Ferill 728. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
145. löggjafarþing 2015–2016.
Þingskjal 1400 — 728. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um útlendinga.
Frá allsherjar- og menntamálanefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Hermann Sæmundsson og Írisi Björg Kristjánsdóttur frá innanríkisráðuneytinu, Hjört Braga Sverrisson og Jónu Aðalheiði Pálmadóttur frá kærunefnd útlendingamála, Elísabetu Gísladóttur og Ásdísi Ásgeirsdóttur frá umboðsmanni barna, Skafta Bjarnason frá Skeiða- og Gnúpverjahreppi, Árna Múla Jónasson frá Landssamtökunum Þroskahjálp, Pawel Bartoszek, Braga Guðbrandsson og Guðrúnu Þorleifsdóttur frá Barnaverndarstofu, Margréti Steinarsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Vigdísi Hasler og Gyðu Hjartardóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Halldór Grönvold frá Alþýðusambandi Íslands, Sigríði Björk Guðjónsdóttur frá lögreglunni á Suðurnesjum og Lögreglustjórafélagi Íslands, Vilhjálm Reyr Þórhallsson frá lögreglustjóraembættinu á Suðurnesjum, Ernu Reynisdóttur og Katrínu Oddsdóttur frá Barnaheillum, Grím Sigurðsson frá Lögmannafélagi Íslands, Davor Purisic hdl., Arndísi A. K. Gunnarsdóttur, Kristínu S. Hjálmtýsdóttur, Ásthildi Linnet, Guðríði Láru Þrastardóttur og Gunnar Narfa Gunnarsson frá Rauða krossinum á Íslandi, Kristínu Völundardóttur, Sigurbjörgu Rut Hoffritz og Skúla Má Sigurðsson frá Útlendingastofnun, Hönnu Sigríði Gunnsteinsdóttur og Bjarnheiði Gautadóttur frá velferðarráðuneytinu, Helgu Jónu Benediktsdóttur frá velferðarsviði Reykjavíkurborgar, Björgu Ástu Þórðardóttur, Elínrósu Líndal Ragnarsdóttur og Katrínu Dóru Þorsteinsdóttur frá Samtökum iðnaðarins, Jórunni Eddu Helgadóttur frá No Borders, Ingibjörgu Elíasdóttur frá Jafnréttisstofu, Margréti Berg Sverrisdóttur frá Viðskiptaráði Íslands, Rannveigu Einarsdóttur frá Hafnarfjarðarbæ og Sólveigu Jóhönnu Guðmundsdóttur og Ingu Helgu Sveinsdóttur frá Þjóðskrá Íslands. Umsagnir bárust frá Skeiða- og Gnúpverjahreppi, Alþýðusambandi Íslands, Ársæli Þórðarsyni, Barnaheillum, Barnaverndarstofu, Davor Purisic hdl., Hafnarfjarðarbæ, Íslandsstofu, Jafnréttisstofu, kærunefnd útlendingamála, Körfuknattleikssambandi Íslands, Lögmannafélagi Íslands, embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu og lögreglustjórans á Suðurnesjum, Lögreglustjórafélagi Íslands, Mannréttindaskrifstofu Íslands, No Borders Iceland, Pawel Bartoszek, Rauða krossinum á Íslandi, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum iðnaðarins, umboðsmanni barna, Umdæmisskrifstofu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, Útlendingastofnun, Viðskiptaráði Íslands, Þjóðskrá og Landssamtökunum Þroskahjálp.
Frumvarpið felur í sér heildarendurskoðun á gildandi lögum um útlendinga, nr. 96/2002, og til samræmingar eru lagðar til breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/ 2002. Í frumvarpinu eru lagðar fram ýmsar breytingar sem eiga að stuðla að bættri þjónustu við útlendinga, sér í lagi erlenda sérfræðinga, námsmenn og rannsakendur og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Markmið þessara breytinga er að tryggja aukna skilvirkni og gæði innan stjórnsýslunnar og hagræðingu við nýtingu fjármagns, styðja við íslenskan vinnumarkað og auka samkeppnishæfni landsins á alþjóðavísu.
Almenn ákvæði.
1. gr. Gildissvið.
Í 1. mgr. 1. gr. segir að með útlendingi í lögunum sé átt við hvern þann einstakling sem ekki hafi íslenskan ríkisborgararétt. Nefndin bendir á að sama skilgreining kemur fram í 26. tölul. 3. gr. er kveður á um orðskýringar. Þar sem um tvítekningu er að ræða leggur nefndin til að skýringin á orðinu útlendingur í 1. mgr. 1. gr. falli brott.
3. gr. Orðskýringar.
Í 3. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um orðskýringar en ákvæðið er nýmæli. Markmið orðskýringa er að gera lögin aðgengilegri og tryggja samræmda framkvæmd þeirra. Nefndin leggur til nokkrar breytingar á ákvæðinu.
Í 2. tölul. er „brottvísun“ skilgreind. Nefndin leggur til viðbót við ákvæðið til að koma í veg fyrir réttaróvissu og til að tryggja að staðið verði við alþjóðlegar skuldbindingar. Breytingin felur í sér að skýrt verði kveðið á um að brottvísun feli í sér að viðkomandi sé vísað til heimalands eða annars ríkis þar sem hann getur sýnt fram á löglega heimild til dvalar.
