Ferill 332. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
145. löggjafarþing 2015–2016.
Þingskjal 912 — 332. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um fullnustu refsinga.
Frá minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Í erindisbréfi nefndar þeirrar sem falin var endurskoðun á lögum um fullnustu refsinga kemur fram að nefndinni sé ætlað að vinna að heildarendurskoðun á fullnustu refsinga og mótun langtímastefnu í fangelsismálum. Frumvarp til nýrra laga um fullnustu refsinga sem hér liggur fyrir er að mati minni hlutans ekki byggt á djúpri stefnumótunarvinnu heldur virðist vegferðin byggjast alfarið á því viðhorfi að bregðast þurfi við þeim fjárskorti sem málaflokkurinn hefur mátt þola.
Í sérstökum umræðum á Alþingi í haust virtist vera samhljómur meðal þingmanna um að fangelsisrefsing ætti að vera til betrunar. Lítið fer þó fyrir betrunarmarkmiðum í frumvarpinu, t.d. kemur orðið „betrun“ þar hvergi fyrir og aðeins þrisvar sinnum í 41 bls. greinargerð. Þeim mun ríkari áhersla er á varnaðargildi refsinga, eins og sést í greinargerð með frumvarpinu þar sem segir m.a.: „Markmið frumvarpsins er að fullnusta refsinga fari fram með öruggum og skilvirkum hætti. Ef refsingum er ekki fullnægt dregur það úr varnaðaráhrifum refsinga, bæði almennum og sérstökum. Því er það einnig markmið að sérstök og almenn varnaðaráhrif séu virk.“
Vandséð er að betrunarstefna í þessum málaflokki verði raunhæf meðan málaflokkurinn er jafnfjársveltur og raun ber vitni. Minni hlutinn gerir alvarlegar athugasemdir við metnaðarleysið sem birtist í frumvarpinu. Óljóst er hvaða markmiðum ætlast er til að fangelsiskerfið nái og ekki er leitast við að treysta betrunarstefnu í sessi eða gera fullnustukerfið skilvirkara og árangursríkara. Frumvarpið byggist á gildandi lögum og ekki er að sjá að litið hafi verið til nágrannaríkjanna, t.d. til Noregs, og þess árangurs sem þar hefur náðst í betrun og fækkun endurkoma. Margsannað er að betrunarstefna getur skilað miklum árangri, bæði fyrir framtíð þeirra sem afplána dóma og einnig fyrir samfélagið í heild.
Vandamál í tengslum við afbrot eru margþætt og snerta ekki aðeins lögin og framkvæmd þeirra heldur ekki síður félags- og heilbrigðiskerfið. Aðstæður brotamanna eru misjafnar en einkennast að öðru jöfnu af erfiðum félags- og efnahagslegum aðstæðum. Þetta sýna ýmsar rannsóknir og skýrslur, m.a. kemur þetta fram í norsku hvítbókinni Punishment that works. Less crime – safer society sem fyrrverandi dómsmálaráðherra Noregs, Knut Storberget, kynnti á málþingi í Norræna húsinu 29. janúar sl. Þar má sjá að 70% fanga eru atvinnulaus, 60% eiga við fíknivanda að stríða, 50% stríða við heilsubrest, 40% eru lesblind, 40% undir fátæktarmörkum, af 30% hafa barnaverndarnefndir haft afskipti, 30% hafa átt foreldra í fangelsum og jafnstór hluti er heimilislaus. Því er ljóst að mati minni hlutans að betrunarstefna í tengslum við fullnustu dóma krefst bæði félagslegra lausna og heilbrigðisþjónustu samhliða öðrum fullnustuúrræðum. Virk betrunarstefna er öflugt verkfæri til að fækka afbrotum í samfélaginu og hefur þannig þau áhrif að fækka endurkomum í fangelsi umtalsvert eins og reynslan í nágrannalöndunum sýnir. Við stefnumótun í þessum málaflokki þarf að sýna hugrekki enda er hann til þess fallinn að vekja sterkar tilfinningar í samfélaginu. Með aukinni mannúð má stórauka betrun fólks. Norðmenn fóru í gagngera endurskoðun á sínu kerfi fyrir nokkrum árum og hafa vakið heimsathygli fyrir nýja nálgun í málaflokknum.
Á fyrrnefndu málþingi í Norræna húsinu kom fram að aukin endurhæfing fanga dregur úr glæpatíðni og endurkomum í fangelsi. Enn fremur að hefja þurfi aðlögun fanga að samfélaginu innan veggja fangelsisins áður en afplánun þeirra lýkur. Minni hlutanum þykir miður að tækifærið sem felst í yfirstandandi endurskoðun laga um fullnustu refsinga hafi ekki verið nýtt betur og með róttækari hætti.
