Ferill 350. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
148. löggjafarþing 2017–2018.
Þingskjal 804 — 350. mál.
Svar
utanríkisráðherra við fyrirspurn frá Bryndísi Haraldsdóttur um þróunar- og mannúðaraðstoð.
1. Hver er tilhögun eftirlits með þeim opinberu fjármunum sem varið er til þróunar- og mannúðaraðstoðar?
Eftirlit með því hvernig opinberu þróunarfé er varið er mikilvægt, enda er verið að ráðstafa skattfé og krafa gerð um að starfið skili árangri og sé til hagsbóta fyrir þá sem þiggja aðstoðina. Ákvæði og starfsreglur um eftirlit er þannig byggt inn í lög og stefnumótun um framkvæmd alþjóðlegrar þróunarsamvinnu. Í 8. gr. laga nr. 121/2008, um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands, kemur t.d. fram að framkvæmd þróunarsamvinnu Íslands skuli fylgja viðurkenndum aðferðum, reglum og leiðbeiningum alþjóðasamfélagsins, m.a. þróunarsamvinnunefndar Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD-DAC), og þeim kröfum um meðferð og vörslu fjármuna á sviði þróunarsamvinnu sem Ríkisendurskoðun gerir. Utanríkisráðuneytið telur mikilvægt að staðin séu skil á gæðum og árangri þróunarstarfsins. Árangur, skilvirkni og vönduð og fagleg vinnubrögð verði þannig lykilatriði við ákvarðanatöku um hvernig fjárveitingum til þróunarsamvinnu sé háttað og gerð verði grein fyrir áhrifum þeirra á markmið um jafna stöðu karla og kvenna. Úttektir og mat unnið af utanaðkomandi aðilum er mikilvægur þáttur í því að meta framkvæmd, skilvirkni og árangur allrar þróunarsamvinnu sem leiði til lærdóms og vandaðrar ákvarðanatöku í málaflokknum. Árangurseftirlit með framkvæmd þróunarsamvinnu Íslands tekur mið af bestu starfsvenjum og viðmiðum á alþjóðavísu.
Í því skyni að bæta árangur og eftirlit með starfi utanríkisþjónustunnar var nýverið sett á laggirnar deild á skrifstofu ráðuneytisstjóra sem hefur það hlutverk að sinna eftirliti með stjórnsýsluframkvæmd og rekstri utanríkisþjónustunnar. Er það viðleitni ráðuneytisins til að hámarka nýtingu mannauðs og fjármuna í utanríkisþjónustunni og í samræmi við tillögu nr. 90 í skýrslu stýrihóps um Utanríkisþjónustu til framtíðar. Til að tryggja að úttektir á þróunarsamvinnu uppfylli enn ljósar kröfuna um að vera óháðar var hluti af verkefnum sem féllu undir teymið „úttektir og árangur“ færður frá þróunarsamvinnuskrifstofu til eftirlitsdeildar á skrifstofu ráðuneytisstjóra.
Á sviði tvíhliða þróunarsamvinnu byggjast öll verkefni á verkefnaskjölum með skilgreindum markmiðum (t.d. fjöldi fólks sem fær aðgang að hreinu vatni, fjöldi mæðra sem fæða á fæðingardeild og barna- og mæðradauði, fjöldi barna sem fær aðgang að skóla, ásamt árangri í námi, niðurstöður í jarðhitaleit og væntanlegar fjárfestingar í framhaldinu). Meðan á framkvæmd verkefnis stendur fylgjast starfsmenn ráðuneytisins (í sendiráðum á vettvangi og á Þróunarsamvinnuskrifstofu) grannt með framkvæmd og meðferð fjár. Krafist er reglubundinnar skýrslugjafar um framvindu og tilfærsla fjár er byggð á skjalfestri framvindu. Við verkefnislok er svo framkvæmd úttekt, af óháðum aðila, þar sem metið er hvort og í hve miklum mæli sá árangur sem að var stefnt hafi náðst. Oft er einnig gerð innri úttekt á framvindu verkefnis á miðjum framkvæmdatímanum. Þetta verklag og eftirlit með árangri er í takt við bestu starfsvenjur á sviði þróunarsamvinnu og byggist á forsendum árangursstjórnunar. Það fékk jafnframt lofsamleg ummæli í mati þróunarsamvinnunefndar OECD (DAC) á þróunarsamvinnu Íslands.
