Ferill 393. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 521 — 393. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um þungunarrof.
Frá heilbrigðisráðherra.
I. KAFLI
Markmið, gildissvið og orðskýringar.
1. gr.
Markmið og gildissvið.
Ákvæði laga þessara gilda um rétt kvenna til þungunarrofs, sem og um framkvæmd þungunarrofs og heilbrigðisþjónustu vegna þess, en ekki um tilvik þar sem um nauðsynlega læknismeðferð er að ræða enda þótt fósturlát hljótist af.
Ákvæði laga þessara gilda einnig um fósturfækkun.
2. gr.
Orðskýringar.
1. Fósturfækkun: Þegar læknisfræðilegum aðferðum er beitt við að fækka fóstrum hjá konu sem er þunguð af fleiri en einu fóstri.
2. Heilbrigðisþjónusta vegna þungunarrofs: Hvers konar heilbrigðisþjónusta sem veitt er þungaðri konu í tengslum við þungunarrof, þar á meðal fræðsla, ráðgjöf og framkvæmd þungunarrofs með lyfjagjöf eða annarri læknisaðgerð.
3. Þungunarrof: Lyfjagjöf eða önnur læknisaðgerð sem framkvæmd er að beiðni konu í því skyni að rjúfa þungun.
II. KAFLI
Þungunarrof og heilbrigðisþjónusta vegna þungunarrofs.
3. gr.
Réttindi kvenna við þungunarrof.
4. gr.
Heimild til þungunarrofs.
Einungis er heimilt er að framkvæma þungunarrof eftir lok 22. viku þungunar ef lífi þungaðrar konu er stefnt í hættu við áframhaldandi þungun eða ef fóstur telst ekki lífvænlegt til frambúðar. Staðfesting tveggja lækna skal liggja fyrir þess efnis að fóstur teljist ekki lífvænlegt til frambúðar.
5. gr.
Heimild til þungunarrofs hjá stúlku sem er ólögráða fyrir æsku sakir.
6. gr.
Heilbrigðisþjónusta vegna þungunarrofs.
7. gr.
Framkvæmd þungunarrofs.
8. gr.
Fræðsla og ráðgjöf.
Kona skal eiga kost á stuðningsviðtali bæði fyrir og eftir þungunarrof.
Öll fræðsla og ráðgjöf í tengslum við þungunarrof skal veitt á óhlutdrægan hátt og byggjast á gagnreyndri þekkingu með virðingu fyrir mannréttindum og með mannlega reisn að leiðarljósi.
III. KAFLI
Almenn ákvæði.
9. gr.
Gjaldtaka.
10. gr.
Skrá um þungunarrof.
11. gr.
Viðurlög.
12. gr.
Gildistaka.
13. gr.
Breyting á öðrum lögum.
a. Orðin „fóstureyðingu eða“ í 2. tölul. 2. gr., 6. gr., 25. gr., 1. mgr. 28. gr. og 1., 2. og 3. tölul. 1. mgr. 31. gr. laganna falla brott.
b. II. kafli laganna, Um fóstureyðingar, fellur brott.
c. Orðin „11. og“ í 1. mgr. 24. gr. laganna falla brott.
d. Orðin „sbr. þó 15. gr.“ í 1. málsl. 26. gr. laganna falla brott.
e. Orðin „fóstureyðinga og“ í 1. mgr. 29. gr. laganna falla brott.
f. Orðin „fósturlát eða“ í 30. gr. laganna falla brott.
g. Orðin „9., 10. eða“ í 1. tölul. 1. mgr. 31. gr. laganna falla brott.
h. Orðin „11., 12., 13.,“ í 2. tölul. 1. mgr. 31. gr. laganna falla brott.
i. Orðin „15. eða“ í 3. tölul. 1. mgr. 31. gr. laganna falla brott.
j. Heiti laganna verður: Lög um ráðgjöf og fræðslu varðandi kynlíf og barneignir og um ófrjósemisaðgerðir.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í velferðarráðuneytinu og með því er lagt til að sett verði ný heildarlög um þungunarrof. Þungunarrof er heiti yfir það þegar rof er gert á þungun konu, að hennar beiðni, annaðhvort með læknisaðgerð eða lyfjagjöf. Hingað til hefur umrædd læknisaðgerð verið kölluð fóstureyðing samkvæmt lögum um ráðgjöf og fræðslu varðandi kynlíf og barneignir og um fóstureyðingar og ófrjósemisaðgerðir, nr. 25/1975, en nú er lagt til að þeirri orðanotkun verði hætt og hugtakið þungunarrof komi þess í stað. Hugtakið fóstureyðing hefur verið talið gildishlaðið og sambærileg orðanotkun þekkist ekki í nágrannalöndum okkar, en annars staðar á Norðurlöndum er almennt notað orðið abort þótt orðin avbrytande av havandeskap, svangerskabsavbrydelse og svangerskapsavbrudd séu einnig notuð. Í ensku er almennt notast við orðið abortion eða termination of pregnancy.
Heilbrigðisráðherra skipaði í mars 2016 nefnd sem ætlað var að vinna að heildarendurskoðun laga um ráðgjöf og fræðslu varðandi kynlíf og barneignir og um fóstureyðingar og ófrjósemisaðgerðir, nr. 25/1975. Í nefndina voru skipuð Sóley S. Bender, sérfræðingur í kynheilbrigði og prófessor við Háskóla Íslands, formaður, Guðrún Ögmundsdóttir, félagsráðgjafi og tengiliður vistheimila í innanríkisráðuneytinu, og Jens A. Guðmundsson, sérfræðingur í fæðingar- og kvensjúkdómalækningum og dósent við Háskóla Íslands. Starfsmaður nefndarinnar var Þórunn Oddný Steinsdóttir, lögfræðingur í velferðarráðuneytinu.
Vinna nefndarinnar hófst með samráði og birt var frétt á vef velferðarráðuneytisins þar sem óskað var eftir tillögum og athugasemdum um heildarendurskoðun laga nr. 25/1975. Nefndinni bárust samtals 27 umsagnir. Þá fékk nefndin gesti á sinn fund, auk þess að kynna sér bækur, fræðigreinar, skýrslur, lög og annað efni þessu tengt, bæði hérlendis og erlendis.
Nefndin skilaði skýrslu til heilbrigðisráðherra í nóvember 2016 þar sem meðal annars var lagt til að sett yrðu þrenn ný lög í stað eldri laga, þ.e. lög um fræðslu og ráðgjöf varðandi kynheilbrigði, lög um þungunarrof og lög um ófrjósemisaðgerðir. Einnig lagði nefndin til að heimilt yrði að rjúfa þungun að beiðni konu fram að lokum 22. viku þungunar ef engar læknisfræðilegar ástæður mæltu gegn því. Voru niðurstöður nefndarinnar að hluta til lagðar til grundvallar þessu frumvarpi þar sem lagt er til að þungunarrof verði heimilað að beiðni konu fram að lokum 22. viku þungunar.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Rúmlega 43 ár eru liðin frá því að lög nr. 25/1975 voru samþykkt á Alþingi. Má í raun segja að niðurstaða þingsins á þeim tíma hafi að vissu leyti verið málamiðlun þegar litið er til þess frumvarps sem lagt var fram á Alþingi árið 1973 og nánar er greint frá í kafla 3. Byggðist það frumvarp á því að virða ætti sjálfsákvörðunarrétt kvenna til að taka ákvörðun um barneignir. Frumvarpið mætti mikilli andstöðu og varð úr að breytingar voru gerðar á því þess efnis að dregið væri úr heimildum kvenna til að taka sjálfar ákvörðun um þungunarrof, takmarkanir settar fyrir heimildunum og vald til ákvarðanatöku var fært að hluta til í hendur tveggja lækna eða læknis og félagsráðgjafa. Hafa ákvæði 9. og 10. gr. laganna sem útlista heimildir fyrir fóstureyðingu sem og skilyrði 11. gr. um rökstudda greinargerð tveggja lækna eða læknis og félagsráðgjafa, sé eingöngu um félagslegar ástæður að ræða, sætt mikilli gagnrýni. Var það eindregin niðurstaða fyrrgreindrar nefndar um endurskoðun laganna að gera þyrfti breytingar á þessum ákvæðum þannig að þannig að konan taki sjálf ákvörðun um þungunarrof.
Í 9. gr. laganna eru skilyrði þess að kona geti fengið þungun sína rofna útlistuð. Eru skilyrðin þrenns konar, þ.e. félagslegar ástæður, læknisfræðilegar ástæður og þegar þungun kemur til vegna nauðgunar eða annarrar refsiverðrar háttsemi. Við mat á félagslegum ástæðum skal tekið mið af því hvort konan hafi alið mörg börn með stuttu millibili og skammt sé frá síðasta barnsburði, hvort konan eigi við að búa bágar heimilisaðstæður vegna ómegðar eða alvarlegs heilsuleysis annarra á heimilinu, konan geti ekki vegna æsku eða þroskaleysis annast barn á fullnægjandi hátt eða um sé að ræða ástæður sem eru fyllilega sambærilegar framangreindum ástæðum. Þessi upptalning endurspeglar ekki þær aðstæður sem flestar konur sem óska eftir þungunarrofi standa frammi fyrir í dag. Enn fremur eru skilyrtar heimildir til þungunarrofs, sérstaklega byggðar á félagslegum ástæðum, til þess fallnar að ýta undir skömm og vanlíðan kvenna vegna stöðu sinnar. Því er í frumvarpinu lagt til að ákvörðunin verði konunnar einnar en henni verði boðinn og veittur sá stuðningur sem hún telur sig þurfa bæði fyrir og eftir þungunarrof. Var það afstaða nefndarinnar að talsverðar þjóðfélagsbreytingar hefðu átt sér stað frá því lög nr. 25/1975 tóku gildi. Nefndin lagði áherslu á að Ísland væri í fararbroddi hvað varðar stöðu kvenna og fyrirmynd annarra þjóða á því sviði. Mikilvægt væri að Ísland sýndi umheiminum að konur hér á landi nytu virðingar, ákvörðun þeirra um þungunarrof væri virt sem og sjálfsforræði þeirra og þær studdar með faglegri fræðslu og ráðgjöf sem byggist á gagnreyndri þekkingu. Er þetta í takt við þróun á sviði mannréttinda sem hefur verið í þá átt að auka sjálfsforræði einstaklingsins. Má í því samhengi nefna fjölmarga alþjóðlega samninga og þróun í dómaframkvæmd á sviði þeirra, svo sem mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjónanna, mannréttindasáttmála Evrópu, samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, samning Sameinuðu þjóðanna um afnám allrar mismununar gegn konum, samning Evrópuráðsins um vernd mannréttinda og mannlegrar reisnar með hliðsjón af starfsemi á sviði líffræði og læknisfræði: samningur um mannréttindi og líflæknisfræði. Þá er í 3. gr. mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna kveðið á um að allir eigi rétt til lífs, frelsis og mannhelgi. Takmarkanir á rétti kvenna til aðgangs að þungunarrofi hafa verið dæmdar brjóta gegn sambærilegu ákvæði í kanadísku stjórnarskránni af Hæstarétti þar í landi, sbr. dóm í máli R gegn Morgentaler frá árinu 1993.
Nefndin var einhuga um nauðsyn þess að gera breytingar á lögum nr. 25/1975 með það fyrir augum að tryggja og undirstrika réttinn til sjálfsforræðis kvenna yfir líkama sínum og rétt hvers einstaklings til þess að taka ákvörðun um barneignir. Þessi sjónarmið leggja grunninn að markmiði frumvarpsins um að tryggja að sjálfsforræði kvenna sé virt með öruggum aðgangi að heilbrigðisþjónustu fyrir þær konur sem óska eftir þungunarrofi.
Með frumvarpinu er lagt til að fjallað verði um heimildir til þungunarrofs í sérstökum lögum og byggist það á tillögu fyrrgreindrar nefndar. Í lögum nr. 25/1975 er fjallað um ráðgjöf og fræðslu varðandi kynlíf og barneignir og um þungunarrof og ófrjósemisaðgerðir í sömu löggjöfinni. Taldi nefndin að þungunarrof og ófrjósemisaðgerðir væru mjög óskyldar aðgerðir sem ekki væri ástæða til að mæla fyrir um í sömu lögum. Í sögulegu samhengi voru rökin fyrir því að fjalla um þungunarrof og ófrjósemisaðgerðir í sömu lögum þau að í lögum nr. 38/1935 voru veittar takmarkaðar heimildir til þungunarrofs við tilteknar aðstæður og byggðust þær á félagslegum ástæðum, meðal annars á því að kona hefði átt mörg börn með stuttu millibili. Einnig voru í því samhengi veittar heimildir til að gera konur ófrjóar af sömu ástæðum. Eftir tilkomu þeirra getnaðarvarna sem nú eru fáanlegar koma aðstæður sem þessar sjaldan upp og því ekki talin ástæða til að fjalla um heimildirnar í sömu lögum. Einnig hafa heimildirnar breyst frá því sem áður var og þykir því enn meiri ástæða til að halda löggjöfinni aðskilinni. Sama er að segja um ákvæði um ráðgjöf og fræðslu varðandi kynlíf og barneignir. Ekki þykir rétt að fjalla um slíkt í sömu löggjöf og um þungunarrof, fyrst og fremst vegna þess að getnaðarvarnir geta ekki komið fyllilega í veg fyrir þungun og því ekki ástæða til að tengja ráðgjöf og fræðslu um kynheilbrigði beint við ákvæði um þungunarrof. Þó er lagt til að stúlkum sem eru ólögráða fyrir æsku sakir verði boðin fræðsla og ráðgjöf um getnaðarvarnir í tengslum við þungunarrof og liggja almenn forvarnasjónarmið að baki því. Er þetta í samræmi við löggjöf annars staðar á Norðurlöndum.