Í 8. tölul. er hugtakið „flóttamaður“ skilgreint. Þar er orðalagið „óttast af ríkum ástæðum að verða ofsóttur“ notað um ástæðuríkan ótta um ofsóknir. Nefndin bendir á að á öðrum stöðum í frumvarpinu er talað „ástæðuríkan ótta“ en sú hugtakanotkun er í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna og hefðbundna hugtakanotkun í flóttamannarétti. Leggur nefndin til breytingu á orðalagi skilgreiningarinnar.
Í 10. tölul. er „frávísun“ skilgreind. Nefndin leggur til sömu breytingar á ákvæðinu og í skilgreiningu á hugtakinu „brottvísun“.
Í 13. tölul. er hugtakið „hagsmunagæslumaður barns“ skilgreint. Nefndin leggur til nýtt hugtak í stað hagsmunagæslumanns barns sem er til samræmis við aðrar breytingar sem nefndin leggur til er varða þetta efni, sérstaklega 31. gr. frumvarpsins. Efnislegar breytingar lúta að því að hugtakið er tekið út og í staðinn er skilgreint hvað felst í hagsmunagæslu fyrir barn, nánar tiltekið að gæta hagsmuna barns og sjá til þess að barn fái þá aðstoð sem nauðsynleg er á meðan málsmeðferð stendur, þar með talið stuðning á grundvelli barnaverndarlaga og annarra laga, svo sem varðandi félagslega aðstoð, skólaþjónustu og heilbrigðisþjónustu.
6. gr. Hlutverk, valdsvið og skipan kærunefndar útlendingamála.
Í 6.–8. gr. frumvarpsins er fjallað um kærunefnd útlendingamála. Nefndin bendir á að nýlega voru samþykkt lög um breytingu á lögum um útlendinga sem fela í sér breytingu á kærunefnd og fjölgun nefndarmanna, nr. 38/2016, en meginmarkmið þeirra laga er að tryggja sanngjarna og skilvirka málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Nefndin leggur til breytingar á framangreindum ákvæðum til samræmis við nýsamþykkta löggjöf.
10. gr. Almennar reglur um málsmeðferð.
Í 2. mgr. er kveðið á um rétt barns til að tjá sig um mál og sérstaklega er mælt fyrir um að ákvarðanir er varða barn skuli teknar með hagsmuni þess að leiðarljósi. Nefndin bendir á að samkvæmt orðalagi ákvæðisins er réttur barns til að tjá sig fortakslaus og ekki háður neinum skilyrðum. Með hliðsjón af 3. og 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins nr. 18/1992, sbr. lög nr. 19/2013, er það mat nefndarinnar að rétt væri að hafa sambærilegan fyrirvara við rétt barns til að tjá sig, þ.e. að barnið geti myndað eigin skoðanir. Leggur nefndin til breytingar á ákvæðinu.
13. gr. Réttaraðstoð.
Ákvæðið kveður á um rétt útlendings til réttaraðstoðar. Í 3. mgr. segir að þegar kærð er ákvörðun sem varðar frávísun, brottvísun eða afturköllun dvalarleyfis skal stjórnvald skipa útlendingi talsmann úr hópi lögmanna eða þegar útlendingur sem sótt hefur um alþjóðlega vernd kærir þá ákvörðun að hann hafi einungis fengið dvalarleyfi. Nefndin bendir á að þegar synjað er um alþjóðlega vernd er yfirleitt tekin ákvörðun um frávísun eða brottvísun samhliða þeirri ákvörðun og getur orðalag ákvæðisins því valdið réttaróvissu þegar kemur að umsækjendum um alþjóðlega vernd, en um talsmenn þeirra er fjallað í 30. gr. frumvarpsins. Til að skýr skil séu milli þessara ákvarðana leggur nefndin til að orðalagi 3. mgr. 13. gr. verði breytt á þann veg að upptalið verði að umsækjendur um vernd séu undanskildir ákvæðinu og að fellt verði brott niðurlag ákvæðisins þar sem umsækjendum um vernd er tryggð réttaraðstoð en það mundi valda umsækjenda um vernd óþarfa raski að þurfa að skipta um talsmann á kærustigi, fengi hann dvalarleyfi.
17. gr. Vinnsla persónuupplýsinga.
Í 17. gr. er fjallað almennt um heimildir til vinnslu persónuupplýsinga í þágu útlendingamála. Í 1. mgr. segir að Útlendingastofnun, kærunefnd útlendingamála, Þjóðskrá Íslands og lögreglu sé heimil vinnsla persónuupplýsinga um útlendinga, þar á meðal þeirra sem viðkvæmar geta talist, ef sú vinnsla telst nauðsynleg við úrlausn mála. Skv. 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, er vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga heimil á grundvelli sérstakrar lagaheimildar en slík lagaheimild verður að vera skýr. Á fundum nefndarinnar komu fram þær ábendingar frá Persónuvernd að almenn yfirlýsing um að heimilt væri að vinna með viðkvæmar persónuupplýsingar fullnægi ekki þessari kröfu. Þá var jafnframt bent á að heimildir til samkeyrslna upplýsinga þurfi að vera vandlega útfærðar svo að samkeyrslurnar leiði ekki til óhóflegrar gagnaöflunar. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og leggur til breytingar á ákvæðinu.