Frumvarpið færir auknar valdheimildir og eftirlitsheimildir til kerfisins á kostnað friðhelgi einkalífs og mannréttinda fanga og aðstandenda þeirra. Ákvæði um bakgrunnsathuganir gesta í fangelsum og leit í klefum án viðveru fanga varða viðkvæm réttindi. Að mati minni hlutans þarf í því sambandi að gæta vel að samhengi við stjórnarskrárvarinn rétt til að njóta friðhelgi einkalífs og samhengi við aðra löggjöf, m.a. í nágrannalöndum. Minni hlutinn tekur undir með meiri hlutanum um að skýra þurfi ákvæði um heimsóknargesti betur og telur til bóta tillögu meiri hlutans um að bætt verði tveimur nýjum málsliðum við 1. mgr. 47. gr. frumvarpsins sem setja þessum heimildum ákveðnari skorður.
Í desember 2015 samþykkti Alþingi þingsályktun um að fela ríkisstjórninni að fullgilda viðbótarbókun við samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum. Í bókuninni er kveðið á um eftirlit með stofnunum sem vista frelsissvipt fólk og er markmið eftirlitsins að koma í veg fyrir að pyndingar eða önnur grimmileg eða vanvirðandi meðferð viðgangist í stofnunum sem þessum, þar á meðal í fangelsum. Í samningnum er m.a. fjallað um skuldbindingar aðildarríkja, m.a. til að veita eftirlitsaðilum, bæði innlendum og alþjóðlegum, aðgang að frelsissviptum einstaklingum og stofnunum, ótakmarkaðan aðgang að upplýsingum um fjölda frelsissviptra einstaklinga á hverri stofnun, fjölda slíkra stofnana og staðsetningu þeirra, allar upplýsingar um meðferð þeirra og aðbúnað, ótakmarkaðan aðgang að stofnununum sjálfum og möguleika á einkaviðtölum við frelsissvipta einstaklinga. Einnig er fjallað um vernd þeirra sem eftirlitsaðilar ræða við og afla upplýsinga hjá og að óheimilt sé að beita þá hvers kyns refsingu eða láta þá gjalda fyrir samskipti við eftirlitsaðilana.
Minni hlutinn telur einsýnt að gera þurfi breytingar á lögum um fullnustu refsinga áður en eftirliti þessu verður komið á og beinir því til innanríkisráðherra að setja á fót starfshóp í því skyni sem skili tillögum til ráðherra og greinargerð fyrir 1. júní 2016.
Í frumvarpinu má sjá nokkrar jákvæðar breytingar. Þannig er í 32. gr. kveðið á um möguleika til afplánunar undir rafrænu eftirliti sem er mjög jákvætt þótt gera þurfi breytingar á skilyrðum tengdum þessu úrræði. Þá er einnig jákvætt skref að auka möguleika á samfélagsþjónustu þótt betur fari á því að dómstólar ákveði hana en fangelsismálayfirvöld. Í því efni tekur minni hlutinn undir sjónarmið sem ítrekað komu fram fyrir nefndinni, þ.e. að samfélagsþjónusta skuli vera dómstólaúrræði. Þá hefði verið eðlilegt að mati minni hlutans að taka inn í frumvarpsvinnuna hugmyndir á borð við þær sem birtast í frumvarpi Helga Hjörvar, um samfélagsþjónustu ungra afbrotamanna, sem nefndin hefur einnig haft til umfjöllunar (100. mál).
Í V. kafla frumvarpsins eru lagðar til verulega góðar breytingar um fjölskylduleyfi og vinnu og nám utan fangelsis. Þessi úrræði ættu hins vegar fremur að miðast við góða hegðun og framfylgd meðferðar- og vistunaráætlunar en við brotaflokka. Þá er jákvæð breyting að ungir afbrotamenn eigi þess kost að losna úr fangelsi eftir afplánun þriðjungs refsitímans og skoða þarf hvort ekki sé rétt að láta það gilda um aðra fanga líka ef fangi hefur staðið sig vel í afplánun.