3. Lagaþróun og gildandi réttur.
Allt fram til ársins 1935 þegar fyrstu lögin um fóstureyðingar voru sett giltu ákvæði hegningarlaga frá árinu 1869 sem bönnuðu alfarið fóstureyðingar að viðlagðri allt að átta ára hegningarvinnu. Engin lagaákvæði heimiluðu læknum að framkvæma fóstureyðingu þrátt fyrir að lífi eða heilsu konu væri stefnt í hættu með áframhaldandi meðgöngu eða fæðingu. Ljóst er að farið var í kringum lögin og þau brotin, sbr. heilbrigðisskýrslur ársins 1929 og allt að setningu laganna, en í kjölfar mikillar umræðu um og eftir 1930 voru samþykkt lög um leiðbeiningar fyrir konur um varnir gegn því að verða barnshafandi og um fóstureyðingar, nr. 38/1935. Eins og fram kemur í frumvarpi til þeirra laga var hvarvetna litið svo á að lækni væri heimilt og jafnvel skylt, byggt á neyðarrétti 42. gr. þágildandi hegningarlaga, að fórna lífi fósturs eða barns í fæðingu ef þess væri þörf til að bjarga lífi móðurinnar og jafnvel þótt ekki væri meira í húfi en yfirvofandi alvarlegt heilsutjón hennar sem þó mun hafa orkað tvímælis.
Þungunarrof og heimildir til þess hafa ætíð valdið deilum, bæði hér á landi og erlendis. Færa má rök fyrir því, meðal annars í sögulegu samhengi, að á Íslandi hafi ríkt nokkuð frjálslynt viðhorf til þungunarrofs. Lög nr. 38/1935 voru eftir því sem næst verður komist þau fyrstu í heiminum sem heimiluðu þungunarrof á grundvelli félagslegra aðstæðna. Í lögunum var fjallað um leiðbeiningar til kvenna um varnir gegn því að verða barnshafandi. Voru ófrjósemisaðgerðir á konum einnig heimilaðar í tilvikum þar sem konu stafaði lífshætta eða önnur mjög mikil sjúkdómshætta af því að verða barnshafandi, eða þrátt fyrir að um minni hættu væri að ræða ef gera mætti ráð fyrir að kona yrði iðulega barnshafandi. Var þannig frá upphafi hér á landi kveðið á um ófrjósemisaðgerðir kvenna í sama lagabálki og um fóstureyðingar. Með frumvarpi þessu er lagt til að fjallað verði um þessar heimildir í aðskildum lögum. Var það ein af tillögum fyrrgreindrar nefndar en sú afstaða byggðist á því sjónarmiði að um mjög óskyldar aðgerðir væri að ræða sem eðlilegra sé að kveða á um í tvennum lögum, líkt og gert er víða í nágrannalöndunum.
Í lögum nr. 38/1935 var kveðið á um að miða skyldi við að fullur meðgöngutími kvenna væri 40 vikur, fósturlát væri þegar konu leystist höfn eftir skemmri meðgöngu en 28 vikur og að eftir 28 vikna meðgöngu væri um fæðingu að ræða. Um fæðingu fyrir tímann væri að ræða þegar barn fæddist eftir 28. viku en fyrir 40. viku. Fóstureyðing var skilgreind þannig að burður væri líflátinn í móðurkviði áður en konan hafði gengið með hann fullar 28 vikur eða fósturláti komið til leiðar. Þá var það talið líflát barns í móðurkviði eða fæðingu ef burður væri líflátinn í móðurkviði eða í fæðingu eftir að konan hafði gengið með hann að minnsta kosti fullar 28 vikur. Þá taldist það að koma til leiðar fæðingu fyrir tímann ef fæðingu var komið af stað áður en kona hafði tekið léttasótt og fæðing hafist af sjálfu sér. Voru þannig ákveðin skil dregin við 28. viku, eða við það mark þegar fóstur taldist lífvænlegt á þeim tíma. Eftir að mörkum lífvænleika var náð var talað um fóstur sem barn.
Samkvæmt lögum nr. 38/1935 máttu einungis læknar eyða fóstri, lífláta barn í móðurkviði eða fæðingu eða koma af stað fæðingu fyrir tímann. Annars voru þessar aðgerðir óheimilar og giltu ákvæði hegningarlaga um þau tilvik. Heimildir til fóstureyðingar þegar lífi eða heilsu konu var stefnt í hættu voru skýrar sem og heimildir til að losa konu við fóstur þegar fósturlát var fyrirséð eða þegar vitað var að fóstur væri látið. Ef kona hafði gengið með lengur en átta vikur var þó ekki heimilt að eyða fóstri nema um því meiri hættu á heilsutjóni væri að ræða. Við mat á heilsutjóni konu var heimilt að taka mið af félagslegum aðstæðum konunnar, þar á meðal hvort hún hafði alið mörg börn með stuttu millibili, heimilisaðstæðum hennar o.fl. Einungis var heimilt að framkvæma fóstureyðingu á sjúkrahúsum sem ráðherra hafði viðurkennt í því skyni og þurfti skrifleg greinargerð tveggja lækna um nauðsyn aðgerðarinnar að liggja fyrir, og skyldi annar þeirra vera yfirlæknir á sjúkrahúsinu.
Árið 1975 voru lög um ráðgjöf og fræðslu varðandi kynlíf og barneignir og um fóstureyðingar og ófrjósemisaðgerðir, nr. 25/1975, samþykkt á Alþingi. Forsaga þeirra laga er sú að árið 1973 lagði þáverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra fram frumvarp til laga um ráðgjöf og fræðslu varðandi kynlíf og barneignir og um fóstureyðingar og ófrjósemisaðgerðir. Frumvarpið var samið af nefnd sem skipuð var árið 1970 og lagði nefndin meðal annars til að fóstureyðing yrði heimiluð að ósk konu, væri hún búsett hérlendis eða ætti íslenskt ríkisfang og aðgerðin framkvæmd fyrir lok 12. viku meðgöngu og ef engar læknisfræðilegar ástæður mæltu gegn slíkri aðgerð. Olli þetta miklum deilum jafnt utan þings sem innan og úr varð að frumvarpið gekk til nefndar sem afgreiddi það ekki. Í nóvember 1974 skipaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra nefnd til að undirbúa endurframlagningu frumvarpsins og mótuðust tillögur nefndarinnar af því að nauðsyn nýrrar löggjafar væri knýjandi og með hliðsjón af því þyrftu að vera einhverjir möguleikar á því að frumvarpið gæti orðið að lögum. Breytingarnar voru fyrst og fremst þær að fallið var frá tillögu í fyrra frumvarpi um fóstureyðingu að beiðni konu fram að lokum 12. viku þungunar og lagt til að fóstureyðingar yrðu heimilaðar vegna félagslegra ástæðna, læknisfræðilegra ástæðna og þungunar sem átt hefði sér stað vegna nauðgunar eða væri afleiðing af refsiverðu hátterni. Þá var haldið í þá framkvæmd að greinargerð tveggja lækna þyrfti að liggja fyrir, sbr. lög nr. 38/1935, en sú breyting gerð á að ef eingöngu væri um félagslegar ástæður að ræða fyrir fóstureyðingu þyrfti greinargerð læknis og félagsráðgjafa. Fjallað er um fóstureyðingar í II. kafla laga nr. 25/1975. Segir þar að fóstureyðing sé læknisaðgerð sem kona gengst undir í því skyni að binda enda á þungun áður en fóstrið hefur náð lífvænlegum þroska. Heimildir til fóstureyðingar eru tíundaðar, þ.e. á grundvelli félagslegra ástæðna, læknisfræðilegra ástæðna eða ef konu hefur verið nauðgað eða hún orðið þunguð sem afleiðing af öðru refsiverðu atferli. Þegar fóstureyðing byggist á félags-legum ástæðum skal tekið tillit til þess ef kona hefur alið mörg börn með stuttu millibili og skammt er liðið frá síðasta barnsburði, kona býr við bágar heimilisaðstæður vegna ómegðar eða alvarlegs heilsuleysis annarra á heimilinu, kona getur ekki vegna æsku og þroskaleysis annast barnið á fullnægjandi hátt eða vegna annarra ástæðna sem eru fyllilega sambærilegar við fyrrgreindar ástæður. Þegar fóstureyðing byggist á læknisfræðilegum ástæðum er átt við að heilsu konu, líkamlegri eða andlegri, sé hætta búin af áframhaldandi meðgöngu og fæðingu, ætla megi að barn sem kona gengur með eigi á hættu að fæðast vanskapað eða sé haldið alvarlegum sjúkdómi vegna erfða eða sköddunar á fósturlífi eða þegar sjúkdómur, líkamlegur eða geðrænn, dregur verulega úr getu konu til að annast eða ala upp barn. Samkvæmt lögunum skal fóstureyðing framkvæmd eins fljótt og auðið er og helst fyrir lok 12. viku meðgöngutíma. Fóstureyðing skal aldrei framkvæmd eftir 16. viku meðgöngutímans nema fyrir hendi séu ótvíræðar læknisfræðilegar ástæður og lífi og heilsu konunnar stefnt í því meiri hættu með lengri meðgöngu og/eða fæðingu. Einnig skal fóstureyðing leyfileg eftir 16 vikur séu miklar líkur á vansköpun, erfðagöllum eða sköddun fósturs. Slíkar undanþágur eru bundnar samþykki nefndar skv. 28. gr. laganna. Þá verður að liggja fyrir skriflega rökstudd greinargerð tveggja lækna, eða læknis og félagsráðgjafa sé eingöngu um félagslegar ástæður að ræða, áður en fóstureyðing fer fram. Í lögunum eru einnig sett skilyrði um að kona fái óhlutdræga fræðslu um áhættu samfara aðgerðinni, félagslega aðstoð sem í boði er í samfélaginu sem og leiðbeiningar um getnaðarvarnir. Einnig er mælt fyrir um að æskilegt sé að maðurinn taki þátt í umsókn um fóstureyðingu og að hann skuli fá leiðbeiningar um getnaðarvarnir, ef mögulegt er, að henni lokinni. Konu skal gert að koma í eftirrannsókn að ákveðnum tíma liðnum til læknisskoðunar og viðtals. Þá er gerð krafa um að foreldrar konu sem er yngri en 16 ára eða svipt sjálfræði komi að umsókn um fóstureyðingu nema sérstakar ástæður mæli gegn því.
Ýmis ákvæði er að finna í lögunum um formsatriði tengd umsókninni sem ekki verða nánar tíunduð hér. Þó er vert að nefna að gerð er krafa um að fóstureyðingar séu ætíð framkvæmdar á sjúkrahúsum.
Frá því að lög nr. 25/1975 voru sett hefur framkvæmd fóstureyðinga og túlkun laganna breyst fremur lítið. Árið 1997 féll dómur í Hæstarétti í máli nr. 134/1997 þar sem læknir var ákærður fyrir brot á lögunum því hann hafði framkvæmt fóstureyðingu á konu sem gengin var um 14 vikur. Í umræddu máli hafði konu verið synjað um fóstureyðingu þegar hún var gengin rúmlega 12 vikur og sú synjun staðfest af úrskurðarnefnd. Í héraðsdómi, sem staðfestur var í Hæstarétti, voru ákvæði laganna rakin og því slegið föstu að 10. gr. laganna veitti heimild til þess að framkvæma fóstureyðingu fram að lokum 16. viku að undangengnu samþykki tveggja lækna eða læknis og félagsráðgjafa. Í kjölfar dóms Hæstaréttar var umsóknum kvenna um fóstureyðingu eftir lok 12. viku þó áfram synjað af læknum og vísað til nefndarinnar þar til árið 2006 þegar umræddu vinnulagi var breytt. Var umsóknum um fóstureyðingu þá einungis vísað til úrskurðarnefndar eftir lok 16. viku meðgöngu.
Aðgengi að fóstureyðingum hefur talist gott hér á landi en talsvert hefur borið á gagnrýni á ákvæði 9. og 10. gr. sem og kröfu 11. gr. um greinargerð tveggja lækna eða læknis og félagsráðgjafa. Gagnrýnin hefur beinst að því að með ákvæðinu sé réttur kvenna til að taka sjálfar ákvörðun um barneign ekki virtur.
4. Samanburður við önnur lönd.
Í skýrslu nefndar sem vann að heildarendurskoðun laga nr. 25/1975 var fjallað um löggjöf annarra landa og við gerð þessa frumvarps var einnig litið til löggjafar í nágrannalöndum, einkum í Svíþjóð, Bretlandi og Hollandi. Löggjöf í Danmörku, Noregi og Finnlandi svipar að miklu leyti til þeirrar löggjafar sem nú gildir hér á landi þó að löggjöf í Danmörku og Noregi kveði á um heimildir til þungunarrofs að beiðni konu fram að lokum 12. viku. Þá hefur ákall þess efnis hér á landi um að konum verði veitt aukið sjálfsforræði til ákvarðanatöku um eigið líf og eigin barneignir verið þess eðlis að fremur var litið til löggjafar sem felur í sér aukinn rétt kvenna til ákvarðanatöku hvað þungunarrof varðar.
Danmörk.
Heimildir til þungunarrofs er að finna í dönsku heilbrigðislögunum (d. Sundhedsloven nr. 546/2005) frá árinu 2005. Í þeim er kveðið á um að fram að lokum 12. viku þungunar geti kona fengið framkvæmt þungunarrof samkvæmt beiðni án þess að fyrir því liggi nánari skýringar. Eftir lok 12. viku þurfa sérstök skilyrði að liggja fyrir til að heimilt sé að rjúfa þungun og sker úrskurðarnefnd úr um hvort skilyrði séu uppfyllt. Skilyrðin samkvæmt lögunum eru félagslegs og læknisfræðilegs eðlis sem og ef þungun kemur til vegna refsiverðrar háttsemi. Úrskurðarnefnd er gert að meta í hverju tilfelli hvort skilyrði séu uppfyllt. Í lögunum eru einnig sérstök ákvæði um fósturfækkun og er sú aðgerð heimil að beiðni konu fyrir lok 12. viku. Eftir lok 12. viku eru sett strangari skilyrði fyrir fósturfækkun. Samkvæmt lögunum skal þungunarrof framkvæmt á svæðissjúkrahúsum eftir lok 12. viku meðgöngu.