Málsmeðferðarreglur í málum um alþjóðlega vernd.
24. gr. Umsókn um alþjóðlega vernd.
Í 1. mgr. 24. gr. er Útlendingastofnun falið að skera úr um hvort maki, börn og nátengdir aðilar skuli skila sjálfstæðri umsókn um alþjóðlega vernd. Við meðferð frumvarpsins í nefndinni kom fram að rétturinn til alþjóðlegrar verndar og matið á þörf fyrir vernd er hvort tveggja einstaklingsbundið, þrátt fyrir að réttur ættingja geti verið samtvinnaður, og hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna í samstarfi sínu við Útlendingastofnun lagt á þetta ríka áherslu. Í ljósi þessa leggur nefndin til að þessi málsliður falli brott. Nefndin leggur áherslu á að réttur hvers umsækjanda verði skýrari og metinn á einstaklingsgrundvelli, óháð því hvort einstaklingur sækir um sjálfur eða hluti af fjölskyldu að teknu tilliti til aðstæðna hans að öðru leyti.
25. gr. Greining á sérþörfum og stöðu umsækjanda um alþjóðlega vernd.
Í 3. mgr. 25. gr. er kveðið á um að varði mál skv. III. kafla barn skulu hagsmunir þess hafðir að leiðarljósi. Með hliðsjón af þeim breytingum sem nefndin leggur til við 10. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á ákvæðinu til samræmis.
26. gr. Öflun upplýsinga vegna umsóknar um alþjóðlega vernd.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um að vakni rökstuddur grunur hjá Útlendingastofnun um að umsækjandi sem segist vera fylgdarlaust barn sé lögráða, og ekki er hægt að staðfesta það á óyggjandi hátt, skuli gerð eins fljótt og kostur er, aldursgreining skv. 113. gr. Ákvæðið ber með sér að einungis Útlendingastofnun geti komið því til leiðar að aldursgreining fari fram. Nefndin bendir á að upp geta komið tilvik þar sem vafi eða grunur varðandi aldur umsækjanda vakni á síðari stigum, eða kærunefnd útlendingamála telji þörf af einhverjum ástæðum að kalla eftir aldursgreiningu. Einnig telur nefndin, í ljósi þess að umsækjendur sem segjast vera börn séu í umsjá barnaverndaryfirvalda, rétt að þau hafi möguleika á að fara fram á aldursgreiningu og þá geti hugsast að lögregla, umsækjandi sjálfur eða talsmaður hans hafi gildar ástæður til að fara fram á aldursgreiningu. Í ljósi þessa leggur nefndin til breytingu á ákvæðinu.
31. gr. Hagsmunagæslumaður barns.
Ákvæðið er nýmæli og er ætlað að tryggja fylgdarlausum börnum, sem sækja um vernd, viðbótaraðstoð við þann lögbundna stuðning sem barnaverndaryfirvöld og félagsþjónusta veita til að gæta að sértækum þörfum þeirra og réttindum. Hugtakið barnaverndaryfirvöld er skýrt í 2. mgr. 3. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Þar segir að með barnaverndaryfirvöldum sé átt við velferðarráðuneytið, Barnaverndarstofu, úrskurðarnefnd velferðarmála og barnaverndarnefndir. Fram kom á fundum nefndarinnar að mikilvægt væri að afmarka með skýrari hætti hvern þessara aðila beri að hafa samráð við þegar taka á ákvarðanir er varða börn og með hvaða hætti umrætt samráð skuli vera. Jafnframt var bent á mikilvægi þess að sérfræðiþekking væri til staðar þar sem um væri að ræða málaflokk með sérstökum reglum sem byggjast á alþjóðlegum samningum og skuldbindingum. Nefndin ræddi þetta nokkuð og er það mat hennar að best færi á því að mat á því hvað sé barni fyrir bestu í framangreindum málum fari fram hjá miðlægri stofnun, þ.e. Barnaverndarstofu. Með þessari breytingu væri hægt að byggja upp þekkingu með sérstakri þjálfun og reynslu sem mikilvægt er að sé til staðar og nauðsynleg svo að mat á hagsmunum barnsins sé byggt á réttum forsendum í málum sem t.d. varða alþjóðlega vernd, dvalarleyfi og hugsanlega brottvísun. Nefndin leggur til breytingar á ákvæðinu sem miða að því að hagsmunir barns séu tryggðir við meðferð mála án þess að breyta núverandi stofnanauppbyggingu samkvæmt ákvæðum gildandi laga eða hrófla við verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Breytingartillögur nefndarinnar miða að því að hagsmunagæsla barns verði á hendi eins aðila, þ.e. Barnaverndarstofu, þannig að til verði sérfræðiþekking á þeim stað þar sem málin eru í vinnslu. Samhliða þessum breytingum leggur nefndin til breytingar á ákvæðum 24., 25., 28., 37. og 103. gr. frumvarpsins og ákvæði 15. gr. barnaverndarlaga um valdsvið og samstarf barnaverndarnefnda.
33. gr. Réttindi umsækjanda um alþjóðlega vernd.
