Ferill 356. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
146. löggjafarþing 2016–2017.
Þingskjal 483 — 356. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012, með síðari breytingum (losun lofttegunda).
Frá umhverfis- og auðlindaráðherra.
1. gr.
Skipafyrirtæki skulu vakta losun koldíoxíðs frá farþega- og flutningaskipum yfir 5.000 brúttótonnum sem koma á ferð sinni í höfn á Evrópska efnahagssvæðinu og skila um hana skýrslu til Umhverfisstofnunar og Eftirlitsstofnunar EFTA.
Ráðherra setur reglugerð um vöktun losunar frá sjóflutningum, aðferðir við vottun og skýrslugjöf vegna losunar koldíoxíðs frá sjóflutningum.
2. gr.
3. gr.
Líta skal svo á að allar kröfur sem gerðar eru til flugrekenda í 17. og 21. gr. séu uppfylltar að því er varðar:
1. alla losun flugs til og frá flugvöllum sem staðsettir eru í löndum utan Evrópska efnahagssvæðisins, á almanaksárinu 2017,
2. alla losun flugs á milli flugvalla sem staðsettir eru á Gvadelúpeyjum, Mayotte, Frönsku Gíneu, Martiník, Sankti Martins-eyjum, Asoreyjum, Madeira og Kanaríeyjum og flugvallar sem staðsettur er á Evrópska efnahagssvæðinu, á almanaksárinu 2017,
3. alla losun flugs á milli flugvalla í ríkjum og á landsvæðum sem tilheyra ríki á Evrópska efnahagssvæðinu en eru ekki aðilar að Evrópska efnahagssvæðinu, svo sem á við um Grænland og Færeyjar, á almanaksárinu 2017.
Enn fremur skal ekki gripið til aðgerða gegn flugrekendum að því er varðar alla losun frá flugi í 1.–3. tölul. 1. mgr.
Frá 1. janúar 2013 til 31. desember 2020 er flug á vegum flugrekenda sem eru ekki með flugrekstur í atvinnuskyni og annast flugferðir þar sem heildarlosun á ári er minni en 1.000 tonn undanskilið gildissviði viðskiptakerfisins og laga þessara.
Umhverfisstofnun skal á tímabilinu 1. janúar 2017 til 31. desember 2017 endurúthluta endurgjaldslausum losunarheimildum til flugrekenda í samræmi við breytt gildissvið viðskiptakerfisins skv. 1. mgr. þessa ákvæðis.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 20. gr. skal úthlutun losunarheimilda 2017 fara fram eigi síðar en 30. apríl 2017.
4. gr.
5. gr.
Ákvæði 1. gr. um vöktun losunar koldíoxíðs frá farþega- og flutningaskipum yfir 5.000 brúttótonnum kemur til framkvæmda 1. janúar 2018 og fyrstu skýrslu um losun koldíoxíðs skal skila eigi síðar en 30. apríl 2019.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er einkum lagt fram til þess að veita lagastoð reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2015/757 frá 29. apríl 2015 um vöktun, skýrslugjöf og sannprófun á losun koltvísýrings frá sjóflutningum og um breytingu á tilskipun 2009/16/EB. Reglugerðin var tekin upp í EES-samninginn með stjórnskipulegum fyrirvara með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, dags. 29. október 2016. Íslensk stjórnvöld settu stjórnskipulegan fyrirvara við upptöku gerðarinnar í EES-samninginn þar sem breyta þarf lögum til þess að veita reglugerð til innleiðingar á reglugerð (ESB) 2015/757 lagastoð. Frestur til þess að breyta lögum eða setja ný lög er sex mánuðir frá dagsetningu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar sem hefur í för með sér að íslensk stjórnvöld þurfa að senda aðalskrifstofu EFTA tilkynningu fyrir 29. apríl 2017 um að stjórnskipulegum fyrirvara hafi verið aflétt.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Með frumvarpi þessu eru ekki lagðar til verulegar breytingar á loftslagslögum. Miðar það einkum að því að veita reglugerð til innleiðingar á fyrrnefndri reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2015/757 lagastoð en reglugerð ESB þarf að innleiða með setningu reglugerðar í íslenska löggjöf.
