Ferill 263. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
148. löggjafarþing 2017–2018.
Þingskjal 1056 — 263. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um siglingavernd og lögum um loftferðir (laumufarþegar, stjórnsýsluviðurlög, bakgrunnsathuganir o.fl.).
Frá umhverfis- og samgöngunefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Ástu Sóllilju Sigurbjörnsdóttur og Sigurberg Björnsson frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu, Eirík Ara Eiríksson og Ársæl Ársælsson frá tollstjóra, Gísla Gíslason frá Hafnasambandi Íslands, Lilju Björk Guðmundsdóttur og Sigurlaugu Soffíu Friðþjófsdóttur frá Rauða krossi Íslands, Steinunni Birnu Magnúsdóttur og Þórð Sveinsson frá Persónuvernd, Ara Guðjónsson frá Icelandair Group hf., Magna Steinþórsson og Ernu Mathiesen frá Félagi íslenskra atvinnuflugmanna, Unni Elfu Hallsteinsdóttur frá Samtökum atvinnulífsins, Sigríði Björk Guðjónsdóttur og Hildi Sunnu Pálmadóttur frá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu, Þorstein Gunnarsson frá Útlendingastofnun, og Jón F. Bjartmarz, Thelmu Cl. Þórðardóttur og Guðbrand Guðbrandsson frá ríkislögreglustjóra.
Nefndinni bárust umsagnir frá Félagi íslenskra atvinnuflugmanna, Hafnasambandi Íslands, Icelandair Group hf., Persónuvernd, Samtökum atvinnulífsins, SVÞ – Samtökum verslunar og þjónustu og frá tollstjóra. Þá barst nefndinni minnisblað frá tollstjóra.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um siglingavernd og lögum um loftferðir, aðallega vegna endurtekinna innbrota á haftasvæði flugverndar og siglingaverndar en einnig til að auka skilvirkni við framkvæmd laganna gagnvart eftirlitsskyldum aðilum og til að auka öryggi. Þá eru lagðar til breytingar vegna framkvæmdar bakgrunnsathugana.
Umsagnaraðilar gerðu flestir athugasemdir við ákvæði frumvarpsins um framkvæmd bakgrunnsathugana og við ákvæði um stjórnsýsluviðurlög og refsingar.
Fram kom að heimild lögreglu skv. a-lið 2. mgr. 6. gr. frumvarpsins til að afla upplýsinga úr skrám lögreglu um einstakling sem óskað hefur verið eftir bakgrunnsathugun um, þ.m.t. úr málaskrá lögreglu, væri afar íþyngjandi fyrir viðkomandi og væri þar gengið lengra en þörf er á samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum. Bent var á að í framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnar ESB 2015/1998, um flugvernd, væri eingöngu gert að skilyrði að sakaskrá viðkomandi einstaklings yrði tekin til skoðunar a.m.k. fimm ár aftur í tímann. Þá væri með bakgrunnsathugun lögreglu vegið að atvinnufrelsi viðkomandi sem tryggt væri í 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Atvinnufrelsið er meðal grundvallarréttinda í flokki efnahagslegra og félagslegra réttinda. Í 75. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa en frelsinu megi þó setja skorður með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Með frumvarpinu eru settar fram reglur um bakgrunnsathuganir í því skyni að koma í veg fyrir að einstaklingar með vafasaman bakgrunn komist inn á svæði sem eru háð aðgangstakmörkunum af öryggisástæðum til að takmarka hvers kyns ógn af hryðjuverkum og öðrum ólögmætum aðgerðum, svo sem að koma í veg fyrir smygl á vopnum, fíkniefnum og sprengiefnum milli landa. Sjónarmið um öryggi, líf og heilsu landsmanna vega þungt og telur nefndin í því ljósi að almannahagsmunir krefjist þess að þeir einstaklingar sem fái aðgang að haftasvæðum gangist undir ítarlega bakgrunnsathugun. Skilyrði 2. málsl. 75. gr. stjórnarskrárinnar um almannahagsmuni sé því uppfyllt. Nefndin áréttar að í nefndri reglugerð ESB kemur fram að bakgrunnsskoðun skuli að minnsta kosti staðfesta deili á einstaklingi á grundvelli skjala því til sönnunar, ná yfir sakaskrár í öllum búseturíkjum a.m.k. næstu fimm árin á undan og ná yfir störf, menntun og hvers konar rof þar á a.m.k. næstu fimm árin á undan. Reglugerðin gerir þá lágmarkskröfu að bakgrunnsskoðunin nái yfir sakaskrár næstu fimm árin á undan. Reglugerðin stendur ekki í vegi fyrir því að settar verði ítarlegri kröfur telji ríki það nauðsynlegt. Benda má á Noreg í þessu samhengi en þar sjá bæði lögregla og flugmálayfirvöld um að framkvæma bakgrunnsathugun. Bakgrunnsathugun lögreglu er gerð á grundvelli reglugerðar um málaskrá lögreglu (n. politiregisterforskriften). Niðurstaða þeirrar skoðunar getur einungis verið samþykki eða synjun og sú ákvörðun sætir ekki málskoti auk þess sem lögreglu er ekki skylt að rökstyðja ákvörðun sína.