Í b-lið 1. mgr. er kveðið á um að umsækjanda um alþjóðlega vernd skuli standa til boða lágmarksframfærsla. Fram kemur í athugasemdum með ákvæðinu að viðmið um lágmarksframfærslu skuli vera viðmið sem sett eru á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Nefndin áréttar að með íbúa sveitarfélags samkvæmt þeim lögum er átt við hvern þann sem á lögheimili í viðkomandi sveitarfélagi, sbr. 13. gr. laganna. Ljóst er því að mati nefndarinnar að lög um félagsþjónustu sveitarfélaga taka ekki til þessa hóps hvað varðar lágmarksframfærslu og leggur nefndin til breytingar á ákvæðinu. Nefndin bendir einnig á að ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um réttindi umsækjanda um alþjóðlega vernd, þar með talið upphæð og form framfærslu.
Flóttamenn og vernd gegn ofsóknum.
36. gr. Umsókn um alþjóðlega vernd tekin til efnismeðferðar.
Í 2. mgr. 36. gr. er áréttað að hafi umsækjandi slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða að sérstakar ástæður mæli með því skuli taka mál til efnismeðferðar. Með sérstökum ástæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins. Leggur nefndin til breytingar á ákvæðinu en bendir á að meta þurfi bæði aðstæður einstaklings og aðstæður og ástand í því ríki sem senda á hann til.
37. gr. Flóttamannahugtakið.
Í 1. mgr. er að finna skilgreiningu á því hver telst vera flóttamaður samkvæmt frumvarpinu. Í 2. mgr. segir að flóttamaður samkvæmt frumvarpinu sé einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt alþjóðasamningi um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum handahófskennds ofbeldis vegna vopnaðra átaka. Á fundi nefndarinnar kom fram sú afstaða Útlendingastofnunar að þessi þýðing nái ekki utan um hugtakið sem um ræðir (e. indiscriminate violence) þar sem hugtakið, eins og það er skilgreint í þjóðarétti, vísar til árása þar sem ekki er gerður greinarmunur á hernaðarlegum og borgaralegum skotmörkum. Jafnframt var bent á að slíkar árásir þurfa ekki að vera handahófskenndar þar sem þeim er oft beint að skilgreindu hernaðarlegu skotmarki en gerðar án tillits til þess hvort borgaraleg skotmörk verði einnig fyrir þeim. Með hliðsjón af framangreindu leggur nefndin til breytingar á ákvæðinu.
Nefndin leggur einnig til breytingu á fyrirsögn ákvæðisins.
38. gr. Nánar um ofsóknir.
Í ákvæðinu er skýrt hvað felst í hugtakinu ofsóknir. Í b-lið 2. mgr. segir að ofsóknir geti m.a. falist í löggjöf og aðgerðum stjórnvalda, lögreglu og dómstóla, sem fela í sér mismunun hvort sem er í eðli sínu eða vegna þess að þær eru framkvæmdar á slíkan hátt. Að mati nefndarinnar er óljóst til hvers orðið „slíkan“ vísar til í ákvæðinu en þó virðist hér átt við að framkvæmd tiltekinnar löggjafar eða aðgerða sé á þann hátt að þær teljist ofsóknir. Nefndin leggur til breytingar á ákvæðinu til skýrleika.
Í e-lið 2. mgr. er fjallað um saksókn og refsingu fyrir að neita að gegna herþjónustu þar sem þátttaka mundi fela í sér brot gegn 40. gr. frumvarpsins. Vísað er til greinarinnar með almennum hætti en ætlunin virðist vera að vísa í ákvæði greinarinnar er snúa að stríðsglæpum og annarri slíkri háttsemi en um það er fjallað í b-lið 2. mgr. 40. gr. Leggur nefndin til að vísað sé með skýrum hætti til þessa tiltekna stafliðar.
Í a-lið 3. mgr. er farið ofan í kjölinn á því til hvers hugtakið kynþáttur vísar. Í handbók Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu útlendinga segir að túlka beri orðið kynþáttur í víðri merkingu. Leggur nefndin til að árétting um það sé tekin upp í stafliðinn. Í a-lið 3. mgr. er ætterni sérstaklega tiltekið. Í handbók Sameinuðu þjóðanna er fjallað um sérstaka þjóðfélagshópa af tilteknum uppruna en hvergi er fjallað um ætterni, ættartengsl eða fjölskyldu í tengslum við kynþátt. Svo gætt sé nákvæmni í hugtakanotkun og farið að viðteknum skilgreiningum flóttamannaréttar leggur nefndin til að tilvísun til ætternis verði felld úr ákvæðinu en bætt við tilvísunar til annarra sameiginlegra líffræðilegra einkenna.
Skilgreining á hugtakinu þjóðfélagshópur, sbr. d-lið 3. mgr., er þrengri en sú skilgreining sem lögð er til grundvallar í handbók Sameinuðu þjóðanna þar sem hún virðist ganga út frá því að um óbreytanlegan eiginleika þurfi að vera að ræða. Fram kom á fundum nefndarinnar að í framkvæmd hér á landi hefur verið stuðst við skilgreiningu handbókarinnar. Leggur nefndin til breytingu á ákvæðinu. Einnig leggur nefndin til að sérstök tilvísun til kvenna og barna, sem er að finna í f-lið 2. mgr., verði tekin upp í stafliðinn.
Nefndin leggur einnig til breytingu á fyrirsögn ákvæðisins.
