Ferill 876. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
Þingskjal 1696 — 876. mál.
Frumvarp til laga
um heimild til handa Landsneti hf. til að reisa og reka 220 kV raflínur frá Kröflustöð að Þeistareykjavirkjun og að iðnaðarsvæðinu á Bakka í Norðurþingi.
(Lagt fyrir Alþingi á 145. löggjafarþingi 2015–2016.)
1. gr.
Eftirfarandi skilyrði eru fyrir heimild Landsnets hf. til framkvæmda skv. 1. mgr.:
1. Landsnet skal tryggja að framkvæmdir auki ekki eyðingu gróðurs á svæði sem nú er eitt virkasta rofsvæði landsins.
2. Á röskuðum grónum svæðum skal Landsnet viðhafa aðgerðir til að endurheimta náttúrulegan gróður. Við frágang og uppgræðslu verði sáð gróðurtegundum í samráði við gróðursérfræðing.
3. Verði votlendi raskað skal Landsnet endurheimta a.m.k. jafnstórt votlendissvæði og það sem raskast.
4. Landsnet skal tryggja eins og kostur er að háspennumöstur og lega slóða, sem og umferð meðan á framkvæmdum stendur, raski ekki sjaldgæfum plöntum við Þeistareyki. Þá skal Landsnet tryggja að framkvæmdir trufli ekki varp fálka með því að framkvæmdir verði utan varptíma.
5. Landsnet skal taka tillit til fornleifa við framkvæmdirnar og hlífa þeim. Í samráði við Minjastofnun Íslands skal Landsnet tryggja að ekki verði raskað fimm fornleifum í landi Þeistareykja og átta fornleifum nálægt Bakka sem lýst er í matsskýrslu frá október 2010. Landsnet skal sérstaklega hafa samráð við Minjastofnun Íslands ef nauðsynlegt reynist að raska fornleifum á framkvæmdasvæðinu. Þegar framkvæmdum og frágangi lýkur skal meta ástand merktra fornleifa innan framkvæmdasvæðisins.
6. Landsnet skal leggja fram áætlun um rannsóknir á umfangi áflugs fugla á raflínur. Niðurstöður rannsóknanna skulu bornar undir Umhverfisstofnun.
7. Landsnet skal vakta slóða vegna uppbyggingar raflínanna í fimm ár frá uppbyggingu og lagfæra með tilliti til úrrennslis.
8. Landsnet skal fylgjast með uppgræðslu jarðrasks í a.m.k. fimm ár frá uppbyggingu raflínanna.
2. gr.
Framkvæmdaleyfi sveitarfélaganna Norðurþings frá 24. maí 2016, Þingeyjarsveitar frá 14. júní 2016 og Skútustaðahrepps frá 2. maí 2016 fyrir Þeistareykjalínu 1 og Kröflulínu 4 falla úr gildi við gildistöku laga þessara.
Þrátt fyrir að framkvæmdaleyfi skv. 2. mgr. hafi verið felld úr gildi skulu viðkomandi sveitarstjórnir hafa eftirlit með framkvæmdum innan sveitarfélagsins í samræmi við ákvæði skipulagslaga.
3. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
1.1. Forsaga málsins.
Um nokkurra áratuga skeið hefur verið unnið að atvinnuuppbyggingu í Þingeyjarsýslum sem byggist á nýtingu jarðhitaauðlinda. Á undanförnum árum hefur verið reynt án árangurs að fá fjárfestingar inn á svæðið í því skyni að styrkja atvinnulíf og samfélag. Eftir að ljóst varð árið 2009 að Alcoa mundi ekki ráðast í byggingu álvers á Bakka hélt undirbúningur fyrir iðnaðaruppbyggingu á Bakka áfram og í október 2009 var undirrituð viljayfirlýsing milli iðnaðarráðuneytisins fyrir hönd ríkisstjórnar Íslands, Skútustaðahrepps, Þingeyjarsveitar og Norðurþings.
Á vormánuðum árið 2011 komu fulltrúar þýska fyrirtækisins PCC SE til fundar við forsvarsmenn Norðurþings til að kanna möguleika á uppbyggingu kísilvinnslu sem mundi nýta endurnýjanlega orkugjafa við framleiðsluna og síðar það sama ár hófust formlegar viðræður PCC SE og Norðurþings sem höfðu það að markmiði að byggja 33 þús. tonna kísilmálmbræðslu á Bakka, með mögulegri stækkun í allt að 70 þús. tonn. Þá var í maí 2011 undirrituð ný viljayfirlýsing á milli ríkisstjórnar Íslands og sveitarfélaganna Norðurþings, Skútustaðahrepps, Þingeyjarsveitar og Tjörneshrepps um samstarf á sviði orkunýtingar og uppbyggingar innviða til að takast á við umfangsmikla atvinnuuppbyggingu í Þingeyjarsýslum.
Snemma varð ljóst að til þess að hægt væri að þjónusta þá starfsemi sem fyrirhuguð er á Bakka þyrfti að ráðast í verulega uppbyggingu innviða á svæðinu. Í því skyni lagði atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra fram frumvarp til laga vorið 2013 um heimild til handa ráðherra, f.h. ríkissjóðs, til að fjármagna uppbyggingu innviða vegna atvinnustarfsemi í landi Bakka í Norðurþingi, sem var samþykkt sem lög nr. 41/2013. Jafnframt samþykkti Alþingi lög um heimild til samninga um kísilver í landi Bakka í Norðurþingi, nr. 52/2013. Í kjölfarið var ráðist í verulegar fjárfestingar vegna atvinnuuppbyggingar á Norðausturlandi. Þessu tengt var gerður fjárfestingarsamningur milli ríkisstjórnar Íslands og PCC SE og PCC BakkiSilicon hf., sem birtur var í B-deild Stjórnartíðinda, nr. 450/2014, hinn 16. apríl 2014.
Í framhaldi af því voru gerðir samningar um sölu og flutning raforku við annars vegar Landsvirkjun og hins vegar Landsnet. Á grundvelli raforkusölusamnings hóf Landsvirkjun byggingu 1. áfanga Þeistareykjavirkjunar til að tryggja orkuöflun, m.a. fyrir iðnaðarsvæðið á Bakka. Bygging virkjunarinnar er á áætlun og mun því Landsvirkjun geta staðið við samninga sína um orkusölu til PCC BakkiSilicon hf. síðla árs 2017. Landsnet hf. hefur um langt skeið unnið að undirbúningi nauðsynlegra flutningsmannvirkja til að mæta framangreindri uppbyggingu á svæðinu og lauk umhverfismati vegna fyrirhugaðra framkvæmda árið 2010, þegar álit Skipulagsstofnunar lá fyrir. Umsagnir sem bárust við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdanna gáfu ekki tilefni til að álykta að framkvæmt væri í andstöðu við samfélag og umhverfi. Þannig hefur, í samræmi við ákvæði laga, verið fjallað um og lagt mat á umhverfisáhrif nauðsynlegra flutningsvirkja Landsnets hf., Kröflulínu 4 og Hólasandslínu 2 (sem nú bera saman heitið Kröflulína 4) og Þeistareykjalínu 1, 220 kV, í eftirfarandi ferlum:
* Svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007–2025.
* Aðalskipulagi Norðurþings 2010–2030.
* Aðalskipulagi Þingeyjarsveitar 2010–2022.
* Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 2011–2023.
* Matsskýrslu Landsnets, 2010. Háspennulínur (220 kV) frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík. Jarðstrengur (132 kV) frá Bjarnarflagi að Kröflu. Norðurþing, Skútustaðahreppur og Þingeyjarsveit.
* Matsskýrslu Landsnets, Landsvirkjunar, Þeistareykjavirkjunar og Alcoa, 2010. Sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum álvers á Bakka við Húsavík, Þeistareykjavirkjunar Kröfluvirkjunar II og háspennulína frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík.