Náið eftirlit og harðar kröfur um skilvirka meðferð fjármuna valda því að stundum verða tafir á verkefnum, t.d. þegar aðilar í móttökuríki standast ekki þær kröfur sem íslensk stjórnvöld gera, en slíkt gerðist t.d. í Malaví á síðasta ári. Ráðuneytið hefur tekið þá afstöðu að aldrei skuli slaka á gæðakröfum og eftirliti til að hraða framkvæmd verkefna. Yfirfærsla fjármuna bíður því þar til úrbætur hafa verið gerðar.
Á sviði fjölþjóðlegrar þróunarsamvinnu og mannúðaraðstoðar þar sem framkvæmdin er fyrst og fremst í höndum alþjóðastofnana er mikilvægasta eftirlitið fólgið í mati á gæðum þeirra stofnana sem Ísland styður, þar á meðal getu þeirra til að hafa eftirlit með fjármunum og framvindu. Ísland fylgist jafnframt með og leggur eigið mat á úttektir sem alþjóðasamfélagið gerir á stofnunum og málaflokkum í fjölþjóðlegri þróunarsamvinnu. Því til viðbótar fylgist Ísland með framvindu einstakra verkefna sem veitt eru framlög til og á sæti í stýrihópum um einstök verkefni þar sem tækifæri gefst til beinnar þátttöku í vöktun verkefna. Ísland getur jafnframt haft aukin áhrif á stefnumótun og eftirlit í gegnum tvíhliða samskipti og stjórnarsetu. Ísland situr þannig um þessar mundir í stjórn UNICEF og mun á næsta ári taka við stjórnarsæti í Alþjóðabankanum fyrir hönd kjördæmis Norðurlandanna og Eystrasaltsríkjanna.
Annar þáttur sem er jafnmikilvægur og að stofnanir nái árangri með starfsemi sinni er að starf þeirra standist kröfur um gæði innra starfs, hafi sett sér siðareglur og búi yfir kerfi til að takast á við atvik sem upp kunna að koma tengd framkvæmdinni sjálfri. Allar stofnanir sem Ísland veitir framlög til hafa t.d. þá yfirlýstu stefnu að ekkert form kynferðisofbeldis eða kynferðislegrar misbeitingar skuli liðið (e. Zero Tolerance), fylgt er ströngum siðareglum og eftirlitskerfi og verklagi í kringum þá stefnu. Á árinu 2017 ítrekuðu Sameinuðu þjóðirnar jafnframt þá stefnu sína að kynferðisofbeldi og kynferðisleg misnotkun af hálfu starfsmanna verði aldrei liðin og samþykkti allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna tvær ályktanir þess efnis, annars vegar um aðgerðir gagnvart kynferðislegri misbeitingu og ofbeldi ( 71/297. United Nations action on sexual exploitation and abuse) og hins vegar um sérstakar aðgerðir til verndar frá slíku ofbeldi ( 71/297. Special Measures for protection from sexual exploitation and abuse). Þegar upp hafa komið ásakanir um ofbeldi eða misnotkun af hálfu starfsmanna stofnana Sameinuðu þjóðanna eru þær teknar mjög alvarlega og brugðist við með ýmsu móti, t.d. hvað varðar það að draga þá seku til ábyrgðar, veita þolendum aðstoð og koma í veg fyrir að slík atvik geti endurekið sig. Hið sama má segja um borgarasamtökin sem tilkynna alvarleg atvik til viðeigandi yfirvalda og upplýsa gjafaríki um málsatvik, en nýverið sendu alþjóðleg borgarasamtök frá sér yfirlýsingu þar sem þau skuldbundu sig til að herða enn frekar viðbrögð sín í tilfellum þar sem starfsfólk þeirra verður uppvíst að því að misbeita valdi sínu. Markmið viðbragðanna er að slíkir aðilar verði ekki lengur við störf í þróunarsamvinnu- eða mannúðargeiranum, hvort sem er innan borgarasamtaka eða hjá alþjóða- eða ríkisstofnunum.
2. Hefur utanríkisráðuneytið upplýsingar um hvort íslensk framlög til málaflokksins hafa ratað til hjálparsamtaka sem bendluð hafa verið við misnotkun á sýrlenskum konum á flótta?
Nei, utanríkisráðuneytinu hafa ekki borist upplýsingar þess efnis að starfsmenn stofnana eða borgarasamtaka sem Ísland hefur veitt framlög til hafi verið bendlaðir við misnotkun á sýrlenskum konum á flótta.