Vankantar frumvarpsins eru fjölmargir, auk skorts á stefnumótun sem þegar hefur verið nefndur. Helst ber að nefna þá uppgjöf fyrir betrun sem frumvarpið sýnir. Ákvæði 24. gr. um gerð meðferðaráætlana sýnir þetta best. Í gildandi lögum er ákvæði um meðferðaráætlun fyrir fanga þar sem skylt er að vinna með fanga að meðferðar- og vistunaráætlun. Það sem kemur í staðinn í frumvarpinu er ákvæði í 24. gr. sem gengur skemmra og hvergi nálægt því að vera jafnítarlegt og það sem er í gildandi lögum. Minni hlutinn telur að leggja beri mun ríkari áherslu en gert er í frumvarpinu á meðferðaráætlanir á fyrri stigum afplánunar, þ.m.t. menntunaráætlun, heilsuverndaráætlun, endurhæfingaráætlun o.s.frv. og að slíkum fyrirmælum þurfi að fylgja eftir með reglugerð. Í 24. gr. frumvarpsins er gerð meðferðaráætlunar einungis skylda sé það talið nauðsynlegt að mati sérfræðinga Fangelsismálastofnunar. Breytingin er skýrð í athugasemdum með frumvarpinu með svofelldum hætti: „Þess ber einnig að geta hér að lagt er til að dregið verði úr kröfum til Fangelsismálastofnunar um að gera meðferðaráætlanir. Samkvæmt gildandi rétti er skylt að gera meðferðaráætlun fyrir hvern fanga. Það hefur hins vegar ekki gengið eftir vegna forgangsröðunar þar sem Fangelsismálastofnun hefur ekki fengið fjármagn til að sinna verkefninu. Ákvæðið um gerð meðferðaráætlana í gildandi lögum var með öðrum orðum ekki kostnaðarmetið þegar það var samþykkt. Ekki hefur fengist fjármagn til að sinna þessu að fullu. Miðað við niðurskurðarkröfur síðustu ára og fyrirliggjandi niðurskurðarkröfur er ekki líklegt að fjármagn fáist í verkefnið. Því er lagt til að gerð sé meðferðaráætlun fyrir fanga sé það talið nauðsynlegt að mati sérfræðinga Fangelsismálastofnunar.“ Hér er að mati minni hlutans verið að breyta sjálfri betrunarstefnunni til samræmis við fjársvelti fangelsiskerfisins. Það er mjög miður að nefndin sem undirbjó frumvarpið hafi ekki nýtt tækifærið betur til að skoða kerfið frá grunni og nálgast viðfangsefnið á metnaðarfyllri hátt. Það er skoðun minni hlutans að gagnger endurskoðun hafi enn ekki átt sér stað og brýnt sé að hefja slíka vinnu af alvöru.
Hér á eftir fylgja athugasemdir og tillögur minni hlutans til breytinga er varða einstaka kafla frumvarpsins.
Markmið, skilgreiningar og gildissvið.
Í I. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um markmið, skilgreiningu hugtaka og gildissvið. Minni hlutinn telur slæmt að hugtaksins betrunar sé ekki getið í markmiðsákvæði frumvarpsins og leggur til breytingar þar að lútandi. Jafnframt leggur minni hlutinn til að hugtakið verði skýrt í 2. gr. með þeim hætti að betrun feli í sér leið til að auka færni og lífsgæði einstaklings með það að markmiði að sporna gegn frekari brotastarfsemi og endurkomum í fangelsi. Minni hlutinn áréttar að skilgreiningunni er ætlað að ná bæði til fanga og dómþola, þ.e. skjólstæðinga fangelsisyfirvalda í víðri merkingu. Einnig er í nokkrum tilvikum vísað til „farsællrar refsifullnustu“ og leggur minni hlutinn til að hugtakið betrun verði notað í stað orðsins refsifullnustu. Það er mat minni hlutans að hugtakið refsifullnusta hafi mjög óljósa merkingu, sbr. 45. gr. frumvarpsins um heimsóknir en þar segir að fangi sem afplánar í lokuðu fangelsi getur fengið heimsóknir frá fjölskyldu og vinum ef aðstæður í fangelsi leyfa og slíkt telst gagnlegt sem þáttur í refsifullnustu hans. Einnig bendir minni hlutinn á ákvæði 62. gr. frumvarpsins sem fjallar um nám, starfsmenntun og verkmenntun utan fangelsis en þar segir: „Fangelsismálastofnun getur veitt fanga sem afplánar refsingu leyfi til dvalar utan fangelsis til að stunda nám, starfsþjálfun eða verkmenntun í allt að 12 mánuði í lok afplánunar í fangelsi ef það telst gagnlegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa fanga undir afplánun ljúki.“
Í 3. gr. frumvarpsins er vikið að gildissviði en ákvæðið er nýmæli. Fram kemur í umsögn Mannréttindaskrifstofu Íslands að rétt væri að hafa ákvæði í lögunum sem leggur bann við mismunun en það væri í samræmi við 13. gr. evrópsku fangelsisreglnanna. Minni hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og leggur til þá breytingu á 3. gr. að lögin skuli gilda án nokkurrar mismununar, hvort sem er á grundvelli kyns, kynþáttar, kynhneigðar, kynvitundar, litarháttar, trúar, lífs- eða stjórnmálaskoðana, fötlunar, félagslegrar stöðu eða stöðu að öðru leyti.
Stjórnsýsla.
Í II. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um stjórnsýslu fangelsismála. Í 11. gr. er kveðið á um heimild til valdbeitingar. Minni hlutinn tekur undir þær athugasemdir sem nefndinni bárust um ákvæðið og telur ekki æskilegt að veita starfsmönnum fangelsa og Fangelsismálastofnunar valdbeitingarheimild. Minni hlutinn bendir á að fangaverðir þurfa að undirgangast sérstakt nám sem öðrum starfsmönnum fangelsa og Fangelsismálastofnunar er ekki gert að sækja. Minni hlutinn bendir á umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands í þessu efni og leggur til að einungis fangavörðum verði veitt þessi heimild. Fram kemur í umsögn Ríkislögreglustjóra að „öðrum en lögreglu sé óheimilt að flytja til landsins, framleiða eða eignast handjárn og fótajárn úr málmi eða öðru efni. Sama gildir um úðavopn, svo sem gasvopn og táragasvopn.“ Með hliðsjón af þessu er ljóst að 2. mgr. 11. gr. frumvarpsins getur ekki staðið óbreytt en þar segir að valdbeiting geti falist í líkamlegum tökum eða beitingu viðeigandi varnartækja. Minni hlutinn leggur til að þetta efnisatriði falli brott.