* Áliti Skipulagsstofnunar um háspennulínur (220 kV) frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík. Jarðstrengur (132 kV) frá Bjarnarflagi að Kröflu, 2010.
* Áliti Skipulagsstofnunar um sameiginlegt mat, 2010.
* Deiliskipulagi Þeistareykjavirkjunar. Þingeyjarsveit, 2012.
* Matsskýrslu. Kísilmálmverksmiðja PCC á Bakka við Húsavík, 2013.
* Áliti Skipulagsstofnunar um Kísilmálmverksmiðju PCC á Bakka við Húsavík, 2013.
1.2. Staða mála.
Í samræmi við áætlanir hefur PCC BakkiSilicon hf. hafið byggingu kísilvers í landi Bakka við Húsavík og er sú framkvæmd á áætlun. Áætlað er að framleiðsla hefjist haustið 2017 en forsenda þess að svo geti orðið er meðal annars að til staðar séu raforkuflutningskerfi sem fullnægi þörfum verksmiðjunnar.
Í mati á umhverfisáhrifum og áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum þeirra framkvæmdar, dags. 3. júlí 2013, kemur fram að verksmiðjan er háð raforku og tryggum flutningi hennar til verksmiðjunnar. Skipulagsstofnun tekur þar fram að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram fyrir flutningslínur (220 kV) frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka. Í áliti Skipulagsstofnunar kemur ekkert fram um að gerðar hafi verið athugasemdir um gildi mats á umhverfisáhrifum framkvæmda Landsnets. Fyrir liggur að enginn sem komið hefur að undirbúningi framkvæmdanna hefur dregið í efa að þær muni hafa nokkur neikvæð umhverfisáhrif í för með sér og kemur það m.a. fram í umhverfismati svæðisskipulagsins. Eigi að síður liggja fyrir ákvarðanir um að í framkvæmdirnar skuli ráðist og á grundvelli þeirra ákvarðana hafa verið gerðir samningar um fjárfestingu í innviðauppbyggingu svæðisins.
Á grundvelli framangreindra lögbundinna ferla og stjórnvaldsákvarðana sótti Landsnet hf. um framkvæmdaleyfi til viðkomandi sveitarfélaga, Norðurþings, Þingeyjarsveitar og Skútustaðahrepps, til byggingar Kröflulínu 4 og Þeistareykjalínu 1 (220 kV) og voru leyfin gefin út fyrr á þessu ári. Í kjölfar þess var útgáfa framkvæmdaleyfanna kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem með úrskurðum til bráðabirgða í júní og ágúst 2016 stöðvaði framkvæmdir að hluta í Skútustaðahreppi og Þingeyjarsveit, fyrst og fremst með vísan til ákvæða nýrra náttúruverndarlaga, nr. 60/2013.
1.3. Almennt um málsmeðferðina og ákvæði nýrra náttúruverndarlaga.
Öll málsmeðferðin, svæðisskipulag háhitasvæðanna, aðalskipulag Þingeyjarsveitar, umhverfismat framkvæmdarinnar og deiliskipulag Þeistareykjavirkjunar hefur leitt til þess að með ýmsum hætti er reynt að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum, t.d. með nánari útfærslu mannvirkja og hverfisverndar í deiliskipulagi Þeistareykjavirkjunar. Meginmarkmið laga um mat á umhverfisáhrifum og laga um umhverfismat áætlana er að stuðla að því að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmda. Áætlanir sem snúa að framkvæmdinni hafa verið unnar í samráði við framkvæmdaraðila, sveitarstjórnir, opinberar stofnanir og náttúruverndarnefndir og lögð hafa verið til grundvallar gögn vísindamanna. Málsmeðferðin hefur öll verið opin þar sem almenningi, hagsmunaaðilum og félagasamtökum hefur verið gefinn kostur á að koma með athugasemdir sem síðan hefur verið fjallað um með rökstuddum hætti í áætlunum.
Sérstöku umsagnarferli samkvæmt þágildandi náttúruverndarlögum og skipulagsreglugerð er lokið í tilviki framkvæmdanna sem sættu umhverfismati og teknar voru skipulagsákvarðanir um af hálfu sveitarfélaganna löngu fyrir gildistöku nýrra náttúruverndarlaga. Það var ekki tilgangur löggjafarvaldsins að bæta við nýjum umsagnarferlum sem fælu í sér tvíverknað. Enda var það sérstaklega tekið fram í nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar um frumvarp það sem varð að lögum nr. 109/2015 að það væri „mikilvægt að sú málsmeðferð sem nauðsynlegt er að sé til staðar í lögum verði ekki margendurtekin“ (140. mál 145. löggjafarþings).
Benda má á að Umhverfisstofnun hefur einnig haft eftirfarandi aðkomu að málinu, sbr. eftirfarandi:
* Umhverfisstofnun tók þátt í samráði við gerð svæðisskipulagsins. Þar kemur fram, þar sem fjallað er um hverfisverndarsvæði við Þeistareyki, að vegna sérstöðu svæðisins sé lögð sérstök áhersla á samráð við Umhverfisstofnun um skipulag og útfærslu mannvirkja á Þeistareykjahrauni.
* Fyrir liggur umsögn Umhverfisstofnunar vegna aðalskipulags sveitarfélaga.
* Fyrir liggur umsögn Umhverfisstofnunar vegna tillögu að deiliskipulagi Þeistareykjavirkjunar.
* Fyrir liggja að auki umsagnir Umhverfisstofnunar vegna tillagna að matsáætlunum fyrir háspennulínurnar og umhverfismati sameiginlega matsins og umsagnir Umhverfisstofnunar vegna frummatsskýrslu fyrir háspennulínurnar og sameiginlega matið.
Í þessum umsögnum er fjallað um náttúruverndargildi þeirra svæða sem framkvæmdirnar snerta. Umhverfisstofnun hefur því fjallað um framkvæmdirnar með tilliti til náttúruverndar og þrátt fyrir breytingar á lögum um náttúruvernd hafa ekki bæst við ný verndarsvæði eða minjar sem snerta þessar framkvæmdir frá því að skipulag og umhverfismat var gert.
Að auki liggur fyrir umsögn Umhverfisstofnunar vegna draga að umhverfisskýrslu Kerfisáætlunar Landsnets 2015–2024 en í framkvæmdahluta áætlunarinnar eru umræddar línur. Jafnframt hefur Landsnet gert samning við Umhverfisstofnun um eftirlit með slóðagerð í samræmi við ákvæði 76. gr. náttúruverndarlaga, nr. 60/2013.
1.4. Nánar um Þeistareykjalínu 1 og Kröflulínu 4.
Það er ákvörðun framkvæmdaraðilans, Landsnets, að byggja línurnar sem 220 kV línur. Sú ákvörðun byggist á mati á framtíðarþörf iðnaðarsvæðisins á Bakka en ekki síður og enn þá mikilvægara er að línur með þá flutningsgetu er liður í aflflæðistjórnun raforkukerfisins í heild en mikil þörf er á styrkingu landskerfisins, sérstaklega utan suðvesturhluta landsins.
Þeistareykjalína 1 er hluti af uppbyggingu raforkukerfisins samkvæmt kerfisáætlun, sbr. raforkulög, nr. 65/2003, og lega línunnar er í samræmi við aðalskipulag. Megintilgangur Þeistareykjalínu 1 er að tengja Þeistareykjavirkjun við iðnaðarsvæðið á Bakka en enn fremur að tengja þéttbýlið við Skjálfandaflóa og allt norðausturhorn landsins til að styrkja innviðina á því svæði. Tilgangur Kröflulínu 4 er fyrst og fremst að tengja Þeistareykjavirkjun við landsnetið.