Noregur.
Norsk löggjöf um þungunarrof (n. Lov om svangerskapsavbrudd [abortloven] nr. 50/1975) var sett árið 1975. Í upphafi laganna segir að samfélagið skuli, eftir því sem unnt sé, tryggja öllum börnum skilyrði fyrir öruggri æsku. Samfélagið skuli leitast við að allir fái kynfræðslu og ráðgjöf um kynlíf og barneignir til þess að stuðla að ábyrgu kynlífi og til þess að lágmarka tíðni þungunarrofa. Í 2. gr. laganna er fjallað um rétt konu til aðstoðar í þeim tilvikum þegar þungun veldur henni erfiðleikum og skal henni þá boðin fræðsla og ráðgjöf svo hún geti tekið upplýsta ákvörðun. Í framhaldinu er fjallað um heimildir til þungunarrofs. Kona getur sjálf ákveðið fram að lokum 12. viku þungunar að fá þungun sína rofna ef læknisfræðilegar ástæður mæla ekki gegn því. Eftir lok 12. viku er þungunarrof heimilt af félagslegum og læknisfræðilegum ástæðum eða þegar þungun kemur til vegna refsiverðrar háttsemi og þá samkvæmt niðurstöðu úrskurðarnefndar. Í lögunum er tekið fram að þegar lagt er mat á umsókn um þungunarrof, byggt á framangreindum ástæðum, skuli taka mið af heildaraðstæðum konunnar og taka tillit til þess hvernig konan metur sjálf aðstæður sínar. Sérstaklega er tekið fram að krafan um að skilyrði laganna séu uppfyllt aukist eftir því sem lengra er liðið á þungun, að eftir lok 18. viku sé þungunarrof ekki heimilt nema fyrir liggi veigamiklar ástæður og að ekki sé heimilt að framkvæma þungunarrof ef fóstur telst lífvænlegt. Þungunarrof eftir lok 12. viku má einungis fara fram á sjúkrahúsum.
Svíþjóð.
Sænsk löggjöf um þungunarrof (s. Abortlag nr. 595/1974) er frá árinu 1974 en lögunum hefur verið breytt, meðal annars árið 1995. Lögin veita heimild til þungunarrofs að ósk konu fram að lokum 18. viku þungunar nema læknisfræðilegar ástæður mæli gegn því. Eftir lok 18. viku þungunar er heimilt að rjúfa þungun með leyfi heilbrigðis- og félagsmálastofnunarinnar ef ríkar ástæður eru til staðar en óheimilt að framkvæma þungunarrof ef ástæða er til að ætla að fóstur sé lífvænlegt. Ef þungun skapar hættu fyrir líf eða heilsu konu er heimilt að rjúfa þungun á öllum stigum meðgöngu. Ef aðstæður eru alvarlegar og ekki er hægt að bíða samþykkis má framkvæma aðgerð án samþykkis heilbrigðis- og félagsmálastofnunarinnar. Konum skal boðið stuðningsviðtal fyrir og eftir aðgerð. Þungunarrof skal framkvæmt á sjúkrahúsum eða á heilbrigðisstofnunum sem yfirvöld hafa samþykkt að veiti slíka þjónustu.
Finnland.
Lög um þungunarrof í Finnlandi eru frá árinu 1970 (nr. 239/1970). Í Finnlandi er þungunarrof heimilt þegar lífi eða heilsu konu er stefnt í hættu með áframhaldandi meðgöngu, þegar fæðing eða umönnun barns yrði verulega íþyngjandi með hliðsjón af lífsskilyrðum konunnar og fjölskyldu hennar, ef þungun hefur komið til vegna refsiverðrar háttsemi eða ef annað foreldrið er svo andlega eða líkamlega veikt að geta þess til að annast barn er verulega skert. Gerð er krafa um staðfestingu tveggja lækna. Jafnframt er þungunarrof heimilt í tilvikum þegar kona er yngri en 17 ára eða eldri en 40 ára þegar hún verður þunguð eða ef hún hefur þegar alið fjögur börn eða fleiri. Loks er þungunarrof heimilt þegar ástæða er til að ætla að barnið verði þroskaskert eða muni þjást af alvarlegum sjúkdómi eða vansköpun. Þá er heilbrigðisyfirvöldum eða læknaráði landsins falið að veita heimild.
Í lögunum er mælt fyrir um að þungunarrof skuli framkvæmt eins fljótt og auðið er og einungis eftir lok 12. viku ef lífi og heilsu konunnar er stefnt í hættu. Heilbrigðisráðuneytið má þó, ef konan er ekki orðin 17 ára þegar hún verður þunguð, veita heimild til þungunarrofs fram að lokum 20. viku meðgöngu og þegar sérstakar aðstæður eru fyrir hendi. Þá er heimilt allt undir lok 24. viku að rjúfa þungun ef fóstur er haldið alvarlegum sjúkdómi eða er líkamlega fatlað.
Bretland.
Löggjöf um þungunarrof í Bretlandi er frá árinu 1967 (e. Abortion Act) og byggist löggjöfin á því að þungunarrof var gert refsilaust þegar þungun er ekki komin lengra en 24 vikur og ákveðin skilyrði eru uppfyllt. Skilyrðin eru að áframhaldandi meðganga stefni þungaðri konu eða fjölskyldu hennar í andlega eða líkamlega hættu sem er alvarlegri en hættan af áframhaldandi meðgöngu, þegar þungunarrof er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir alvarlegan skaða á andlegri eða líkamlegri heilsu konu, eða ef veruleg hætta er á að barnið verði alvarlega líkamlega eða andlega fatlað.
Tveir læknar skulu staðfesta að skilyrði laganna séu uppfyllt. Þungunarrof skal framkvæmt á sjúkrahúsi eða stofnun sem fengið hefur leyfi til að framkvæma slíkar aðgerðir.
Önnur lönd.
Holland hefur vakið athygli fyrir árangur á sviði kynheilbrigðis, lága tíðni þungunarrofs og þungana hjá ungum stúlkum. Í Hollandi er þungunarrof heimilt fram að því tímamarki þegar fóstur telst hafa náð lífvænlegum þroska, eða fram að 24. viku þungunar. Skilyrði er sett um fimm daga umþóttunartíma eftir að beiðni er lögð fram um þungunarrof. Heimilt er að framkvæma þungunarrof á sjúkrahúsum og stofnunum sem fengið hafa sérstakt leyfi til slíks.
Í Belgíu er þungunarrof heimilt að beiðni konu fram að lokum 12. viku þungunar (eða 14 vikum eftir upphaf síðasta tíðahrings) en eftir það tímamark einungis ef þungun stofnar heilsu konu í hættu eða ef fóstur telst með mjög alvarlegan og ólæknandi sjúkdóm.
Í Frakklandi er þungunarrof heimilt að beiðni konu fram að lokum 12. viku þungunar (eða 14 vikum eftir upphaf síðasta tíðahrings) en eftir það tímamark einungis ef heilsu konu er stefnt í hættu með áframhaldandi þungun eða ef fóstur telst haldið alvarlegum ólæknandi sjúkdómi.
Árið 1988 felldi Hæstiréttur Kanada úr gildi lög um þungunarrof á þeim forsendum að þau færu í bága við stjórnarskrá Kanada. Í dómi Hæstaréttar er því slegið föstu að löggjöf í Kanada sem takmarkaði heimildir kvenna til aðgangs að öruggu þungunarrofi væri brot gegn stjórnarskrá Kanada, þ.e. ákvæði 7. gr. kanadísku stjórnarskrárinnar sem fjallar um réttinn til lífs, öryggis og frelsis. Síðan dómurinn féll hefur engin takmarkandi löggjöf gilt um þungunarrof í Kanada og sýnir reynslan þar að þrátt fyrir víðtækar heimildir til þungunarrofs þá eru yfir 90% allra þungunarrofa framkvæmd fyrir lok 12. viku og aðeins 0,3% eftir lok 20. viku.
5. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu eru lögð til ný heildarlög um þungunarrof. Markmið þeirra er að tryggja að sjálfsforræði kvenna verði virt með öruggum aðgangi að heilbrigðisþjónustu fyrir þær konur sem óska eftir þungunarrofi. Lagt er til að konu verði veitt fullt ákvörðunarvald um það hvort hún elur barn fram að lokum 22. viku þungunar, óháð því hvaða ástæður liggja að baki þeim vilja konunnar. Lagt er til að ákvæði laga nr. 25/1975 um að fóstureyðing skuli ætíð framkvæmd eins fljótt og auðið er, helst fyrir lok 12. viku þungunar, standi áfram í nýjum lögum til að undirstrika mikilvægi þess að þungunarrof skuli framkvæmt eins snemma og mögulegt er. Ákvæðinu er þó ekki ætlað að draga úr rétti kvenna til þungunarrofs í samræmi við greinina, fram að lokum 22. viku. Eftir lok 22. viku þungunar er lagt til að einungis verði heimilt að framkvæma þungunarrof ef lífi þungaðrar konu er stefnt í hættu við áframhaldandi þungun eða ef fóstur telst ekki lífvænlegt til frambúðar. Lagt er til að krafa verði gerð um staðfestingu tveggja lækna á því að fóstur teljist ekki lífvænlegt til frambúðar. Þá er lagt til að sérstaklega verði kveðið á um rétt kvenna til fullkomnustu heilbrigðisþjónustu sem á hverjum tíma eru tök á að veita í tengslum við þungunarrof og að tryggja skuli aðgang að þungunarrofi í öllum heilbrigðisumdæmum landsins, sbr. lög um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007. Einnig er lagt til ákvæði um að þungunarrof með læknisaðgerð skuli framkvæmt á sjúkrahúsi undir handleiðslu sérfræðings á sviði kvenlækninga en einnig skuli heimilt að framkvæma þungunarrof með lyfjagjöf á starfsstöðvum lækna sem landlæknir hefur eftirlit með. Þá er lagt til að gerð verði krafa um fræðslu um áhættu samfara aðgerðinni sem og að konu skuli boðið upp á stuðningsviðtal bæði fyrir og eftir þungunarrof. Þá er lagt til að embætti landlæknis haldi ópersónugreinanlega skrá á rafrænu formi yfir öll þungunarrof. Lagt er til að viðurlagaákvæði laganna verði þess efnis að um brot gegn ákvæðum laganna fari samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, og laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, eftir því sem við eigi.
6. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Ákvæði stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, koma til skoðunar við gerð löggjafar um þungunarrof, þá einkum ákvæði VII. kafla um friðhelgi einkalífs og fjölskyldu og ákvæði um bann við mismunun og bann við ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð. Ákvæði laga um mannréttindasáttmála Evrópu, nr. 62/1994, um réttinn til lífs koma einnig til skoðunar þegar fjallað er um þungunarrof. Þá eru ákvæði í frumvarpinu sem snerta með óbeinum hætti samning Sameinuðu þjóðanna um afnám allrar mismununar gegn konum, samning Evrópuráðsins um vernd mannréttinda og mannlegrar reisnar með hliðsjón af starfsemi á sviði líffræði og læknisfræði, samning Evrópuráðsins um mannréttindi og líflæknisfræði og samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þá skar Hæstiréttur Kanada úr um um rétt kvenna til þungunarrofs í máli R gegn Morgentaler, og byggði dómstóllinn niðurstöðu sína á rétti kvenna samkvæmt stjórnarskrá Kanada til lífs, öryggis og frelsis.
Þing Evrópuráðsins gaf árið 2008 út ályktun (Resolution 1607 (2008)) undir yfirskriftinni „Aðgangur að öruggu og lögmætu þungunarrofi í Evrópu“. Í ályktuninni áréttar þingið meðal annars að þungunarrof geti ekki á nokkurn hátt verið álitið fjölskylduáætlunartæki, að þungunarrof eigi að forðast eftir fremsta megni og að beita eigi öllum mögulegum leiðum sem samræmast réttindum kvenna til að takmarka fjölda óráðgerðra þungana og þungunarrofa. Fram kemur að í flestum ríkjum Evrópuráðsins séu heimildir í lögum fyrir þungunarrofi til að bjarga lífi móðurinnar, þungunarrof sé heimilt í flestum Evrópuríkjum á grundvelli tiltekinna ástæðna, fyrst og fremst til að viðhalda andlegri og líkamlegri heilsu þungaðrar konu, en einnig þegar þungun kemur til vegna nauðgunar eða sifjaspells, ef fóstrið er vanskapað eða vegna fjárhagslegra eða félagslegra ástæðna, sem og að í sumum ríkjum væri þungunarrof heimilt samkvæmt beiðni þungaðrar konu. Þingið tók einnig fram að í þeim aðildarríkjum Evrópuráðsins þar sem þungunarrof væri heimilt væru aðstæður ekki alltaf þess eðlis að konur hefðu öruggan aðgang að slíkum réttindum. Oft væri skortur á nærliggjandi aðstöðu til heilbrigðisþjónustu, skortur á læknum sem væru tilbúnir að framkvæma þungunarrof, endurtekin krafa um læknisfræðilega ráðaleitun, veittur tími til að snúast hugur og biðlistar eftir þungunarrofi væru allt atriði sem hefðu áhrif á aðgang að öruggri, ekki of kostnaðarsamri og viðeigandi þjónustu við þungunarrof. Öll þessi atriði ýttu undir mismunun þar sem vel upplýstar og fjárhagslega stæðar konur hefðu aukinn aðgang að öruggu og lögmætu þungunarrofi. Þingið ályktaði að þungunarrof ætti ekki að banna innan tiltekinna tímamarka og sagði bann við þungunarrofi ekki fækka slíkum aðgerðum heldur væri til þess fallið að þungunarrof yrði framkvæmt á laun og þar með þungbærara og hættulegra heilsu konunnar. Við þær aðstæður myndu konur ferðast til annarra landa til að sækja þjónustuna sem væri kostnaðarsamt og gerði það að verkum að þungunarrof yrði framkvæmt seinna og ylli félagslegri mismunun. Þingið fullyrti að bann við þungunarrofi yrði ekki til að draga úr þörfinni heldur einungis til þess að draga úr aðgangi að öruggu þungunarrofi. Þá undirstrikaði þingið að gögn sýndu að stefnumörkun og aðgerðir stjórnvalda í tengslum við markvissa fjölþætta kynfræðslu leiddu til færri þungunarrofa. Þingið undirstrikaði síðan rétt allra einstaklinga, sérstaklega kvenna, til virðingar, mannhelgi og frelsis til að ráða yfir líkama sínum. Í þessu samhengi áréttaði þingið að ákvörðunin um hvort þungunarrof skuli framkvæmt skuli vera konunnar, sem skuli eiga kost á að neyta þessa réttar með skilvirkum hætti. Í framhaldinu hvatti þingið ríki Evrópuráðsins til að afnema bann við þungunarrofi ef slíkt bann væri við lýði, tryggja konum skilvirk úrræði til aðgangs að öruggu og lögmætu þungunarrofi, tryggja öllum konum rétt til að velja og tryggja skilyrði fyrir frjálsu og upplýstu vali án þess þó að tala fyrir úrræðinu. Þá þyrfti að afnema hindranir fyrir þungunarrofi, sér í lagi þyrfti að tryggja aðstæður sem auka heilbrigði, líkamlega og andlega aðhlynningu og bjóða viðeigandi fjárhagsaðstoð. Einnig að innleiða gagnreynda stefnu sem tryggi áframhaldandi hlutlausa fræðslu um kynlíf og barneignir og þjónustu þar að lútandi og tryggja að karlar og konur hafi aðgang að getnaðarvörnum og ráðgjöf um þær á viðráðanlegu verði og valið þar um, innleiða fjölþætta kynfræðslu fyrir ungmenni til að koma í veg fyrir óráðgerðar þunganir sem og að efla aðstoð við konur sem velja þungunarrof vegna félagslegrar eða fjárhagslegrar pressu.
Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um þungunarrof í dómum sínum en þó ekki tekið skýrt af skarið varðandi réttindi fósturs á grundvelli 2. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða réttindi kvenna til þungunarrofs sem byggist á 8. gr. sáttmálans eða öðrum ákvæðum sáttmálans heldur vísað til svigrúms ríkjanna til þess að setja sér löggjöf á umræddu sviði til samræmis við sáttmálann. Í máli Vo gegn Frakklandi (mál nr. 53924/00 frá 8. júlí 2004) vísaði dómstóllinn til svigrúms ríkja til að ákveða í lögum við hvaða tímamark líf sem nýtur lagalegra réttinda hefst. Í máli Bosso gegn Ítalíu (ákvörðun um frávísun nr. 50490/99 frá 5. september 2002) tók dómstóllinn ákvörðun um frávísun kvörtunar um brot gegn 8. gr. sáttmálans með þeim rökstuðningi að réttindi mögulegs verðandi föður í tengslum við þungunarrof konu skuli fyrst og fremst taka mið af réttindum konunnar þar sem hún sé sá aðili sem þungunin hefur megináhrif á sem og framhald þungunarinnar eða rof hennar. Þannig tók dómstóllinn ekki til greina afstöðu karlsins um aðkomu hans að ákvarðanatökunni. Þá tók dómstóllinn af skarið um réttindi byggð á 8. gr. sáttmálans í máli Tysiac gegn Póllandi (mál nr. 5410/03 frá 20. mars 2007) þar sem heilsu þungaðrar konu var stefnt í hættu með áframhaldandi meðgöngu. Vanræksla ríkisins við að tryggja að lögmætt þungunarrof hefði getað farið fram í tilviki þar sem heilsu þungaðrar konu var stefnt í hættu var talið brot á 8. gr. sáttmálans. Í máli R.R. gegn Póllandi (mál nr. 27617/04 frá 26. maí 2011) komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að brotið hefði verið gegn 3. og 8. gr. sáttmálans þar sem skortur hefði verið á aðgangi þungaðrar konu að heilbrigðisþjónustu til að greina hvort skilyrði laganna um heimildir til þungunarrofs væru uppfyllt. Samkvæmt þessu leggur dómstóllinn þær skyldur á ríki sem heimila þungunarrof á grundvelli tiltekinna ástæðna, t.d. á grundvelli þess að fóstur sé fyrirsjáanlega alvarlega fatlað, að þau tryggi raunverulegan aðgang að þjónustu til að greina slík frávik.
Ákvæði sem heimilar þungunarrof vegna vansköpunar, erfðagalla eða sköddunar fósturs hefur staðið í íslenskri löggjöf frá því í lögum nr. 38/1935 og hefur aðgangur að fósturskimun verið talinn góður. Er í frumvarpi þessu lagt til að þungunarrof verði gert lögmætt að beiðni konu fram að lokum 22. viku þungunar. Með þessu eru ekki sett nein skilyrði fyrir heimildum til þungunarrofs önnur en hvað varðar gæði þjónustunnar í tengslum við þungunarrofið, þ.e. hver framkvæmir þungunarrof og hvar. Aftur á móti er lagt til að mjög takmarkaðar heimildir verði til þungunarrofs eftir lok 22. viku og stjórnast það tímamark af því að viðmið lífvænleika fósturs er nú talið 21 vika og 6 dagar. Hefur þetta tímamark færst hægt framar með aukinni framþróun í læknavísindum og má ætla að sú þróun haldi áfram. Þrátt fyrir það var tekin ákvörðun um að hafa skýrt viðmið í lögunum fremur en að í orðalagi ákvæðisins yrði skýrt tekið af skarið um að lífvænleiki fósturs væri það sem miða ætti við. Sambærileg ákvæði eru í breskri og hollenskri löggjöf en lögin í Bretlandi voru sett árið 1967 og miða við 24 vikur. Hollensku lögin voru sett 1984 og miða einnig við 24 vikur en í framkvæmd er lífvænleiki það tímamark sem miðað er við og hafa flestir þjónustuveitendur í Hollandi sett sér þá reglu að framkvæma ekki þungunarrof eftir lok 22. viku þungunar.
Við gerð frumvarpsins þótti tilefni til að skoða ákvæði og framkvæmd samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Ísland hefur fullgilt samninginn og ber því að tryggja að íslensk lög séu í samræmi við ákvæði hans. Í formála samningsins kemur meðal annars fram að ríkin sem eiga aðild að samningnum minnist meginreglna sem kunngerðar eru í sáttmála Sameinuðu þjóðanna þar sem eðlislæg reisn og verðleikar og jöfn og óafsalanleg réttindi alls fólks eru viðurkennd sem undirstaða frelsis, réttlætis og friðar í heiminum og árétti að gervöll mannréttindi og mannfrelsi eru algild, ódeilanleg, innbyrðis háð og samtvinnuð og árétti nauðsyn þess að fatlað fólk njóti þeirra að fullu án mismununar. Þá segir að ríkin viðurkenni að hugtakið fötlun sé breytingum undirorpið og að fötlun sé afsprengi víxláhrifa milli fólks með skerðingar og umhverfis og viðhorfa sem eru hindranir í vegi fullrar og árangursríkrar samfélagsþátttöku þess til jafns við aðra. Einnig segir að ríkin viðurkenni þarft framlag fatlaðs fólks, nú og sem orðið getur, til almennrar velsældar og fjölbreytni innan samfélaga og að fatlað fólk njóti mannréttinda og mannfrelsis til fulls. Sé stuðlað að fullri þátttöku fatlaðs fólks í samfélaginu muni það leiða til aukinnar tilfinningar þess fyrir því að tilheyra samfélaginu og til verulegrar framþróunar, jafnt á hinu mannlega sviði sem og því félagslega og efnahagslega og til þess að fátækt verði útrýmt. Markmið samningsins, sem útlistað er í 1. gr. hans, er að stuðla að, verja og tryggja að allt fatlað fólk njóti til fulls og að jöfnu allra mannréttinda og mannfrelsis og að stuðla að virðingu fyrir eðlislægri reisn þess. Þá segir í 4. gr. að aðildarríkin skuldbindi sig til þess að tryggja og stuðla að því að öll mannréttindi og mannfrelsi verði í einu og öllu að veruleika fyrir allt fatlað fólk án mismununar af nokkru tagi vegna fötlunar og skuldbinda ríkin sig í greininni til þess að gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að uppræta mismunun vegna fötlunar sem einstaklingar, stofnun eða einkaaðilar gera sig sek um.
Við gerð frumvarpsins var lögð áhersla á að ákvæði þess yrðu ekki til þess fallin að ganga á ofanrituð réttindi og markmið samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þá var áhersla lögð á að tryggja að frumvarpið samræmdist ákvæði 8. gr. samningsins um vitundarvakningu. Greinin skuldbindur ríki til þess að samþykkja tafarlausar, árangursríkar og viðeigandi ráðstafanir til þess meðal annars að vinna á móti staðalímyndum, fordómum og skaðlegum venjum sem tengjast fötluðu fólki, einnig þeim sem heimfæra má til kyns og aldurs, á öllum sviðum mannlífs.
Í lögum nr. 25/1975 segir í 2. mgr. 10. gr. að fóstureyðing skuli leyfileg eftir 16 vikur, séu miklar líkur á vansköpun, erfðagöllum eða sköddun fósturs. Við gerð frumvarpsins var lögð rík áhersla á að orðalag sem þetta, sem verður að telja til þess fallið að viðhalda staðalímyndum, fordómum og skaðlegum venjum sem tengjast fötluðu fólki, væri ekki að finna í nýjum lögum heldur yrði áhersla lögð á rétt kvenna til sjálfsforræðis og ákvarðanatöku um líf sitt og framtíð sem og fræðslu og ráðgjafar samhliða þeirri ákvarðanatöku á óhlutdrægan hátt með virðingu fyrir mannréttindum og mannlegri reisn að leiðarljósi.
Eftirlitsnefnd samningsins hefur gert athugasemdir við löggjöf í ríkjum þar sem heimildir til þungunarrofs byggjast á fötlun fóstursins og hafa lagt til, meðal annars í skýrslu um Austurríki og Spán, að ríkin afnemi allan greinarmun sem gerður er á fóstrum í tengslum við heimildir til þungunarrofs. Slíkur greinarmunur er gerður í lögum nr. 25/1975 og er með frumvarpi þessu lagt til að hann verði afnuminn. Lagt er til að einungis verði gerður greinarmunur varðandi fóstur sem telst ekki lífvænlegt til frambúðar. Með lífvænleika til frambúðar í þessu samhengi er átt við að fóstur muni annaðhvort deyja í móðurkviði fyrir lok meðgöngu eða stuttu eftir fæðingu.
Samningurinn um afnám allrar mismununar gagnvart konum var samþykktur á Allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna árið 1979, en í sáttmálanum er meðal annars lögð áhersla á mikilvægi jafnréttis kynjanna í tengslum við frjósemi. Árið 1985 var samningurinn fullgiltur hér á landi og tók gildi gagnvart Íslandi 18. júlí 1985. Í 12. gr. samningsins segir að aðildarríkin skuli gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að afnema mismunun gagnvart konum á sviði heilsugæslu til þess að tryggja á grundvelli jafnréttis karla og kvenna aðgang að heilsugæsluþjónustu, þar með talið fjölskylduáætlunum. Í 2. tölul. greinarinnar er mælt fyrir um að þrátt fyrir ákvæði 1. tölul. skuli aðildarríkin tryggja konum viðeigandi þjónustu í sambandi við þungun, barnsburð og tímabilið eftir fæðingu með því að veita ókeypis þjónustu þegar það er nauðsynlegt. Í 1. tölul. 14. gr. samningsins kemur fram að aðildarríkin skuli taka tillit til hinna sérstöku vandamála sem konur í dreifbýli eiga við að etja og skuli gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að tryggja að ákvæði samningsins séu virt gagnvart konum í dreifbýli. Samkvæmt 2. tölul. 14. gr. skulu aðildarríkin gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að afnema mismunun gagnvart konum í dreifbýli til þess að tryggja á grundvelli jafnréttis karla og kvenna að þær taki þátt í og hafi hag af þróun í dreifbýli og skuli sérstaklega tryggja þeim rétt til þess að eiga aðgang að viðunandi heilsugæslu, þar á meðal upplýsingum, ráðgjöf og þjónustu varðandi fjölskylduáætlanir. Þá segir í 16. gr. samningsins að aðildarríkin skuli gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að afnema mismunun gagnvart konum í öllum málum varðandi hjúskap og samskipti innan fjölskyldunnar og ábyrgjast sérstaklega á grundvelli jafnréttis karla og kvenna sömu réttindi til þess að ákveða á frjálsan og ábyrgan hátt fjölda barna þeirra og bil milli barneigna og að hafa aðgang að upplýsingum, fræðslu og aðferðum til þess að unnt sé að notfæra sér þessi réttindi. Nefnd Sameinuðu þjóðanna um afnám misréttis gagnvart konum hefur fjallað um ákvæði 12. og 16. gr. samningsins, með hliðsjón af 2. og 5. gr. sama samnings, í tengslum við réttinn til öruggs aðgang að þungunarrofi og hefur hvatt ríki til að heimila þungunarrof, að minnsta kosti í tilvikum nauðgunar og sifjaspells, þegar heilsu stafar hætta af meðgöngu (andlegri eða líkamlegri heilsu) og þegar fóstur er alvarlega vanskapað. Þessi jákvæða skylda á hendur samningsríkjunum felur í sér skyldu til að tryggja öruggan aðgang að heilbrigðisþjónustu við og eftir þungunarrof. Í tilvikum þar sem fóstur er verulega vanskapað hefur nefndin átt samráð við nefnd Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks hvað varðar fordæmingu á þungunarrofi á grundvelli kyns og fötlunar sem nefndin telur mikilvægt að koma í veg fyrir til að hindra neikvæðar staðalmyndir og fordóma gagnvart konum og fötluðu fólki í samfélaginu. Nefnd um afnám misréttis gegn konum mælist þó staðfastlega til þess við ríki að þau heimili þungunarrof sem byggist á því að fóstur sé alvarlega vanskapað til að tryggja konum val og sjálfsforræði. Segir nefndin það skyldu aðildarríkjanna að tryggja að slíkar heimildir verði ekki til þess viðhalda staðalmyndum um fatlað fólk. Þá fullyrðir nefndin að þegar ríkjum mistekst að uppræta staðalmyndir kvenna sem mæður ýti það undir mismunun gegn konum og brjóti gegn ákvæðum 5. gr. samningsins, sbr. 1. og 2. gr. hans (sjá skýrslu nefndarinnar í máli Norður-Írlands frá febrúar 2018 CEDAW/C/OP.8/GBR/).