Í frumvarpinu er einnig lagt til að lofttegundinni köfnunarefnistríflúoríði ( NF3) verði bætt við viðauka III við lögin. Ísland og Evrópusambandið gerðu samkomulag um sameiginlegar efndir á öðru skuldbindingartímabili Kyoto-bókunarinnar sem skrifað var undir 1. apríl 2015. Samkvæmt samkomulaginu skulu ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 525/2013 um fyrirkomulag við vöktun og skýrslugjöf að því er varðar losun gróðurhúsalofttegunda og skýrslugjöf að því er varðar aðrar upplýsingar á landsvísu og á vettvangi Sambandsins sem varða loftslagsbreytingar og um niðurfellingu á ákvörðun nr. 280/2004/EB einnig gilda á Íslandi og því þarf að innleiða ákvæði reglugerðarinnar í íslensk lög en í því felst m.a. að bæta lofttegundinni NF3 við viðaukann.
3. Meginefni frumvarpsins.
Samkvæmt reglugerð (ESB) 2015/757 verður frá og með 1. janúar 2018 hafin vöktun á losun koldíoxíðs frá farþega- og flutningaskipum sem eru yfir 5.000 brúttótonnum. Vöktun losunar koldíoxíðs frá sjóflutningum felur nánar tiltekið í sér að fyrirtæki sem gera út skip sem falla undir gildissvið reglugerðarinnar þurfa á grundvelli vöktunaráætlunar að skrá losun koldíoxíðs frá hverju slíku skipi í hverri sjóferð á milli hafna innan Evrópska efnahagssvæðisins en einnig til og frá höfnum innan Evrópska efnahagssvæðisins til og frá höfnum utan þess. Auk þessa þarf að vakta heildarlosun frá skipunum á ársgrundvelli. Þetta skal gert með því að beita viðeigandi aðferð samkvæmt B-hluta I. viðauka við reglugerðina til þess að ákvarða/meta losun koldíoxíðs og með því að reikna losun koldíoxíðs í samræmi við A-hluta I. viðauka við reglugerðina. Í aðfaraorðum reglugerðar (ESB) 2015/757 kemur fram að sjóflutningar milli landa séu eini ferðamátinn sem standi utan við skuldbindingar Evrópusambandsins um að minnka losun gróðurhúsalofttegunda en samkvæmt því mati á áhrifum sem fylgdi reglugerð (ESB) 2015/757 þegar hún var á tillögustigi hefur losun koldíoxíðs frá alþjóðlegum siglingum á vegum skipa frá Evrópska efnahagssvæðinu aukist um 48% á milli áranna 1990 og 2007. Fyrsta skref í áttina að því að láta markmið ESB um minnkun losunar gróðurhúsalofttegunda einnig ná yfir losun frá sjóflutningum er að innleiða traust vöktunar-, vottunar- og skýrslukerfi vegna losunar koldíoxíðs frá sjóflutningum. Gert er ráð fyrir að síðar meir verði hægt að verðleggja þá losun. Ákvörðun um að láta reglugerðina einungis gilda um skip sem eru stærri en 5.000 brúttótonn var tekin til þess að minnka stjórnsýslubyrði á skipafyrirtæki. Skip sem eru 5.000 brúttótonn og stærri standa fyrir um 55% af skipaumferð um hafnir á Evrópska efnahagssvæðinu og ná yfir um 90% losunar frá skipum. Með þessu móti er tryggt að náð er til losunar frá stærstu losendum.
Samkvæmt 20. gr. reglugerðar (ESB) 2015/757 skulu aðildarríki taka upp viðurlagakerfi vegna vanefnda á vöktunarskyldum og skýrsluskilum. Viðbrögð við ítrekuðum vanefndum skulu skv. 3. mgr. 20. gr. reglugerðarinnar vera skipun um brottvísun sem skal tilkynnt framkvæmdastjórninni, Siglingaöryggisstofnun Evrópu (EMSA), öðrum aðildarríkjum EES og viðkomandi fánaríki. Aðildarríki skulu synja skipum sem hafa fengið slíka brottvísun um að koma til hafnar þar til úr hefur verið bætt. Í 5. mgr. 20. gr. reglugerðarinnar er heimild til þess að fá undanþágu frá skyldum um upptöku viðurlaga vegna vanefnda á skyldum samkvæmt ákvæðinu. Íslensk stjórnvöld hafa þegar sent tilkynningu til Eftirlitsstofnunar EFTA þar sem fram kemur að Ísland muni víkja frá ákvæðum 20. gr. þar sem engin skip sem sigla undir íslenskum fána falla undir gildissvið reglugerðarinnar.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið gefur ekki sérstakt tilefni til athugunar á samræmi við stjórnarskrá þar sem það felur aðeins í sér smávægilegar breytingar á íslenskri löggjöf. Í áliti umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis frá 17. ágúst 2016 um upptöku reglugerðar (ESB) 2015/757 kemur fram að nefndin geri ekki athugasemdir við upptöku gerðarinnar í EES-samninginn en frumvarp þetta er lagt fram til þess að uppfylla skyldur íslenskra stjórnvalda samkvæmt EES-samningnum.
