Ferill 434. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 594 — 434. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um Þjóðarsjóð.
Frá fjármála- og efnahagsráðherra.
I. KAFLI
Markmið og skipulag.
1. gr.
Markmið.
2. gr.
Þjóðarsjóður.
3. gr.
Stjórn.
Stjórn sjóðsins hefur yfirumsjón með rekstri hans og fjárfestingum. Stjórnin ber ábyrgð á að fjárfestingum sé hagað í samræmi við samþykkta fjárfestingarstefnu skv. III. kafla, að viðhlítandi áhættumat og áhættustýring sé fyrir hendi á hverjum tíma, að ávöxtun sjóðsins uppfylli lágmarkskröfur og að fjárfestingar byggist á góðu siðferði samkvæmt reglum í fjárfestingarstefnu fyrir sjóðinn.
Stjórnin skal án tafar gera ráðherra viðvart fái hún vitneskju um málefni eða atvik sem geta að mati hennar haft veruleg áhrif á fjárhagsstöðu og ávöxtun sjóðsins.
Stjórnin setur sér starfsreglur sem bornar skulu undir ráðherra til staðfestingar.
Ráðherra ákveður þóknun stjórnarmanna.
4. gr.
Rekstur og umsýsla.
Umsýsluaðila skal gert að tilkynna stjórn sjóðsins um frávik frá fjárfestingarstefnu og hvernig þau verða leiðrétt.
Kostnaður af rekstri sjóðsins greiðist af tekjum hans eða eigin fé.
Eigi síðar en 1. nóvember ár hvert skal stjórnin bera tillögu um rekstrar- og kostnaðaráætlun komandi árs, þ.m.t. vegna samninga um eignastýringu, undir ráðherra til samþykktar.
II. KAFLI
Fjármögnun og ráðstöfun.
5. gr.
Framlög og ávöxtun.
Tekjur og hagnaður af fjármunaeign sjóðsins renna óskiptar til hans.
6. gr.
Ráðstöfun.
Að fengnu áliti matsnefndar skv. 7. gr. metur ráðherra hvort skilyrði fyrir framlagi úr Þjóðarsjóði í ríkissjóð vegna áfalls skv. 1. mgr. séu fyrir hendi. Telji ráðherra svo vera leggur hann fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um úthlutun úr Þjóðarsjóði. Samþykki Alþingi þingsályktun um greiðslu úr sjóðnum óskar ráðherra eftir viðeigandi heimildum í næstu fjárlögum. Á grundvelli samþykktra heimilda í fjárlögum skal stjórn Þjóðarsjóðs hafa umsjón með því að viðkomandi framlag verði greitt til ríkissjóðs á fjárlagaárinu. Stjórn sjóðsins er heimilt, að höfðu samráði við ráðherra, að taka tillit til hagsmuna sjóðsins og verðmætis eigna hans við tímasetningu greiðslna.
7. gr.
Matsnefnd.
Kostnaður af störfum nefndarinnar greiðist úr ríkissjóði.
III. KAFLI
Fjárfestingar.
8. gr.
Fjárfestingarstefna.
9. gr.
Fjárfestingarheimildir.
10. gr.
Aðrar heimildir.
Sjóðnum er heimilt að lána markaðsverðbréf í eigu sinni til fagfjárfesta honum til tekjuöflunar.
11. gr.
Takmarkanir.
Óheimilt er að stofna til innlána hjá íslenskum fjármálastofnunum að frátöldum innlánsreikningi fyrir rekstrarfé til að standa straum af innlendum rekstrarkostnaði sjóðsins.
Óheimilt er að veðsetja eigur sjóðsins, að frátöldum veðtryggingum sem settar eru í tengslum við viðskipti í kauphöllum eða til tryggingar lántöku eða afleiðusamningum.
Óheimilt er að gangast í ábyrgð fyrir skuldbindingum annarra eða stofna til hvers konar ótakmarkaðra skuldbindinga.
IV. KAFLI
Ýmis ákvæði.
12. gr.
Upplýsingagjöf.
Eigi sjaldnar en ársfjórðungslega skilar stjórnin skýrslu til ráðherra um starfsemi sjóðsins, fjárfestingar og rekstur hans að öðru leyti. Birta skal ársreikninga og ársfjórðungsskýrslur sjóðsins opinberlega. Ráðherra skal árlega gera Alþingi skriflega grein fyrir starfsemi sjóðsins.
13. gr.