Þrátt fyrir að löggjöf hér á landi uppfylli þessi skilyrði samningsins undirstrikar afstaða nefndarinnar það hve mikið jafnréttismál öruggur aðgangur að þungunarrofi er. Af því má ætla að því meira sjálfsforræði sem konum er veitt í tengslum við ákvörðun um barneignir því betur jafni það stöðu kvenna og karla hér á landi.
5. Samráð.
Við upphaf vinnu nefndar um heildarendurskoðun laga nr. 25/1975 óskaði nefndin eftir umsögnum með því að birta frétt á vef velferðarráðuneytisins. Alls bárust 27 umsagnir. Um var að ræða 19 umsagnir frá einstaklingum sem og umsagnir frá Félagi íslenskra hjúkrunarfræðinga, Siðmennt, Landssamtökunum Þroskahjálp og Félagi áhugafólks um Downs-heilkenni, Félagi íslenskra fæðinga- og kvensjúkdómalækna, Kvenréttindafélagi Íslands og umboðsmanni barna.
Í umsögnum frá einstaklingum var áberandi að hvatt væri til lögfestingar á auknum réttindum kvenna til að taka sjálfar ákvarðanir um hvort þær hygðust ganga með barn eða ekki, en einnig voru umsagnir frá einstaklingum sem töluðu fyrir aukinni aðkomu föður að ákvarðanatökunni og að löggjöf um þungunarrof yrði hert og það jafnvel gert ólögmætt.
Heilt á litið var endurskoðun laganna fagnað. Í umsögn Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga var mikilvægi fyrsta kafla laganna um ráðgjöf og fræðslu undirstrikað. Taldi félagið að mikilvægt væri að breyta ákvæðum laganna um þungunarrof í grundvallaratriðum. Félagið lagði áherslu á að sjálfsákvörðunarréttur konu yfir eigin líkama yrði virtur enda endurspeglaði það viðhorf og kröfur nútímans. Kom fram að konur ættu ekki að þurfa að afsala þeim rétti til óskyldra aðila, lækna eða félagsráðgjafa, sbr. 11. gr. laganna, og taldi félagið slíka forræðishyggju ekki ásættanlega. Einnig fjallaði félagið um orðanotkun laganna og taldi orðið fóstureyðingu gildishlaðið og því ætti að nota annað orð í stað þess. Lagði félagið til að orðið þungunarrof yrði notað líkt og lagt var til í greininni Þungunarrof á Íslandi í 80 ár. Góð reynsla en er þörf á að breyta? í Læknablaðinu 2015. Félagið lagði til að þungunarrof yrði gert heimilt að beiðni konu og aðgerðin skyldi framkvæmd fyrir lok 12.–16. viku meðgöngu að undangenginni óhlutdrægri fræðslu og ráðgjöf óski hún þess. Einnig lagði félagið til að ákvæði laganna um að þungunarrof skyldi framkvæmt eins fljótt og auðið væri og helst fyrir lok 12. viku héldi sér og að þungunarrof yrði ekki yrði heimilt eftir 16. (18.) viku meðgöngutímans nema fyrir hendi væru ótvíræðar læknisfræðilegar ástæður, heilsu konunnar stefnt í hættu með lengri meðgöngu eða fæðingu og miklar líkur á að um vansköpun, erfðagalla eða sköddun fósturs væri að ræða. Þá lagði félagið til að þungunarrof yrði ekki framkvæmt nema með samþykki konunnar og lagði félagið til að felld yrði niður krafa gildandi laga um greinargerð tveggja lækna eða læknis og félagsráðgjafa. Í umsögn félagsins var lagt til að kona skyldi sækja sjálf um þungunarrof en ef hún væri ófær um að gera það sjálf af einhverjum ástæðum skyldi hún fá til þess aðstoð fagfólks eftir því sem við ætti, og ef kona hætti við þungunarrof bæri henni að staðfesta vilja sinn skriflega. Þá taldi félagið að einungis læknum yrði heimilt að framkvæma þungunarrof, hvort sem um væri að ræða aðgerð á sjúkrahúsi, viðurkenndum skurðstofum utan sjúkrahúsa eða aðgerð framkvæmda með lyfjum.
Siðmennt lagði áherslu á að lög nr. 25/1975 takmörkuðu sjálfsákvörðunarrétt þeirra sem vildu gangast undir þungunarrof þar sem leita þyrfti samþykkis tveggja heilbrigðisstarfsmanna, þó svo að í framkvæmd hefðu litlir hnökrar verið þar á. Taldi Siðmennt að breyta ætti orðanotkun laganna þar sem fóstureyðing væri gildishlaðið og neikvætt orð og nota ætti í staðinn annaðhvort orðið meðgöngurof eða þungunarrof. Einnig taldi Siðmennt að við endurskoðun laganna yrði sjálfsákvörðunarréttur kvenna að vera hafður að leiðarljósi og að greinar laganna sem beinlínis skertu þann rétt yrðu felldar brott og tryggt að konan sjálf ákvæði að rjúfa meðgöngu og fengi viðeigandi heilbrigðisþjónustu að eigin ósk. Sjálfsákvörðunarrétturinn vegi þyngra en réttur annarra til að hafa afskipti af ákvörðuninni og því ætti 11. gr. laganna að falla brott. Loks taldi Siðmennt að þær hugmyndir sem hefðu legið að baki lagasetningunni 1975 hafi borið keim af forræðishyggju um að konur gætu ekki eða ættu ekki að taka (sumar) ákvarðanir sem þó sneru að eigin velfarnaði þeirra og að slíkar hugmyndir og skilningur á rétti kvenna ættu ekki við í nútímasamfélagi. Þá lagði Siðmennt einnig áherslu á gjaldfrjálsa ráðgjöf og fræðslu fyrir þá sem óskuðu þess.
Landssamtökin Þroskahjálp og Félag áhugafólks um Downs-heilkenni veittu sameiginlega umsögn vegna endurskoðunar laganna. Í umsögn þeirra var fjallað ítarlega um fósturskimanir og alþjóðlegar skuldbindingar Íslands í því samhengi. Vakin var athygli á afstöðu eftirlitsnefndar með samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks þar sem nefndin lagði til við Austurríki, í ljósi þess að þar er þungunarrof heimilt á grundvelli fyrirsjáanlegrar fötlunar fósturs á öllum stigum meðgöngu, að öll mismunun laganna varðandi heimildir til að framkvæma þungunarrof yrði afnumin. Taldi nefndin samhengi milli þessara heimilda laganna og þess að fæðingartíðni barna með Downs-heilkenni hefði dregist saman um 60% milli áranna 1995 og 2006. Sömu athugasemdir voru gerðar við löggjöfina á Spáni þar sem heimildir eru fyrir þungunarrofi fram að lokum 22. viku þungunar á grundvelli fötlunar fósturs. Vöktu félögin athygli á því að í 9. og 10. gr. laganna væri kveðið á um heimildir til að framkvæma þungunarrof í tilteknum tilvikum og tímamörk sem sett væru í því sambandi. Félögin töldu að í ljósi hinnar afdrifaríku framkvæmdar væri enginn vafi á því að skilyrði þessara greina og framkvæmd fósturskimana og fóstureyðinga vegna Downs-heilkennis þyrfti nauðsynlega að greina almennt og einnig með tilliti til alþjóðaskuldbindinga, auk ákvæða samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og túlkunar eftirlitsnefndar með samningnum. Félögin bentu á ákvæði 1. gr. laga um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, og samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sér í lagi ákvæði 3. tölul. 4. gr. Þá töldu félögin ljóst að ýmis mikilvæg álitamál væru uppi varðandi fósturskimanir, nýtingu þeirra, Downs-heilkenni, fóstureyðingar og reglur á þessu sviði og framkvæmd þeirra hér á landi. Einnig mætti ljóst vera að við greiningu, mat og töku ákvarðana varðandi þessi mál væri mikil þörf á að auk sérfræðinga á sviði heilbrigðismála taki virkan þátt sérfræðingar á ýmsum öðrum sviðum, svo sem siðfræði, lögfræði og félagsfræði, og fatlað fólk og fulltrúar samtaka og félaga eins og þeirra sem þau væru í forsvari fyrir.
Í umsögn Félags íslenskra fæðingar- og kvensjúkdómalækna kom fram að félagið teldi að lög nr. 25/1975 hefðu í heildina reynst vel samfara örum þjóðfélagsbreytingum og framförum í læknisfræði. Félagið telji það sjálfsagt framfaraskref að viðhorf um sjálfstæðan ákvörðunarrétt kvenna yfir eigin líkama verði lagt til grundvallar nýrri löggjöf um þungunarrof, þ.e. að konan eigi fullan rétt til ákvörðunar um framtíð sína, heilsu og líkama, með ráðgjöf og aðstoð fagfólks ef með þarf. Félagið telji rétt að gera ráð fyrir að sérfræðingar hefðu ekki betri hugmynd um aðstæður konu og því væri það ekki þeirra að taka ákvörðun, heldur ætti ákvörðunin að vera konunnar, byggð á mati hennar á eigin högum, heilsufarslegum, félagslegum eða andlegum, og hún ætti ekki að þurfa að skýra frá þeim ástæðum sem búa að baki ákvörðuninni. Þá taldi félagið að ákvæði um fræðslu ættu heima í sérlögum og breyta ætti orðanotkun og nota orðið meðgöngurof til að færa áherslu yfir á konuna fremur en á fóstrið. Taldi félagið fulla ástæðu til að styðja lagabreytingu sem byggist á sjálfsákvörðunarrétti konunnar yfir eigin líkama til að taka ákvörðun um meðgöngurof þar til fóstur sem hún gengur með telst lífvænlegt (22 vikur). Þá var tekið fram að fóstur teldist lífvænlegt fyrr í dag en þegar lögin voru sett og því mætti íhuga að setja í reglugerð það viðmið sem miða ætti við á hverjum tíma. Lagði félagið áherslu á að réttur ungra stúlkna, 16–18 ára, til þungunarrofs yrði ekki takmarkaður. Einnig taldi félagið mikilvægt að þungunarrof yrði áfram án endurgjalds og að ekki ætti að binda framkvæmd við tilteknar stofnanir. Æskilegt væri að lögin settu ramma um hverjir sinntu mati og meðferð þegar kona óskar eftir þungunarrofi og að læknar með sérþekkingu á meðferð, aðgerðum og meðferð hvers kyns fylgikvilla ættu að sjá um þessa þætti. Í því fælist að veita sem besta þjónustu hverju sinni með faglegum undirbúningi með viðeigandi rannsóknum og almennri þjónustu varðandi getnaðarvarnir og ráðgjöf hverju sinni og mætti fela það öðrum fagaðila. Eins væri æskilegt að tryggja í lögum að ráðgjöf um niðurstöður skimana, túlkun rannsókna í kjölfar þeirra og mat á horfum fósturs standi til boða viðkomandi aðilum hjá þeim sem besta þekkingu hefðu hverju sinni.
Í umsögn Kvenréttindafélags Íslands kemur fram að á Íslandi ríki víðtæk samfélagssátt um nauðsyn þess að tryggja að konur geti rofið þungun að eigin ósk og því sé löngu tímabært að farið sé í endurskoðun á löggjöfinni til að færa hana til nútímans og viðurkenna kynfrelsi kvenna og yfirráð kvenna yfir eigin líkama. Félagið lagði til að sænsk löggjöf um þungunarrof yrði höfð sem fyrirmynd, orðanotkun breytt þannig að orðið þungunarrof yrði notað, forðast skyldi kynjað orðalag í lögunum þar sem kynvitund manneskja sé flókin og sumir sem fara í þungunarrof skilgreini sig sem karla. Þá lagði félagið ríka áherslu á sjálfsákvörðunarrétt fólks yfir eigin líkama, að réttur til þungunarrofs skuli ekki háður leyfi utanaðkomandi aðila og að engin nauðsyn væri til að meta aðstæður fólks sem vill láta rjúfa þungun. Félagið lagði til að ungmenni sem ekki hefðu náð lögaldri hefðu sama rétt til að fá þungun sína rofna án aðkomu foreldra, ekki ætti að skilyrða þungunarrof við ráðgjöf og fræðslu um getnaðarvarnir, barneignir eða kynheilsu, bjóða skyldi upp á slíka fræðslu en ekki gera hana að skyldu og að ekki skyldi gera kröfu um að ástæður fyrir þungunarrofi væru tilgreindar. Félagið lagði áherslu á að tryggja þyrfti greiðan aðgang að þungunarrofi um allt land, að heilbrigðisstarfsmenn mættu ekki neita að framkvæma þungunarrof og að upplýsingamiðlun til almennings um hvar og hvernig þjónustan væri veitt sé mikilvæg. Þá taldi félagið mikilvægt að þær konur sem veldu að láta rjúfa þungun ættu samkvæmt lögum hafa aðgang að ókeypis sálfræðilegri aðhlynningu og annarri þjónustu eftir aðgerð og að þjónustan ætti ekki að vera veitt á sama stað og þjónusta við fólk sem gengur með barn er veitt.