Fullnusta óskilorðsbundinna refsinga o.fl.
Í III. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um fullnustu óskilorðsbundinna fangelsisrefsinga o.fl. Í 15. gr. er kveðið á um tilkynningu um afplánun og útreikning refsitíma. Þar segir í 1. mgr. að óskilorðsbundna refsingu skuli fullnusta eins fljótt og auðið er eftir að dómur berst Fangelsismálastofnun. Minni hlutinn hefur verulegar áhyggjur af lengd boðunarlista í fangelsi landsins en dómþolar geta þurft að bíða jafnvel árum saman eftir að hefja afplánun. Minni hlutinn telur þetta óásættanlegt með hliðsjón af réttindum dómþola og telur nauðsynlegt að bregðast við þessu með einhverjum hætti í löggjöf, ýmist með því að draga úr fangelsisrefsingum í refsilöggjöfinni þar sem þær eru óþarfar eða með því að veita í auknum mæli möguleika á afplánun undir rafrænu eftirliti eða með samfélagsþjónustu. Minni hlutinn telur rétt að skoða hvort setja þurfi þak á þann tíma sem má líða áður en fullnusta dóms hefst.
Í 17. gr. frumvarpsins er fjallað um vistun í fangelsi. Að mati minni hlutans er grundvallarmunur á réttarstöðu afplánunarfanga og þeirra sem sæta þurfa gæsluvarðhaldi. Í stjórnarskrá og mannréttasáttmála Evrópu er kveðið á um að sá sem borinn er sökum um refsiverða háttsemi skuli talinn saklaus uns sekt hans hefur verið sönnuð. Vistun gæsluvarðhaldsfanga með afplánunarföngum er ekki samræmi við þessa grundvallarreglu og leggur minni hlutinn því til að heimild til þessa verði felld brott.
Í 18. gr. frumvarpsins er lagt til að ráðherra setji reglur um opin og lokuð fangelsi, deildaskiptingu og annað fyrirkomulag fangelsa. Minni hlutanum þykir of opið að láta ráðherra það einum eftir að ákveða hvaða munur skuli vera á opnum og lokuðum fangelsum og fyrirkomulagi þar að lútandi, vistun fanga þar og flutningi fanga milli opinna og lokaðra fangelsa. Um er að ræða mikilvægan lið í stefnumótun um fullnustu refsinga og betrun fanga og því þarf ramminn utan um efnisreglur af þessu tagi að vera hjá löggjafanum. Það er mat minni hlutans að lokuð öryggisfangelsi eigi að þjóna öryggistilgangi og þar eigi að vista fanga sem kunna að vera hættulegir samfélaginu. Stór hluti fanga telst hins vegar ekki hættulegur í þeim skilningi að mikilvægt sé í öryggisskyni að vista þá í öryggisfangelsi og því eðlilegra og vænlegra fyrir betrun þeirra meðan á afplánun stendur að vista þá í opnara og mannúðlegra umhverfi. Greinarmunur á opnu og lokuðu fangelsi er líka tilvalinn fyrir hvatakerfi og umbuna ætti föngum fyrir góða hegðun og markvissa endurhæfingu með flutningi í opnara úrræði eftir atvikum. Minni hlutinn leggur ekki til sérstaka breytingu á ákvæðinu að svo stöddu enda kallar það á sérstaka rannsókn og ætti að vera liður í heildarstefnumótun í málaflokknum en minni hlutinn áréttar vonbrigði sín með að ákvörðun í þessu efni sé framseld til ráðherra.
Í 21. gr. frumvarpsins er fjallað um ákvörðun um vistunarstað, flutning milli fangelsa o.fl. Minni hlutinn telur að skilgreina þurfi skýrar í hvaða tilvikum fangar eru fluttir milli fangelsa. Flutningur í annað fangelsi getur valdið miklu öryggisleysi hjá fanga og aðstandendum hans og eðlilegt að settar séu reglur um hvernig vali á vistunarstað sé háttað og þær gildi líka um breytingar á þeirri ákvörðun. Minni hlutinn leggur til þá breytingu að heimilt verði að flytja fanga milli fangelsa enda sé það liður í betrun fangans og í samræmi við meðferðaráætlun eða nauðsynlegt fyrir öryggi fangans sjálfs eða annarra fanga.