Í skýrslunni sem vísað hefur verið til í nýlegum fréttaflutningi af kynferðislegu ofbeldi og misnotkun á sýrlenskum konum og stúlkum í tengslum við dreifingu hjálpargagna í suðurhluta landsins ( GBV Voices from Syria, 2018) kemur fram að gerendurnir starfi fyrir samstarfsstofnanir Sameinuðu þjóðanna á svæðinu. Þar sé um að ræða innlenda samstarfsaðila á vettvangi sem sjá um að koma hjálpargögnum til fólks, en ekki sjálfar stofnanirnar, enda þurfi víða að nýta sér þjónustu þriðja aðila til að koma neyðaraðstoð til íbúa.
Mannfjöldasjóður Sameinuðu þjóðanna (UNFPA), sem stendur að baki gerð skýrslunnar, er leiðandi aðili í mannúðarkerfi Sameinuðu þjóðanna hvað varðar vernd gegn kynferðisofbeldi og misnotkun og sér þolendum fyrir þjónustu og aðstoð. Ísland hefur nýlega skrifað undir fimm ára samning um stuðning við UNFPA í Sýrlandi, að heildarupphæð 1 milljón bandaríkjadala. Það fjármagn mun m.a. nýtast í baráttunni gegn slíku ofbeldi og það á að veita þeim konum og stúlkum sem verða fyrir ofbeldi aðstoð við hæfi.
3. Hvaða leið telur ráðherra tryggja að framlag íslenskra stjórnvalda til þróunar- og mannúðaraðstoðar mæti þörfinni þar sem hún er mest?
Í þróunarsamvinnu Íslands er lögð áhersla á stuðning við fátækustu þjóðirnar og fátækasta fólkið, þ.e. á aðstoð þar sem þörfin er mest. Í tvíhliða samvinnu er aðstoðinni beint til fátækra dreifbýlishéraða í Úganda og Malaví. Aðstoð við menntun, heilsugæslu og öflun drykkjarvatns í fátækum fiskimannasamfélögum fellur þannig mjög vel að stefnu Íslands. Ætla má að fjöldi þeirra sem fengið hafa aðgang að hreinu drykkjarvatni með íslenskri aðstoð í Malaví og Úganda sé lítið eitt meiri en nemur fjölda Íslendinga. Fleiri mæður fæða á fæðingardeildum með okkar aðstoð en sem nemur fæðingum á Íslandi og fleiri börn sækja skóla með íslenskri aðstoð en nemur fjölda nemenda í grunnskólum Reykjavíkur. Þá hefur aðstoð Íslands við jarðhitaleit í fátækum ríkjum fengið mjög góðar umsagnir og orðið til þess að efla samstarf Íslands og Alþjóðabankans og fleiri alþjóðlegra stofnana. Nú stendur yfir undirbúningur að hliðstæðu verkefni á sviði fiskimála þar sem íslenskri þekkingu verður komið á framfæri við stjórn og uppbyggingu fiskimála í Vestur-Afríku. Stefnt er að nánu samstarfi við Alþjóðabankann sem þegar hefur lýst yfir miklum áhuga á samstarfinu. Í starfi Íslands á sviði þróunarsamvinnu er ávallt lögð rík áhersla á að sem mest samsvörun sé á milli þarfa viðtökusamfélaganna og þess sem Ísland hefur fram að færa. Þannig fer ávallt fram þarfagreining áður en verkefni eru sett á laggirnar í því skyni að stuðningurinn mæti þörfum þeirra sem honum er ætlað að aðstoða.
Á sviði mannúðaraðstoðar og fjölþjóðlegrar þróunarsamvinnu er m.a. lögð áhersla á að veita fyrirsjáanleg og tímanleg kjarnaframlög þannig að stofnanir og samtök geti starfað að settum markmiðum og veitt aðstoð þar sem þörfin er mest hverju sinni. Ísland starfar samkvæmt bestu starfsháttum við veitingu framlaga til mannúðaraðstoðar (e. Good Humanitarian Donorship) sem m.a. felst í að auka fyrirsjáanleika framlaga til mannúðarstofnana og auka árangur og áreiðanleika veittrar aðstoðar til nauðstaddra, þ.m.t. aukin framlög til sameiginlegra neyðarsjóða, og í minni eyrnamerkingu framlaga.
Allar stofnanir sem Ísland veitir framlög til hafa jafnframt sett sér víðtækar siðareglur og fylgja viðurkenndu verklagi við að koma í veg fyrir og bregðast við atvikum sem upp kunna að koma, m.a. kynferðislegu ofbeldi og áreiti. Tilvera og starfsemi stofnana Sameinuðu þjóðanna og borgarasamtaka í þróunarsamvinnu og mannúðaraðstoð eru háð framlögum aðildar- og gjafaríkja og því fyrirséð að starf þeirra er stöðugt undir smásjá gjafaríkjanna.
