Ferill 665. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
145. löggjafarþing 2015–2016.
Þingskjal 1704 — 665. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um opinber innkaup.
Frá fjárlaganefnd.
Nefndin tók málið til umfjöllunar eftir að því var vísað til hennar 28. apríl sl. Nefndin tók málið fyrir á níu fundum og komu fulltrúar allra umsagnaraðila á fundi nefndarinnar auk fulltrúa fjármála- og efnahagsráðuneytisins sem voru Guðrún Ögmundsdóttir og Hrafn Hlynsson. Fulltrúar umsagnaraðila voru Ólafur Stephensen frá Félagi atvinnurekenda og Bessi Jóhannesson frá Icepharma. Frá Frumtökum, samtökum framleiðenda frumlyfja, komu Jakob F. Garðarsson og Arnþrúður Jónsdóttir. Frá Landspítalanum kom María Heimisdóttir ásamt Baldvini Hafsteinssyni, lögmanni spítalans. Frá velferðarráðuneytinu komu Einar Magnússon, Jón Fannar Kolbeinsson og Hlynur Hreinsson. Frá Lyfjastofnun komu Rúna Hauksdóttir og Sindri Kristjánsson. Tryggvi Þórhallsson kom frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Eyþóra Geirsdóttir frá Reykjavíkurborg. Einnig komu Halldór Ó. Sigurðsson og Dagmar Sigurðardóttir frá Ríkiskaupum á fund nefndarinnar, Frosti Ólafsson og Marta Guðrún Blöndal frá Viðskiptaráði Íslands, Magnús Þór Kristjánsson frá Samkeppniseftirlitinu, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Andrés Magnússon frá Samtökum verslunar og þjónustu og Almar Guðmundsson og Björg Ásta Þórðardóttir frá Samtökum iðnaðarins.
Nefndin kallaði einnig til fulltrúa ríkislögreglustjóra. Þeir voru Jónas Ingi Pétursson og Páll Heiðar Halldórsson. Áðurnefndir fulltrúar fjármála- og efnahagsráðuneytisins komu í tvígang á fund nefndarinnar og í seinna skiptið svöruðu þeir spurningum sem fram komu eftir heimsóknir umsagnaraðila.
Megintilgangur frumvarpsins er að taka mið af tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2014/24/ESB um innkaup opinberra aðila á vörum, verkum og þjónustu (útboðstilskipunin) sem kemur í stað eldri tilskipunar 2004/18/EB um sama efni. Lög um opinber innkaup, nr. 84/2007, byggjast á eldri tilskipuninni frá 2004 og því kallar innleiðing nýju tilskipunarinnar á heildarendurskoðun núgildandi löggjafar. Reglur um aðferðir við opinber innkaup, eða innkaupaferli, eru að meginstefnu óbreyttar. Meginreglan er áfram sú að opinber innkaup fari fram á grundvelli útboða, annaðhvort lokaðs útboðs að undangengnu forvali eða almenns útboðs. Í frumvarpinu er að auki tekið tillit til tveggja annarra tilskipana, annars vegar um innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og fjarskipti og hins vegar um samræmdar reglur um gerð sérleyfissamninga. Gert er ráð fyrir að tilskipanirnar verði teknar upp í EES-samninginn. Meginmarkmið frumvarpsins er að tryggja gagnsæi jafnt aðgengi og auka samkeppni um opinbera samninga á Evrópska efnahagssvæðinu.
Umfram það sem fram kemur í tilskipununum eru einnig stigin skref í þá átt að auka möguleika opinberra aðila innan lands að standa saman að tilteknum innkaupum í því skyni að ná hagstæðari innkaupum en verið hefur fram til þessa. Í frumvarpinu er einnig mælt fyrir um sameiginlegan vettvang þar sem allir opinberir aðilar auglýsa sín innkaup. Með því geta fyrirtæki auðveldlega nálgast útboðsauglýsingar á einum stað. Innkaupareglur sem gilda um ríki og sveitarfélög eru samræmdar með þeim hætti að innlendar viðmiðunarfjárhæðir sem áður giltu eingöngu fyrir ríkið munu framvegis einnig ná til sveitarfélaga. Almennt er stefnt að einfaldari framsetningu útboðsreglna og að gera útboðsreglurnar aðgengilegri fyrir fyrirtæki á markaðnum. Í almennum athugasemdum með frumvarpinu er að finna upptalningu á helstu breytingum frá gildandi lögum um opinber innkaup. Til viðbótar því sem áður hefur verið nefnt vekur nefndin sérstaklega athygli á rýmri heimildum til að nota miðlæga innkaupastofnun í öðru ríki á EES-svæðinu, sem og ákvæðum sem mæla fyrir um tvö ný innkaupaferli, nýsköpunarsamstarf og samkeppnisútboð. Nýsköpunarsamstarf heimilar kaupanda og bjóðanda að vinna saman að því að þróa nýsköpunarlausnir sem ekki eru þegar fyrir á markaði. Samkeppnisútboð er innkaupaferli sem nýtist þegar um er að ræða þjónustu eða vörur sem krefjast breytinga eða hönnunar, t.d. við flókin innkaup á sérhæfðri vöru, hugverkaþjónustu eða ýmiss konar ráðgjafarþjónustu. Í almennum athugasemdum við frumvarpið er ítarleg upptalning á helstu breytingum á opinberum innkaupum sem lagðar eru til.
