að áfengi veldur eins miklu líkamlegu, andlegu og félagslegu tjóni og raunin er. Í fyrsta lagi eitrun í líkamanum, í öðru lagi víma og í þriðja lagi ánetjun eða fíkn. Af þessu má sjá að áfengi hefur mikla sérstöðu og fráleitt að um það þurfi að gilda sömu viðmið og um ýmsar aðrar vörur. 3. minni hluti bendir enn og aftur á að afleiðingar aukinnar áfengisneyslu eru alvarlegar. Fram kemur í skýrslu Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar sem gefin var út í maí sl. um áhrif áfengisneyslu á heilsufar 194 þjóða heimsins, að í heild megi rekja rúmlega 5% allra sjúkdóma og slysa í heiminum til áfengis.
Kostnaðargreining.
Þriðji minni hluti bendir á að ekki er búið að meta þann kostnað sem fylgir ef fyrirliggjandi frumvarp verður samþykkt, þá sér í lagi varðandi rekstur ÁTVR, sem verður Tóbaksverslun ríkisins ef hinu opinbera verður bannað að selja áfengi. Einnig þarf að meta áhrif væntanlegrar aukinnar neyslu á samfélagslegan kostnað. Þá er nauðsynlegt að fyrir liggi upplýsingar um hver kostnaður ríkis og sveitarfélaga verður við eftirlit og framkvæmd ef frumvarpið verður að lögum. Þar að auki telur 3. minni hluti afar mikilvægt að fyrir liggi upplýsingar um áætlaðan kostnað ríkisins af áfengisneyslu, þ.e. áhrif hennar á heilsufar, tíðni slysa og ofbeldis, áætlað vinnutap o.s.frv., áður en farið er í svo viðamiklar breytingar á söluumhverfi áfengis. 3. minni hluti áréttar að ekki er nóg að líta til skammtímakostnaðar því afleiðingar af samþykkt frumvarpsins koma fram á löngum tíma.
Fram hefur komið í svari fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Vilhjálmi Árnasyni um rekstrarkostnað og rekstrartekjur ÁTVR (347. mál), að framlegð af sölu áfengis var 2,6 milljarðar kr. árið 2013 en á sama tíma var arðgreiðsla ÁTVR til ríkisins 1,2 milljarðar kr. 3. minni hluti bendir á að engar upplýsingar liggja fyrir um með hvaða hætti eigi að ná þeim arði sem hið opinbera hefur í dag af sölu áfengis.
Fram kemur í meistararitgerð Ara Matthíassonar frá 2010 að þjóðhagsleg byrði af áfengis- og vímuefnaneyslu sé árlega 53,1–55,7 milljarðar kr. sé virði lífs reiknað miðað við framleiðslutap á starfsævi, en 85,5 milljarðar kr. sé miðað við hæsta gildi á virði lífs. Af þessu má sjá að byrðin er umtalsverð og leggst á fjölmargar stofnanir samfélagsins.
Rannsókn sem nemendur í Háskólanum á Bifröst unnu á haustönn 2014 um hver hugsanleg samfélagsleg áhrif frjálsrar áfengissölu yrðu á Íslandi leiðir að því líkum að aukið aðgengi að áfengi leiði til aukinnar neyslu sem leiði til fjölþættra kostnaðarsamra samfélagslegra vandamála. Niðurstöðurnar eru sambærilegar niðurstöðum úr áðurnefndri rannsókn sem sænska lýðheilsustofnunin birti árið 2008 þegar rannsökuð voru áhrif þess fyrir sænskt samfélag ef ríkiseinokun á áfengissölu yrði afnumin og sala áfengis yrði leyfð í matvöruverslunum. Ástæða er til að spyrja hvort frumvarpið sé nægilega vel ígrundað og hvort rekstrarlegur ávinningur sé veigameiri en sá kostnaður sem mögulega mun falla á samfélagið ef áfengisneysla eykst. 3. minni hluti skorar á þingmenn að kynna sér umsagnir um málið og skýrslur sem fjalla um væntanleg áhrif af því að afnema einkasölu áfengis og auka aðgengi með því að hafa áfengi til sölu í almennum matvöruverslunum.