Í 3. mgr. 23. gr. frumvarpsins er kveðið á um að heilbrigðisstarfsfólki sé skylt að upplýsa fangelsisyfirvöld um sjúkdóma sem gætu varðað öryggi og heilsu annarra. Minni hlutinn leggur til að þessi málsgrein falli brott þar sem hún fer ekki saman við lögbundna trúnaðarskyldu heilbrigðisstarfsmanna, sbr. 17. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012. Minni hlutinn bendir einnig á umsögn embættis landlæknis en þar kemur fram að fjallað sé um skyldu heilbrigðisstarfsfólks til að bregðast við vegna upplýsinga sem gætu varðað öryggi og heilsu annarra í sóttvarnalögum, nr. 19/1997, og telur embætti landlæknis að sú lagaheimild hafi nægt hingað til í þessu sambandi.
Eins og áður segir er gerð alvarleg athugasemd við þá afturför sem felst í 24. gr. frumvarpsins um gerð meðferðaráætlana. Í gildandi lögum er ákvæði um meðferðaráætlun fyrir fanga þar sem fram kemur að skylt sé að vinna með meðferðar- og vistunaráætlun. Það sem kemur í staðinn í frumvarpinu er ákvæði í 24. gr. sem gengur skemmra og gerir minni hlutinn athugasemdir við að ákvæðið er hvergi nálægt því að vera jafnítarlegt og það sem er í gildandi lögum. Í 24. gr. frumvarpsins er gerð meðferðaráætlunar einungis skylda sé hún talin nauðsynleg að mati sérfræðinga Fangelsismálastofnunar. Í athugasemdum er þessi breyting skýrð með vísan til fjárskorts. Hér er verið að breyta sjálfri betrunarstefnunni til samræmis við fjársvelti fangelsiskerfisins. Einnig hefur verið vísað til þess að meðferðaráætlun sé alls ekki nauðsynleg fyrir alla, til að mynda þá sem eru mjög stutt í fangelsi. Minni hlutinn furðar sig á þessari afstöðu. Til hvers eru menn dæmdir til frelsissviptingar ef hún hefur engan tilgang, jafnvel þótt einungis sé um stuttan tíma að ræða? Til að fangelsisrefsing geti náð þeim árangri sem að er stefnt með refsivörslukerfinu þarf fanginn að hafa sýn um það hvernig tímanum sé best varið og hvernig hann geti orðið að betri manni. Minni hlutinn leggur til þá breytingu að meðferðaráætlun verði látin heita betrunaráætlun og að Fangelsismálastofnun skuli í samvinnu við fanga gera slíka áætlun. Minni hlutinn leggur einnig til þá breytingu á ákvæðinu að í betrunaráætlun geti falist starfs- og menntunaráætlun, endurhæfingaráætlun, heilsuverndaráætlun og hvers kyns áætlanir sem taldar eru geta verið fanga til betrunar. Tillaga þessi hangir saman við aðra breytingartillögu minni hlutans sem lýtur að því að úrræðin í V. kafla frumvarpsins verði bundin við árangur fangans í samræmi við meðferðaráætlun fremur en við brotaflokka. Þannig geti fangi sem hefur staðið sig vel öðlast rétt til fjölskylduleyfis, sbr. 59. gr. frumvarpsins. Þá geti fangi sem hefur hegðað sér vel og staðið sig vel í námi eða starfi innan fangelsis öðlast rétt til að sækja nám eða vinnu utan fangelsis óháð því fyrir hvaða brot hann afplánar dóm, allt eftir því hvaða markmið og umbunarkostir eru í meðferðaráætlun hans.
Minni hlutinn fagnar rýmkuðum möguleikum til fullnustu utan fangelsis og afplánunar með rafrænu eftirliti. Minni hlutinn leggur þó sérstaka áherslu á mikilvægi þess að málefnaleg og hlutlæg skilyrði gildi um þessi úrræði. Þannig er til að mynda óásættanlegt að áfangaheimili í einkarekstri geti ráðið því hvort skilyrði til afplánunar utan fangelsis eru uppfyllt en þannig er fyrirkomulagið nú. Í 33. gr. frumvarpsins er breyting á þessu fyrirkomulagi sem tryggir að þeir sem fá ekki inni á stofnun sem Fangelsismálastofnun hefur gert samning við, en uppfylla skilyrðin að öðru leyti, fái engu að síður að fara í þetta úrræði. Minni hlutinn fagnar þessar breytingu. Minni hlutinn tekur einnig undir tillögu meiri hlutans um ákvæði til bráðabirgða um skipun starfshóps sem endurskoði og geri tillögur um útvíkkun rafræns eftirlits.
Í 36. gr. er fjallað um lok afplánunar. Meðal þess sem hefur áhrif á endurkomutíðni í íslensk fangelsi er öryggisnetið sem tekur við að lokinni afplánun. Fangar hafa margir hverjir ekki að neinu að hverfa þegar afplánun lýkur og eiga jafnvel hvergi höfði að halla. Í nágrannalöndum okkar hafa sveitarfélögin og frjáls félagasamtök unnið saman að því að mynda öryggisnet af þessu tagi og mjög æskilegt er að unnið verði að því hér á landi að leysa þennan vanda. Meiri hlutinn leggur til að félagsþjónustu þess sveitarfélags þar sem fangi á lögheimili verði gert viðvart tímanlega um áætluð lok afplánunar. Minni hlutinn styður þessa breytingu og telur hana til bóta en ítrekar að meira þurfi að gera á vettvangi sveitarfélaga í þessu efni.