Í umsögn umboðsmanns barna var vakin athygli á því að í 3. tölul. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 25/1975 væri gert ráð fyrir því að foreldrar taki þátt í umsókn um þungunarrof með stúlkum undir 16 ára aldri nema sérstakar ástæður mæli gegn því. Taldi umboðsmaður að hægt væri að túlka ákvæðið þannig að foreldrar þyrftu almennt að samþykkja þungunarrof hjá stúlkum undir 16 ára aldri og lagði áherslu á að börn ættu sjálfstæðan rétt til friðhelgi einkalífs og að fá stigvaxandi rétt til þess að taka sjálfstæðar ákvarðanir um eigið líf og líkama. Þá taldi umboðsmaður það samræmast illa þessum réttindum barna að foreldrar geti komið í veg fyrir þungunarrof hjá ungri stúlku og þannig ákveðið fyrir hennar hönd að hún eigi að ganga með og eignast barn. Taldi umboðsmaður barna því rétt að breyta umræddu ákvæði þannig að tekið yrði skýrt fram að stúlkur á öllum aldri ættu sjálfsákvörðunarrétt um það hvort þær kysu að láta rjúfa þungun sína eða ekki.
Þegar frumvarpsdrög voru fullmótuð var haft samráð við hóp fagaðila. Voru þetta eftirtaldir aðilar: heilbrigðisstofnanir í öllum heilbrigðisumdæmum landsins, Læknafélag Íslands, Félag íslenskra hjúkrunarfræðinga, Félag fæðingar- og kvensjúkdómalækna, Landssamtökin Þroskahjálp, Félag áhugafólks um Downs-heilkenni, Kvenréttindafélag Íslands, embætti landlæknis og dómsmálaráðuneytið. Einnig voru drögin send á nefndarmenn í nefnd um heildarendurskoðun laganna og þeim gefinn kostur á að gera athugasemdir við drögin. Í framhaldi af samráðinu voru drög að frumvarpi birt í samráðsgátt Stjórnarráðsins og öllum gefinn kostur á að senda inn athugasemdir eða umsögn. Bárust 11 umsagnir frá stofnunum og félagasamtökum og 40 frá einstaklingum. Þær stofnanir og félagasamtök sem sendu umsögn voru dómsmálaráðuneytið, embætti landlæknis, Femínistafélag Háskóla Íslands, Félag áhugafólks um Downs-heilkenni og Landssamtökin Þroskahjálp (sameiginleg umsögn), Félag íslenskra fæðingar- og kvensjúkdómalækna, Félagsráðgjafafélag Íslands, Kaþólska kirkjan, Kvenréttindafélag Íslands, Landspítali, Ljósmæðrafélag Íslands og umboðsmaður barna. Meðal umsagna frá einstaklingum voru umsagnir frá sérfræðingum á sviði kvenlækninga, barnalækninga og heimilislækninga, ljósmæðrum starfandi á sviði fósturgreininga, auk sérfræðinga í kynjafræði og stjórnmálafræði og fleiri aðilum. Í ljósi ítrekaðra athugasemda í umsögnum um drög að frumvarpinu var tekin ákvörðun um að gera breytingar á frumvarpinu þess efnis að í stað þess að heimila þungunarrof fram að lokum 18. viku þungunar og eftir það tímamark einungis ef lífi þungaðrar konu væri stefnt í hættu með áframhaldandi þungun eða ef að fóstur teldist ekki lífvænlegt til frambúðar, yrði þungunarrof heimilt að beiðni konu fram að lokum 22. viku þungunar án takmarkana. Verður hér í framhaldinu fjallað um þær athugasemdir sem fram komu í umsögnum um frumvarpið.
Í umsögn dómsmálaráðuneytisins, umboðsmanns barna, Landspítala og Kvenréttindafélags Íslands var lögð áhersla á mikilvægi þess að í lögum kæmi skýrt fram að konu sem er ólögráða fyrir æsku sakir væri heimilt að óska eftir þungunarrofi. Vegna þessara athugasemda er í 5. gr. frumvarpsins lagt til að umræddur réttur verði sérstaklega tiltekinn í lögunum, sbr. nánari umfjöllun í athugasemdum við umrædda grein.
Embætti landlæknis fagnaði fram komnu frumvarpi þar sem stigið væri skref í átt til aukins sjálfsforræðis kvenna og þar undir félli ákvörðunarréttur kvenna er snýr að barneignum sem væri mikilvægur til að tryggja öryggi og frelsi kvenna. Vakti embættið athygli á að við samanburð á norrænni tölfræði um þungunarrof væri ekki að sjá að víðari tímarammi hefði haft í för með sér að aðgerðir væru frekar framkvæmdar síðar á meðgöngunni og í því samhengi benti embættið á að árið 2015 hafi hlutfall þungunarrofa sem framkvæmd voru innan 9 vikna verið hærra í Svíþjóð (þar sem rýmri réttur gildir) en annars staðar á Norðurlöndum. Þá hefði hlutfall þungunarrofa sem framkvæmd eru á fyrstu vikum meðgöngu hækkað á Norðurlöndunum undanfarinn áratug og fylgdi umsögninni mynd sem sýndi að yfir 90% þungunarrofa hefðu verið framkvæmd fyrir lok 12. viku þungunar á öllum Norðurlöndunum. Taldi embættið það jákvætt skref í að jafna aðgengi landsmanna að öruggri heilbrigðisþjónustu, óháð búsetu, að heimila þungunarrof fram að lokum 12. viku þungunar á starfsstöðvum lækna sem falla undir eftirlit landlæknis, þ.m.t. heilsugæslustöðvum. Taldi embættið ákvæði frumvarpsins um að ef læknisfræðilegar ástæður mæltu gegn þungunarrofi skyldi það útskýrt sérstaklega fyrir konunni, sem og hugsanlegar afleiðingar þeirrar ákvörðunar, óljóst og skýra þyrfti hvaða tímabil þungunar átt væri við í því samhengi. Voru þessar athugasemdir teknar til greina og við yfirferð frumvarpsins leitast við að skýra ákvæðið sem og athugasemdir við umrædda grein, þ.e. 8. gr. frumvarpsins. Embætti landlæknis fjallaði einnig um skráningu á þungunarrofs-aðgerðum og hvernig gögnum yrði safnað í umrædda skrá. Taldi embættið rétt að veita ráðherra heimild til að tilgreina í reglugerð nánari ákvæði um rafræna skrá um þungunarrof, svo sem varðandi innihald, skyldu til að skila gögnum, sniðmát fyrir gagnaskil og meðferð upplýsinga í skránni. Þar gæti einnig komið fram að landlæknir gefi fyrirmæli um hvaða atriði skuli skrá við framkvæmd aðgerða og með hvaða hætti þessi gögn eigi að berast í þungunarrofsskrá landlæknis. Embættið taldi ljóst að það hvort skráin væri haldin með persónuauðkennum yrði að ráðast af tilgangi hennar. Ef tilgangur skrárinnar væri eingöngu að fylgjast með tíðni þungunarrofa og talið ásættanlegt að skráin nýtist ekki til vísindarannsókna væri ópersónugreinanleg skrá fullnægjandi. Fjallaði embættið um að síðastliðin ár hefði fóstureyðingaskrá verið haldin án persónuauðkenna og íslenskir vísindamenn hefðu gagnrýnt þá tilhögun þar sem skráin á ópersónugreinanlegu formi væri ónothæf til vísindarannsókna og gagnist eingöngu til tölfræðilegra úttekta. Þá fjallaði embættið um að það fengi reglulega beiðnir frá Alþjóðaheilbrigðismálastofnuninni um tölulegar upplýsingar um mæðradauða vegna alþjóðasamanburðar. Til þess að fá áreiðanlegar tölur um mæðradauða þyrfti að vera hægt að tengja saman persónugreinanleg gögn um dánarmein, fæðingar og þungunarrof. Taldi embættið ljóst að á meðan skrá um þungunarrof væri haldin án persónuauðkenna yrði mjög örðugt um vik að framkvæma slíkan útreikning en mikilvægt væri að leita annarra leiða til þess að geta fylgst með mæðradauða á Íslandi ef þungunarrofsskrá yrði áfram ópersónugreinanleg. Í ljósi athugasemda embættisins var 19. gr. frumvarpsins breytt á þann veg að tekið var fram að skráin skyldi ópersónugreinanleg.
Loks benti embættið á að í frumvarpinu kæmi ekki fram hver hefði eftirlit með því að lögunum væri framfylgt. Ekki þótti tilefni til að taka sérstaklega fram að landlæknir hefði eftirlit með framkvæmd þungunarrofa. Í 3. gr. frumvarpsins er tekið fram að konur eigi rétt á fullkomnustu heilbrigðisþjónustu sem á hverjum tíma eru tök á að veita í tengslum við þungunarrof í samræmi við ákvæði laganna, laga um heilbrigðisþjónustu, laga um réttindi sjúklinga og annarra laga eftir því sem við á. Sambærilegt ákvæði er í 1. gr. laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, og ljóst er að sömu reglur gilda um heilbrigðisþjónustu vegna þungunarrofs og um aðra heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt lögum um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, er eitt af meginhlutverkum landlæknis að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum og nær það einnig til heilbrigðisþjónustu vegna þungunarrofs. Einnig er tekið fram í 7. gr. frumvarpsins að þungunarrof með læknisaðgerð skuli framkvæmt á sjúkrahúsi eða á heilbrigðisstofnun undir handleiðslu læknis sem er sérfræðingur á sviði kvenlækninga og þá sé heimilt að framkvæma þungunarrof með lyfjagjöf á starfsstöðvum lækna sem landlæknir hefur eftirlit með, sbr. lög um landlækni og lýðheilsu, fram að lokum 12. viku þungunar. Þannig leikur enginn vafi á því að embætti landlæknis er ætlað að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu vegna þungunarrofs á sama hátt og með annarri heilbrigðisþjónustu. Þá segir í viðurlagaákvæði laganna að um brot gegn ákvæðum laganna fari samkvæmt almennum hegningarlögum og lögum um heilbrigðisstarfsmenn eftir því sem við á og verður því að telja nægilega skýrt með hvaða hætti eftirliti með framkvæmd laganna skuli háttað.
Í innsendum umsögnum var mikið ákall um að þungunarrof yrði gert heimilt að beiðni konu fram að lokum 22. viku þungunar. Félag íslenskra fæðingar- og kvensjúkdómalækna, Landspítali, Ljósmæðrafélag Íslands, Femínistafélag Háskóla Íslands, Kvenréttindafélag Íslands sem og fjöldi sérfræðinga, meðal annars á sviði heilbrigðisvísinda, lögðu það til með ítarlegum rökstuðningi í umsögnum sínum.
Félag íslenskra fæðingar- og kvensjúkdómalækna gagnrýndi þau frumvarpsdrög sem birt voru þar sem lagt var til að þungunarrof yrði heimilt fram að lokum 18. viku þungunar og eftir það tímamark einungis þegar lífi konu væri stefnt í hættu eða þegar fóstur teldist ekki lífvænlegt til frambúðar. Var það afstaða félagsins að slíkt væri ekki til þess að auka rétt kvenna heldur þvert á móti væri lagt til að réttur kvenna til þungunarrofs vegna mjög alvarlegra fósturvandamála þar sem fóstur væri lífvænlegt væri takmarkaður miðað við núgildandi lög. Í því samhengi nefndi félagið fósturvandamál eins og vatnshöfuð, klofinn hrygg, litningafrávik og hjartagalla þar sem börn geti lifað af en væru með mjög alvarlega líkamlega eða andlega fötlun. Taldi félagið að yrði frumvarpið að lögum eins og það birtist myndi það gera erfiða vinnu sérfræðinga sem greina sjúkdóma og meðfædda galla enn erfiðari, sem og að erfitt eða ómögulegt gæti verið að vita nákvæmlega hverjar horfurnar væru fyrir tiltekið fóstur. Þá taldi félagið litlu breyta að færa tímamarkið til loka 18. viku þar sem fátítt væri að sjúkdómar kæmu fram á þessum tveimur vikum. Aftur á móti kæmu gallar fram við 20 vikna fósturskimun og lítill hluti þeirra kvenna velur þungunarrof. Nánar tiltekið voru 62 alvarlegir líffæragallar greindir við skimun á 20. viku árið 2014 og völdu 11 þeirra kvenna þungunarrof (11/50 árið 2015, 9/46 árið 2013, 14/43 árið 2012 og 8/35 árið 2011 – upplýsingar frá landlækni um fósturskimanir árin 2011–2015).
Í umsögn Landspítala kom fram að með því að heimila aðeins þungunarrof eftir 18 vikur þegar lífi móður er hætta búin eða fóstur mun ekki geta lifað til frambúðar væri lokað fyrir þann möguleika að konur geti valið að enda meðgöngu t.d. vegna klofins hryggjar, vatnshöfuðs, litningafrávika, hjartagalla og margra fleiri vandamála sem leiddu til fæðingar barna sem lifðu með fötlun, líkamlega eða andlega. Þá sagði í umsögn frá Landspítala að ekki væri hægt að greina mörg þessara frávika fyrr en eftir 18 vikur en allt kapp væri lagt á að greina þau fyrir 22 vikur. Undanfarin 10 ár hafi milli 7 og 10 konur á ári rofið þungun vegna galla sem greindust við 20 vikna fósturgreiningu. Í um það bil helmingi tilvika væri um þannig vandamál að ræða að barninu væri ekki hugað líf eftir fæðingu en í mörgum tilvikum væru góðar lífslíkur eða jafnvel miklar líkur á lífi með margháttuðum aðgerðum og mikilli aðstoð og skertum lífsgæðum fyrir barnið. Taldi spítalinn hag þessa hóps kvenna og foreldra ekki tryggðan ef heimildir yrðu á þann veg sem kynnt var í drögunum og spítalinn kysi að mörkin yrðu sett við lok 22. viku. Þá taldi spítalinn að ef tilgangur laganna væri að ekki ætti að ganga á rétt fatlaðs fólks með því að lögin innihéldu ákvæði sem leyfðu þungunarrof á grundvelli fötlunar yrði að leggja þetta undir sjálfsákvörðunarrétt konunnar. Taldi spítalinn að með því að þrengja sjálfsákvörðunarréttinn þannig að hann nái einungis til loka 18. viku þungunar yrði þrengdur stakkur þeirra sem ynnu við fósturgreiningu og líklegt væri að því yrði ekki vel tekið meðal þungaðra kvenna og fjölskyldna þeirra. Lagði spítalinn áherslu á að engin kona tæki ákvörðun um að enda meðgöngu á bilinu 18–22 vikur án vandlegrar íhugunar að teknu tilliti til allra aðstæðna og væri henni best treystandi til að taka slíka ákvörðun um eigin framtíð, líf og líkama.