3. minni hluti leggst gegn því að frumvarpið verði að lögum. Eftir mikla umræðu í þjóðfélaginu, ekki síst á vegum sérfræðinga og áhugafólks um forvarnir, bendir allt til þess að umbylting í anda frumvarpsins hefði afar slæm samfélagsleg áhrif á einstaklinga, heimili, sveitarfélög og ríki.
Alþingi, 27. febrúar 2015.
| Guðbjartur Hannesson, frsm. |
Líneik Anna Sævarsdóttir. | Jóhanna María Sigmundsdóttir. |
| Svandís Svavarsdóttir. |
Fylgiskjal I.
Umsögn
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verslun með áfengi og tóbak, lögum um aukatekjur ríkissjóðs, áfengislögum og lögum um gjald á áfengi og tóbaki, með síðari breytingum (smásala áfengis).
Frá minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Sigrúnu Ósk Sigurðardóttur og Svein Víking Árnason frá Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, Snorra Olsen og Karen Bragadóttur frá tollstjóra, Pál Gunnar Pálsson frá Samkeppniseftirlitinu, Andrés Magnússon og Lárus M. K. Ólafsson frá Samtökum verslunar og þjónustu, Ólaf Stephensen og Björgu Ástu Þórðardóttir frá Félagi atvinnurekenda, Friðrik Guðmundsson og Pétur Alan Guðmundsson frá Melabúðinni, Einar Jón Ólafsson frá Verslun Einars Ólafssonar ehf., Skúla Ingimundarson frá Elg ehf. og Dagbjart Arilíusarson frá Steðja brugghúsi.
Frumvarpið byggist á þingmálum sem lögð voru fram á 130., 131., 132., 133., 135. og 136. löggjafarþingum (síðast 37. mál á 136. löggjafarþingi) en hlutu ekki afgreiðslu. Með frumvarpinu er lagt til að einkaréttur Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins (ÁTVR) til smásölu á áfengi verði afnuminn og smásala að ákveðnu marki gefin frjáls. Frumvarpið felur í meginatriðum í sér breytingar á lagaumhverfi áfengis- og tóbakssölu þannig að eftir gangi markmið frumvarpsins um að gera smásölu á áfengi frjálsa. Segja má að í frumvarpinu sé í vissum skilningi lögð til heildarendurskoðun á lagaumhverfi áfengisog tóbaksmála. I. kafli frumvarpsins felur í sér þá breytingu að ekki yrði lengur kveðið á um einkaleyfi ÁTVR á smásölu áfengis og hlutverk ÁTVR þrengt þannig að stofnunin yrði TVR, Tóbaksverslun ríkisins, sem aðeins kæmi að heildsölu á tóbaki. Í II. kafla er lögð til heimild til að innheimta 50.000 kr. gjald vegna útgáfu leyfis til smásölu á áfengi. Í III. kafla eru lagðar til breytingar á áfengislögum sem ætlað er að skapa ramma utan um smásölu áfengis. Í IV. kafla eru lagðar til breytingar á lögum um gjald á áfengi og tóbaki, þ.e. hlutdeild lýðheilsusjóðs í áfengisgjaldi yrði aukin úr 1% í 5%.
Við meðferð málsins hefur efnahags- og viðskiptanefnd sérstaklega litið til þátta sem snerta viðskipti og verðlag, til samkeppnissjónarmiða og áhrifa samþykktar frumvarpsins á ríkið sem eiganda ÁTVR og þiggjanda skatttekna.
Sjónarmið sem minni hlutinn telur eðlilegt að líta til.