Stefnt er að því að meginflutningskerfið í landinu verði í framtíðinni á 220 kV spennustigi eða hærra. Um þau atriði er vísað til Kerfisáætlunar Landsnets 2015–2024 sem Orkustofnun hefur staðfest að uppfylli skilyrði 9. gr. a og 9. gr. b raforkulaga. Kerfisáætlun Landsnets hefur hlotið málsmeðferð samkvæmt lögum um umhverfismat áætlana, nr. 105/2006.
Framkvæmdaleyfin sem sveitarfélögin veittu voru fyrir þeim 220 kV línum sem farið hafa í gegnum lögboðna ferla og hafa framkvæmdirnar sætt mati á umhverfisáhrifum eins og rakið er að framan. Með frumvarpi því sem hér er lagt fram er stefnt að því að það séu nákvæmlega þessar línur sem reistar verði.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Almannahagsmunir og hagsmunamat.
Framangreindir úrskurðir úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og kærur sem lúta að framkvæmdaleyfum sveitarfélaganna hafa sett framvindu verkefnisins um atvinnuuppbyggingu á Bakka í mikla óvissu. Er það mat þeirra aðila sem að þeim framkvæmdum koma, með einum eða öðrum hætti, að sú óvissa geti valdið verulegu fjárhagstjóni, bæði fyrir opinbera aðila, sveitarfélög og fyrirtæki, auk þess sem áralangur undirbúningur að uppbyggingu atvinnustarfsemi á Norðausturlandi er í uppnámi. Stöðvun framkvæmda Landsnets hefur nú þegar kostað félagið tugi milljóna króna. Leiði frekari tafir til þess að ekki verði unnt að efna þegar gerða samninga gæti beint tjón orðið verulegt fyrir alla þá fjölmörgu aðila sem koma að uppbyggingu iðnaðarsvæðisins á Bakka, þ.m.t. opinbera aðila.
Rekstur virkjunar Landsvirkjunar að Þeistareykjum er háður því að virkjunin verði tengd raforkuflutningskerfinu. Að sama skapi er starfsemi PCC á Bakka háð því að verksmiðjan fái raforku frá Þeistareykjavirkjun um sömu flutningsvirki. Þá munu tafir á framkvæmdum hafa áhrif á tekjur vegna þeirrar innviðauppbyggingar sem íslenska ríkið og sveitarfélög á svæðinu hafa staðið fyrir. Þessu til viðbótar kunna tafir á verkefninu og óvissa um framvindu þess að hafa veruleg áhrif á fjármögnun annarra verkefna, bæði verkefna sem þegar eru farin af stað og annarra sem eru til skoðunar. Til viðbótar við það er veruleg áhætta á því að orðspor Íslands sem trausts fjárfestingarkosts muni til lengri tíma hljóta verulegan skaða af þeirri óvissu sem uppi er, sé henni ekki eytt. Unnið hefur verið að því til fjölda ára að byggja upp gott orðspor Íslands á því sviði. Því er litið svo á að brýnir almannahagsmunir, bæði efnahagslegir í stærra samhengi og samfélagslegir ef horft er á atvinnuuppbyggingu á Norðausturlandi, séu af því að umræddar framkvæmdir við lagningu flutningsmannvirkja tefjist ekki frekar en orðið er og að óvissu um framvindu þeirra, eins og áætlanir höfðu gert ráð fyrir, sé eytt.
Með vísan til þeirra almannahagsmuna er markmið og tilefni frumvarpsins þannig að tryggja að verkefnið haldi áfram samkvæmt áætlunum og tefjist ekki frekar en þegar er orðið.
Sveitarstjórnir Norðurþings, Þingeyjarsveitar og Skútustaðahrepps hafa, með sameiginlegri yfirlýsingu (sbr. fskj. I) farið þess á leit við ríkisstjórn og Alþingi að gripið verði til ráðstafana til að leysa þann hnút sem málið er í, enda verði framfylgt stefnu hvers sveitarfélags um landnotkun, samkvæmt gildandi skipulagsáætlunum, sem koma fram í framkvæmdaleyfum útgefnum af sveitarfélögunum.
Með frumvarpi þessu er brugðist við þeirri stöðu sem uppi er og þeim áskorunum sem fram hafa komið, m.a. af hálfu sveitarfélaga á svæðinu. Markmið frumvarpsins er að leysa úr þeirri alvarlegu stöðu sem blasir við vegna stöðvunar framkvæmda við framangreindar línulagnir og óvissu um það hvenær mögulegt sé að halda þeim áfram. Það eru því brýnir almannahagsmunir af því að leiða þetta mál til lykta eins skjótt og verða má og er litið svo á að ekki séu aðrar leiðir færar en sú lagasetning sem lögð er til í frumvarpinu.
2.2. Álitamál um afturvirkni nýrra náttúruverndarlaga.
Núgildandi náttúruverndarlög, nr. 60/2013, tóku gildi 15. nóvember 2015. Með setningu þeirra laga var ekki ráðgert að þau mundu hafa afturvirk áhrif á matsferli lögboðins umhverfismats sem lokið var fyrir gildistöku þeirra. Sama gildir um skipulagsákvarðanir sveitarfélaga sem staðfestar voru eða samþykktar í gildistíð eldri náttúruverndarlaga og umsagnarferli lokið áður en hin nýju náttúruverndarlög tóku gildi.
Til þess að taka af öll tvímæli um þetta atriði er með frumvarpi þessu lagt til að sett verði í lög nr. 60/2013 sérstakt ákvæði sem kveður skýrt á um að hafi Skipulagsstofnun gefið álit á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar fyrir gildistöku laga nr. 60/2013 skuli fara um veitingu framkvæmdaleyfis eftir náttúruverndarlögum nr. 44/1999, með síðari breytingum.
Líta má svo á að ef ný náttúruverndarlög eru talin hafa áhrif á leyfisveitingar vegna framkvæmda sem langt voru komnar í undirbúningi og matsferlum lokið feli það í sér ákveðna röskun á réttaröryggi og fyrirsjáanleika. Til að taka af öll tvímæli um slíkt er því í frumvarpinu, til öryggis, lagt til að lagaskilareglu þess efnis verði bætt við náttúruverndarlög, nr. 60/2013.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpi þessu er lagt til að löggjafinn veiti heimild með lögum til framkvæmda við hin nauðsynlegu flutningsvirki sem að framan greinir, á grunni lögbundins undirbúningsferlis, í stað viðkomandi sveitarstjórna. Verði frumvarpið að lögum er um að ræða sérlög er ganga framar almennum lögum er kunna að varða útgáfu framkvæmdaleyfa.
Til að taka af allan vafa er með frumvarpinu jafnframt kveðið á um að útgefin framkvæmdaleyfi vegna umræddra framkvæmda við flutningslínur eru felld niður. Eftir sem áður hafa viðkomandi sveitarstjórnir eftirlit með framkvæmdunum samkvæmt ákvæðum skipulagslaga.
Jafnframt er sem áður segir með frumvarpinu lagt til að lagaskilaákvæði verði bætt við ný náttúruverndarlög til að taka af tvímæli um að þeim var ekki ætlað að hafa afturvirk áhrif á framkvæmdir sem langt eru komnar á framkvæmdastigi og þar sem tilskilin leyfi og stjórnvaldsákvarðanir liggja fyrir.
4. Mat á áhrifum.
Verði frumvarpið að lögum mun það fyrst og fremst hafa þau áhrif að framkvæmdir við lagningu framangreindra flutningsmannvirkja raforku geta hafist að nýju og eytt er óvissu um framvindu verkefnisins sem snýr að atvinnuuppbyggingu á Norðausturlandi.
Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð verði það óbreytt að lögum. Frumvarpið kallar ekki á ný verkefni þeirra ríkisaðila sem að málinu koma.
5. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Við gerð frumvarpsins var leitað eftir lögfræðilegri álitsgerð frá óháðum aðila um samræmi frumvarpsins við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar Íslands og er sú álitsgerð fylgiskjal II með frumvarpinu. Kemur þar sérstaklega til skoðunar svonefndur Árósasamningur sem gerður var í Árósum 25. júní 1998 og snýr að aðgangi að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgangi að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Enn fremur var óskað eftir mati á því hvort frumvarpið færi í bága við sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga og meginreglur um afturvirkni laga.