Nefndin áréttar að jákvæð umsögn er forsenda þess að viðkomandi einstaklingur fái aðgang að haftasvæði flugverndar eða siglingaverndar og geti þar með rækt vinnu sína, t.d. sem flugmaður. Því er afar brýnt að bakgrunnsathugun lögreglu byggist á málefnalegum sjónarmiðum og meðalhófs sé gætt í hvívetna. Bent er á að ástæða skráningar í málaskrá lögreglu getur verið af margvíslegum toga, upplýsingar um einstakling getur verið að finna í málaskránni þar sem hann sé vitni, farþegi í umferðaróhappi, tjónþoli, kærandi eða kærði svo að dæmi séu tekin. Með hliðsjón af því leggur nefndin áherslu á að skráning viðkomandi í málaskrá lögreglu á ekki ein og sér að leiða til neikvæðrar umsagnar heldur ber lögreglu ávallt að leggja heildstætt mat á það hvort skráningin, í samræmi við aðrar upplýsingar um viðkomandi, geti leitt til neikvæðrar umsagnar. Í greinargerð kemur fram að tímamörk, þ.e. hversu langt aftur í tímann skoðun nær, verði ákveðin í reglugerð en ekki þyki efni til þess að festa slík tímamörk í lög. Í ljósi eðlis málaskrárupplýsinga sem ítarlegra, víðtækra og oft nærgöngulla upplýsinga um einstakling og í ljósi sjónarmiða um meðalhóf telur nefndin þvert á móti rétt að slík takmörkun á víðtækri heimild lögreglu verði lögfest. Leggur nefndin til að við 6. og 11. gr. frumvarpsins bætist ákvæði um að heimild lögreglu til að afla upplýsinga úr skrám lögreglu, þ.m.t. málaskrá lögreglu, taki að hámarki til gagna síðustu fimm ára. Eru þau tímamörk í samræmi við almennan aðgang lögreglumanna og annarra starfsmanna lögreglu til að sjá skráð gögn eins og kom fram í svari innanríkisráðherra við fyrirspurn Birgittu Jónsdóttur um málaskrá lögreglu, sbr. þskj. 1199, 593. mál, á 140. löggjafarþingi.
Eins og komið hefur fram hefur neikvæð umsögn veigamiklar afleiðingar fyrir einstakling. Í 7. mgr. 6. gr. frumvarpsins er einstaklingi tryggður réttur til að koma sjónarmiðum sínum að áður en lögregla lýkur athugun sinni með neikvæðri umsögn og á hann jafnframt rétt á rökstuðningi ákveði lögregla að veita honum neikvæða umsögn. Þá sætir ákvörðun lögreglu um neikvæða umsögn á grundvelli neikvæðrar bakgrunnsathugunar kæru til ráðherra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Sambærilegt ákvæði er að finna í 6. mgr. a-liðar 11. gr. Vegna fyrrgreindra afleiðinga fyrir viðkomandi einstakling telur nefndin rétt að sé umsögn neikvæð geti einstaklingur dregið til baka samþykki sitt fyrir miðlun þeirra upplýsinga til Samgöngustofu. Viðkomandi hafi þar með stjórn á því hvort slíkar upplýsingar rati til Samgöngustofu og tilvonandi vinnuveitanda eður ei. Leggur nefndin til að ný málsgrein þar að lútandi bætist við 6. gr. annars vegar og 11. gr. hins vegar. Þar sem jákvæð umsögn lögreglu er skilyrði fyrir aðgangi að upplýsingum eða svæðum er ljóst að ákveði umsækjandi að draga samþykki sitt fyrir miðlun upplýsinga til baka er óheimilt að veita honum leyfi til aðgangs að viðkvæmum upplýsingum og svæðum. Fram kom á fundi nefndarinnar að 7. mgr. 6. gr. og 6. mgr. a-liðar 11. gr. væru efnislega samhljóða. Ákveðins misræmis gætir þó á milli ákvæðanna og leggur nefndin til breytingar svo að samræmis sé gætt milli laga um loftferðir og laga um siglingavernd og til þess að kæruréttur einstaklinga verði sá sami.