Nefndin vekur athygli á því að margs konar samningar eru ýmist alveg undanþegnir eða fylgja sérreglum varðandi opinber innkaup. Þar má nefna samninga milli tveggja eða fleiri opinberra aðila og snúa t.d. að innri þjónustu. Sérstakar reglur gilda einnig um opinbera samninga um félagsþjónustu í VIII. kafla í frumvarpinu. Undir félagsþjónustu flokkast m.a. hjúkrunarheimili og þjónusta við fatlaða einstaklinga.
Meginþunginn í vinnu nefndarinnar beindist að tveimur vegamiklum þáttum frumvarpsins. Annars vegar er gert ráð fyrir að fella svokallað samkeppnismat brott úr lögum um opinber innkaup og hins vegar er gert ráð fyrir að ákvæði um viðmiðunarfjárhæðir til útboðs taki einnig til sveitarfélaga.
Samkeppnismat.
Í 18. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, er fjallað um innkaup í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins. Þar segir m.a.: „Í rökstuðningi fyrir beiðni innkaupastofnunar skal liggja fyrir sérstakt samkeppnismat. Við móttöku beiðni innkaupastofnunar skal ráðuneytið leita eftir staðfestingu Samkeppniseftirlitsins á samkeppnismati innkaupastofnunar. Staðfesti Samkeppniseftirlitið ekki samkeppnismat innkaupastofnunar fara innkaup ekki fram samkvæmt ákvæði þessu.“
Í 20. gr. frumvarpsins er fjallað um innkaup af þessu tagi og er ekki gert ráð fyrir að sérstakt samkeppnismat þurfi til, en tilkynna skal Samkeppniseftirlitinu um fyrirhuguð innkaup ásamt rökstuðningi fyrir beitingu heimildar skv. 1. mgr. sömu greinar.
Umsagnaraðilar lögðu ýmist til að ákvæði um samkeppnismat yrði ekki fellt brott úr lögum eða töldu sérstaklega jákvætt að ekki væri gert ráð fyrir matinu. Rök með því að hafa samkeppnismat að skyldu voru helst þau að nauðsynlegt væri að leggja mat á áhrif af því ef stór hluti af innkaupum hins opinbera færi til annara ríkja. Hugsanlegt er að það raski verulega markaði innan lands sem gæti reynst neikvætt fyrir aðra en opinbera aðila. Rök á móti samkeppnismati voru helst þau að í því fælist tæknileg viðskiptahindrun sem gerði opinberum aðilum nær ókleift að nýta sér heimildina í 20. gr. um að nota miðstýrða innkaupastarfsemi í öðru ríki innan EES-svæðisins til þess að bjóða út innkaup á vöru eða þjónustu.
Ekki hefur reynt mikið á ákvæði um samkeppnismat í gildandi lögum, embætti ríkislögreglustjóra er eina stofnunin sem hefur gengið alla leið í þeim efnum. Nefndin kynnti sér reynsluna af því mati og kallaði til sérfræðinga við gerð samkeppnismats og telur nefndin miður að Landspítalinn skuli ekki hafa látið reyna að fullu á ákvæði gildandi 18. gr. laganna, um samkeppnismat.
Niðurstaða nefndarinnar er að leggja til breytingu á 20. gr. frumvarpsins, um innkaup í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins, í þá veru að í rökstuðningi kaupanda skuli liggja fyrir samkeppnismat í samræmi við leiðbeiningar Ríkiskaupa. Samkeppnismat tíðkast víða og m.a. hefur OECD gefið út leiðbeiningar um gerð þess. Nefndin telur jafnframt nauðsynlegt að opinberir aðilar geti nýtt sér innkaup í öðru ríki þrátt fyrir skyldu til að framkvæmda samkeppnismat og þannig leiðir matið ekki til þess að útboð frestist af þeim sökum.