Reglugerðarheimild.
14. gr.
Gildistaka.
15. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
1. Við 3. málsl. 4. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, bætist: að frátöldum tekjum vegna nýtingar orkufyrirtækja á auðlindum innan þjóðlendna, sem skal varið samkvæmt lögum um Þjóðarsjóð.
2. Á undan orðunum „Lánasjóður íslenskra námsmanna“ í 1. tölul. 5. mgr. 71. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, kemur: Þjóðarsjóður.
3. Á eftir orðunum „alþjóðastofnanir“ í 3. mgr. 2. gr. laga um staðgreiðslu skatts á fjármagnstekjur, nr. 94/1996, kemur: Þjóðarsjóður.
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
II.
Þrátt fyrir ákvæði 5. gr. um framlög til Þjóðarsjóðs skulu árleg framlög til hans vera allt að 16 ma.kr. lægri á tímabilinu 2020–2024 en tekjur ríkissjóðs vegna nýtingar orkuauðlinda á forræði ríkisins frá orkufyrirtækjum á sama tímabili í því skyni að gera ríkissjóði kleift að fjármagna annars vegar frekari stuðning við sérstakt átak í uppbyggingu hjúkrunar- og dagdvalarrýma, sem nemi allt að 6 ma.kr. á tímabilinu 2020–2022, og hins vegar tímabundinn stuðning við nýsköpunarmál, sem nemi allt að 10 ma.kr. á tímabilinu 2020–2024.
Greinargerð.
Í febrúar 2017 skipaði þáverandi forsætisráðherra sérfræðingahóp sem samkvæmt erindisbréfi var falið að semja drög að frumvarpi til laga um stöðugleikasjóð. Hópurinn skilaði drögum að frumvarpi sumarið 2018 sem áfram var unnið með í fjármála- og efnahagsráðuneytinu.
Í erindisbréfi sérfræðingahópsins sagði m.a. að fyrirséð væri að arður af orkuauðlindum á forræði ríkisins gæti vaxið mjög innan nokkurra ára, sér í lagi vegna meiri fjárhagslegs styrks og afskrifta fastafjármuna Landsvirkjunar. Markmið stöðugleikasjóðs yrði að byggja upp viðnám til að mæta fjárhagslegum áföllum án þess að það leiði til skuldasöfnunar eða ójafnvægis í hagkerfinu. Hlutverk hans yrði í fyrsta lagi að byggja upp þjóðhagslegan sparnað með því að taka við og ávaxta fjárhagslegar eignir ríkissjóðs sem til hans eru lagðar og í öðru lagi að ráðstafa fjármunum til ríkissjóðs í samræmi við ákvæði laga. Fjármögnun sjóðsins yrði með þeim hætti að til hans yrði ráðstafað fjárhagslegum arði ríkisins af orkuauðlindum, eftir atvikum í formi afnotagjalda, arðgreiðslna orkufyrirtækja, verðbréfa tengdum orkufyrirtækjunum eða í öðru formi. Meginforsenda ráðstöfunar úr sjóðnum yrði að samþykki Alþingis lægi fyrir.
Sérfræðingahópurinn skoðaði hvernig skilgreina skyldi tilgang sjóðsins og leitaði víða upplýsinga. Erindisbréf hópsins nefndi miklar áskoranir í opinberum fjármálum vegna hækkandi aldurs þjóðarinnar, aukinna velferðarúrgjalda og innviðauppbyggingar auk markmiðsins um að byggja upp viðnám til að mæta fjárhagslegum áföllum án þess að það leiði til skuldasöfnunar eða ójafnvægis í hagkerfinu, sveiflujöfnun, varúðarsjónarmið og sjálfbærni opinberra fjármála, traust, lánshæfi, aga og kynslóðajöfnuð.
Í þessu sambandi er einnig ástæða til að nefna að í sáttmála Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf, dags. 30. Nóvember 2017, kom fram ásetningur um að Þjóðarsjóður yrði stofnaður utan um arð af auðlindum landsins og byrjað á orkuauðlindinni.