45. gr. Réttaráhrif alþjóðlegrar verndar.
Í 6. mgr. er kveðið á um reglugerðarheimild ráðherra til að kveða nánar á um skilyrði fyrir fjölskyldusameiningu flóttamanna, þ.m.t. hvaða skilyrði 55. gr. frumvarpsins skuli uppfyllt fyrir veitingu og að auki að takmarka rétt til fjölskyldusameiningar við umsagnir sem lagðar eru fram eigi síðar en sex mánuðum eftir að fjölskyldumeðlimur fær dvalarleyfi hér á landi á grundvelli 73. gr. Í umsögn Alþjóðaflóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Rauða krossins á Íslandi kom fram gagnrýni á tímaskilyrðið fyrir umsóknir um fjölskyldusameiningu. Að þeirra mati eru slík tímamörk mjög varhugaverð og stríða gegn hagsmunum flóttamannsins og fjölskyldu hans, sem og að óljóst væri með öllu í hvaða tilgangi þau væru sett. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og leggur til breytingar á ákvæðinu.
Dvöl.
51. gr. Skylda til að sækja um dvalarleyfi áður en komið er til landsins.
Meginreglan við umsókn um dvalarleyfi er að útlendingur megi ekki vera staddur á Íslandi þegar sótt er um heimild til dvalar í upphafi líkt og fram kemur í 1. mgr. Í 2. mgr. er að finna undanþágutilvik og er c-liður nýmæli sem fjallar um að útlendingar sem hyggjast sækja um störf sem krefjast sérfræðiþekkingar eða sérhæfðir starfsmenn á grundvelli samstarfs- eða þjónustusamninga megi dvelja hér á landi þegar þeir sækja um dvalarleyfi á þeim grundvelli. Við meðferð frumvarpsins í nefndinni var bent á að fallið hefði brott dvalarleyfi til starfa íþróttafólks skv. 63. gr. Nefndin leggur til breytingu á ákvæðinu þar sem það er mat hennar að þessi breyting muni hafa jákvæði áhrif fyrir íþróttahreyfinguna í landinu.
53. gr. Forgangs- og flýtiafgreiðsla umsókna um dvalarleyfi.
Í 4. mgr. er mælt fyrir um að ráðherra setji í reglugerð nánari ákvæði um beitingu heimidar um flýtimeðferð, þar á meðal hvaða dvalarleyfi um ræðir og þau skilyrði sem atvinnurekendur þurfa að uppfylla. Nefndin bendir á að atvinnurekendur eru ekki nefndir að öðru leyti í ákvæðinu og þykir nefndinni skorta að útskýrt sé hvers vegna þeir eru sérstaklega nefndir í þessu sambandi þar sem ekki verður ráðið af ákvæðinu að öðru leyti að það skuli einungis gilda um umsóknir sem atvinnurekendur standa að. Leggur nefndin til breytingu á ákvæðinu.
58. gr. Ótímabundið dvalarleyfi.
Í a-lið 3. mgr. er kveðið á um að útlendingur sem á íslenskan ríkisborgara að foreldri þurfi að hafa haft dvalarleyfi hér á landi samfellt í tvö ár til að geta öðlast ótímabundið dvalarleyfi. Nefndin bendir á að ekki er í ákvæðinu mælt fyrir um hvenær útlendingurinn þarf að hafa haft dvalarleyfi. Leggur nefndin til breytingar á ákvæðinu.
Dvalarleyfi vegna atvinnuþátttöku.
62. gr. Dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki.
Ákvæðið kveður á um dvöl sem er heimiluð vegna atvinnuþátttöku á grundvelli skorts á starfsfólki. Í 5. mgr. kemur fram að dvalarleyfi samkvæmt ákvæðinu veiti ekki rétt til ótímabundins dvalarleyfis. Við meðferð frumvarpsins í nefndinni kom fram að einstaklingar sem myndað hafa tengsl við samfélagið og fyrirtækin sem þeir vinna fyrir hafi þurft að fara úr landi vegna þessa þrátt fyrir áframhaldandi skort í greininni. Þurfa þá viðkomandi einstaklingar að dveljast erlendis í tvö ár samfellt áður en þeim er gert kleift að fá atvinnuleyfi að nýju, sbr. 5. mgr. 9. gr. laga nr. 97/2002. Að mati nefndarinnar eru framangreindar takmarkanir á skjön við stefnu stjórnvalda um bætt starfsskilyrði fyrirtækja og einnig þurfi að hafa í huga þarfir vinnumarkaðarins til lengri tíma litið. Leggur nefndin því til þá breytingu að dvalarleyfi sem veitt er á grundvelli 62. gr. geti orðið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Til samræmis leggur nefndin til breytingu á lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/ 2002, sbr. 9. gr. þeirra laga.
Dvalarleyfi vegna menntunar og menningarskipta.
65. gr. Dvalarleyfi vegna náms.
Í 5. mgr. kemur fram að heimilt sé að víkja frá kröfunni um viðunandi námsárangur ef um er að ræða óviðráðanlegar ytri aðstæður, svo sem slys eða veikindi. Í athugasemdum frumvarpsins við ákvæðið er kveðið á um að veikindin verði að vera alvarleg. Þar sem munur getur verið þar á telur nefndin nauðsynlegt að leggja til breytingu á ákvæðinu. Að öðru leyti eru breytingarnar á ákvæðinu lagatæknilegar.