Að jafnaði eflir samkeppni þrótt atvinnulífsins og eykur rekstrarhagvæmni sem skilar sér til neytenda í lægra vöruverði. Að mati minni hlutans er löggjafanum rétt að fylgja þeirri meginreglu að stuðla beri að aukinni samkeppni í atvinnulífinu eins og fremst er unnt nema eitthvað sérstakt komi til.
Fyrir nefndinni kom fram það sjónarmið að samþykkt frumvarpsins mundi styrkja stöðu ráðandi aðila á matvörumarkaði og auka fákeppni. Þannig væri líklegt að stærstu matvörukeðjurnar mundu hefja eigin innflutning á áfengi og selja í lágvöruverðsverslunum.Flestir gesta nefndarinnar töldu að lítið úrval áfengistegunda yrði í lágvöruverslunum og verslunum á landsbyggðinni en meira úrval í sérverslunum á helstu þéttbýlisstöðum. Almennt var talið að úrval á smærri stöðum á landsbyggðinni yrði minna en nú er. Þá væri ólíklegt að úrval í stórmörkuðum yrði jafn gott og í stærstu vínbúðum ÁTVR og sambærilegt úrval yrði í besta falli í fáum sérverslunum.
Ýmsir gestir nefndarinnar töldu að heildsölum mundi fækka því að aðeins stærstu heildsalar gætu uppfyllt kröfur matvörukeðjanna um verð og þjónustu.
Á fundum nefndarinnar var töluvert rætt um möguleg áhrif frumvarpsins á verðlagningu áfengis. Gestir nefndarinnar voru flestir á þeirri skoðun að áfengisverð mundi hækka eða a.m.k. að verðlækkanir væru verulega ólíklegar. Þessar skoðanir grundvölluðust á því að ólíklegt væri að einkarekin smásöluverslun mundi láta sér nægja 12-18% álagningu eins og ÁTVR. Þó var talið hugsanlegt að slík álagning mundi í einhverjum tilvikum duga stórmörkuðum og lágvöruverðsverslunum sem mundu einkum selja þær áfengistegundir sem seldust í mestu magni.
Fulltrúar smærri verslana bentu á að sjálfstæðar verslanir á landsbyggðinni væru illa í stakk búnar til að takast á við sölu áfengis enda kallaði slík útvíkkun starfseminnar á fjárfestingu í aðstöðu og dýrum birgðum. Töldu þeir ólíklegt að smærri aðilar mundu sjálfir ráðast í innflutning á áfengi og þeir yrðu því öðrum háðir í innkaupum á áfengi og þá helst stóru matvörukeðjunum sem líklega yrðu leiðandi í innflutningi á áfengi.
Þrjár verslanakeðjur réðu yfir 90% dagvörumarkaðar árið 2010. Líklegt má telja að þessar verslanakeðjur mundu taka til sín megnið af áfengissölunni eða hátt í 30 milljarða kr. miðað við áætlaða neysluaukningu. Með því að færa áfengissölu frá ÁTVR til þessara þriggja verslanakeðja mun því samþjöppun á matvörumarkaði aukast frá því sem nú er.
Á fundum nefndarinnar komu fram mismunandi sjónarmið um hvaða áhrif breytingar frumvarpsins mundu hafa á verslun á landsbyggðinni. Flestir töldu þó að úrval áfengis mundi vart aukast frá því sem nú er. Hugsanlegt væri að verð á áfengi yrði hærra á landsbyggðinni en í þéttbýlinu vegna flutningskostnaðar.
Bent var á að samkeppnisstaða minni bjórframleiðenda kynni að versna þar sem einsýnt væri að þeir gætu ekki keppt í verði við innfluttar tegundir. Stærstu framleiðendur gætu hugsanlega haldið stöðu sinni gagnvart stærstu birgjum, en þeir gætu mætt aukinni samkeppni um hillupláss við magnvöru sem matvörukeðjurnar mundu flytja inn.