Í einni af þeim umsögnum sem bárust frá heilbrigðisstarfsmönnum sem hafa sérþekkingu á umræddu sviði kom fram sú afstaða að þær örfáu konur sem sækja um þungunarrof eftir 18. viku án þess að ástæðan sé vegna sjúkdóms fósturs eða móður séu þær konur sem eru í allra verstu félagslegu aðstæðunum. Taldi viðkomandi þetta vera t.d. konur í fíkniefnaneyslu, sem búa við hótanir um ofbeldi, fórnarlömb mögulegra heiðursglæpa, fórnarlömb mansals, fórnarlömb nauðgana eða fatlaðar konur, auk stúlkna undir 16 ára aldri. Í umsögninni var fjallað um að þetta væru konur sem ekki hefðu sömu getu og félagslega sterkari einstaklingar til að átta sig á að um þungun væri að ræða og hefðu takmarkaða möguleika á að leita hjálpar til að rjúfa þungun vegna sinna félagslegu aðstæðna. Í umsögninni kom fram að það væri fagleg skoðun viðkomandi að þessi hópur væri í mestri þörf á að fá hjálp við öruggt þungunarrof allt að viku 22, óski þær þess, án takmarkana eða leyfis nefndar.
Voru umsagnir framangreindra umsagnaraðila sem lögðu til að í frumvarpinu yrði konum veittur réttur til að taka ákvörðun um þungunarrof fram að lokum 22. viku efnislega samhljóma því sem hér hefur verið rakið og því ekki talin ástæða til að tíunda nánar innihald þeirra umsagna. Rökin voru talin þess eðlis að tekin var ákvörðun um að gera breytingar á frumvarpsdrögunum með þau að leiðarljósi.
Í umsögn Landspítala og Félagsráðgjafafélags Íslands var vakin athygli á því að í lögunum væri fjallað um konur en í samfélaginu væru einstaklingar með æxlunarfæri kvenna sem upplifðu sig ekki sem konur og því væri vert að huga að orðanotkun í lögunum. Þetta sjónarmið var tekið til mjög ítarlegrar skoðunar við gerð frumvarpsins og ákvörðun tekin um að halda orðanotkun óbreyttri frá lögum nr. 25/1975, þ.e. að fjalla um þungaða konu í stað þess að fjalla um þungaðan einstakling.
Í umsögnum Landspítala og Félagsráðgjafafélags Íslands var einnig lögð áhersla á að fræðsla, ráðgjöf og stuðningsviðtöl yrðu konum að kostnaðarlausu og slíkt yrði skýrt tekið fram í löggjöfinni. Var ákvæði 9. gr. frumvarpsins því breytt á þann veg að lagt er til að heilbrigðisþjónusta vegna þungunarrofs skuli vera gjaldfrjáls fyrir allar sjúkratryggðar konur. Í þessu samhengi þykir tilefni til að taka fram að í einni umsögn um frumvarpið var vakin athygli á stöðu hælisleitenda. Hælisleitendur eru ekki allir sjúkratryggðir hér á landi og myndu því ekki allir njóta þeirra réttinda sem lögin fjalla um hvað gjald varðar en ákvörðun um breytingar á réttindum hælisleitenda í tengslum við sjúkratryggingar þykir ekki eiga heima innan þessarar löggjafar. Því var umrædd athugasemd ekki tekin til greina við vinnu frumvarpsins.
Í sameiginlegri umsögn Félags áhugafólks um Downs-heilkenni og Landssamtakanna Þroskahjálpar var því fagnað að tekið hefði verið tillit til athugasemda og ábendinga þeirra á fyrri stigum en sérstaklega var áréttað að mikilvægt væri að í inngangi greinargerðar yrði fjallað um nauðsyn breytinga á lögum nr. 25/1975 vegna skuldbindinga sem leiða af samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þá töldu félögin í ljósi framkvæmdar stjórnvalda við skimanir að fullt tilefni væri til að skoðað yrði hvort ekki ætti að setja í lögin almennt bann við mismunun, t.d. á grundvelli kyns og fötlunar. Við gerð frumvarpsins var því sjónarmiði velt upp hvort leggja ætti til að í lögin yrði sett almennt bann við mismunun á grundvelli kyns og fötlunar. Niðurstaðan var sú að slíkt bann yrði illframkvæmanlegt þar sem lögunum er ætlað að færa sjálfsákvörðunarrétt að fullu til konunnar án þess að í því felist nein krafa um að konan gefi upp þær ástæður sem hún hefur fyrir þeirri ákvörðun sinni að fá þungun sína rofna.
Að lokum ber að geta þess að í 16 umsögnum var lögð áhersla á að sett yrði bann við þungunarrofi, fyrst og fremst byggt á sjónarmiðum um réttindi fósturs til lífs.
6. Mat á áhrifum.
Í frumvarpinu er lagt til að heimildir kvenna til þungunarrofs verði rýmkaðar þannig að þungunarrof verði heimilt að beiðni konu fram að lokum 22. viku þungunar og að einungis verði heimilt að framkvæma þungunarrof eftir lok 22. viku ef lífi þungaðrar konu er stefnt í hættu með áframhaldandi þungun eða ef fóstur telst ekki lífvænlegt til frambúðar. Verði frumvarpið að lögum er um mikla breytingu að ræða sem ætlað er að tryggja konum sjálfsforræði yfir eigin líkama og eigin framtíð hvað barneignir varðar þannig að þær hafi öruggan aðgang að heilbrigðisþjónustu óski þær eftir þungunarrofi. Verður einnig sú breyting að eftir 22. viku þungunar verður ekki heimilt að framkvæma þungunarrof nema að uppfylltum læknisfræðilegum skilyrðum. Þannig verður ekki lengur um að ræða heimildir sem byggjast á vansköpun, erfðagöllum eða sköddun fósturs og er það í samræmi við þróun í löggjöf um réttindi fatlaðs fólks og athugasemdir sem eftirlitsnefnd með samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks hefur gert við löggjöf erlendis, sbr. fyrri umfjöllun um athugasemdir nefndarinnar við löggjöf í Austurríki og á Spáni. Einnig er þetta lagt til með hliðsjón af 8. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og í þeim tilgangi að setja ekki fram flokkun á fyrirsjáanlega fötluðum fóstrum með það fyrir augum hvenær teljist réttlætanlegt að heimila þungunarrof byggt á fötlun. Einnig hefur þekking á sviði erfðafræði orðið til þess að erfitt getur verið að leggja mat á hvað getur talist erfðagalli sem heimilar þungunarrof í skilningi laga nr. 25/1975 og hvað ekki. Sama má segja um hugtökin vansköpun og sköddun fósturs og erfiðleika bundna því að meta hvaða tilvik geti fallið undir hugtökin.
Við gerð frumvarpsins var lagt mat á áhrif þess á jafnrétti kynjanna og samráð haft um jafnréttismat við jafnréttisteymi velferðarráðuneytisins. Sá hópur sem verður fyrir beinum áhrifum af lagasetningunni í heild eru allar konur, þ.e. kynþroska einstaklingar af kvenkyni. Þar sem konur eru ekki einsleitur hópur þarf að gera ráð fyrir viðeigandi heilbrigðisþjónustu og stuðningi við konur sem kunna að hafa mismunandi þarfir með hliðsjón af persónubundnum þáttum eins og uppruna, fötlun, aldri, búsetu og kynhneigð. Það er jafnframt liður í því að ná markmiðum laga um jafna meðferð óháð kynþætti og þjóðernisuppruna, nr. 85/2018, í samfélaginu öllu en þau munu frá 1. september 2019 ná til allra þeirra þátta sem lög um jafna meðferð á vinnumarkaði, nr. 86/2018, ná til.
Í lögum nr. 25/1975 byggjast heimildir til þungunarrofs á mismunandi ástæðum, þ.e. félagslegum og læknisfræðilegum ástæðum eða þegar þungun kemur til vegna refsiverðrar háttsemi. Skilyrði er að fyrir liggi greinargerð tveggja lækna eða læknis og félagsráðgjafa ef ástæður eru eingöngu félagslegs eðlis. Hefur þetta verið talið hindrun fyrir konur og endurspegla vantraust í garð kvenna til að taka umræddar ákvarðanir. Eitt af meginmarkmiðum þessa frumvarps er að tryggja konum aukið sjálfsforræði í ákvörðunum um barneignir og færa ákvörðunarvaldið til kvenna innan þeirra heimilda sem lagðar eru til í frumvarpinu, þ.e. fram að lokum 22. viku þungunar. Hefur frumvarpið því fyrst og fremst aukin réttindi í för með sér fyrir konur. Aukið sjálfsforræði kvenna um frjósemi og barneignir er í eðli sínu til þess fallið að jafna stöðu kvenna og karla. Óhjákvæmilega verður þó að líta á hagsmuni mögulegs verðandi föður í umræddu samhengi og er lagt til í þessu frumvarpi að ákvæði 13. gr. laga nr. 25/1975, um að sé þess kostur skuli karlinn taka þátt í umsókn konunnar um þungunarrof nema sérstakar ástæður mæli gegn því, verði ekki tekið upp í ný lög og ákvarðanataka um þungunarrof verði einungis á hendi þungaðrar konu. Er þetta í samræmi við framkvæmd hér á landi sem og fyrrgreinda afstöðu Mannréttindadómstóls Evrópu um aðkomu mögulegs verðandi föður að þungunarrofi. Má þó ætla að karlmenn geti þarfnast stuðnings í tengslum við þungunarrof, líkt og konan, en telst slík þjónusta falla utan gildissviðs þessarar löggjafar.
Eftir lok 22. viku þungunar er lagt til að þungunarrof verði einungis heimilt ef lífi þungaðrar konu er stefnt í hættu eða ef fóstur telst ekki lífvænlegt til frambúðar og skal staðfesting tveggja lækna liggja fyrir um það. Af því leiðir að núverandi fyrirkomulag úrskurðarnefndar til staðfestingar um heimildir til þungunarrofs eftir lok 16. viku þungunar verður aflagt. Tölfræði annarra ríkja með sambærilega löggjöf bendir til þess að rýmkaðar heimildir hafi hvorki þau áhrif að fleiri konur fari í þungunarrof né að konur dragi það að óska eftir þungunarrofi þar til þær eru lengra gengnar og að þungunarrof verði af þeim ástæðum meira inngrip. Þungunarrof eftir lok 16. viku þungunar hafa síðastliðin ár verið milli 15 og 20 talsins á ári og skýrast þau af alvarlegri vansköpun, erfðagöllum eða sköddun fósturs, sbr. ákvæði laga nr. 25/1975. Þá voru þungunarrof eftir lok 20. viku milli 8 og 14 talsins á ári á árunum 2011–2016 og skýrðust þau öll af alvarlegum læknisfræðilegum ástæðum.
Í frumvarpinu er lagt til að tryggja skuli aðgang að heilbrigðisþjónustu vegna þungunarrofs í öllum heilbrigðisumdæmum landsins að lágmarki fram að lokum 12. viku þungunar. Með þessu er komið í veg fyrir að konur þurfi að ferðast milli landshluta til að sækja þjónustu sem getur verið þeim bæði andlega og líkamlega erfið.
Ekki er gert ráð fyrir að fyrrgreind rýmkun lagaheimilda til þungunarrofs muni hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð. Ekki er heldur gert ráð fyrir breytingum á tekjuhlið ríkissjóðs eða breytingum á eignastöðu.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í 2. mgr. er fjallað um gildissvið laganna en þar segir að lögin gildi um konur sem óska eftir þungunarrofi, um framkvæmd þungunarrofs og heilbrigðisþjónustu í tengslum við þungunarrof. Þá er tekið fram að lögin nái ekki til tilvika þar sem um nauðsynlega læknis-meðferð er að ræða, enda þótt fósturlát hljótist af. Ákvæði sem þetta er í lögum nr. 25/1975 og þykir ástæða til að halda því í nýjum lögum til að taka af öll tvímæli um tilvik þar sem fósturlát hlýst af við veitingu annarrar heilbrigðisþjónustu. Einnig er lagt til að ákvæði laganna gildi um fósturfækkun, til að taka af öll tvímæli um það.
Um 2. gr.
Í 2. tölul. er hugtakið heilbrigðisþjónusta við þungunarrof skilgreint sem hvers konar heilbrigðisþjónusta sem veitt er þungaðri konu í tengslum við þungunarrof. Í dæmaskyni er nefnt að þar undir falli ráðgjöf fyrir og eftir þungunarrof, framkvæmd þungunarrofs með lyfjum eða með læknisaðgerð og stuðningsviðtal. Ekki er um tæmandi talningu að ræða og hér undir getur fallið ýmis önnur heilbrigðisþjónusta tengd þungunarrofi, svo sem skimanir og erfðarannsóknir á fóstrinu og konunni.
Í 3. tölulið kemur fram að með þungunarrofi, er í frumvarpinu átt við læknisaðgerð með lyfjagjöf eða öðru læknisfræðilegu inngripi sem framkvæmt er að beiðni konu í því skyni að binda enda á þungun hennar.
Um 3. gr.