Gerð var athugasemd við orðalag í 4. mgr. 6. gr. og 4. mgr. a-liðar 11. gr. frumvarpsins en í þeim ákvæðum kemur fram að heimilt sé að vísa til upplýsinga úr málaskrá lögreglu, sem varða einstakling með beinum hætti, til rökstuðnings neikvæðri umsögn enda sé það mat lögreglu að upplýsingar gefi tilefni til að draga í efa hæfi einstaklingsins til að fara með málefni siglingaverndar annars vegar og flugverndar hins vegar. Bent var á að heimild til nýtingar upplýsinga ætti að fara eftir því hvort hún væri í raun nauðsynleg í þágu lögmæts og málefnalegs tilgangs en mat lögreglu eitt og sér ætti ekki að geta rennt stoðum undir lögmæti nýtingarinnar. Í ljósi eðlis upplýsinga í málaskrá þyrfti að vera mjög rík þörf á nýtingu upplýsinganna í þágu annars en löggæslu og rannsóknar sakamála. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og leggur til að í stað orðanna „sé það mat lögreglu að upplýsingarnar gefi tilefni til að“ komi „gefi þær rökstudda ástæðu til að“.
Miklar athugasemdir voru gerðar við ákvæði frumvarpsins um stjórnvaldssektir og refsingar. Bent var á að fjárhæð dagsekta samkvæmt ákvæði 8. gr. gæti numið gríðarháum fjárhæðum eða allt frá 10.000 kr. á dag til 1.000.000 kr. á dag. Engan rökstuðning væri að finna í ákvæðinu sjálfu eða í athugasemdum greinargerðar fyrir þessu svigrúmi Samgöngustofu. Fjárhæðir stjórnvaldssekta væru að sama skapi gríðarlega háar eða frá 200.000 kr. til 10.000.000 kr. vegna hvers brots en engin viðmið eða leiðbeiningar væri að finna í ákvæðinu eða greinargerð um álagningu þeirra sekta. Þá væri í ákvæðinu slegið saman málsgreinum sem annars vegar taka á dagsektum og hins vegar stjórnvaldssektum en mikilvægt væri að aðgreina þessar sektir þar sem ekki væri unnt að leggja þær að jöfnu. Sú hlutlæga ábyrgð sem lagt er til að taki til lögaðila, sbr. 7. mgr. 8. gr., þ.e. að leggja megi á lögaðila stjórnsýsluviðurlög skv. 8. gr. þó að sök verði ekki sönnuð á fyrirsvarsmenn eða starfsmenn hans eða aðra þá einstaklinga sem í þágu hans starfa, var jafnframt mikið gagnrýnd og vísað til þess að slík ábyrgð væri undantekning frá grundvallarreglu skaðabótaréttarins, sakarreglunni. Slíka undantekningu yrði að skýra þröngt og sterk rök þyrfti til að réttlæta beitingu hennar. Ljóst er að það svigrúm sem Samgöngustofu er gefið til að ákvarða fjárhæð sekta skv. 8. gr. er afar víðtækt og geta sektir numið verulegum fjárhæðum. Nefndin telur nauðsynlegt að skýr viðmið sé að finna í lagatexta um ákvörðun fjárhæðar sektar en slíku er ekki fyrir að fara varðandi stjórnvaldssektir samkvæmt ákvæðinu sem þó geta numið allt að 10.000.000 kr. fyrir hvert brot. Dagsektir og stjórnvaldssektir eru eðlisólík úrræði; dagsektum er ætlað að knýja þann sem ekki hefur efnt skyldu til að efna hana en stjórnvaldssekt er ein tegund refsikenndra viðurlaga. Nefndin telur að illa fari á því að blanda saman ákvæðum um þessi úrræði en brýnt er að ákvæði um sektir og hvers kyns viðurlög séu skýr og aðgengileg. Varðandi hlutlæga ábyrgð lögaðila samkvæmt ákvæðinu er í greinargerð einungis vísað til þess að ákvæðið skýrist einkum af takmörkuðum úrræðum Samgöngustofu til að sýna fram á sekt starfsmanna sem bera ábyrgð á viðkomandi verkefnum. Nefndin getur ekki fallist á slíkt sem fullnægjandi rök fyrir því að víkja frá meginreglu skaðabótaréttarins um sök. Nefndin telur að taka þurfi ákvæði frumvarpsins um sektir til gagngerrar skoðunar og leggur því til að 8. gr. frumvarpsins falli brott. Hvetur nefndin samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið til að taka álitamálið til skoðunar með hliðsjón af framangreindu og leggja fram nýtt frumvarp til lögfestingar á sektum verði niðurstaða eftir slíka skoðun að þeirra sé brýn þörf.