Minni hlutinn bendir á að vandaðar fjölþjóðlegar rannsóknir benda til þess að aukið aðgengi muni leiða til umtalsvert meiri sölu og neyslu áfengis. Virðist mega gera ráð fyrir að sala áfengis muni aukast um 30% verði frumvarpið samþykkt. Aukning á sölu áfengis mundi að óbreyttu leiða til samsvarandi tekjuauka fyrir ríkissjóð vegna meiri tekna af áfengisgjaldi og virðisaukaskatti, en frá því dregst hagnaður ÁTVR sem er áætlaður 1,3 milljarðar kr. árið 2015.
Í greinargerð frumvarpsins segir „Ekki hefur verið sýnt fram á það að varanlegt orsakasamhengi sé á milli aukins aðgengis og aukinnar neyslu“. Minni hlutinn vill vekja athygli á að þessi fullyrðing virðist ganga þvert á niðurstöður fjölda alþjóðlegra rannsókna.
Minni hlutinn telur að ekki verði fram hjá því litið að samfélagslegur kostnaður af aukinni áfengisneyslu getur orðið verulegur ef frumvarpið nær fram að ganga Í niðurstöðum nýrrar skýrslu 1 um samfélagsáhrif einkasölu á áfengi kemur m.a. fram að áfengisnotkun kosti samfélagið 50 milljarða kr. á ári og að sú tala sé í raun um 70 milljarðar kr. sé tekið tillit til ótímabærra dauðsfalla af völdum áfengis. Ef reiknað er með að frumvarpið leiði til 30% aukningar á áfengisneyslu gæti samfélagslegur kostnaður aukist um 21 milljarð kr. Það væri margfalt hærri upphæð en sem nemur tekjuauka ríkissjóðs af sköttum og gjöldum vegna aukinnar áfengissölu.
Minni hlutinn leggur áherslu á að allsherjar- og menntamálanefnd taki þau sjónarmið sem hér hafa verið reifuð til gaumgæfilegrar skoðunar.
Alþingi, 10. desember 2014.
Frosti Sigurjónsson, form.
Líneik Anna Sævarsdóttir.
Steingrímur J. Sigfússon.
Fylgiskjal II.
Umsögn
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verslun með áfengi og tóbak, lögum um
aukatekjur ríkissjóðs, áfengislögum og lögum um gjald á áfengi og tóbaki, með síðari
breytingum (smásala áfengis).
Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Með tölvupósti dags. 23. október 2014 óskaði allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis eftir umsögn efnahags- og viðskiptanefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verslun með áfengi og tóbak, lögum um aukatekjur ríkissjóðs, áfengislögum og lögum um gjald á áfengi og tóbaki, með síðari breytingum (smásala áfengis).
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Sigrúnu Ósk Sigurðardóttur og Svein Víking Árnason frá Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, Snorra Olsen og Karen Bragadóttur frá tollstjóra, Pál Gunnar Pálsson frá Samkeppniseftirlitinu, Andrés Magnússon og Lárus M. K. Ólafsson frá Samtökum verslunar og þjónustu, Ólaf Stephensen og Björgu Ástu Þórðardóttir frá Félagi atvinnurekenda, Friðrik Guðmundsson og Pétur Alan Guðmundsson frá Melabúðinni, Einar Jón Ólafsson frá Verslun Einars Ólafssonar ehf., Skúla Ingimundarson frá Elg ehf. og Dagbjart Arilíusarson frá Steðja brugghúsi.
Frumvarpið byggist á þingmálum sem lögð voru fram á 130., 131., 132., 133., 135. og 136. löggjafarþingum (síðast 37. mál á 136. löggjafarþingi) en hlutu ekki afgreiðslu. Frumvarpið felur í meginatriðum í sér breytingar á lagaumhverfi áfengis- og tóbakssölu þannig að gera skuli smásölu á áfengi frjálsa.