Í 37. gr. frumvarpsins er fjallað um samfélagsþjónustu. Minni hlutinn tekur undir með þeim umsagnaraðilum sem telja ákvörðun um samfélagsþjónustu eiga að vera í höndum dómara en ekki Fangelsismálastofnunar. Minni hlutinn telur þó ekkert mæla gegn því að fangelsisyfirvöld hafi einnig heimild til þess að beita samfélagsþjónustu með svipuðum hætti og frumvarpið gerir ráð fyrir. Hins vegar er það einsdæmi í heiminum að samfélagsþjónusta sé fullnustuúrræði eða stjórnvaldsákvörðun en ekki ákvörðun dómara. Minni hlutinn fagnar því að réttarfarsnefnd hafi það til skoðunar að færa þetta vald yfir til dómstóla. Minni hlutinn tekur einnig undir með meiri hlutanum um tilmæli til refsiréttarnefndar að kanna hvaða áhrif frumvarp til laga um breytingu á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, (samfélagsþjónusta ungra brotamanna) 100. mál, mundi hafa á núverandi kerfi hvað varðar samfélagsþjónustu.
Í 38. gr. frumvarpsins er fjallað um skilyrði samfélagsþjónustu. Í 2. tölul. 1. mgr. er skilyrði að dómþoli eigi ekki mál til meðferðar hjá lögreglu, ákæruvaldi eða dómstólum þar sem hann er grunaður um refsiverðan verknað. Minni hlutinn leggur til að orðið lögreglu falli brott og það að mál sé á rannsóknarstigi girði ekki þar með fyrir þetta úrræði. Minni hlutinn ítrekar nauðsyn þess að samfélagsþjónustan í heild verði tekin til sérstakrar skoðunar.
Réttindi og skyldur fanga.
Í IV. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um réttindi og skyldur fanga. Í 42. gr. er fjallað um vistun í klefa. Minni hlutinn leggur áherslu á að í lögum um fullnustu refsinga verði kveðið sérstaklega á um lágmarkskröfur til fangaklefa og aðstöðu í fangelsum. Minni hlutinn bendir sérstaklega á umsögn Íslandsdeildar Amnesty International og leggur til að nýmæli sem voru í frumvarpsdrögunum sem kynnt voru á vef ráðuneytisins þess efnis verði færð aftur inn í frumvarpið og sett í 1. mgr. 42. gr. Þá leggur minni hlutinn einnig til að tryggt verði að fangar verði einir í klefa. Með nýju fangelsi ætti húsrými ekki að koma í veg fyrir að þetta skilyrði verði uppfyllt.
Í 44. gr. er kveðið á um vistun fanga yngri en 18 ára. Minni hlutinn tekur undir þær breytingar sem meiri hlutinn leggur til á ákvæðinu til að taka af allan vafa um að fangar undir lögaldri afpláni ekki dóma í fangelsum og vistun þeirra skuli vera í samræmi við samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins.
Í 45.–47. gr. frumvarpsins er fjallað um heimsóknir. Heimsóknir í fangelsi og almenn rækt við fjölskyldutengsl og vináttubönd skiptir öllu máli meðan á afplánun stendur og minni hlutinn leggur mikla áherslu á að ekki megi þrengja að rétti fanga til að eiga samskipti við fjölskyldu og vini. Fíkniefnavanda í fangelsum á ekki að leysa með því að takmarka þessi mikilvægu réttindi fanga. Vandinn hér er ekki fjöldi heimsóknargesta heldur fjársvelt öryggisvarsla í fangelsum. Það vantar fleiri fangaverði en ekki minni fjölskyldu- og vinatengsl. Um þetta segir í umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands: „Í 1. mgr. 46. gr. er gert ráð fyrir að fangi í lokuðu fangelsi geti fengið heimsókn frá fjölskyldu eigi sjaldnar en einu sinni í viku ef aðstæður í fangelsi leyfa og slíkt telst heppilegt sem þáttur í refsifullnustunni. Þá er lagt til að fangi í lokuðu fangelsi geti fengið vinaheimsókn tvisvar sinnum í mánuði. Laganefnd telur að hér sé verið að þrengja um of að réttindum fanga. Reynslan hefur sýnt að samband fanga við fjölskyldu og vini skiptir afar miklu á meðan að á fangelsisvist stendur. Laganefnd telur rétt að vinir fanga hafi sama rétt til að heimsækja þá eins og fjölskylda.“ Minni hlutinn tekur undir með laganefnd Lögmannafélagsins og leggur til að vinir fanga fái sama rétt til að heimsækja fanga og fjölskyldur þeirra.