67. gr. Dvalarleyfi fyrir sjálfboðaliða og trúboða.
Í b-lið 2. mgr. segir að skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæðinu sé að farmiði frá Íslandi í lok tímabils liggi fyrir. Nefndin bendir á að skv. 6. mgr. ákvæðisins þá getur dvalarleyfi á vegum skráðs trúfélags eða þjóðkirkjunnar verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Nefndin leggur til að við b-lið 2. mgr. bætist: nema þegar um dvöl í tengslum við skráð trúfélag eða þjóðkirkjuna er að ræða.
Dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar.
69. gr. Skilyrði dvalarleyfa vegna fjölskyldusameiningar.
Í 4. mgr. segir að ekki skuli veita dvalarleyfi til lengri tíma en eins árs nema þegar sá fjölskyldumeðlimur sem umsókn byggist á dvelji hér á landi á grundvelli starfs sem krefst sérfræðiþekkingar, þá er heimilt að veita dvalarleyfi til tveggja ára. Nefndin telur að ekki eigi að takmarka gildistíma dvalarleyfis með þessum hætti og leggur til breytingar á ákvæðinu. Nefndin áréttar einnig að í 70. gr. frumvarpsins sem fjallar um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar eða sambúðar samkvæmt orðanna hljóðanna þurfi annaðhvort hjúskapurinn eða sambúðin að hafa varað lengur en eitt ár.
71. gr. Dvalarleyfi fyrir börn.
Með ákvæðinu eru skilyrði fyrir dvalarleyfi til barna skýrð og réttindi þeirra tryggð. Í 1. mgr. er kveðið á um að heimilt sé að veita barni yngra en 18 ára dvalarleyfi á grundvelli dvalarleyfis eða heimildar foreldris til búsetu. Nefndin leggur til þá breytingu að ákvæðið eigi einnig við 63. gr. frumvarpsins er mælir fyrir um dvalarleyfi fyrir íþróttafólk.
Dvalarleyfi vegna alþjóðlegrar verndar, mannúðarsjónarmiða og mansals.
73. gr. Dvalarleyfi á grundvelli alþjóðlegrar verndar.
Samkvæmt 2. mgr. skal dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu veitt til þriggja ára en í núgildandi löggjöf er það fjögur ár. Við umfjöllun frumvarpsins í nefndinni komu fram verulegar athugasemdir um styttri gildistíma þessara leyfa. Það er mat nefndarinnar að um réttarskerðingu sé að ræða og leggur til að ákvæðið standi óbreytt. Þá er í 2. mgr. kveðið á um að sé fylgdarlaus barni veitt alþjóðleg vernd skuli dvalarleyfi þess gilda þangað til barnið verður lögráða og þá skal að nýju leggja mat á þörf þess fyrir alþjóðlega vernd. Nefndin tekur undir athugasemdir Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Rauða kross Íslands að þessu leyti og leggur til að lokamálsliður 2. mgr. falli brott.
75. gr. Dvalarleyfi fyrir hugsanlegt fórnarlamb mansals.
Samkvæmt 1. mgr. er heimilt að veita útlendingi sem grunur leikur á að sé fórnarlamb mansals dvalarleyfi í allt að sex mánuði þótt öllum skilyrðum 1. og 2. mgr. 55. gr. sé ekki fullnægt. Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið frá lögreglunni hvort hægt væri að hafa slíkt dvalarleyfi í lengri tíma. Nefndin tekur undir þau sjónarmið og leggur til breytingu á ákvæðinu þannig að veita megi slíkt dvalarleyfi í allt að níu mánuði.
Frávísun og brottvísun.
104. gr. Framkvæmd ákvörðunar.
Í 7. mgr. segir að lögregla annist framkvæmd frávísana og brottvísana en það er til samræmis við núverandi framkvæmd. Fram kom á fundum nefndarinnar að nú standi yfir samningsgerð við International Organisation for Migration (IOM) og gangi þeir samningar eftir muni framkvæmd flutninga úr landi á þeirra vegum hefjast um leið og heimild fæst til þess. Fram kom í máli Útlendingastofnunar að ástæða væri til þess að heimila þeim að annast hluta þessara frávísana og brottvísana að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Slíkt mundi hafa í för með sér mikla réttarbót og hagræði fyrir útlending þegar um er að ræða að hann annaðhvort unir ákvörðun um brottvísun eða frávísun eða hann er umsækjandi um vernd sem dregur umsókn sína til baka. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og bendir á að ljóst er að ákveðnir flutningar þurfa ávallt að fara fram á vegum lögreglu, t.d. ef um er að ræða flutning refsifanga á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, útlendingur hefur neitað að yfirgefa landið, hann telst hættulegur eða gerð er krafa um flutning af hálfu lögreglu og ástæður þess teljast gildar. Nefndin leggur til breytingu á 7. og 8. mgr. greinarinnar þessu að lútandi.
106. gr. Frávísun við komu til landsins.
Í j-lið 1. mgr. er mælt fyrir um heimild til að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu ef endanleg ákvörðun stjórnvalds í Schengen-ríki um brottvísun eða frávísun liggur fyrir á grundvelli þess að ástæða sé til að ætla að hann hafi framið alvarlega glæpi eða vegna vísbendinga um að hann ætli að fremja slíka glæpi innan Schengen-svæðisins. Nefndin leggur til þá breytingu að notast verði við hugtakið „rökstuddan grun“ líkt og gert er í 18. gr. núgildandi útlendingalaga.