Nokkur umræða um smásöluumhverfið á Íslandi skapaðist í nefndinni samhliða umfjöllun um frumvarpið. Þeirra sjónarmiða gætti mjög á meðal álitsgjafa, að ef sala á áfengi yrði gerð frjáls myndi söluumhverfið leiða til verri þjónustu við áfengiskaupendur frá því sem nú er. Slík umræða afhjúpar athyglisverða umhyggju fyrir þörfum áfengiskaupenda, en einnig yfirgripsmikið vantraust margra á samkeppnisumhverfinu í smásölu hér á landi. Í umfjöllun um málið hafa verið færð fyrir því rök að stórir aðilar í smásölu muni við þessar breytingar verða enn stærri og að úrval áfengis verði fábrotnara í búðum frá því sem nú er í Vínbúðum ríkisins. Út frá þessari umræðu um samkeppnisumhverfið í smásölu á Íslandi má spyrja ákveðinna áleitinna spurninga. Ljóst er að áfengi telst seint til mikilvægustu neysluvara. Matur er til að mynda flestum nauðsynlegri. Ef markaðsbrestirnir í smásöluumhverfinu eru svo miklir að ríkisverslun telst jafnvel betri en frjáls verslun, er þá ekki nær að setja fremur undir ríkishattinn þær vörur sem nauðsynlegastar eru, en láta aðrar, eins og áfengi, liggja milli hluta? Er með öðrum orðum tilefni til þess að íhuga yfirgripsmeiri ríkisverslun á fleiri sviðum en nú, vegna markaðsbrestanna í smásöluumhverfinu?
Meiri hlutinn veltir þessum spurningum upp til almennrar íhugunar í ljósi umræðunnar, en styður ekki ríkisvæðingu verslanna. Ef vandinn er eins mikill í smásöluumhverfinu og gefið er í skyn í umræðunni, er mikilvægt að brugðist sé við því. Ekki með því að hafa sumar verslanir, með vöru sem okkur er sérstaklega annt um, undir verndarvæng ríkisins,heldur með því að grípa til markvissra úrbóta á umhverfi verslunar, með aðgerðum sem hvetja til meiri samkeppni og meiri fjölbreytni í verslunarrekstri.
Meiri hlutinn telur það ekki vera hlutverk ríkisins að reka verslanir, hvort sem er með áfengi, snyrtivörur, lyf eða annað og myndi leggjast alfarið gegn frekari ríkisvæðingu í verslun. Raunin er sú að ríkisverslun hefur verið að leggjast af, á mörgum sviðum. Einkaaðilar selja hinu ýmsu hluti á frjálsum markaði, suma mjög varasama eins og tóbak, lyf og vopn. Í sölunni lúta þeir skilyrðum sem löggjafinn setur. Samkvæmt fyrirliggjandi frumvarpi yrði sala áfengis líka bundin ákveðnum skilyrðum. Það að áfengi sé óvenjuleg eða varasöm söluvara ætti því ekki að leiða sjálfkrafa til þess að ríkið þurfi að annast söluna.
Meiri hlutinn telur skynsamlegt að frjáls sala á áfengi eins og mælt er fyrir um í frumvarpinu yrði tilefni til þess að marka góða og vel útfærða forvarnar- og lýðheilsustefnu þegar kemur að áfengismálum. Áfengisstefnu. Umgjörð áfengissölu og áfengisvarnarmála skiptir máli, óháð því hvort salan er frjáls eða ekki. Meiri hlutinn leggur áherslu á að frelsi er ekki andstaða lýðheilsu.
Þau sjónarmið hafa komið fram við vinnslu málsins að neysla áfengis muni aukast með því að gefa söluna frjálsa. Það er erfitt á þessu stigi málsins að leggja mat á hvort svo verði. Ljóst er að fleiri útsölustaðir eru líklegir til að auka neyslu. Meiri hlutinn bendir á að fróðlegt væri að skoða hvort fjölgun útsölustaða ÁTVR hafi aukið neyslu á undanförnum árum. Því hefur einnig verið haldið fram fyrir nefndinni að verð muni hækka ef salan verður gefin frjáls vegna bresta í smásöluumhverfinu hér á landi sem minnst var á í upphafi umsagnar þessarar. Meiri hlutinn veltir í því samhengi upp því sjónarmiði hvort neysla mundi ekki minnka samhliða hækkandi verði og væri slík hækkun þá ekki af hinu góða út frá lýðheilsumarkmiðum?