Í niðurstöðum hinnar lögfræðilegu álitsgerðar kemur fram að frumvarpið brjóti að líkindum hvorki gegn Árósasamningnum né skyldum Íslands að EES-rétti. Þá kemur einnig fram það mat að ekki verði litið svo á að frumvarpið fari gegn meginreglum stjórnskipunarréttar á grundvelli sjónarmiða um afturvirkni eða sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga.
6. Samráð.
Við gerð frumvarpsins var haft samráð við forsætisráðuneytið og umhverfis- og auðlindaráðuneytið. Jafnframt var haft samráð við sveitarfélögin Norðurþing, Þingeyjarsveit og Skútustaðahrepp og Landsnet.
Þess ber að geta að í kjölfar úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, um stöðvun framkvæmda, voru fundir í umhverfisnefnd og atvinnuveganefnd Alþingis um stöðu mála og auk þess áttu fulltrúar Landsnets og Landverndar fund. Í kjölfarið skipulagði Landsnet vettvangsferð um framkvæmdasvæðið sem farin var mánudaginn 5. september 2016. Í ferðinni voru skoðaðir staðhættir á fyrirhuguðum línuleiðum, auk þess sem rætt var um stöðu mála og leiðir til ná fram sátt um uppbyggingu flutningskerfisins til framtíðar þar sem óæskileg áhrif á umhverfið væru lágmörkuð.
Áður en kom til gerðar frumvarpsins voru haldnir fundir með aðkomu forsætisráðuneytis, umhverfis- og auðlindaráðuneytis, atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis, Skipulagsstofnunar, Landverndar og Landsnets með það fyrir augum að reyna að finna sameiginlega lausn á þeirri óvissu sem uppi er í málinu. Var það mat aðila í kjölfar þeirra funda að ekki reyndist vera flötur á því að ná samkomulagi um lausn á málinu á milli kæranda og framkvæmdaraðila hvað varðar þá framkvæmd er snýr að Kröflulínu 4. Í þessu samhengi er rétt að geta þess að fyrir liggur hugmynd Landsnets um minni háttar breytingar á Þeistareykjalínu 1 til að koma til móts við sjónarmið kæranda og felst hún í að draga frekar úr skerðingu á hrauni. Hún felst í að legu línunnar er hnikað á u.þ.b. tveggja kílómetra kafla. Með því er sneitt hjá því að möstur eða slóðar verði innan hverfisverndaðra hrauntungna. Fyrir liggur það mat Skipulagsstofnunar að tillaga að slíkum breytingum, sem Landsnet hefur kynnt stofnuninni vegna Þeistareykjalínu 1, kalli einvörðungu á óverulega breytingu á aðalskipulagi og deiliskipulagi. Standi vilji sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar til að verða við óskum um þessa minni háttar breytingu ætti afgreiðsla skipulagsbreytinganna að geta gengið hratt fyrir sig. Einnig liggur það fyrir að Landsnet telur að hægt sé að ráðast í slíka breytingu á Þeistareykjalínu 1 án óásættanlegra tafa á verkefninu. Sökum þess að ekki náðist heildarniðurstaða um sátt í málinu var ráðist í gerð þess frumvarps sem hér er lagt fram þar sem litið er svo á að með vísan til þeirra hagsmuna sem tilgreindir eru í frumvarpinu séu aðrir kostir ekki færir í þeirri stöðu sem uppi er.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Þá er tekið fram að þótt framkvæmdaleyfin sem gefin voru út af sveitarfélögunum falli úr gildi fellur ekki niður skylda sveitarstjórna til að hafa eftirlit með umræddum framkvæmdum.
Um 3. gr.
Fylgiskjal I.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal II.
Minnisblað
Dags: 20. september 2016
Efni: Skoðun á drögum að frumvarpi til laga um heimild til handa Landsneti hf. til að reisa og reka 220 kV raflínur frá Kröflustöð að Þeistareykjavirkjun og iðnaðarsvæðinu á Bakka í Norðurþingi (flutningskerfi raforku)
Til: Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti
Frá: LOGOS lögmannsþjónustu
1. Inngangur
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið („ ráðuneytið“) hefur falið LOGOS lögmannsþjónustu að taka saman minnisblað þetta um drög að frumvarpi til laga um heimild til handa Landsneti hf. („ Landsnet“) til að reisa og reka 220 kV raflínur frá Kröflustöð að Þeistareykjavirkjun og að iðnaðarsvæðinu á Bakka í Norðurþingi (flutningskerfi raforku) („ frumvarpið“) með tilliti til þess hvort fyrirhuguð lagasetning samræmist alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að og EES-regluverki, með vísan til gagnrýni sem sett hefur verið fram á fyrirhugaða lagasetningu. Ennfremur verður lagt mat á hvort fyrirhugaðar lagabreytingar fara í bága við sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga og meginreglur um afturvirkni laga.
Frumvarpið mun vera hugsað sem möguleg viðbrögð við þeirri stöðu sem upp er kominn vegna úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála („ úrskurðarnefndin“) um tímabundnar stöðvanir framkvæmda við loftlínur sem Landsnet hyggst reisa frá Kröflustöð að Þeistareykjavirkun og Bakka. Um þann ágreining verður ekki fjallað nánar í minnisblaði þessu en vísað er til úrskurða nefndarinnar nr. 95/2016 og 96/2016.
Vakin er athygli á því að óskað var eftir minnisblaðinu með skömmum fyrirvara og höfum við því einungis náð að framkvæma greiningu á helstu atriðum og álitefnum sem koma upp. Eru álitaefnin, sem minnisblað þetta fjallar um, flókin og þess eðlis að ítarlegrar skoðunar er þörf, einkum sá hluti minnisblaðsins er varðar EES rétt. Verður umfjöllunin að skoðast í því ljósi að enginn möguleiki hefur verið á því að kanna ákvæði EES-samningsins og viðauka við hann til fullnustu og því varð að láta nægja að skoða þær gerðir sem helst komu til greina að ættu við í tengslum við álitaefnið.
2. Efni frumvarpsins
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. þeirra draga frumvarpsins sem okkur hefur verið látin í té verður Landsneti veitt heimild til að „reisa og reka flutningsvirki“ á fyrrgreindri leið í samræmi við svæðisskipulag háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007–2025 og gildandi aðalskipulög sveitarfélaganna þriggja sem línan mun liggja um. Í 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins eru sett sömu skilyrði fyrir framkvæmdinni og Skipulagsstofnun setti í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum sömu framkvæmdar, frá 24. nóvember 2010.
Í 2. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um að framkvæmdaleyfi, sem sveitarfélögin á svæðinu höfðu þegar veitt, falli úr gildi. Í 3. gr. er mælt fyrir um það að viðkomandi sveitarfélög skulu hafa eftirliti með framkvæmdunum í samræmi við ákvæði skipulagslaga þrátt fyrir að framkvæmdaleyfin hafi verið felld úr gildi.
Í 4. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um að sett verði ákvæði til bráðabirgða í lögum um náttúruvernd nr. 60/2013, sem virðist einkum ætlað að tryggja að lagaskil á milli nýrri náttúruverndarlaga og eldri verði skýrari.
Loks er í 5. gr. mælt fyrir um að lögin öðlist þegar gildi.