Víða um lönd eru starfræktir svokallaðir þjóðarauðssjóðir (e. Sovereign Wealth Funds) og til eru alþjóðleg samtök slíkra sjóða (e. International Working Group of Sovereign Wealth Funds). Þjóðarauðssjóðir eru fjárfestingarsjóðir sem ríki eiga og reka í ákveðnum tilgangi. Algengt er að þeir séu byggðir á tekjum af hrávöruútflutningi, gjarnan af óendurnýjanlegri hrávöru, svo sem olíu. Í meginatriðum eru til tvær gerðir sjóða, annars vegar sparnaðarsjóðir (e. savings funds) og hins vegar stöðugleikasjóðir (e. stabilization funds). Þeir fyrrnefndu tengjast gjarnan öldrun þjóða og fyrirsjáanlegum auknum opinberum útgjöldum hennar vegna, bæði lífeyrisgreiðslum og útgjöldum til heilbrigðismála. Tilgangur þeirra síðarnefndu er yfirleitt að jafna sveiflur í útflutningstekjum og þeir eru einkum til í hrávöruútflutningslöndum sem eru háð einni hrávöru, t.d. olíu, kopar, demöntum o.þ.h.
Á árinu 2008 voru fyrir tilstuðlan Alþjóðagjaldeyrissjóðsins samþykktar almennar reglur um þjóðarauðssjóði, svokölluð Santíagó-viðmið (e. Sovereign Wealth Funds, Generally Accepted Principles and Practices – Santiago Principles). Þau kveða á um skýra lagalega og stjórnskipulega umgjörð um alla þætti í starfsemi slíkra sjóða, skýra markmiðssetningu, sjálfstæði, ábyrgð, heilbrigða ávöxtunarstefnu og gagnsæi. Reglurnar voru hafðar til hliðsjónar þegar frumvarpið var samið.
Með frumvarpinu er ætlunin að komið verði á fót varúðarsjóði, Þjóðarsjóði, til að mæta fátíðum efnahagslegum skakkaföllum sem þjóðarbúið getur orðið fyrir, t.d. vegna vistkerfisbrests eða náttúruhamfara. Frumvarpið gerir ráð fyrir að framlög í sjóðinn verði fjármögnuð með auknum tekjum af arði frá orkufyrirtækjum sem horfur eru á að komi í hlut ríkissjóðs á komandi árum. Áformin fela í sér að ríkissjóður geti leyst til sín fé úr sjóðnum hafi hann orðið fyrir afkomubresti eða fjármagnað aðgerðir sem stjórnvöld hafa óhjákvæmilega þurft að grípa til vegna áfalls og ríkissjóður með því orðið fyrir verulegum fjárhagslegum skaða. Með stofnun Þjóðarsjóðs er því ætlunin að stuðla að stöðugleika í ríkisfjármálum og efnahagslegu öryggi þjóðarinnar.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1 Viðbúnað þarf gegn stórum áföllum.
Í frumvarpinu er lagt til að komið verði á fót svonefndum Þjóðarsjóði. Sjóðnum verði ætlað að gegna því meginhlutverki að verða eins konar áfallavörn fyrir þjóðina þegar ríkissjóður verður fyrir fjárhagslegri ágjöf í tengslum við meiri háttar ófyrirséð áföll á þjóðarhag, annaðhvort vegna afkomubrests eða vegna kostnaðar við viðbragðsráðstafanir sem stjórnvöld hafa talið óhjákvæmilegt að grípa til í kjölfar áfalls eða til að varna því. Hér er átt við skakkaföll sem eru fátíð en sagan sýnir að geta riðið yfir á nokkurra áratuga fresti, m.a. stórfelldar náttúruhamfarir sem gætu stórlaskað byggð, samgönguinnviði, vatnsafls- og jarðhitavirkjanir og stóriðjuver, alvarlegt mengunar- eða umhverfisslys, vistkerfisbreytingar, sjúkdómsfaraldra eða önnur áföll, og valdið þungbæru efnahagslegu tjóni umfram þann skaða sem tryggður er með öðrum hætti, svo sem með Náttúruhamfaratryggingu Íslands. Sem dæmi um slíka stóratburði sem orðið hafa má nefna náttúruhamfarir á borð við Skaftárelda og Móðuharðindin (1783–85) eða Heimaeyjargosið (1973), vistkerfisbrest eins og hrun síldarstofnsins (1969) eða farsótt á borð við spænsku veikina (1918). Einnig gæti verið um að ræða atburði eða kringumstæður af allt öðrum toga, svo sem afleiðingar af stórfelldum netárásum á mikilvæga innviði landsins, hryðjuverk eða atburðarás af öðrum meiði sem nú er algerlega óþekkt eða ófyrirséð.