Meiri hlutinn vill þó árétta, eins og margir hafa gert, að í þessu samhengi má ekki einungis horfa á magn neyslu heldur einnig gæði neyslu ef svo má að orði komast. Þegar bjórinn var lögleiddur hér á landi jókst áfengisneysla, en því má aftur halda fram að tilkoma bjórsins hafi orðið til þess að bæta neysluna og ofneysla áfengis hafi minnkað. Áfengisneysla unglinga hefur einnig minnkað. Þannig er vel hugsanlegt að frjáls sala á áfengi muni auka neyslu í magntölum neyttra áfengislítra, eins og gerðist með tilkomu bjórsins, en að sama skapi minnka ofneyslu enn frekar, vegna breyttrar áfengismenningar.
Einnig bendir meiri hlutinn á að ríkisverslun með áfengi sem hér er lagt til að verði afnumin varðar einungis kaup á áfengi sem fólki er frjálst að taka með sér, heim til sín eða annað. Önnur sala á áfengi, á veitingahúsum og ölstofum, hefur um áratugaskeið verið frjáls hér á landi, með skilyrðum þó.
Loks hefur meiri hlutinn skilning á þeim sjónarmiðum sem fram komu við vinnslu málsins, um að ef salan yrði gerð frjáls yrði að vera hægt að kynna vöruna fyrir neytendum á einhvern hátt. Það er álit meiri hluta að kominn sé tími til að setja kynningu á áfengi í einhvern skynsamlegan ramma. Í þeim efnum má t.d. horfa til tiltölulega nýrrar löggjafar í Svíþjóð. Rétt væri að taka áfengislöggjöfina til heildstæðrar endurskoðunar með hliðsjón af slíkum þáttum.
Alþingi 22. janúar 2015.
Guðmundur Steingrímsson.
Unnur Brá Konráðsdóttir.
Willum Þór Þórsson.
Vilhjálmur Bjarnason, með fyrirvara.
Pétur H. Blöndal.
Fylgiskjal III.
Umsögn
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verslun með áfengi og tóbak, lögum um aukatekjur ríkissjóðs, áfengislögum og lögum um gjald á áfengi og tóbaki, með síðari breytingum (smásala áfengis).
Frá meiri hluta velferðarnefndar.
Með tölvupósti dagsettum 23. október 2014 óskaði allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis eftir umsögn velferðarnefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verslun með áfengi og tóbak, lögum um aukatekjur ríkissjóðs, áfengislögum og lögum um gjald á áfengi og tóbaki, með síðari breytingum (smásala áfengis).
Velferðarnefnd fjallaði um málið með tilliti til lýðheilsu og hagsmuna barna. Fjöldi fagfélaga og félagasamtaka á þeim málefnasviðum skilaði umsögnum til allsherjar- og menntamálanefndar og hafa komið fyrir þá nefnd til að gera grein fyrir umsögnum sínum. Velferðarnefnd boðaði því eingöngu opinbera aðila á sinn fund. Fékk velferðarnefnd til fundar við sig Heiðu Björgu Pálmadóttur frá Barnaverndarstofu, Rafn Jónsson og Sveinbjörn Kristjánsson frá embætti landlæknis, Áslaugu Einarsdóttur og Einar Magnússon frá velferðarráðuneyti, Unu Maríu Óskarsdóttur frá verkefnisstjórn um lýðheilsu og Elísabetu Gísladóttur frá umboðsmanni barna.