Í frumvarpinu er einnig lagt til að þau brot sem fela í sér að einstaklingur fari um borð í skip eða loftfar án heimildar þar til bærs aðila, m.a. í þeim tilgangi að gerast laumufarþegi eða að gera tilraun til þess, verði gerð refsiverð. Vegna alvarleika þeirra er lagt til að við þeim liggi þyngri refsing en vegna annarra brota gegn lögunum. Refsingin við slíku broti verði að lágmarki 500.000 kr. sekt og að hámarki fimm ára fangelsi, nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Fyrir nefndinni kom fram að þeir sem þetta hafa reynt undanfarin ár hafi verið einstaklingar sem sótt hafa hér um alþjóðlega vernd og bíða úrlausnar Útlendingastofnunar eða hafa fengið synjun og bíða brottflutnings. Hefur háttsemin talist varða við ákvæði 231. gr. almennra hegningarlaga um húsbrot en slíkt brot varðar sektum eða fangelsi allt að 6 mánuðum. Refsiramminn er þar með þyngdur um fjögur og hálft ár auk þess sem lágmark er sett á sektargreiðslur. Ekki er deilt um nauðsyn öryggisráðstafana á haftasvæði flugverndar og siglingaverndar auk þess sem nefndin gerir sér grein fyrir því að innbrot í skip eða loftfar eru mjög alvarleg flug- og siglingaverndarbrot sem geta haft víðtækar afleiðingar. Hins vegar er nauðsynlegt að gæta meðalhófs í þessum efnum og telur nefndin varhugavert að þyngja refsirammann eins bratt og lagt er til. Þá gerir nefndin athugasemdir við orðalag 9. gr. þar sem segir að brot gegn ákvæðum laganna, einkum 11. mgr. 4. gr., 5. gr., 6. gr. og 8. gr., varði sektum en fangelsi allt að tveimur árum ef sakir eru miklar eða brot ítrekuð nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Óljóst er hvaða þýðingu slík upptalning lagagreina hefur, t.d. hvort brot gegn þeim teljist alvarlegri en brot gegn öðrum ákvæðum laganna og leiði þar með til þyngri refsingar. Bent er á að í sambærilegu ákvæði loftferðalaganna er ekki að finna slíka upptalningu. Telur nefndin rétt að fella brott 9. og 13. gr. frumvarpsins um refsingar að svo stöddu en hvetur ráðuneytið til að endurskoða ákvæðin og líta þar m.a. til framangreindra sjónarmiða og stöðu þeirra einstaklinga sem hafa gerst sekir um brot af þessu tagi undanfarin ár.
Í fyrirliggjandi frumvarpi er nokkuð rætt um viðkvæmar upplýsingar og svæði en skilgreining þeirra ekki skýr. Nefndin leggur til að skilgreining trúnaðarupplýsinga nái einnig yfir viðkvæmar upplýsingar. Í reglugerð um framkvæmd siglingaverndar, nr. 265/2008, er hugtakið haftasvæði notað yfir viðkvæm svæði og það hugtak er einnig notað í lögum um loftferðir. Telur nefndin rétt að gæta samræmis í hugtakanotkun og leggur því til að við lögin um siglingavernd bætist skilgreining á haftasvæðum og það komi í stað viðkvæmra svæða. Einnig leggur nefndin til nokkrar orðalagsbreytingar til viðbótar og breytingar sem eru lagatæknilegs eðlis. Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem reifaðar hafa verið og lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Alþingi, 29. maí 2018.
| Bergþór Ólason, form. | Vilhjálmur Árnason, frsm. | Ari Trausti Guðmundsson. |
| Hanna Katrín Friðriksson. | Helga Vala Helgadóttir. | Jón Gunnarsson. |
| Karl Gauti Hjaltason. | Líneik Anna Sævarsdóttir. | Rósa Björk Brynjólfsdóttir. |