Í 46. gr. frumvarpsins er einnig kveðið á um takmarkanir á heimsóknum. Minni hlutinn vekur sérstaka athygli á athugasemdum umboðsmanns Alþingis við framkvæmd á sambærilegu ákvæði í gildandi lögum. Afstaða, félag fanga, vísar í tilmæli umboðsmanns Alþingis og telur að sjónarmið hans hafi ekki verið höfð til hliðsjónar. Í umsögn Afstöðu segir: „Gera þarf skýrar reglur um hverjir þurfa að heimsækja fanga í vistarverum fangelsis þar sem líkamleg snerting er bönnuð, s.s. í gegnum gler eða undir eftirliti. Í dag er þetta framkvæmt með mati eins starfsmanns og engar verklagsreglur eru til. Þessi tiltekni starfsmaður hefur fengið frjálsar hendur við að móta sínar aðferðir og verklag, sem er óásættanlegt.“
Minni hlutinn vekur athygli á alvarlegum athugasemdum sem laganefnd Lögmannafélags Íslands gerir við 47. gr. frumvarpsins sem heimilar og í raun skyldar fangelsisyfirvöld til að kanna bakgrunn og sakaferil heimsóknargests, m.a. með upplýsingaöflun úr málaskrá lögreglu. Í umsögn laganefndarinnar segir m.a.: „Laganefndin bendir á að hér er vegið að friðhelgi einkalífs heimsóknargesta og réttindum fanga og leggur til að þetta ákvæði falli brott eða að áskilið verði að rökstuddur grunur þurfi að liggja að baki slíkri athöfn stjórnvalds líkt og áskilið er um beitingu þvingunaraðgerða.“
Minni hlutinn leggur til að 1. mgr. 47. gr. breytist þannig að fangelsisyfirvöldum verði heimilt að kanna bakgrunn og sakarferil heimsóknargesta í stað þess að þeim verið það skylt.
Í 2. mgr. 47. gr. er fjallað um leit á heimsóknargesti. Minni hlutinn leggur til að leyfi heimsóknargests verði skilyrði fyrir þessari leit og rökstyðja beri ákvörðun um synjun á heimsókn.
Í 46. gr. frumvarpsins er fjallað um takmarkanir á heimsóknum. Minni hlutinn bendir á að umboðsmaður Alþingis hefur gert athugasemdir við að ákvarðanataka um takmarkanir á heimsóknum sé ekki nægilega fyrirsjáanleg, föngum virðist þær handahófskenndar og óskýrt sé hvernig þeir geti óskað endurskoðunar á slíkum ákvörðunum. Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til Fangelsismálastofnunar og fangelsisins að Litla-Hrauni að verklagsreglur yrðu endurskoðaðar „með það að marki að meðferð mála við töku ákvarðana um heimsóknir án snertinga verði betur lýst og því verða fyrirsjáanlegri, enda verði þar gerð grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem horft er til í slíkum málum“. Minni hlutinn leggur til þá breytingu á frumvarpinu að kveðið verði á um setningu reglna í þessum efnum og að reglurnar skuli gerðar föngum aðgengilegar.
Í frumvarpinu er þrengt nokkuð að réttindum fanga þegar kemur að tölvunotkun og aðgangi að internetinu. Minni hlutinn tekur undir breytingartillögur meiri hlutans um að forstöðumaður fangelsis geti leyft fanga, í samræmi við reglur fangelsis, að hafa raftæki í klefa sínum og að heimild til netnotkunar verði rýmkuð verulega bæði í opnum og lokuðum fangelsum.
Minni hlutinn telur mikilvægt að fangar hafi málsvara utan fangelsis sem er persónulega óháður duttlungum fangelsisyfirvalda. Fangar þurfa að hafa rétt á því að kjósa talsmann sem getur tjáð sig opinberlega og opinskátt um fangelsismál án ótta við nokkurs konar sviptingar eða refsingar af hendi fangelsisyfirvalda. Enn fremur þarf talsmaðurinn að geta leiðrétt rangfærslur og ranghugmyndir um málefni er snerta fanga og fangelsismál sem birtast í fjölmiðlum eða í opinberri umræðu. Mjög mikilvægt er að fangar geti kosið sér talsmann sem hefur sjálfur setið í fangelsi og því má ekki takmarka hugsanlega talsmenn við fólk með hreina sakaskrá. Minni hlutinn leggur til breytingar þess efnis. Þá leggur minni hlutinn einnig til að samkvæmt lögunum að föngum tryggður góður aðgangur að talsmanni sínum og að talsmanninum, sé hann afplánunarfangi, verði tryggð viðunandi vinnuaðstaða.
Leyfi úr fangelsi.