Í 2. mgr. segir að nægjanlegt sé að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins. Í 18. gr. núgildandi laga er að finna heimild lögreglu til að halda einstaklingi á landamærum í sjö daga vegna hugsanlegrar frávísunar en sú heimild kom inn með lögum nr. 20/2004, um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 96/2002. Í skýringum með því ákvæði segir að á þessum tíma telst útlendingur vera við landamæri og í raun ekki kominn inn í landið. Gert er ráð fyrir að útlendingur sé vistaður á landamærastöð eða við hana, en ávallt hafi hann heimild til að snúa aftur til þess staðar þaðan sem hann kom. Í framkvæmd hefur ákvæðinu einnig verið beitt um EES- og EFTA-borgara, sbr. 2. mgr. 41. gr. núgildandi laga. Ákvæðið á við um þær aðstæður þar sem skoða þarf hvort útlendingur hafi heimild til að koma til landsins eða hvort hann sé kominn í þeim tilgangi að fremja afbrot. Að mati nefndarinnar er lögreglu nauðsynlegt að hafa nokkuð rúman tíma til vistunar og skoðunar máls á landamærum. Helst hefur reynt á þessi ákvæði við komur félaga í skipulögðum glæpasamtökum hingað til lands og hefur þetta úrræði reynst grundvallaratriði til þess að hægt sé að spyrna við slíkri starfsemi hér á landi. Einnig geta þær aðstæður verið uppi að aðili sé í endurkomubanni hingað til lands og er þá nauðsynlegt að stöðva för hans á landamærum. Ákvæðið á ekki við um þær aðstæður þar sem viðkomandi sækir um alþjóðlega vernd eða er grunaður um refsiverðan verknað hér á landi, svo sem skjalafals. Nefndin bendir á að þessi framkvæmd hefur verið staðfest í dómaframkvæmd Hæstaréttar, sbr. Hrd. 191/2012 og Hrd. nr. 430 og 431/2012. Nefndin leggur til að mælt verði fyrir um þessa framkvæmd á skýran hátt í lögum og leggur til breytingu á 2. mgr. 106. gr. og 2. mgr. 94. gr. frumvarpsins.
Öryggi ríkisins. Tilkynningarskylda.
119. gr. Tilkynningarskylda annarra.
Í a-lið 1. mgr. 119. gr. er mælt fyrir um heimild til handa ráðherra til setningar reglna um að sá sem rekur gististað, af hvers kyns tagi, eða heldur tjaldsvæði og þess háttar skuli halda skrá yfir þá sem þar gista og tilkynna lögreglu um þá, gerist þess þörf. Að auki er gert ráð fyrir að samkvæmt framangreindum reglum geti öðrum einnig verið skylt að veita upplýsingar um útlendinga sem hjá þeim gista ef ástæða þykir til vegna öryggissjónarmiða eða sérstaks viðbúnaðar. Nefndin bendir á þau sjónarmið sem reifuð voru um vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 17. gr. frumvarpsins. Nefndin áréttar jafnframt skýrleika lagaákvæða er fela í sér íhlutun í einkalífsréttindi manna en í ákvæðinu er ekki að finna afmörkun á því hvenær gististaðaeigendum skuli vera skylt að tilkynna lögreglu um gesti sína. Að mati nefndarinnar er þörf á skýrri afmörkun um það hvenær slík upplýsingaskylda, eins og ákvæðið felur í sér, geti orðið virk. Nefndin vekur athygli á 45. gr. Schengen-samningsins en þar er fjallað um skyldu aðildarríkja að þeim samningi til að mæla fyrir sambærilega skráningu og að framan greinir. Það ákvæði tekur eingöngu til gististaðaeigenda og þar kemur fram að skylda þeirra til að afhenda upplýsingar um gesti sína verði virk telji yfirvöld þær nauðsynlegar til að koma í veg fyrir ógnanir, vegna meðferðar sakamáls eða til þess að upplýsa hvað hafi hent horfna menn eða fórnarlömb slysa. Með hliðsjón af þessu leggur nefndin til breytingar á ákvæðinu.
Reglugerðir, gildistaka o.fl.
Á fundum nefndarinnar var bent á að í mörgum ákvæðum frumvarpsins setji löggjafinn framkvæmdarvaldinu ekki skýr mörk heldur sé framkvæmdavaldinu falið að setja hinar efnislegu reglur og skilyrði. Í þessu sambandi vill nefndin árétta að löggjöf um útlendinga má flokka í tvennt, þ.e. EES/EFTA-borgara og þriðjaríkisborgara. Einnig nær löggjöfin yfir marga málaflokka, t.d. áritanir, leyfi, hælismál og brottvísanir. Ör þróun samfélags og viðskipta á síðustu árum kallar á mikla þróun í málaflokknum. Rétt er að mati nefndarinnar að hægt sé að laga málsmeðferðarreglur að breyttum aðstæðum með skjótum hætti.