Skal Samkeppniseftirlitið veita álit sitt á samkeppnismatinu og taka þar með afstöðu til þess hvort útboðið sé til þess fallið að raska samkeppni á innlendum markaði. Afstaða Samkeppniseftirlitsins kemur þó ekki til með að stöðva eða tefja útboðsferli. Þannig kemur álit þess ekki í veg fyrir að innkaupin geti farið fram. Ákvæðinu er á hinn bóginn ætlað að stuðla að því að Samkeppiseftirlitið geti sinnt því hlutverki sem því er ætlað skv. c-lið 8. gr. sam keppnislaga, nr. 44/2005, þ.e. að gæta þess að aðgerðir opinberra aðila takmarki ekki samkeppni.
Viðmiðunarfjárhæðir og valdheimildir kærunefndar vegna innkaupa sveitarfélaga.
Í 23. gr. frumvarpsins, sem fjallar um viðmiðunarfjárhæðir, er miðað við að öll innkaup bæði ríkis og sveitarfélaga á vörum og þjónustu yfir 15,5 millj. kr. og framkvæmdir fyrir meira en 49 millj. kr. skuli bjóða út í samræmi við innkaupaferli frumvarpsins. Skiptar skoðanir voru meðal umsagnaraðila um hvort sveitarfélögin ættu að falla undir innlendar viðmiðunarfjárhæðir. Sveitarfélög telja að með þessum breytingum sé þrengt svigrúm þeirra til að ákveða það sjálf hvort þau undirgangist auknar kröfur á sviði opinberra innkaupa. Einnig telja þau að breytingarnar auki rekstrarkostnað án sjáanlegs ávinnings. Loks telja þau að kærunefnd útboðsmála eigi eingöngu að fjalla um lögmæti innkaupa sveitarfélaga að því marki sem þau eru yfir evrópskum viðmiðunarfjárhæðum þar sem reynslan erlendis bendi til þess að kærum fjölgi óhóflega og útboð verði erfið í framkvæmd. Flestir aðrir umsagnaraðilar telja aftur á móti að bæði 23. gr. og 103. gr., sem fjallar um hlutverk og skipan kærunefndar útboðsmála, séu mjög til bóta og leiði til einföldunar fyrir fyrirtæki á markaði og eðlilegt sé að lög um opinber innkaup nái með sama hætti til sveitarfélaga og til stofnana ríkisins sem eitt heildstætt regluverk.
Nefndin leggur ekki til breytingar á 23. gr. frumvarpsins og bendir í því sambandi á að í frumvarpinu hefur nú þegar verið tekið að nokkru leyti tillit til athugasemda sveitarfélaga með því að nokkrar aðlaganir hafi verið gerðar á formkröfum við minni innkaup. Breytingar voru gerðar á biðtíma í 86. gr. frumvarpsins vegna innkaupa undir EES-viðmiðunarfjárhæðum, sem var styttur úr tíu dögum í fimm daga. Innlendu viðmiðunarfjárhæðirnar hafa þar að auki verið hækkaðar lítillega. Þá er kveðið á um þriggja ára aðlögunartíma fyrir sveitarfélögin við gildistöku á útboðsskyldu samkvæmt almennum innkaupareglum frumvarpsins. Ekki eru lagðar til breytingar á verksviði kærunefndar útboðsmála.
Nefndin leggur til nokkrar breytingar á öðrum greinum frumvarpsins sem fram koma í sérstöku þingskjali. Þar má nefna að í 105. gr., um málskotsrétt, er lagt til að félög eða samtök fyrirtækja hafi heimild til að skjóta málum til kærunefndar útboðsmála, til viðbótar við fyrirtæki sem njóta réttinda samkvæmt frumvarpinu og hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn máls. Í stað orðsins „eyðing“ í 31. tölul. 2. gr., sem er skilgreining á vistferli, er lagt til að notað verði hugtakið „förgun“. Í 50. gr., um merki, er fjallað um möguleika kaupanda til að gera kröfur til sérstaks merkis til sönnunar að ákveðnum kröfum, t.d. um umhverfis- eða félagslega eiginleika vöru, verks eða þjónustu, sé fullnægt. Lagt er til að í e-lið sé bætt við orðinu „afgerandi“ þannig að liðurinn í heild verði: „Að kröfur sem liggja til grundvallar merki séu settar af þriðja aðila sem fyrirtæki, sem sækir um merkið, getur ekki haft afgerandi áhrif á.“
Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með fyrrgreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Brynhildur Pétursdóttir og Oddný G. Harðardóttir skrifa undir með fyrirvara um viðmiðunarfjárhæðir vegna innkaupa sveitarfélaga.
Ásmundur Einar Daðason var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 23. september 2016.
| Vigdís Hauksdóttir, form. |
Guðlaugur Þór Þórðarson, frsm. | Brynhildur Pétursdóttir, með fyrirvara. | |
| Haraldur Benediktsson. | Oddný Harðardóttir, með fyrirvara. | Páll Jóhann Pálsson. | |
| Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, með fyrirvara. | Valgerður Gunnarsdóttir. | ||