3. Álitaefnin
a. Gagnrýni á fyrirhugaða lagasetningu
Eftir að fréttir bárust af fyrirhugaðri lagasetningu hefur gagnrýni verið sett fram á þær áætlanir. Telja gagnrýnendur, þ.m.t. Landvernd ríkisstjórnina ekki geta haft áhrif á ákvarðanir óháðra úrskurðarnefnda eða dómstóla og Alþingi ekki breytt lögum afturvirkt. Slík íhlutun sé einnig brot á alþjóðasamningum, þ.m.t. EES-samningnum og Árósasamningnum, og rétti almennings til endurskoðunar ákvarðana um umhverfismál. Þannig tekur Landvernd fram í frétt á heimasíðu sinni, dags. 12. september sl., að með fullgildingu Íslands á samningi um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgangi að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum sem gerður var í Árósum 25. júní 1998 (hér eftir „ Árósasamningurinn“), fyrir fimm árum hafi íslensk stjórnvöld skuldbundið sig til að tryggja að óháður úrskurðaraðili eða dómstóll endurskoði leyfi til framkvæmda. 1 Sú endurskoðun sé á valdsviði úrskurðarnefndarinnar, sem stefni að því að úrskurða í málunum er varði línurnar til Bakka í október nk. Efnislega fjalli málin um lögmæti leyfisveitingu sveitarfélaga frá apríl og júní á þessu ári og einungis þau lög er giltu þá verði lögð til grundvallar úrskurða í þeim málum, ekki seinni tíma löggjöf.
Athugasemdir og gagnrýni á frumvarpið lúta því fyrst og fremst að því hvort frumvarpið brjóti gegn i) Árósasamningnum, ii) EES-samningnum og iii) hvort hún feli í sér afturvirka lagasetningu sem sé heimil. Því til viðbótar hefur verið óskað eftir því að fjallað verði um það hvort frumvarpið brjóti gegn sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélaga.
b. Árósasamningurinn
Árið 2011 fullgilti ríkisstjórnin fyrir Íslands hönd Árósasamninginn. Í tilefni fullgildingar samningsins var ýmsum lögum breytt með setningu laga nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar samningsins. Þá voru lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sett með það að leiðarljósi að breyta íslenskum rétti svo hann myndi samrýmast þeim skuldbindingum þeim er felast í Árósasamningnum.
Markmið Árósasamningsins er sett fram í 1. gr. Samkvæmt því ákvæði skulu samningsaðilar ábyrgjast rétt til aðgangs að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgangs að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum í samræmi við ákvæði samningsins í því skyni að stuðla að verndun réttinda hvers einstaklings af núlifandi og komandi kynslóðum til að lifa í umhverfi sem er fullnægjandi fyrir heilsu og velferð hans.
Samkvæmt þingsályktunartillögu um heimild Alþingis til fullgildingar samningsins veitir hann almenningi réttindi sem eru þríþætt og mynda þrjár stoðir samningsins. Fyrsta stoðin leggur samningsaðilum og stjórnvöldum skyldur á herðar varðandi aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál. Önnur stoðin skyldar aðildarríki til að tryggja almenningi þátttöku í ákvarðanatöku sem snertir umhverfið. Með þriðju stoðinni styður samningurinn framangreind réttindi með ákvæðum um aðgang að réttlátri málsmeðferð sem stuðla að auknu vægi samningsins.
Í 6. gr. samningsins er fjallað um þátttöku almennings í ákvarðanatöku um tiltekna starfsemi. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 6. gr. ná ákvæði greinarinnar til ákvarðana um hvort leyfa eigi starfsemi sem tilgreind er í I. viðauka við samninginn. Samkvæmt b-lið 1. mgr. 6. gr. ná ákvæði hennar auk þess til annarrar starfsemi sem kann að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Skulu samningsaðilar ákveða hvort slík fyrirhuguð starfsemi sé háð ákvæðum 6. gr. Ákvæði 6. gr. samningsins felur í sér að gefa skuli almenningi kost á að taka þátt í ákvörðunum um útgáfu leyfa fyrir þeim framkvæmdum sem falla undir efnissvið greinarinnar.
Efni þriðju stoðar Árósasamningsins um aðgang að réttlátri málsmeðferð kemur fram í 9. gr. hans. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. skulu samningsaðilar tryggja aðgang almennings sem málið varðar og sem á nægjanlegra hagsmuna að gæta að endurskoðunarleið fyrir dómstólum og/eða öðrum óháðum og hlutlausum aðila um lagagildi ákvarðana, aðgerða og aðgerðarleysis sem 6. gr. samningsins nær til, bæði að því er varðar efni og form. Í 3. mgr. er að finna almennt ákvæði þess efnis að samningsaðilar skuli tryggja almenningi sem uppfyllir skilyrði landslaga aðgang að stjórnsýslu- eða dómstólameðferð til að geta krafist þess að aðgerðir eða aðgerðaleysi af hálfu einstaklinga og stjórnvalda, sem ganga gegn ákvæðum landslaga um umhverfið, verði tekið fyrir. Þá er í 4. og 5. mgr. fjallað um að aðilar að samningnum skuli tryggja virk úrræði almennings til að beita rétti sínum samkvæmt framangreindum málsgreinum.
Áhrif frumvarpsins, verði það að lögum, er að löggjafinn fellir úr gildi framkvæmdaleyfi tiltekinna sveitastjórna og veitir í stað þeirra heimild til tiltekinnar framkvæmdar. Leiðir þetta til þess að kæruréttur til úrskurðarnefndarinnar fellur niður þar sem lögsaga nefndarinnar er ekki lengur til staðar. Málsmeðferð vegna þeirrar ákvörðunar að veita Landsneti heimild til framkvæmdarinnar með lagasetningu fellur þá eingöngu undir dómstóla og mun væntanlega einvörðungu geta snúist um formsatriði, þ.e. hvort lögin eru sett með stjórnskipulega réttum hætti.
Ákvörðun sveitastjórnanna um að veita framkvæmdaleyfi skv. skipulagslögum er ákvörðun sem fellur undir 6. gr. Árósasamningsins sem tryggir þátttöku almennings í slíkri ákvörðun. Af þeirri staðreynd leiðir að íslenska ríkinu ber að tryggja almenningi aðgang að endurskoðunarleið fyrir dómstólum og/eða öðrum hlutlausum aðila til að vefengja lögmæti slíkrar ákvörðunar, bæði hvað varðar efni og form, sbr. b-lið 2. mgr. 9. gr. Árósasamnings. Eru þessi réttur sem fyrr segir tryggður með reglum um kæruaðild 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Við mat á því hvort ákvæði frumvarpsins brjóti gegn ákvæðum Árósasamningsins virðist einkum þurfa að svara tveimur spurningum. Annars vegar þarf að kanna hvort, og þá að hvaða marki, Árósasamningurinn leggur íslenska ríkinu skyldur á herðar þegar sett eru lög sem efnislega fela í sér að ákvörðun er tekin um að leyfa framkvæmd sem að öðrum kosti félli undir 6. gr. samningsins. Með öðrum orðum, er munur á því hvort stjórnvald tekur slíka ákvörðun eða löggjafinn með lögum? Verði niðurstaðan sú að önnur sjónarmið gildi um lagasetningu en stjórnvaldsákvörðun þarf hins vegar að kanna hvort aðstæður og bakgrunnur frumvarpsins, t.d. sú staðreynd að kærumeðferðin er þegar hafin, leiði til þess að íslenska ríkið sé engu að síður að brjóta gegn samningnum með því að lögleiða frumvarpið.
Gildir Árósasamningurinn um ákvörðun með lagasetningu?
Samningurinn er ekki skýr sem skyldi um það hvort hann taki til þess ef löggjafi samningsaðila setur lög sem fela í sér heimild til framkvæmda. Vísbendingar, bæði úr texta samningsins sem og skýringargögnum, benda þó fremur til þess að hann gildi ekki um slíka lagasetningu.