Í V. kafla frumvarpsins er að finna ný ákvæði um leyfi úr fangelsi sem eru verulega til bóta og þá sérstaklega um fjölskylduleyfi og nám og starf utan fangelsis. Hins vegar skortir nokkuð á að þessi nýju úrræði séu sett nægilega í samhengi við betrun fangans. Tilvalið er að mati minni hlutans að nýta þessi úrræði í umbunarskyni fyrir fanga sem hafa sýnt góða hegðun og framfarir í eigin lífi í afplánun. Minni hlutinn sér t.d. ekki ástæðu til að setja sérstök tímamörk í lög um hvenær megi fyrst veita fanga dagsleyfi og fjölskylduleyfi. Slíkt á að vera hægt að meta eftir aðstæðum og betrun fangans og umbun af þessu tagi ætti að vera hluti af betrunar- og vistunaráætlun. Ekkert er því til fyrirstöðu að það komi föngum sem afplána styttri dóma til góða að njóta þessara úrræða, jafnvel þótt afplánun sé ekki nema örfáir mánuðir. Þessi úrræði á tvímælalaust að nýta betur bæði fyrir þá sem afplána lengri og styttri dóma. Minni hlutinn leggur í fyrsta lagi til þá breytingu að tímamörk um hvenær þessi leyfi, nám og starf geti komið til álita verði felld brott, enda ekki haldbær rök fyrir því að nám og starf utan fangelsis geti einungis staðið langtímaföngum til boða og þá fyrst eftir margra ára afplánun. Minni hlutinn leggur til að þessi úrræði komi til greina með hliðsjón af meðferðaráætlun fangans og hvernig hann heldur hana.
Agabrot, agaviðurlög o.fl.
Í 74. gr. frumvarpsins er fjallað um agaviðurlög. Minni hlutinn telur meðferð agavandamála ekki nægilega vel hugsaða, hvorki í núgildandi framkvæmd né í frumvarpinu. Að mati minni hlutans væri vert að líta til nágrannaríkja þar sem agaviðurlög hafa verið einfölduð mjög og sett upp í sektafyrirkomulag sem er gagnsætt og skýrt. Hér á landi virðast agaviðurlög vera handahófskennd og jafnval ómannúðleg, svo sem einangrun í allt að 15 daga, svipting vinnulauna, o.s.frv. Minni hlutinn bindur vonir við að þetta verði endurhugsað og leiðað verði leiða sem líklegri eru til árangurs.
Reynslulausn.
Í VIII. kafla frumvarpsins er fjallað um reynslulausn. Hún er möguleiki sem klárlega á, að mati minni hlutans, að nýta í umbunarskyni fyrir góða hegðun og árangur í betrun. Ákvæði 80. gr. frumvarpsins um skilyrði reynslulausnar er fremur laust í reipunum og minni hlutinn leggur til að kveðið verði með skýrari hætti á um möguleika fanga til reynslulausnar ef fangi hefur haldið þá betrunaráætlun sem gerð hefur verið í samráði við hann, sýnt af sér góða hegðun og nýtt sér meðferðarúrræði og náð árangri í betrun sinni. Minni hlutinn lýsir eindregnum stuðningi við þá breytingu sem felst í 4. mgr. 80. gr. að ungir afbrotamenn geti fengið reynslulausn að loknum þriðjungi afplánunartímans. Minni hlutinn gerir hins vegar athugasemd við möguleika á framsali eftirlits til einkaaðila á reynslutíma og gerir breytingartillögur þar að lútandi.
Skilorðsbundnar refsingar, náðun o.fl.
Í 83. gr. frumvarpsins er fjallað um eftirlit með þeim sem frestað er ákæru gegn eða dæmdir eru skilorðsbundið. Minni hlutinn gerir athugasemd við að unnt sé að fela öðrum en Fangelsismálastofnun eftirlit og leggur til breytingar þar að lútandi.
Ýmis ákvæði.
Í 98. gr. frumvarpsins er að finna heimild fyrir ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd laganna. Þar er m.a. vísað til fjárhæðar þóknunar fyrir vinnu og nám. Minni hlutinn telur mikilvægt að tryggja rétt fanga til lágmarksframfærslu meðan á afplánun stendur en í frumvarpinu er ekki kveðið á um matarpeninga eða annað fyrirkomulag í fæðismálum. Í umsögn Afstöðu, félags fanga, er þess getið að fæðisfé hafi ekki hækkað frá árinu 2008 og það dugi illa fyrir allra helstu nauðsynjum. Minni hlutinn leggur til þá breytingu að greiðsla og fjárhæð þóknunar fyrir vinnu og nám verði í samræmi við þróun verðlags.
Þá leggur minni hlutinn einnig til að reglugerðarheimild ráðherra nái ekki til samskipta talsmanns fanga við fjölmiðla, enda miða breytingartillögur minni hlutans að því að talsmaður geti allt eins verið utan fangelsis og óeðlilegt að ráðherra hafi afskipti af samskiptum hans við fjölmiðla með reglusetningu.
Minni hlutinn hefði viljað haga endurskoðun laga um fullnustu refsinga öðruvísi en gert hefur verið en vegna þess að í frumvarpinu er þrátt fyrir allt að finna jákvæðar breytingar leggur minni hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt, þó með töluverðum breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Alþingi, 23. febrúar 2016.
| Helgi Hrafn Gunnarsson, frsm. |
Ólína Kjerúlf Þorvarðardóttir. | Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir. |
| Róbert Marshall. |