Gestir sem komu fyrir nefndina bentu á að ef frumvarpið yrði að lögum mundi það leiða til aukins aðgengis að áfengi. Verslanir ÁTVR eru 48 talsins í dag en útsölustaðir áfengis yrðu um 200 ef frumvarpið yrði að lögum. Flest bendir til að það mundi valda aukinni áfengisneyslu með auknu álagi á heilbrigðiskerfið, barnaverndarkerfið, félagskerfið, dómskerfið og tryggingakerfið og samfélagsáhrifanna mundi gæta víða.
Áfengisneysla er þriðji stærsti áhættuvaldur fyrir heilsu mannskyns samkvæmt Alþjóðaheilbrigðismálastofnuninni. Áfengi veldur skorpulifur og ýmsum tegundum krabbameina í meltingarvegi frá munnholi niður í endaþarm. Þá eykur áfengisneysla tíðni bijóstakrabbameins hjá konum. Heilsufarsleg áhrif áfengis eru einnig víðtæk þegar litið er til andlegra og líkamlegra afleiðinga ofbeldis og slysa af völdum áfengisneyslu. Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin sendi landlæknisembættinu bréf í tilefni af framlagningu frumvarpsins og hvatti til þess að Íslendingar héldu fast við stefnu sína um einokun ríkisins enda dregur slíkt úr neyslu. Bent er á að áfengisneysla á Íslandi sé minni en að meðaltali í Evrópu og að mikill árangur hafi náðst í að draga úr drykkju ungmenna.
Sænska lýðheilsustofnunin fól árið 2008 sænskum og alþjóðlegum sérfræðingum í áfengisrannsóknum að gera rannsókn á áhrifum þess fyrir sænskt samfélag ef ríkiseinokun á áfengissölu yrði afnumin og sala áfengis yrði leyfð í matvöruverslunum. Niðurstöðurnar voru sláandi. Áfengisneysla mundi aukast um 37,4% og leiða til hærri dánartíðni, aukins ofbeldis, fjölgunar þeirra sem aka undir áhrifum áfengis og gríðarlegrar fjölgunar veikindadaga. Rannsókn sem nemendur í Háskólanum á Bifröst unnu nú á dögunum sýnir að sömu áhrifa mundi gæta hér á landi. Þessar rannsóknir sýna að aukið aðgengi leiðir til aukinnar neyslu sem leiðir til fjölþættra samfélagslegra vandamála.
Rætt var um forvarnir sem mótvægisaðgerðir ef til þess kæmi að frumvarpið yrði að lögum. Bent var á að forvarnir fælust ekki aðeins í fræðslu heldur einnig t.d. stýringu á aðgengi og verðlagningu.
Í áfengisstefnu stjórnvalda, „Stefna í áfengis- og vímuvörnum til ársins 2020“, sem samþykkt var í desember 2013, er ein af megintillögunum sú að takmarka aðgengi að áfengi og öðrum vímugjöfum. Fram kom hjá gestum nefndarinnar að frumvarpið gengi í berhögg við þessa stefnu. Stefnan er unnin í samræmi við leiðbeiningar frá Alþjóðaheilbrigðismálastofnuninni. Ríkisstjórnin leggur einnig sérstaka áherslu á eflingu lýðheilsu og veitir forsætisráðherra sérstakri ráðherranefnd um lýðheilsumál forustu. Í tengslum við þá nefnd starfar m.a. sérstök verkefnisstjórn á vegum heilbrigðisráðherra sem leggur áherslu á heilsueflandi samfélag.
Við umfjöllun nefndarinnar um áhrif frumvarpsins á velferð barna kom fram að aukið aðgengi mundi ógna þeim góða árangri sem náðst hefur við að draga úr áfengisneyslu ungmenna. Bent var á að í stað sérþjálfaðs starfsfólks mundi starfsfólk í matvöruverslunum afgreiða áfengi og miðuðust aldursmörk starfsfólks við 18 ár. Hætt er við að það kunni að skapast þrýstingur á svo ungt starfsfólk frá jafnöldrum að selja þeim áfengi. Í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir öflugu eftirliti með starfseminni.