Samhliða vinnslu frumvarpsins hefur nefndin fjallað um tillögu til þingsályktunar um stofnun embættis umboðsmanns flóttamanna (449. mál, þskj. 667). Tillagan kveður á um að fela eigi innanríkisráðherra og félags- og húsnæðismálaráðherra að hefja undirbúning að stofnun embættis umboðsmanns flóttamanna á Íslandi. Undirbúningur verði hafinn með því að kanna kosti og þörf á að stofna sérstakt embætti umboðsmanns flóttamanna og að ráðherra geri Alþingi grein fyrir niðurstöðum könnunarinnar með skýrslu fyrir lok yfirstandandi löggjafarþings. Markmið þingsályktunartillögunnar er að koma hagsmunagæslu og réttaraðstoð við útlendinga á eina hendi í þeim tilgangi að skilið sé á milli úrskurðar- og rannsóknarhlutverks sem Útlendingastofnun hefur með höndum annars vegar og hagsmuna- og réttargæslu hins vegar. Umsagnir um málið bárust frá Rauða krossi Íslands og Þjóðskrá Íslands. Nefndin hefur fjallað um málið og telur það af hinu góða að bæta réttarstöðu flóttamanna og hælisleitenda og áréttar að frumvarp til laga um útlendinga inniheldur fjölmargar réttarbætur þeim til handa. Nefndin tekur ekki afstöðu að svo stöddu til markmiðs tillögunnar en hvetur til þess að hlutaðeigandi ráðuneyti láti kanna hvort sú leið sem þar er lögð til sé fýsileg og rétt.
Nefndin ræddi sérstaklega hlutverk Þjóðskrár Íslands við framkvæmd laganna. Þjóðskrá Íslands tekur ákvarðanir um rétt EES- og EFTA-borgara til dvalar á Íslandi umfram þrjá mánuði og ef skilyrði eru uppfyllt þá gefur stofnunin út skráningarvottorð. Nefndin telur rétt að skoða þurfi nánar hvernig hlutverk Þjóðskrár Íslands er skilgreint í lögum er varða erlenda ríkisborgara. Einnig þurfi að fara yfir verkaskiptingu milli Þjóðskrár Íslands og Útlendingastofnunar hvað varðar þennan málaflokk. Nefndin beinir því til innanríkisráðuneytisins að hefja slíka vinnu.
Nefndin fjallaði einnig um svokölluð lokuð vistunarúrræði (e. detention center). Í 114. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði sem mælir fyrir um skyldu útlendings til að tilkynna sig eða dveljast á tilteknum stað. Í ákvæðinu felast heimildir fyrir lögreglu til að beita aðila, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, þvingunarúrræði sem felur í sér frelsisskerðingu en gengur þó styttra en gæsluvarðhald. Þörf getur verið á að hefta frelsi hælisleitanda á meðan málsmeðferð stendur vegna ýmissa atriða, svo sem ógnandi hegðunar, til að tryggja rannsókn, svo sem vegna hugsanlegs mansals eða tilrauna til að leyna auðkenni. Að mati nefndarinnar eru hefðbundin fangelsi ekki viðeigandi úrræði auk þess sem stjórnvöld þurfa að geta brugðist hratt við. Ljóst er að eftirlit með þessum einstaklingum getur reynst lögreglu þungt í vöfum en brýnt er að í tilvikum sem þessum standi til boða vistunarúrræði þar sem tryggt er að vista aðila sem taldir eru hættulegir gagnvart sjálfum sér og öðrum. Nefndin telur ekki tímabært að ganga lengra að sinni þar sem bæði útfærsla og mat á þörf fyrir slíkt úrræði þarfnast frekari undirbúnings. Nefndin leggur til að innanríkisráðuneytið setji slíka vinnu á laggirnar.
Nefndin leggur einnig til breytingar á frumvarpinu lagatæknilegs eðlis.
Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Fyrirvari Ólínu Kjerúlf Þorvarðardóttur: Samkvæmt frumvarpinu er Útlendingastofnun falin öll málsmeðferð sem lýtur að flóttamönnum, bæði rannsóknar- og úrskurðarvald sem og hagsmuna- og réttargæsla. Þingmaðurinn telur það ekki samrýmast meginsjónarmiðum um góða stjórnsýsluhætti að hafa svo eðlisóskyld og ósamrýmanleg hlutverk á einni hendi. Telur þingmaðurinn hættu á að þetta skaði hagsmuni flóttamanna sem annars vegar eiga að vera skjólstæðingar stofnunarinnar, hins vegar viðfang hennar. Þá telur þingmaðurinn mikilvægt að samræmis sé gætt varðandi málsmeðferð kvótaflóttamanna og hælisleitenda eins og ýmsir umsagnaraðilar bentu á.
Fyrirvari Helga Hrafns Gunnarssonar varðar heildarsamhengi frumvarpsins, framkvæmd laganna og inntak stefnu stjórnvalda í málaflokknum.
Alþingi, 31. maí 2016.
| Unnur Brá Konráðsdóttir, form., frsm. |
Guðmundur Steingrímsson. | Líneik Anna Sævarsdóttir. |
| Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir. | Willum Þór Þórsson. | Ólína Kjerúlf Þorvarðardóttir, með fyrirvara. |
| Helgi Hrafn Gunnarsson, með fyrirvara. |
Jóhanna María Sigmundsdóttir. | Vilhjálmur Árnason. |