Um gæti verið að ræða áföll sem ríkissjóður hefði að óbreyttu ekki nægilegan fjárhagslegan styrk til að mæta án þess að það leiddi til verulegra samtímaáhrifa á velferð þegnanna vegna skertrar starfsemi hins opinbera eða hefði í för með sér skuldabyrði sem yrði þungbær um langa hríð. Þannig er í frumvarpinu gengið út frá langtímasjónarmiðum um uppbyggingu á mjög burðugum sjóði sem geti tekist á við afleiðingar af stórum, ófyrirséðum og fátíðum áföllum á opinber fjármál, fremur en að sjóðurinn sjálfur fjármagni beinlínis bætur vegna t.d. tjóns tiltekinna atvinnugreina eða hópa. Allar viðbragsráðstafanir verði þannig í höndum stofnana ríkisins með því stjórnskipulagi sem er til staðar í samfélaginu og ætlað er að kljást við slíka atburði, þ.e. á vegum stofnanakerfis stjórnsýslunnar og með tilstuðlan Alþingis, þ.m.t. með umfjöllun um fjárheimildir. Ófyrirsjáanleiki og óviss stærðargráða slíkra stóráfalla felur í sér að nær ógerlegt er fyrir stjórnvöld að undirbúa sig fyrir afleiðingarnar í vanalegri fjárlagagerð og fjárhagsáætlunum til meðallangs tíma á annan hátt en að sýna þá fyrirhyggju að standa fyrir viðeigandi sjóðssöfnun.
2.2 Nýjar tekjur af nýtingu orkuauðlinda falla til ríkissjóðs.
Tilefni lagasetningar um stofnsetningu varúðarsjóðs er einnig það að fyrirséð er að ríkissjóður muni á komandi árum geta haft umtalsverðar nýjar tekjur af arðgreiðslum eða auðlindaafnotagjöldum frá orkuvinnslufyrirtækjum vegna nýtingar á orkuauðlindum á forræði ríkisins, einkum frá Landsvirkjun. Þessar forsendur hafa skapast þar sem eiginfjárstaða fyrirtækisins hefur styrkst mikið á undanförnum árum, skuldastaða hefur lækkað niður í hóflegt horf, miklar afskriftir af mannvirkjum eru að baki og ekki horfur á mikilli fjárfestingarþörf á komandi árum. Fram undan er tímabil þar sem ekki virðist jafnmikil þörf á að styrkja fjárhagsstöðu fyrirtækisins enn frekar og hafa forsvarsmenn þess og aðrir á opinberum vettvangi sett fram hugmyndir og tillögur um að fyrirtækið skili í auknum mæli arði til ríkisins sem eiganda þess og orkuauðlindanna. Þessar viðbótartekjur gætu fallið til um langt árabil að því tilskildu að raforkuverð haldist óbreytt eða hækki og að ekki verði þörf fyrir verulegar fjárfestingar í orkuvinnslu umfram það sem nú er fyrirséð og að aðrar slíkar forsendur sem eru ráðandi um fjárhag orkufyrirtækja bresti ekki.
Hér þarf þó að hafa í huga að ýmislegt getur haft áhrif á tekjur af þessum toga, svo sem breytingar í orkubúskap, sviptingar á alþjóðlegum orkumörkuðum og tæknibreytingar. Því er engin fullvissa fyrir þeim til langs tíma litið. Hyggilegt þykir að þessar nýju tekjur verði ekki nýttar eins og hver annar tekjustofn til þess að standa undir reglubundnum ríkisútgjöldum. Í stað þess verði þeim varið til að byggja upp fjárhagslegan viðbúnað í Þjóðarsjóði til að bregðast við ófyrirséðum áföllum og stuðla að efnahagslegu öryggi þjóðarinnar til framtíðar. Sömu rök eiga ekki að öllu leyti við um aðrar tekjur ríkisins af nýtingu auðlinda, svo sem nytjastofna sjávar, þar sem þær renna nú þegar í ríkissjóð og standa undir reglulegum útgjöldum.