Þannig er tekið fram í 2. mgr. 2. gr. samningsins að þegar vísað er til hugtaksins „stjórnvald“ í samningnum sé ekki átt við aðila eða stofnanir sem fara með dóms- eða löggjafarvald. Í innleiðingarleiðbeiningum fyrir Árósasamninginn eru ástæður að baki þessu skýrðar með eftirfarandi hætti:
„Bodies or institutions acting in a legislative or judicial capacity are not included in the definition of public authorities. This is due to the different character of such decision-making from many other kinds of decision-making by public authorities. Regarding decision-making in a legislative capacity, elected representatives are in theory directly accountable to the public through the election process.“ 2
Ekki verður dregin önnur ályktun af þessari niðurstöðu en gerður sé skýr greinarmunur í samningnum á annars vegar beitingu löggjafarvalds og hins vegar töku stjórnvaldsákvarðana. Verður samningurinn vart skilinn á annan máta en þann að hann taki fyrst og fremst til málsmeðferðar hjá stjórnvöldum. Er t.a.m. skýrt tekið fram í fyrrgreindum innleiðingarleiðbeiningum hvað varðar 8. gr. samningsins að ákvæði hennar gildi einungis um málsmeðferð stjórnvalda við undirbúning lagasetningar en ekki til þeirrar málsmeðferðar sem á sér stað hjá löggjafa. 3 Skilja má þá umfjöllun sem svo að samningurinn einfaldlega taki ekki til lagasetningar heldur einvörðungu til ákvarðana stjórnvalda. Að sama skapi má túlka 6. gr. samningsins með þeim hætti þar sem c-liður 2. mgr. gerir ráð fyrir því að stjórnvald taki ákvörðun, en ekki löggjafinn með lagasetningu. 4
Í sömu átt hnígur framkvæmd Compliance Committee sem starfar á grundvelli samningsins og tekur rökstudda afstöðu til þess hvort aðildarríkin starfi í samræmi við samninginn. Virðist nefndin ganga út frá því að gildissvið samningsins takmarkist við ákvarðanir stjórnvalda, en hún hefur m.a. sagt:
„The Convention obliges the Parties to ensure access to justice for three generic categories of acts and omissions by public authorities. Leaving aside decisions concerning access to information, the distinction is made between, on the one hand, acts and omissions related to permits for specific activities by a public authority for which public participation is required under article 6 (article 9, paragraph 2) and, on the other hand, all other acts and omissions by private persons and public authorities which contravene national law relating to the environment (article 9, paragraph 3). It is apparent that the rationales of paragraph 2 and paragraph 3 of article 9 of the Convention are not identical.“ 5
Í ljósi ofangreinds verður að telja líklegast að samningsaðilar, þ.m.t. íslenska ríkið, geti tekið ákvörðun líka þeirri sem fyrirhuguð er með frumvarpinu án þess að það brjóti gegn skyldum þess samkvæmt Árósasamningum. Tekið skal þó fram að þessi niðurstaða er háð nokkurri óvissu, á þetta virðist ekki hafa reynt áður og ákvæði samningsins sjálfs taka ekki af allan vafa.
Skipta ástæður fyrir lagasetningunni máli?
Að fenginni þeirri niðurstöðu að líklegt sé að íslenska ríkinu sé almennt heimilt að setja lög um tiltekna framkvæmd án þess að baka sér sérstakar skyldur samkvæmt Árósasamningnum er rétt að velta því upp hvort bakgrunnur frumvarpsins og ástæður þess að ákveðið er að fara í lagasetninguna geti haft áhrif á matið og hvort hin fyrirhugaða lagasetning, virt í samhengi aðstæðna, geti leitt til þess að íslenska ríkið hafi brotið gegn samningnum.
Færa mætti fyrir því rök að frumvarpið, verði það lögfest í núverandi mynd, feli í raun í sér sniðgöngu íslenska ríkisins á skyldum sínum samkvæmt 2. mgr. 9. gr. samningsins. Hér sé ekki um að ræða framkvæmd sem sé svo sérstaks eðlis að ríkið vilji setja sérstök lög um hana heldur hafi stefnt í að málsmeðferðin, sem íslenska ríkið bar að tryggja almenningi, myndi leiða til þess að ekki yrði af framkvæmdunum. Ákvað ríkið þá að grípa inn í atburðarrásina og svipta almenning þeirri málsmeðferð sem hann á rétt á samkvæmt 2. mgr. 9. gr. samningsins. Framganga íslenska ríkisins með setningu frumvarpsins feli þannig í sér að minnsta kosti framferði sem ekki samræmdist markmiði og anda ákvæða Árósasamningsins.
Ekki er að sjá að ákvæði í samningnum, skýringargögnum við hann eða framkvæmd á grundvelli hans, leiði til þess að þessi rök geti verið grundvöllur þess að íslenska ríkið teldist hafa brotið gegn samningnum. Á þetta virðist ekki hafa reynt í framkvæmd. Erfitt er að geta sér til um hvaða vægi slík sjónarmið kunna að hafa við mat á mögulegu broti ríkisins en telja verður a.m.k. að þessar aðstæður auki líkurnar á því íslenska ríkið teldist brotlegt fremur en ekki. Hér verður þó talið að þetta eitt og sér geti líklega ekki leitt til þess að íslenska ríkið teljist hafa brotið gegn samningnum.
Full ástæða er til að hafa þetta í huga við mat á því hvort lögfesta eigi frumvarpið og jafnvel taka tillit til þessa sjónarmiðs í greinargerð með því, þar sem færð eru gagnrök fyrir slíkum málflutningi.
c. EES-regluverk
Af 7. gr. EES-samningsins leiðir að íslenska ríkið er skuldbundið af gerðum, sem vísað er til í samningnum eða viðaukum við hann, og sömuleiðis skuldbundið til að taka þær gerðir upp í landsrétt eftir nánari fyrirmælum ákvæðisins. Við mat á því hvort frumvarpið brjót gegn regluverki EES-samnings þarf því að kanna hvort lögfesting þess leiði til brots á samningnum sjálfum eða reglugerðum og tilskipum sem teljast hluti hans. Ógerningur er að kanna með fullnægjandi hætti hvort frumvarpið gangi gegn slíkum gerðum á þeim tíma sem gefst til vinnslu minnisblaðsins og verður því einungis hugað að þeim tilskipunum og reglugerðum sem helst koma til greina, þ.e. á réttarsviði umhverfismála og tengjast umhverfismati og skipulagsákvörðunum.
Árósasamningurinn hefur verið undirritaður og fullgiltur af Evrópusambandinu. Í kjölfar þess var hann innleiddur í regluverk sambandsins, einkum með tilskipun 2003/35/EB sem breytti tilskipun 85/337/EBE um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið. Síðan þá hefur tilskipunin fengið nýtt númer og ber nú númerið 2011/92/ESB („ umhverfismatstilskipunin“). Þá var henni breytt með tilskipun nr. 2014/52/ESB sem tekin hefur verið upp í EES-samninginn en ekki hún hefur ekki enn verið innleidd í íslenskan rétt svo vitað sé. Samkvæmt fyrrnefndri 7. gr. EES-samningsins bindur hún því íslenska ríkið og ber því að innleiða hana fyrir 16. maí 2017.
Sem fyrr segir var Árósasamningurinn innleiddur í umhverfismatstilskipunina og er í 11. gr. hennar að finna ákvæði sambærilegt 9. gr. samningsins, þar sem mælt fyrir um að tryggja skuli almenningi kærurétt til að geta vefengt efnislegt lögmæti „ákvarðana“ eða málsmeðferðina við töku þeirra. Ólíkt Árósasamningnum virðist vera gert ráð fyrir því í umhverfismatstilskipuninni að framkvæmd kunni að vera samþykkt með sérstakri landslöggjöf. Er tekið fram í 4. mgr. 1. gr. tilskipunarinnar að hún gildi ekki ekki um framkvæmdir, sem hafa verið samþykktar í einstökum atriðum með sértækum gerðum í landslöggjöf, í ljósi þess að markmiðum tilskipunarinnar sé náð með lagasetningarmeðferð. Efnislega var þessu ákvæði breytt nokkuð með fyrrnefndri tilskipun nr. 2014/52/ESB. Fólust breytingarnar í því að ákvæði þetta var fellt úr gildi en í stað kom nýtt ákvæði í 5. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar sem mælir fyrir um að é framkvæmd samþykkt með sérstakri landslöggjöf geti aðildarríkin undanþegið framkvæmdina frá ákvæðum er varða samráð við almenning, að því tilskyldu að markmiðum tilskipunarinnar sé náð. Þó frestur íslenska ríkisins sé ekki útrunninn til að innleiða tilskipunina er rétt engu að síður að bera ákvæði frumvarpsins saman við umhverfismatstilskipunina eins og henni er svo breytt í ljósi ákvæða fyrrnefndrar 7. gr. EES-samningsins.