5. Samráð.
Efni frumvarpsins varðar skipafyrirtæki sem gera út flutninga- og farþegaskip sem eru 5.000 brúttótonn og stærri en engin slík skip er að finna í íslenskum skipaflota.
Frumvarpið var sent innanríkisráðuneytinu og Umhverfisstofnun til umsagnar. Í umsögn innanríkisráðuneytis var bent á atriði varðandi orðalag tengt skipaútgerð sem og að breyting tilskipunar 2009/16/EB kallaði á breytingar á reglugerð nr. 816/2011 um hafnarríkiseftirlit. Þessum tveimur atriðum var breytt í samræmi við athugasemdir innanríkisráðuneytis. Í umsögninni var einnig bent á þann möguleika að setja skilgreiningu á „skipafyrirtæki“ í 3. gr. laganna. Ekki var talin þörf á slíkri skilgreiningu í loftslagslögum að svo stöddu þar sem ekki eru skip sem falla undir gildissvið reglugerðar ESB í íslenskum skipaflota.
Í umsögn Umhverfisstofnunar er tekið fram að æskilegt verði að taka kaflann til endurskoðunar þegar og ef skip sem fellur undir gildissvið reglugerðarinnar, þ.e. skip sem er 5.000 brúttótonn eða stærra, siglir undir íslenskum fána með það að markmiði að gera kaflann efnismeiri og ítarlegri.
Umsögn Umhverfisstofnunar snerist að öðru leyti um nýtt ákvæði til bráðabirgða við lög um loftslagsmál en eftir að drögin að frumvarpinu voru send Umhverfisstofnun til umsagnar barst tillaga frá framkvæmdastjórn ESB að nýrri reglugerð, þ.e. reglugerð um breytingu á tilskipun 2003/87/ESB til að framlengja núverandi breytingu á gildissviði flugstarfsemi innan viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir sem og til undirbúnings innleiðingu á alþjóðlegum markaðstengdum ráðstöfunum frá og með árinu 2021 sem samþykkt var að koma á fót á fundi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar í október 2016.
Ráðuneytið og Umhverfisstofnun funduðu um fram komna tillögu framkvæmdastjórnar ESB og ræddu hvernig ætti að endurspegla áform framkvæmdastjórnarinnar varðandi gildissvið viðskiptakerfisins hvað varðaði flugstarfsemi í íslenskum lögum í ljósi þess að bráðabirgðaákvæði V í loftslagslögum væri útrunnið.
Í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram að gildissvið viðskiptakerfisins hvað varði flugstarfsemi hafi verið þrengt fyrir tímabilið 1. janúar 2013 til 31. desember 2016, sbr. ákvæði til bráðabirgða V í lögum nr. 70/2012, sbr. einnig reglugerð nr. 540/2014 sem innleiddi reglugerð (ESB) nr. 421/2014 í heild sinni. Gildissviðið hafi því lögformlega farið í upprunalegt form 1. janúar 2017. Með vísan til fram kominnar tillögu framkvæmdastjórnarinnar hafi því skapast ákveðin réttaróvissa um framkvæmd viðskiptakerfisins og gildissvið að því er varði flugstarfsemi.