Ef ekki verður fyrir hendi sá viðbúnaður sem hér er lagður til verða stjórnvöld í verri afstöðu til að mæta afleiðingum stóráfalla sem ekki falla undir tryggingar Náttúruhamfaratryggingar, þ.m.t. þau sem ekki eru af völdum náttúruhamfara. Við slíkar aðstæður gæti komið til þess að ríkissjóður þurfi að skerða starfsemi sína, hækka skatta umtalsvert eða skuldsetja sig meira en æskilegt getur talist. Jafnframt yrðu stjórnvöld síður í stakk búin til að grípa til nauðsynlegra aðgerða í kjölfarið á meiri háttar ófyrirséðu áfalli fyrir þjóðarhag. Lánshæfismat hins opinbera og tiltrú og traust innlendra hagsmunaaðila og alþjóðastofnana á fjármálastjórn stjórnvalda gæti einnig orðið minna en ella þar sem ekki væru jafntraustar stoðir undir sjálfbærni opinberra fjármála til lengri tíma litið.
2.3 Kringumstæður sem gefa síður tilefni fyrir stofnun Þjóðarsjóðs.
Ísland er að ýmsu leyti í annarri stöðu en önnur lönd sem hafa stofnað þjóðarauðssjóði. Ólíkt því sem gerist víða annars staðar er hér á landi fyrir hendi öflugt kerfi lífeyrissjóða. Það þýðir að þjóðarbúið er mun betur en flest önnur lönd búið undir öldrun þjóðarinnar og vaxandi lífeyrisútgjöld samfara henni. Því er ekki sama þörf hér og víða annars staðar á að byggja upp sérstaka sjóði til þess að standa undir lífeyrisgreiðslum í framtíðinni. Þótt Ísland sé í hefðbundnum skilningi háð útflutningi á hrávöru, bæði sjávarafurðum og stóriðjuafurðum, þá eru aðstæður eigi að síður ólíkar því sem gerist í hrávöruútflutningslöndum sem stofnað hafa þjóðarauðssjóði. Þau eru gjarnan háð einni hrávöru, svo sem olíu. Íslenskur sjávarútvegur er afar fjölbreyttur, byggist á margvíslegum fisktegundum, veiðum, vinnslu og mörkuðum, sem til viðbótar skilvirku fiskveiðistjórnunarkerfi felur í sér að sjávarútvegur er ekki seldur undir sveiflur af sama toga og einhæfar hrávörugreinar. Þótt álframleiðsla falli undir skilgreininguna á hrávöruframleiðslu hefur hún ekki verið alvarlegur sveifluvaldur í íslensku efnahagslífi og er heldur ekki ráðandi í útflutningi, þótt mikilvæg sé. Þjónusta við ferðamenn er orðin ein af meginstoðum íslensks þjóðarbúskapar og getur orðið fyrir skyndilegum breytingum af ýmsum ástæðum sem erfitt er að sjá fyrir.
Þá verður heldur ekki séð að brýnt tilefni sé til þess hér á landi að beita slíkum sjóði til að jafna velferð milli kynslóða þar sem umræddur arður stafar af endurnýjanlegum auðlindum ólíkt því sem á við um tekjur af takmörkuðum auðlindum á borð við olíu.
Með stofnsetningu Þjóðarsjóðs er ekki heldur áformað að koma á fyrirkomulagi sem stuðlar að efnahagslegum stöðugleika til skemmri eða meðallangs tíma með því að veita mótvægi við reglubundnar eða tímabundnar hagsveiflur. Ekki er þörf á slíkum viðbúnaði sem kæmi að einhverju marki í staðinn fyrir ráðstafanir sem stjórnvöld eiga að hafa með höndum með tilstuðlan fjármálastefnu hins opinbera og peningamálastefnu samkvæmt því fyrirkomulagi sem lögfest hefur verið með lögum um opinber fjármál og lögum um Seðlabanka Íslands. Með öðrum orðum verði ekki dregið á sjóðinn til að fjármagna aukinn ríkisrekstur, tilfærslur til heimila eða framkvæmdir í þeim tilgangi að vega á móti efnahagslægð, né heldur verði hluta af afkomu ríkissjóðs veitt inn í sjóðinn í efnahagsuppgangi. Stjórn ríkisfjármála á að þjóna þessum hagstjórnarlegu þörfum með hefðbundnum hætti með því að skila afgangi og greiða niður skuldir í uppsveiflu en draga úr afgangi og jafnvel mynda halla og auka skuldir í niðursveiflu. Hætt er við því að sjóðmyndunin yrði ekki nægilega langvarandi og samfelld til að sjóðurinn yrði fullburða gagnvart meiri háttar áföllum ef hann væri nýttur reglubundið til almennrar hagsveiflujöfnunar. Sjóðnum er þannig ekki ætlað að vera farvegur fyrir fjármögnun á samtímaverkefnum til sveiflujöfnunar sem almennt ætti að fjármagna í gegnum árlegar fjármálaáætlanir stjórnvalda.