Með ákvæðinu er lögð til sú breyting frá því sem verið hefur skv. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 25/1975 að konu verður ekki lengur skylt að koma í eftirrannsókn eftir þungunarrof heldur skal hún eiga kost á þeirri heilbrigðisþjónustu sem þörf krefur í hverju tilviki. Réttur hennar samkvæmt lögum um réttindi sjúklinga til að hafna meðferð veitir henni jafnframt rétt til að þiggja þá meðferð sem hún kýs. Ekki verður talið réttmætt að skylda konur til að þiggja heilbrigðisþjónustu í tengslum við þungunarrof frekar en öðrum sjúklingum innan heilbrigðisþjónustunnar.
Um 4. gr.
Með vísan til umfjöllunar í greinargerð um athugasemdir eftirlitsnefndar með samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks er lagt til að einungis verði gerður greinarmunur er varðar fóstur sem telst ekki lífvænlegt. Með lífvænleika er í þessu samhengi átt við að fóstur annaðhvort deyi í móðurkviði fyrir lok meðgöngu eða stuttu eftir fæðingu. Til að taka af allan vafa þá er hér ekki átt við fatlaða einstaklinga sem lifa munu lífi með langvarandi stuðningsþarfir.
Um 5. gr.
Í 3. tölul. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 25/1975 er skilyrði um að sé kona yngri en 16 ára eða svipt sjálfræði skuli foreldrar eða lögráðamaður taka þátt í umsókn með henni nema sérstakar ástæður mæli gegn því. Hefur þetta ákvæði verið gagnrýnt og ekki þótt samræmast stigvaxandi rétti barna til sjálfsforræðis samkvæmt ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs. Því þykir rétt að heimila framkvæmd þungunarrofs hjá stúlku sem er ólögráða fyrir æsku sakir ef hún óskar þess, án aðkomu foreldra eða forráðamanns. Mótast þessi tillaga af athugasemdum sem bárust frá umboðsmanni barna og dómsmálaráðuneytinu þar sem kom fram að umboðsmaður teldi að í frumvarpinu þyrfti að kveða skýrt á um að stúlkur ættu sjálfsákvörðunarrétt um það hvort þær vildu láta framkvæma þungunarrof eða ekki. Var dómsmálaráðuneytið sama sinnis og taldi mikilvægt að tekið yrði með skýrum hætti á því í frumvarpinu hvenær heimilt væri fyrir börn að óska eftir þungunarrofi. Dómsmálaráðuneytið taldi í ljósi þess hversu persónuleg og afdrifarík ákvörðun um þungunarrof er að það samræmdist betur sjálfstæðum rétti barna til friðhelgi einkalífs og rétti þeirra til stigvaxandi áhrifa á eigið líf, sem endurspeglaðist m.a. í barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr. lög um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, nr. 19/2013, að stúlkur eigi sjálfsákvörðunarrétt um það hvort þær fari í þungunarrof eða ekki. Var það einnig talið samræmast betur meginmarkmiðum frumvarpsins um að tryggja virðingu fyrir sjálfsforræði kvenna.
Í ákvæðinu er orðanotkunin stúlka, sem er ólögráða fyrir æsku sakir, lögð til og er það í samræmi við ákvæði 2. tölul. 1. gr. lögræðislaga þar sem fjallað er um menn, sem eru ólögráða fyrir æsku sakir. Er það talið eiga betur við en að nota orðið barn sem samkvæmt barnaverndarlögum eru einstaklingar undir 18 ára aldri. Með ákvæðinu er stúlkum sem eru ólögráða fyrir æsku sakir tryggt sjálfsforræði til að taka erfiðar og oft þungbærar ákvarðanir án aðkomu foreldra og þótti því réttara að orðalagið bæri þess merki að stúlku sem vegna sérstakra aðstæðna, þ.e. þungunar, væri veitt sjálfsforræði umfram almenn réttindi barna samkvæmt öðrum lögum.
Þá er lagt til að stúlkum sem eru ólögráða fyrir æsku sakir skuli boðin ráðgjöf og fræðsla um getnaðarvarnir í tengslum við þungunarrof. Eru þar forvarnasjónarmið höfð að leiðarljósi, þ.e. að koma í veg fyrir að stúlka sem er ólögráða fyrir æsku sakir og óskar eftir þungunarrofi þurfi að nýta úrræðið aftur. Byggja þessi sjónarmið meðal annars á athuga-semdum sem fram komu í umsögnum um drög að frumvarpinu sem og í skýrslu nefndar sem vann að heildarendurskoðun laganna.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Í 2. mgr. ákvæðisins er lagt til að kona skuli eiga kost á stuðningsviðtali fyrir og eftir þungunarrof. Með stuðningsviðtali er átt við viðtal við heilbrigðisstarfsmann með þá sérþekkingu sem þörf krefur og viðkomandi heilbrigðisstofnun getur boðið upp á. Ljóst er að í sumum tilvikum getur verið erfitt að tryggja aðgang að slíku stuðningsviðtali, t.d. þegar þjónusta er sótt á heilsugæslustöðvar á landsbyggðinni. Þó er mikilvægt að heilbrigðisstofnanir í öllum landshlutum leggi sig fram um að tileinka sér nýjar aðferðir við að veita heilbrigðisþjónustu, svo sem fjarheilbrigðisþjónustuaðferðir, og stofni til samstarfs við heilbrigðisstarfsmenn eða stærri heilbrigðisstofnanir með það fyrir augum að tryggja aðgang að þeirri þjónustu sem lögin kveða á um.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um hvernig veita skuli fræðslu og ráðgjöf í tengslum við þungunarrof. Skal hún veitt á óhlutdrægan hátt og byggjast á gagnreyndri þekkingu með virðingu fyrir mannréttindum og með mannlega reisn að leiðarljósi. Í 12. gr. laga nr. 25/1975 segir að öll ráðgjöf og fræðsla skuli veitt á óhlutdrægan hátt. Um afar mikilvægt ákvæði er að ræða þar sem ráðgjöf og fræðsla heilbrigðisstarfsmanna í tengslum við þungunarrof getur haft mikil áhrif á þær ákvarðanir sem kona tekur um þungunarrof, t.d. þegar líkur benda til fyrirsjáanlegrar fötlunar eða skerðingar. Í ljósi þessa er lagt til í ákvæðinu að einnig sé gerð krafa um að fræðsla og ráðgjöf byggi á gagnreyndri þekkingu, en með því er átt við þekkingu sem er alþjóðlega viðurkennd í ljósi aðstæðna hverju sinni og byggist á rannsóknum, viðurkenndum aðferðum og reynslu. Er þetta í takt við skilgreiningu 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga um sjúkratryggingar, nr. 112/2008, um alþjóðlega viðurkennda læknismeðferð og 44. gr. laganna sem fjallar um gagnreynda þekkingu á sviði heilbrigðisþjónustu. Þá er lagt til í ákvæðinu að fræðsla og ráðgjöf verði veitt með virðingu fyrir mannréttindum og mannlegri reisn að leiðarljósi og er með vísan til virðingar fyrir mannréttindum og mannlegri reisn átt við bæði mannréttindi þeirra kvenna sem óska eftir þungunarrofi en einnig annarra einstaklinga í samfélaginu, svo sem fatlaðs fólks, sbr. 8. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.
Um 9. gr.
Við gerð frumvarpsins var ýmsum útfærslum velt upp, meðal annars þeirri að sömu reglur giltu um þungunarrof og um aðra heilbrigðisþjónustu, þ.e. að greiðsluþátttaka yrði í samræmi við greiðsluþátttökukerfi sjúkratrygginga á hverjum tíma. Með hliðsjón af því að heilbrigðisþjónusta er gjaldfrjáls eftir að sjúklingur leggst inn á sjúkrahús þótti rétt að láta aðrar reglur gilda um þessa þjónustu en aðra heilbrigðisþjónustu. Ástæðan er sú að því lengra sem konur eru gengnar þegar þungunarrof er framkvæmt því meiri líkur eru á að þær þurfi að leggjast inn á sjúkrahús til að láta rjúfa þungun sína. Var þetta því talið geta orðið til þess að konur í bágri stöðu tækju ákvörðun um að bíða með þungunarrof þar til ljóst væri að innlögn yrði nauðsynleg, til að komast hjá því að greiða það gjald sem bæri að greiða samkvæmt fyrrgreindu greiðsluþátttökukerfi. Í ljósi þessa er tekið af skarið í ákvæðinu um að heilbrigðisþjónusta vegna þungunarrofs sé gjaldfrjáls fyrir allar sjúkratryggðar konur. Eins og fram kemur í 2. gr. frumvarpsins þá nær heilbrigðisþjónusta vegna þungunarrofs einnig til þjónustu í tengslum við þungunarrof, t.d. fræðslu og ráðgjafar
Um 10. gr.
Ekki er um verulega efnislega breytingu að ræða frá lögum nr. 25/1975 en þar kemur fram í 24. gr. að umsókn, læknisvottorð og greinargerð, sem um getur í 11. og 19. gr. laganna, skuli leggja með sjúkraskrá sjúklings á sjúkrahúsi. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að að lokinni aðgerð skuli senda landlækni greinargerð um framkvæmd hennar á þar til gerðum eyðublöðum sem landlæknir lætur í té. Í framkvæmd hefur þótt viðkvæmt og ekki við hæfi að láta umsóknareyðublöð um þungunarrof liggja með sjúkraskrá konu á heilbrigðisstofnunum þar sem aðgerð var framkvæmd, eins og lögin kveða á um. Var þeirri framkvæmd því breytt og eyðublöðin send landlækni til varðveislu. Upp úr þeim hefur landlæknir unnið tölfræðilega greinargerð.
Rafrænar skrár embættis landlæknis um þungunarrof ná aftur til ársins 1984. Voru skrárnar persónugreinanlegar fyrstu tvo áratugina en fyrir um áratug síðan voru þær gerðar ópersónugreinanlegar að kröfu Persónuverndar þar sem þær voru ekki taldar styðjast við nægilega skýra lagastoð. Skrárnar innihalda því ekki persónugreinanlegar upplýsingar. Einungis er skráður fæðingardagur sjúklings til þess að reikna út aldur viðkomandi en fæðingardagur vistast ekki í skránni sjálfri.
Gagnasöfnun um þungunarrof fer fram með mismunandi hætti annars staðar á Norðurlöndum. Í Danmörku er gögnum um þungunarrof og kennitölum þeirra sem þau undirgangast safnað í gegnum sjúkraskrár sjúkrahúsa. Í Finnlandi er gögnum safnað af sérstökum eyðublöðum sem innihalda persónuupplýsingar og í Svíþjóð var löggjöf nýlega breytt á þann veg að gögnum um þungunarrof er safnað á persónugreinanlegu formi. Þannig eru Ísland og Noregur einu Norðurlöndin sem halda skrá yfir þungunarrof á ópersónugreinanlegu formi.
Fæðingar- og kvensjúkdómalæknar og aðrir vísindamenn á þessu sviði hafa lýst óánægju með að íslenska skráin sé ekki persónugreinanleg og því sé hún ónothæf til vísindarannsókna. Meginreglan varðandi skrár landlæknis er að þær eru haldnar á ópersónugreinanlegu formi, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, og þykja ekki næg rök hníga að því að heimila að skráin verði á persónugreinanlegu formi, fyrst og fremst af persónuverndarlegum ástæðum en einnig með það í huga að samkvæmt lögum um vísindarannsóknir á heilbrigðissviði skal mannréttindum aldrei fórnað fyrir hagsmuni vísinda og samfélags, sbr. 4. gr. laganna.
Um 11. gr.
Þá segir í 2. tölul. 31. gr. laga nr. 25/1975 að læknir sem framkvæmir fóstureyðingu án þess að skilyrðum 11., 12. og 13. gr. sé fullnægt skuli sæta sektum, nema hærri refsing liggi við samkvæmt almennum hegningarlögum. Í 11., 12. og 13. gr. eru formkröfur er varða framkvæmd þungunarrofs, meðal annars krafa um rökstudda greinargerð, álit geðlæknis í viðeigandi tilvikum, krafa um fræðslu til handa konunni sem og krafa um undirritun umsóknar. Í slíkum tilvikum eiga við ákvæði laga um heilbrigðisstarfsmenn, nánar tiltekið ef þungunarrof er framkvæmt án þess að formkrafna sé gætt, þ.e. hvað varðar undirritun umsóknar, fræðslu og fleira. Í lögum um heilbrigðisstarfsmenn er fjallað um refsingar í 28. gr. og segir þar að brot gegn ákvæðum laganna og reglna settra á grundvelli þeirra varði sektum eða fangelsi allt að þremur árum og fara skuli með brot gegn lögunum samkvæmt lögum um meðferð sakamála. Einnig er vert að undirstrika að ákvæði laganna um sviptingu starfsleyfis geta komið til álita eins og í öllum tilvikum þar sem til skoðunar kemur hvort heilbrigðisstarfsmaður hafi brotið gegn starfsskyldum sínum.
Þá segir í 3. tölul. 31. gr. laga nr. 25/1975 að læknir sem framkvæmir fóstureyðingu án þess að fullnægt sé skilyrðum 15. gr. skuli sæta sektum. Í 15. gr. kemur fram að einungis læknar megi framkvæma fóstureyðingu og að þær skuli framkvæmdar á sjúkrahúsi. Rétt þykir að sömu reglur gildi um viðurlög við þessum brotum og um önnur brot heilbrigðisstarfsmanna. Þess ber þó að geta að almenn hegningarlög skulu gilda ef að hærri refsing liggur við samkvæmt þeim. Loks segir í 4. tölul. 31. gr. að ef aðrir en læknar framkvæmi fóstureyðingu sæti það fangelsi allt að 4 árum, nema hærri refsing liggi við samkvæmt almennum hegningarlögum og ef að verk er framið án samþykkis konu skuli refsing vera fangelsi ekki skemur en 2 ár, og allt að 12 árum. Gert er ráð fyrir að umrætt brot varði refsingu samkvæmt ákvæði 2. mgr. 216. gr. almennra hegningarlaga. Einnig þykir rétt að hlutdeildarmönnum verði refsað í samræmi við almenn hegningarlög eða lög um heilbrigðisstarfsmenn eftir því sem við getur átt.
Um 12. gr.
Um 13. gr.