4. Hvernig er komið í veg fyrir að óprúttnir aðilar nýti sér sára neyð þeirra sem þiggja aðstoðina?
Ísland, líkt og önnur gjafaríki, gerir þá skýlausu kröfu til stofnana og samtaka sem það veitir framlög til að ofbeldi, þar á meðal kynferðisofbeldi og kynferðisleg misnotkun eða misbeiting valds, verði aldrei liðið. Það er fullkomlega ólíðandi að slíkt ofbeldi eigi sér stað, ekki síst gagnvart fólki sem býr við þær aðstæður að þurfa að þiggja aðstoð við að draga fram lífið.
Ljósi punkturinn, ef svo má að orði komast, í þessari annars alvarlegu og sorglegu umræðu er að atvikin koma upp á yfirborðið, brugðist er við hvað varðar aðstoð við þolendur og að þeir seku eru dregnir til ábyrgðar auk þess sem stofnanir og samtök eru krafin um hertar aðgerðir gegn hvers kyns ofbeldi. Að þegja um þessi mál eykur einungis á vandann og að loka augunum fyrir þessari hættu eykur aðeins varnarleysi þeirra sem verst standa. Í kjölfarið á fréttum af kynferðisofbeldi og misnotkun hjálparstarfsmanna á konum og stúlkum í Sýrlandi hafa ýmsar stofnanir og samtök stigið fram og greint frá hertum aðgerðum og styrktu verklagi og ferlum við að koma í veg fyrir slík atvik og bregðast við þeim.
Mannúðarstofnanir sem Ísland veitir framlög til hafa jafnframt komið sér upp verkferlum og/eða viðbragðskerfum fyrir viðtakendur aðstoðar (e. beneficiary feedback mechanism). Tilgangur þeirra er að gera viðtakendum aðstoðarinnar kleift að koma á framfæri kvörtunum í tengslum við veitta aðstoð, ýmist munnlega við hlutlausan aðila á staðnum, skriflega eða í gegnum farsíma. Slíka ferla þarf að yfirfara reglulega og styrkja og munu íslensk stjórnvöld beita sér fyrir því að svo verði gert meðal þeirra stofnana sem Ísland veitir framlög til.
Dæmi um samstarfsstofnun Íslands á sviði mannúðaraðstoðar sem er með ítarlega verkferla er Matvælastofnun Sameinuðu þjóðanna (WFP). Stofnunin veitir matvælaaðstoð sem er oft og tíðum lífsbjargandi. Á sama tíma getur aðstoðin skapað hættu fyrir konur og stúlkur sem hana þiggja, en ýmsar rannsóknir og greiningar á verkefnum WFP á sviði mannúðaraðstoðar hafa til að mynda leitt í ljós að það geti reynst hættulegt að þurfa að ferðast langar vegalengdir til að sækja aðstoðina. Þá geti heimilisofbeldi mögulega aukist þegar konur fá forræði yfir matargjöfum og síðast en ekki síst geti óprúttnir starfsmenn nýtt sér neyð þeirra sem þiggja aðstoðina. WFP hefur brugðist við þessu með ýmsu móti, m.a. gefið út stefnumið í jafnréttismálum sem ganga út frá því að forvarnir gegn kynbundu ofbeldi séu áherslumál í öllum verkefnum stofnunarinnar. Auk þess hefur stofnunin veitt starfsfólki þjálfun og sett í gang verkferla sem tryggja vernd viðtakenda. Jafnframt hefur verið lögð áhersla á að starfsmenn ráðfæri sig við konur og stúlkur við undirbúning verkefna auk þess sem allir viðtakendur aðstoðar skuli upplýstir um réttindi sín. Sá þáttur er sérstaklega mikilvægur þannig að viðtakendur nýti sér viðbragðskerfin ef brotið er á þeim. Síðast en ekki síst þarf að bregðast við kvörtunum, en þungt skrifræði á árum áður gerði það að verkum að seint var brugðist við kvörtunum. Langur tími leið milli þess sem viðtakendur lögðu fram kvörtun þar til stjórnendur fengu gögnin í hendurnar. Þar hafa tækninýjungar, svo sem farsímar, skilað miklu þar sem kvartanir geta borist stjórnendum hér um bil í rauntíma.