Í ljósi þess sem að framan greinir er ekki tilefni til að koma á sérstökum stöðugleika- eða sveiflujöfnunarsjóði og ekki heldur til þess að byggja upp sérstakan sjóð sem ætlað væri að standa undir lífeyrisgreiðslum í framtíðinni, líkt og ýmsar þjóðir hafa séð sig knúnar til að gera. Í venjulegu efnahagslegu árferði og í gegnum venjulegar hagsveiflur á íslenskur þjóðarbúskapur ekki að verða fyrir mótbyr sem ekki verður ráðið við með hefðbundnum hagstjórnarviðbrögðum og -tækjum, þ.m.t. með áhrifum af svonefndum sjálfvirkum sveiflujöfnurum ríkisfjármála. Afkoman batnar í góðæri og versnar þegar miður árar. Úrlausnarefnið er fremur að skapa nokkurs konar þrautavörn gegn fátíðum efnahagslegum stórtjónum, umfram þann viðbúnað sem þegar er til staðar, sem ríkissjóður hefði að öðrum kosti ekki nægilegan fjárhagslegan styrk til að mæta.
2.4 Önnur möguleg ráðstöfun tekna af nýtingu orkuauðlinda.
Í stað þess að stofna sérstakan sjóð hefði getað komið til álita að haga stefnumörkun í ríkisfjármálum á þann veg að á hverju ári yrði fyrir hendi afgangur sem svaraði til umræddra tekna af orkuauðlindinni, auk annars afgangs sem væri upprunninn í reglubundinni starfsemi. Honum væri varið til halda áfram að greiða niður skuldir ríkissjóðs og efla þannig fjárhagsstyrk ríkisins til að kljást við óvænt áföll eða hamfarir. Sú leið er ekki talin fela í sér nægilega skýra umgjörð og afgerandi tilgang fyrir myndun fjármuna sem væru til taks samkvæmt sérstakri þinglegri meðferð þegar á þyrfti að halda. Sama á við ef slíkur afgangur væri látin safnast upp í innstæðureikningum ríkissjóðs, auk þess sem slík ávöxtun yrði rýrari en í sérstökum fjárfestingarsjóði á erlendum mörkuðum. Þá þarf að hafa í huga að innan tíðar kann að hafa náðst það góður árangur í lækkun á skuldastöðu hins opinbera að skuldabréfaútgáfa ríkissjóðs fari nálgast það lágmark sem talið er vera heppilegt fyrir virkni fjármálamarkaðar í landinu. Gangi fyrirliggjandi áætlanir til næstu ára eftir eru horfur á því að áframhaldandi bati í nettóskuldum á mælikvarða skuldareglu laga um opinber fjármál þurfi áður en langt um líður að fara að beinast meira yfir í uppsöfnun peningalegra eigna en uppgreiðslu beinna skulda.
Í þessu sambandi er ástæða til að víkja einnig að óbeinum skuldum ríkissjóðs sem felast í ófjármögnuðum lífeyrisskuldbindingum vegna eftirlaunaréttinda ríkisstarfsmanna. Til álita gæti komið að nýta viðbótartekjur frá orkufyrirtækjum til að mæta þeim. Hér þarf að líta til þess að eldri lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins (LSR) var lokað árið 1997 með þeim hætti að ríkisstarfsmönnum var gefinn kostur á því að færa sig yfir í nýja A-deild ætlaða öllum nýjum starfsmönnum sem réðu sig til starfa þaðan í frá. Þeir sem völdu að gera það ekki héldu óbreyttum réttindum í lokaðri B-deild. Lífeyrisiðgjald vinnuveitanda, ríkisins, var hækkað umtalsvert og átti það að tryggja að A-deild sjóðsins væri fullfjármögnuð til frambúðar. Með tíð og tíma kom hins vegar í ljós að tugmilljarða halli hafði myndast á tryggingafræðilegri stöðu deildarinnar, einkum vegna aldurssamsetningar sjóðfélaga þegar hún tók til starfa. Ríkissjóður var talinn vera í bakábyrgð fyrir þeim skuldbindingum. Tekið var á þessum mikla vanda með samkomulagi ríkis og sveitarfélaga við viðkomandi stéttarfélög og lagasetningu í framhaldi af því sem tók gildi á árinu 2017. Samkomulagið fól m.a. í sér að ríkissjóður lagði inn í A-deildina mikla fjármuni, eða um 120 ma.kr., til uppgjörs á skuldbindingum sjóðsins þannig að þær eru nú taldar vera fullfjármagnaðar til frambúðar. Samhliða fullri fjármögnun skuldbindinga var ábyrgð launagreiðenda á réttindum í A-deildinni afnumin.