Á fundinum kom fram að niðurstöður gagnreyndra rannsókna á áfengisneyslu sýni allar að aukið aðgengi valdi aukinni neyslu. Hvað börn varðar þá mun neysla meðal ungmenna aukast sem og neysla forráðamanna barna. Það mun hafa neikvæð áhrif á velferð barna en inngrip barnaverndaryfirvalda eru oft tengd áfengis- og vímuefnaneyslu barna eða forráðamanna þeirra. Einnig var bent á að SÁÁ telji að fjórða hvert barn eigi foreldri eða annan náinn aðstandanda sem er alkóhólisti. Það eru um 22.000 börn. Þeim börnum mun fjölga ef frumvarpið verður að lögum.
Fyrir nefndinni voru reifuð þau sjónarmið að frumvarpið stangist á við eina af fjórum grundvallarstoðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, 3. gr., um að allar ákvarðanir eða ráðstafanir yfirvalda er varða börn skuli byggðar á því sem börnum sé fyrir bestu. Í 1. mgr. greinarinnar segir: „Það sem barni er fyrir bestu skal ávallt hafa forgang þegar félagsmálastofnanir á vegum hins opinbera eða einkaaðila, dómstólar, stjórnvöld eða löggjafarstofnanir gera ráðstafanir sem varða börn.“
Meiri hluti velferðarnefndar leggst gegn því að frumvarpið verði að lögum vegna þeirra neikvæðu áhrifa sem það mun hafa á heilbrigði og öryggi í samfélaginu og vegna þeirra neikvæðu áhrifa sem aukið aðgengi að áfengi mun fyrirsjáanlega hafa á velferð barna. Meiri hluti velferðarnefndar beinir því til allsherjar- og menntamálanefndar að hún láti annars vegar fara fram mat á lýðheilsuáhrifum og samfélagslegum kostnaði af þeim breytingum sem frumvarpið boðar og óski hins vegar eftir umsögnum frá Jafnréttisstofu, Kvenréttindafélagi Íslands, Kvenfélagasambandi Íslands, Femínistafélagi Íslands, Samtökum um kvennaathvarf og Stígamótum.
Alþingi, 26. nóvember 2014.
Sigríður Ingibjörg Ingadóttir, form.
Þórunn Egilsdóttir, varaform.
Guðbjartur Hannesson.
Páll Jóhann Pálsson.
Steinunn Þóra Árnadóttir.
Embætti landlæknis:
Áfengi og heilsa landsmanna.
www.landlaeknir.is/um-embaettid/frettir/frett/item24908/Afengi-og-heilsa-landsmanna
Rannsóknarskýrslur um áfengismál – samantekt.
Rannsóknarskýrslur um áfengi, neyslumynstur áfengis, áhrif áfengisneyslu á einstaklinga og samfélög, áhrif breytinga á sölufyrirkomulagi áfengis og gagnreyndar aðgerðir til að draga úr eða sporna við skaðlegum áhrifum áfengis.
www.landlaeknir.is/servlet/file/store93/item24904/Rannsóknarskýrslur%20um%20áfengismál_samantekt.pdf
Fylgiskjal V.
Velferðarráðuneytið:
Stefna í áfengis- og vímuvörnum til ársins 2020.
(Desember 2013.)
Fylgiskjal VI.
Harold Holder (editor),
Emilie Agardh, Pi Högberg,
Ted Miller, Thor Norström,
Esa Österberg, Mats Ramstedt,
Ingeborg Rossow, Tim Stockwell.
If Retail Alcohol Sales in Sweden were Privatized what would be the Potential Consequences?
(2008.)
www.folkhalsomyndigheten.se/pagefiles/12171/R200827_Alkoholmonopol_eng_0809.pdf