Ekki er alveg ljóst hvort fyrrgreind undanþáguheimild nái til fyrrnefndrar 11. gr. tilskipunarinnar en telja verður það líklegt þar sem þar er skyldan til þess að tryggja málsmeðferð vegna ákvarðana sem „falla undir ákvæðin um þátttöku almennings samkvæmt þessari tilskipun“. Ef slík samþykkt með lagasetningu er á annað borð undanþegin þeim ákvæðum þarf vart að uppfylla ákvæði 11. gr. vegna þessa. Verður því ekki séð að umhverfismatstilskipunin verði talin brotin, eða rangt innleidd, verði frumvarpið að lögum. Er þó mælt með því að fjallað sé sérstaklega um það í frumvarpinu að verið sé að undanþiggja framkvæmdina reglum er varða samráð við almenning þar sem markmiðum þeirra ákvæða sé engu að síður náð, væntanlega á þeim grunni að þátttaka almennings í ferlinu hefur verið ítarleg áður en til framkvæmdaleyfisumsókna kemur.
Með vísan til framangreinds, sem og fyrri umfjöllunar um túlkun á Árósasamningnum teljum við ólíklegt að það feli í sér brot á skyldum Íslands samkvæmt EES-samningnum og afleiddum gerðum að lögfesta frumvarpið.
d. Afturvirkni laga
Svo sem að framan hefur verið rakið hefur gagnrýni á fyrirhugaða lagasetningu m.a. byggt á því að Alþingi geti ekki breytt lögum afturvirkt svo sem hugmyndir eru uppi um. Í minnisblaði frá Páli Þórhallssyni til forsætisráðherra, sem við höfum fengið,segir að samráð hafi verið haft við Hafstein Þór Hauksson, lektor við HÍ, einkum varðandi álitamál á sviði stjórnsýsluréttar og stjórnskipunarréttar og varðandi afturvirkni laga. Þegar hefur því verið lögð vinna í að meta fyrirhugaðar lagabreytingar með tilliti til sjónarmiða um afturvirkni laga. Þannig segir í nefndu minnisblaði að setning ákvæðis sambærilegu 4. gr. í frumvarpinu sé afturvirk lagsetning í vissum skilningi en þar sem hún sé fyrst og fremst ívilnandi fyrir umsækjendur um leyfi (þó hún sé íþyngjandi fyrir almannahagsmuni) og byggi ennfremur á sanngirnisrökum verði ekki talið að slík afturvirkni fari gegn ákvæðum stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 eða meginreglum stjórnskipunarréttar. Er á þessa niðurstöðu fallist af okkar hálfu.
Í víðtækasta skilningi telst regla vera afturvirk þegar hún með nýjum fyrirmælum raskar með beinum eða óbeinum hætti lögbundnu ferli eða ástandi sem til hefur stofnast í gildistíð eldri laga. 6 Löggjafinn hefur rúmar heimildir til að setja afturvirkar ívilnandi reglur enda sé jafnræðis og annarra málefnalegra sjónarmiða gætt. Löggjafinn hefur þannig nokkuð rúmar heimildir til að setja ný lög sem framvegis ráða efni réttinda og lögskipta, eða með öðrum orðum raska að einhverju leyti hinu varanlega ástandi og hafi að því leyti afturvirk áhrif á eldri gerninga. 7
Hvað varðar íþyngjandi lög, nær bann við afturvirkni slíkra laga einkum til tveggja þátta. Með banni eru reistar skorður við því að nýjar byrðar eða álögur séu bundnar við athafnir sem menn hafa framkvæmt eða atvik sem gerst hafa áður en lög voru sett, auk þess sem lög verða að virða réttindi sem stofnað hefur verið til og eru virk þegar lög eru sett. Eru þessi sjónarmið reist á grunnreglum þeim sem liggja að baki réttarríkinu. 8 Greina þarf því á milli íþyngjandi laga og þeirra sem eru ívilnandi. Samkvæmt grein Sigurðar Líndal, „Um lagaskil og afturvirkni laga“, verður ívilnum að ganga jafnt yfir alla, ívilnun handa einum á kostnað annars geti ekki fengið staðist. 9
Samkvæmt Sigurði Líndal knýja stundum mikilvægir almannahagsmunir á um að lög séu afturvirk. Þá megi ekki reisa löggjafanum of þröngar skorður til að skipa málum í þjóðfélaginu, þ. á m. að breyta lögum eftir þörfum hverju sinni þótt það kunni að valda óvissu um stöðu þeirra sem gert hafa áætlanir og ráðstafanir á grundvelli þágildandi laga. 10
Fallast verður á það að 4. gr. frumvarpsins er afturvirk í vissum skilningi. Hún er aftur á móti ívilnandi, þ.e. fyrir þá sem sótt hafa um framkvæmdaleyfi og hafið undirbúning framkvæmda í gildistíð eldri laga, og hægt er að telja til mikla hagsmuni viðkomandi af því að um slík framkvæmdaleyfi fari samkvæmt eldri lögum, sem í gildi voru er undirbúningur í tengslum við framkvæmdir hófst. Þá skal á það bent að ekki verður séð að önnur ákvæði frumvarpsins geti talist afturvirk í ofangreindum skilningi. Þau raska ferli sem ekki er lokið. Með vísan til þess er tekið undir það sem fram kemur í minnisblaði Páls Þórhallssonar að ólíklegt sé að frumvarpið fari að þessu leyti gegn ákvæðum stjórnarskrár eða meginreglum stjórnskipunarréttar er lúta að afturvirkni.
e. Sjálfsákvörðunarréttur sveitarfélaga
Í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 („ stjskr.“) segir að sveitarfélög skuli „sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða“. Hefur ákvæðið verið efnislega óbreytt allt frá því að Ísland fékk fyrst stjórnarskrá árið 1874 þó tilteknar orðalagsbreytingar hafi verið gerðar. Núverandi mynd sína fékk ákvæðið með 1. mgr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.
Almennt má segja að fræðimenn og dómstólar hafi í gegnum tíðina verið sammála um efnisinntak ákvæðisins. Hefur efni þess verið lýst á þann máta að í því felist í fyrsta lagi, að stjórnarskrárgjafinn mæli fyrir um tilvist sveitarfélaga, í öðru lagi að sveitarfélögin hafi sjálfstjórn í þeim málum sem löggjafinn hefur falið þeim og í þriðja lagi að verkefni sveitarfélaga skuli vera afmörkuð af löggjafanum. 11 Þýðir þetta að sveitarfélagafyrirkomulagið verður ekki afnumið með lögum og að sveitarfélögin eigi að hafa á höndum verkefni sem þau fara með sjálfstjórn í. Það er löggjafans að afmarka þau verkefni og mæla fyrir um umfang sjálfstjórnarinnar. Almennt virðist vera talið að löggjafanum séu sett lítil mörk í þeim efnum og er það á valdi löggjafans hverju sinni að ákveða hvernig því fyrirkomulagi er háttað. 12
Íslenska ríkið er aðili að Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga sem undirbúinn var af Evrópuráðinu. Í honum er fjallað um sjálfstjórn sveitarfélaga og er þar að finna ítarleg ákvæði sem aðildarríki sáttmálans skuldbinda sig til að hlíta. Sáttmálinn byggir þó á sömu grunnhugsun og 1. mgr. 78. gr. stjskr. að því að leyti að sjálfstjórn sveitarfélaga skuli tryggð með lögum og ekki skert nema með lögum. Í sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 eru þessar meginreglur svo áréttaðar, m.a. í 1. mgr. 1. gr. og 4. tl. 1. mgr. 3. gr. laganna.