Hvað varðar B-deild LSR er uppbygging á lífeyrisréttindum og fjármögnun þeirra með allt öðrum hætti. Áætlað er að ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar deildarinnar með beinni ábyrgð ríkisins hafi verið orðnar um 620 ma.kr. í árslok 2017 þrátt fyrir verulegar forinngreiðslur úr ríkissjóði allt frá árinu 1998, sem þó varð hlé á árin 2009–2016. Aftur voru hafnar forinngreiðslur sem nema 5 ma.kr. frá árinu 2017 og hækka þær í 7 ma.kr. árlega frá árinu 2019 samkvæmt fjármálaáætlun 2019–2023. Af hálfu LSR hafa verið gerðir sjóðsstreymisútreikningar á deildinni til langrar framtíðar. Þeir hafa leitt í ljós að ef forinngreiðslur haldast óbreyttar í um 30 ár eftir 2019 fari deildin aldrei í þrot. Hún getur þá staðið skil á lífeyrisskuldbindingum sínum uns þær verða að uppgreiddar um 2060. Með þessum ráðstöfunum eru horfur á því að áður en langt um líður verði Ísland, eitt örfárra ríkja í heiminum, með traustar áætlanir um nánast fullfjármagnað og samræmt lífeyriskerfi fyrir alla landsmenn. Slík staða felur í sér afar þýðingarmikinn styrkleika til frambúðar fyrir fjármál hins opinbera.
2.5 Annar lögbundinn viðbúnaður.
Stórfellt tjón af völdum náttúruhamfara er sjaldgæft en sagan kennir okkur að umtalsverðar náttúruhamfarir geta orðið hér á landi og munu efalítið verða í framtíðinni. Þegar hefur verið byggður upp mikilvægur viðbúnaður í landinu og skylt er að vátryggja hjá Náttúruhamfaratryggingu Íslands (áður Viðlagatrygging Íslands) allar húseignir og lausafé sem er brunatryggt hjá vátryggingafélagi sem starfsleyfi hefur hér á landi. Að auki tryggir Náttúruhamfaratrygging hitaveitur, vatnsveitur, skolpveitur, hafnarmannvirki, og ýmsa aðra innviði. Að baki þessum tryggingum eru erlendar endurtryggingar. Raunar má ætla að styrkur Náttúruhamfaratryggingar Íslands sé slíkur að tryggingar hennar dugi til þess að mæta verulega umfangsmeira tjóni en orðið hefur síðustu eina til tvær aldir hið minnsta, ef undan er skilið eldgosið í Vestmannaeyjum 1973. Utan trygginga falla hins vegar stór samgöngumannvirki, svo sem meginhluti vegakerfisins.
Þá getur orðið umtalsvert tjón í tengslum við afleidd áhrif hamfara, sem Náttúruhamfaratrygging bætir ekki. Þjóðarsjóður gæti gert stjórnvöldum kleift að mæta afleiðingum þess hluta tjóns sem ekki fellur undir tryggingar Náttúruhamfaratryggingar þannig að ríkissjóður komist hjá því að skuldsetja sig úr hófi fram til lengri tíma. Þá gæti sjóðurinn skapað svigrúm fyrir stjórnvöld til þess að grípa til annarra viðeigandi aðgerða sem nauðsynlegar kynnu að verða í kjölfar meiri háttar áfalls.
Þá má nefna að í lögum um opinber fjármál er gert ráð fyrir að í fjárlögum sé ávallt fyrir hendi varasjóður sem nemi a.m.k. 1% af heildarfjárheimildum. Það svarar nú til um 8,5 ma.kr. Sú fjárheimild er einkum ætluð til að mæta frávikum frá launa- og verðlagsforsendum fjárlaga, gengisáhrifum og ýmsum tilfallandi ófyrirséðum útgjaldamálum og umframgjöldum og getur yfirleitt ekki nýst nema í mjög takmörkuðum mæli fyrir ytri áföll þegar áhrif þeirra eru ekki umtalsverð.