Í umsögninni segir að samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga nr. 70/2012 skuli úthlutun losunarheimilda fara fram þann 28. febrúar ár hvert. Miðað við gildandi ákvæði laganna ætti úthlutunin að miðast við upprunalegt gildissvið flugstarfsemi innan viðskiptakerfisins en samkvæmt fram kominni tillögu framkvæmdastjórnarinnar skuli hún miðast við áframhaldandi breytt gildissvið eins og það var á árunum 2013–2016 og því ætti sá fjöldi endurgjaldslausra losunarheimilda sem úthlutað yrði til flugrekenda á árinu 2017að vera sá sami og úthlutað var til flugrekenda á árinu 2016. Framkvæmdastjórnin hafi enn fremur á fundum sínum með aðildarríkjum ESB og EFTA/EES-ríkjunum mælst til sameiginlegrar nálgunar ríkjanna varðandi úthlutun losunarheimilda fyrir árið 2017. Í ljósi tímasetningar breytingartillögu framkvæmdastjórnarinnar sé ljóst að úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til flugrekenda fyrir árið 2017 muni ekki verða möguleg fyrir 28. febrúar 2017. Framkvæmdastjórnin hafi lýst því yfir að stefnt sé að því að úthlutunin eigi sér stað fyrir 30. apríl 2017 en staðfest dagsetning sé þó ekki komin fram. Framkvæmdastjórnin sem og Umhverfisstofnun muni leggja allt kapp á að úthlutun muni eiga sér stað innan áðurnefndra tímamarka þannig að flugrekendur geti nýtt sér úthlutun ársins 2017 við uppgjör losunarheimilda vegna losunar ársins 2016.
Þá er í umsögninni bent á að uppgjör losunarheimilda skuli eiga sér stað 30. apríl ár hvert en uppgjörið sem fari fram 30. apríl 2017 muni miðast við losun flugrekenda á árinu 2016 og þrengra gildissvið flugstarfsemi innan viðskiptakerfisins á árunum 2013–2016. Það sé því ljóst að á árinu 2017 hafi skapast ómöguleiki fyrir Umhverfisstofnun við að úthluta losunarheimildum til flugrekenda á tilskildum tíma skv. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 70/2012 og í samræmi við upprunalegt gildissvið viðskiptakerfisins hvað varði flugstarfsemi.
Umhverfisstofnun telur ekki hyggilegt að úthlutun Umhverfisstofnunar miðist við upphaflegt gildissvið flugstarfsemi innan viðskiptakerfisins eins og gildandi lög gera ráð fyrir með þeim vandkvæðum sem því gætu fylgt. Eftir samráð við umhverfis- og auðlindaráðuneyti muni Umhverfisstofnun því úthluta í samræmi við fram komna tillögu framkvæmdastjórnarinnar að reglugerð sem og tilmæli sem hafa borist frá framkvæmdastjórninni vegna framkvæmdar úthlutunar fyrir árið 2017.
Í umsögn sinni leggur Umhverfisstofnun til að þær breytingar á gildissviði flugstarfsemi innan viðskiptakerfisins sem fram komi í 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða V í lögum nr. 70/2012, um loftslagsmál, verði framlengt og að sama skapi verði sett sambærilegt ákvæði og kveðið var á um í 4. mgr. ákvæðis til bráðabirgða V þannig að það heimili Umhverfisstofnun að úthluta losunarheimildum í samræmi við fram komna tillögu framkvæmdastjórnarinnar um áframhaldandi breytt gildissvið varðandi flugstarfsemi innan viðskiptakerfisins. Í umsögn sinni leggur stofnunin einnig til að sett verði ákvæði sem kveður á um heimild Umhverfisstofnunar til að fresta úthlutun losunarheimilda skv. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 70/2012 til 30. apríl 2017.
Stofnunin tekur fram að með framlagningu ákvæðis til bráðabirgða, þar sem kveðið verði á um þrengt gildissvið viðskiptakerfisins 2017, verði ekki einungis dregið úr þeirri réttaróvissu sem er til staðar varðandi úthlutun losunarheimilda í flugi fyrir árið 2017 heldur verði einnig tekinn af allur vafi um það hvaða skyldur hvíla á flugrekendum varðandi umfang skýrsluskila og skil á losunarheimildum vegna losunar frá flugstarfsemi á árinu 2017.
Í umsögninni kemur að lokum fram að lagt sé til að sett verði nýtt ákvæði til bráðabirgða í lög nr. 70/2012 til að innleiða tillögu framkvæmdastjórnarinnar þegar hún hafi formlega orðið að reglugerð og tekið gildi innan Evrópusambandsins og til að setja lagastoð fyrir innleiðingu á ESB-reglugerðinni í heild sinni með reglugerð sem ráðherra setji í framhaldi af upptöku hennar í EES-samninginn.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpi þessu er ætlað að veita reglugerð sem verður sett til innleiðingar á reglugerð (ESB) 2015/757 lagastoð. Áhrif reglugerðar ESB verða ekki mikil á Íslandi þar sem gildissvið reglugerðarinnar nær aðeins til farþega- og flutningaskipa sem eru 5.000 brúttótonn og stærri en eins og fyrr segir sigla engin slík skip undir íslenskum fána.