Af ofangreindum heimildum, sem og skoðunum fræðimanna, verður dregin sú ályktun að sjálfsákvörðunarréttur og sjálfstæði sveitarfélaga er einkum tryggt gagnvart öðrum stjórnvöldum en löggjafinn hafi afar rúmt svigrúm til þess að ákveða hvernig verkefnum sveitarfélaga er hagað, hvaða ákvarðanir þeim beri að taka og hversu sjálfstæð þau eru í þeim ákvörðunum.
Með 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fól löggjafinn sveitastjórnum að annast gerð svæðis-, aðal og deiliskipulagsáætlana og að fjalla um framkvæmdaleyfisumsóknir og hafa eftirlit með framkvæmdum sem þarfnast framkvæmdaleyfis. Var það gert á grunni ofangreindra heimilda og þá einkum í krafti þess valds sem 1. mgr. 78. gr. stjskr. felur löggjafanum. Að sama skapi getur löggjafinn allt eins ákveðið síðar að sveitarstjórnum skuli ekki lengur falin þessi verkefni án þess að brotið sé gegn ákvæðum stjskr. Af því leiðir að löggjafinn hefur að sama skapi fulla heimild, samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjskr., að taka sértæka ákvörðun með lagasetningu um að heimila tiltekna framkvæmd og að slík heimild feli í sér framkvæmdaleyfi í skilningi skipulagslaga.
Að ofansögðu leiðir að ákvæði frumvarpsins verða ekki talin brjóta gegn meginreglum um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga.
4. Afleiðingar mögulegra brota
Fari svo að íslenska ríkið verði talið hafa brotið gegn ákvæði Árósasamningsins eða EES-reglna geta orðið af því afleiðingar.
Hvað Árósasamninginn varðar þá getur það ýmist gerst að ábending verði send um brot íslenska ríkisins til fyrrnefndrar Compliance Committee sbr. 15. gr. samningsins. Til hennar getur hver sem er sent kvörtun, þ.m.t. almenningur, og getur hún tjáð sig um mögulegt brot íslenska ríkisins á samningsskyldum sínum sem getur leitt til þess að samningsaðilar grípi til aðgerða gegn íslenska ríkinu. Geta þær m.a. falist í yfirlýsingu um brot, viðvörðun og afnámi réttinda samkvæmt samningnum. Þessu til viðbótar gildir 16. gr. samningsins um möguleg deilumál milli tveggja samningsaðila um túlkun eða beitingu ákvæða samningsins. Er þar mælt fyrir um að samninga skuli leitað, eða deilan lögð ýmist í gerð eða fyrir Alþjóðadómstólinn í Haag.
Hvað möguleg brot á EES-reglum viðvíkur kemur einkum tvennt til. Í fyrsta lagi getur komið til aðgerða af hálfu Eftirlitsstofnun EFTA telji stofnunin íslenska ríkið hafa brotið gegn skyldum sínum við innleiðingu eða beitingu EES-reglna, hvort sem er að eigin frumkvæði eða eftir kvörtun. Tekið skal fram að jafnvel þó frumvarpið verði talið brjóta gegn ákvæðum EES-samningsins hefur það ekki áhrif á gildi þess, verði það lögum.
Í öðru lagi kann ríkið að vera skaðabótaskylt beint gagnvart þeim sem verður fyrir tjóni vegna brots þess, sem þá gæti sótt bætur fyrir íslenskum dómstólum, að því skilyrði að um einstaklingsbundin réttindi sé að ræða og frávikið frá skuldbindingum Íslands sé alvarlegt. Telja verður ólíklegt að slík verði niðurstaðan jafnvel þó talið varði að um brot sé að ræða þar sem þröskuldurinn er nokkuð hár eigi að koma til skaðabótaskyldu.
5. Niðurlag
Hér að framan hafa álitaefni í tengslum við fyrirhugaða lagasetningu um heimild til handa Landsneti til tiltekinna framkvæmda verið rakin og í því sambandi hefur verið einblínt á þá gagnrýni sem fram hefur komið á fyrirhugaða lagasetningu og þau álitaefni sem sérstaklega var óskað eftir að tekin yrðu til skoðunar. Á grundvelli þeirrar greiningar sem okkur var fært að vinna vegna tímatakmarkana er það afstaða okkar að frumvarpið brjóti að líkindum hvorki gegn Árósasamningnum né skyldum Íslands að EES-rétti sem á honum byggjast. Þá teljum við lagasetninguna ekki fara gegn meginreglum stjórnskipunarréttar á grundvelli sjónarmiða um afturvirkni eða sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga.
Virðingarfyllst,
LOGOS lögmannsþjónusta
_________________________
Fannar Freyr Ívarsson hdl.
f.h. Ragnars Tómasar Árnasonar hrl.
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Sjá hér: landvernd.is/Sidur/Ihlutun-rikisstjornar-i-storf-urskurdarnefndar-fraleit
- Neðanmálsgrein: 2
-
2 The Aarhus Convention. An Implemention Guide, bls. 49. Sjá:
www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/Publications/Aarhus_Implementation_Guide_interactive_eng.pdf - Neðanmálsgrein: 3
- 3 The Aarhus Convention. An Implemention Guide, bls. 182.
- Neðanmálsgrein: 4
- 4 Sjá einnig Aðalheiður Jóhannsdóttir: „Samrýmast íslensk lög 6. gr. Árósasamningsins?“ Úlfljótur, 2. tbl. 2003, bls. 207, þar sem 6. gr. samningsins er m.a. sögð mynda ramma um skyldur stjórnvalda.
- Neðanmálsgrein: 5
-
5 Findings and recommendations with regard to compliance by Belgium (ECE/MP.PP/C.1/2006/4/Add.2), efnisgrein 26. Leturbreytingar höfundar. Sjá:
www.unece.org:8080/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/C2005-11/ece.mp.pp.c.1.2006.4.add.2.e.pdf - Neðanmálsgrein: 6
- 6 Sigurður Líndal: „Um lagaskil og afturvirkni laga“, Úlfljótur tbl. 59 (1). Bls. 23.
- Neðanmálsgrein: 7
- 7 Sigurður Líndal: „Um lagaskil og afturvirkni laga“, Úlfljótur tbl. 59 (1). Bls. 25 og 27.
- Neðanmálsgrein: 8
- 8 Sigurður Líndal: „Um lagaskil og afturvirkni laga“, Úlfljótur tbl. 59 (1). Bls. 29.
- Neðanmálsgrein: 9
- 9 Sigurður Líndal: „Um lagaskil og afturvirkni laga“, Úlfljótur tbl. 59 (1). Bls. 30.
- Neðanmálsgrein: 10
- 10 Sigurður Líndal: „Um lagaskil og afturvirkni laga“, Úlfljótur tbl. 59 (1). Bls. 30–31.
- Neðanmálsgrein: 11
- 11 Sjá t.d. Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Undirstöður og handhafar ríkisvalds., bls. 538–539, Trausti Fannar Valsson: Sveitastjórnarréttur, bls. 23 og Trausti Fannar Valsson: „Sjálfstjórn sveitarfélaga“, Tímarit lögfræðinga, 3. tbl. 2007 bls. 242–245.
- Neðanmálsgrein: 12
- 12 Jóhann Tómas Sigurðsson: „Sjálfstjórn sveitarfélaga“, Úlfjótur 2. tbl. 2000, bls. 173.