Samþykkt frumvarpsins mun hafa í för með sér að unnt verður að innleiða reglugerð (ESB) 2015/757 áður en stjórnskipulegum fyrirvara verður aflétt.
Óbein áhrif frumvarpsins verða þau að hafnarríkiseftirlit mun þurfa að hefja skoðun á svokölluðu samræmingarskjali hjá þeim skipum sem falla undir gildissvið reglugerðar (ESB) 2015/757 og koma til íslenskra hafna en reglugerðin breytir einnig tilskipun 2009/16/EB um hafnarríkiseftirlit sem kallar eins og kom fram hér að framan á breytingu á reglugerð nr. 816/2011 um hafnarríkiseftirlit. Skylda til að hafa um borð gilt samræmingarskjal samkvæmt reglugerð (ESB) 2015/757 hefst 30. júní 2019 skv. 18. gr. reglugerðarinnar.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í 1. mgr. greinarinnar er kveðið á um hvaða skipaferðir þarf að vakta losun frá en það eru nánar tiltekið allar ferðir skipa sem eru 5.000 brúttótonn og stærri á milli hafna innan Evrópska efnahagssvæðisins sem og ferðir skipa inn á Evrópska efnahagssvæðið frá síðustu höfn utan svæðisins til fyrstu viðkomuhafnar á svæðinu og allar ferðir skipa frá höfn á svæðinu til næstu viðkomuhafnar utan svæðisins. Í 14. lið aðfaraorða reglugerðar (ESB) 2015/757 kemur fram að einnig þurfi að vakta losun frá skipum sem eru við bryggju eða á ferð innan hafnar. Þetta skal gert í ljósi þess að tæknilega er unnt að minnka slíka losun eða koma í veg fyrir hana.
Samkvæmt 2. mgr. mun ráðherra setja reglugerð til nánari fyllingar ákvæðinu sem felur m.a. í sér innleiðingu reglugerðar (ESB) 2015/757.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Í ákvæðinu er tekið fram að líta skuli svo á að allar kröfur sem gerðar séu til flugrekenda hvað varðar skil á skýrslu um losun koldíoxíðs skv. 21. gr. og skil á losunarheimildum skv. 17. gr. séu uppfylltar frá 1. janúar 2017 til 31. desember 2017 hvað varði alla losun:
– Í fyrsta lagi frá flugi til og frá flugvöllum sem staðsettir eru í löndum utan Evrópska efnahagssvæðisins.
– Í öðru lagi frá flugi til og frá flugvöllum sem staðsettir eru á svokölluðum ystu svæðum (e. outermost region). Evrópusambandið er með níu svæði sem liggja fjarri meginlandi Evrópu en eru eigi að síður hluti sambandsins. Hér undir falla fimm frönsk umdæmi handan hafsins (e. overseas department): Martiník, Gvadelúpeyjar, Franska Gínea, Réunion og Mayotte; eitt franskt samfélag (e. overseas community): Sankti Martins-eyjar; tvö portúgölsk sjálfstjórnarsvæði (e. autonomous region): Madeira og Asoreyjar; eitt spænskt sjálfstjórnarsvæði (e. autonomous region): Kanaríeyjar.
– Í þriðja lagi frá flugi til og frá flugvöllum í ríkjum og á landsvæðum sem tilheyra ríki á Evrópska efnahagssvæðinu en tilheyra ekki Evrópska efnahagssvæðinu, svo sem Grænlandi, Færeyjum, Svalbarða, Arúbaeyjum, Jerseyeyju, Bermúdaeyjum og Cayman-eyjum.
Enn fremur er tekið fram í ákvæðinu að ekki skuli gripið til aðgerða skv. XIII. kafla laganna gegn flugrekendum að því er varðar alla losun frá flugi til og frá framangreindum svæðum.
Undanþága vegna flugs flugrekenda sem eru ekki með flugrekstur í atvinnuskyni og annast flugferðir þar sem heildarlosun á ári er minni en 1.000 tonn verður áfram til 31. desember 2020 líkt og kveðið var á um áður í ákvæði til bráðabirgða V.
Þá er lagt til að skýrt verði kveðið á um það að Umhverfisstofnun beri skylda til að endurúthluta losunarheimildum til flugrekenda á árinu 2017 í samræmi við þrengt gildissvið viðskiptakerfisins.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