Fjárhagslegur viðbúnaður til að mæta stóráföllum af öðrum völdum en náttúruhamförum er því ekki fyrir hendi í teljandi mæli hér á landi.
3. Meginefni frumvarpsins.
3.1. Efnisatriði frumvarpsins.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að auknar tekjur ríkissjóðs á komandi árum af arðgreiðslum og auðlindaafnotagjöldum frá orkuvinnslufyrirtækjum verði nýttar til að fjármagna framlög í sérstakan Þjóðarsjóð. Sjóðurinn hafi þann tilgang að gera ríkinu betur kleift að takast á við skakkaföll sem kunna að hljótast af t.d. náttúruhamförum, umhverfisslysum, vistkerfisbreytingum, farsóttum eða öðrum áföllum sem valda stórfelldu tjóni og milda þar með efnahagslegt áfall sem þjóðin yrði fyrir af völdum slíkra atburða. Sjóðnum verður með þessu móti ætlað að bæta viðbúnað ríkissjóðs vegna ófyrirséðra áfalla sem valda verulegu efnahagslegu tjóni. Starfræksla slíks varúðarsjóðs styður beint við grunngildi stefnumörkunar sem kveðið er á um í 6. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál, þ.e. sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi, sbr. umfjöllun um þau í greinargerð frumvarps til laganna.
Þannig er fyrirhugað að Þjóðarsjóður fái framlög úr ríkissjóði sem svari til tekna næstliðins árs af arðgreiðslum og leigugreiðslum frá orkuvinnslufyrirtækjum og að hann fjárfesti þá fjármuni einvörðungu í erlendum verðbréfum samkvæmt fjárfestingarstefnu sem stjórn sjóðsins setur með samþykki ráðherra. Framlögin verði veitt með hliðsjón af tekjum af viðkomandi arðgreiðslum en ekki verði þó um að ræða svokallaða mörkun ríkistekna. Þá renni allar tekjur og hagnaður af fjármunaeign sjóðsins til hans. Gert verði ráð fyrir fjárreiðum sjóðsins í fimm ára fjármálaáætlunum fyrir hið opinbera og fjárlögum. Komi til ófyrirséðs áfalls af framangreindum toga, og að uppfylltum tilteknum skilyrðum og mati nefndar á fjárhagsáhrifum áfallsins, geti ráðherra gert tillögu um að Alþingi samþykki þingsályktun um að stjórn Þjóðarsjóðs úthluti til ríkissjóðs framlagi sem nemi allt að helmingi eigna sjóðsins vegna eins atburðar. Heimildir vegna slíkra framlaga og fjárreiðna sjóðsins að öðru leyti verði jafnframt settar með fjárlögum með atbeina Alþingis. Með þessu fyrirkomulagi er gert ráð fyrir að framlag úr Þjóðarsjóði greiðist eftir á þegar mat á umfangi tjóns fyrir ríkissjóð liggur fyrir frá sérstakri matsnefnd og að ríkissjóður geti því þurft að fjármagna kostnaðinn tímabundið.
Fyrirkomulagið á ráðstöfun úr Þjóðarsjóði felur í sér það skilyrði að fjárhagstjón ríkissjóðs nemi a.m.k. 5% af meðaltekjum síðustu þriggja rekstrarára. Sérstakri matsnefnd verði falið að gefa álit á metnum kostnaðaráhrifum áfallsins. Tilgangurinn með lágmarksviðmiðinu er að einhver takmörkun verði á því svigrúmi sem stjórnvöld hafa á hverjum tíma til að sækja fjármuni úr sjóðnum vegna ófyrirséðra atvika sem hafa þó ekki mjög veruleg fjárhagsáhrif. Æskilegt þykir að einhver mörk verði fyrir hendi til að varna ásókn ýmissa hagsmunaaðila vegna minni skakkafalla sem samfélagið þarf að geta þolað annað slagið. Að öðru leyti hlýtur það að verða matskennt og háð forsendum hverju sinni hvort áfall telst vera af þeirri stærðargráðu og af þeim toga að ráðlegt þyki að ganga í sjóðinn. Frumvarpið gerir ráð fyrir að sú niðurstaða fáist með umfjöllun Alþingis. Þá kemur einnig til kasta þingsins að meta hvort ráðstafanir sem kann að hafa verið gripið til vegna áfalls hafi verið óhjákvæmilegar, eins og skilyrt er í 6. gr. frumvarpsins.
Þjóðarsjóðurinn verður eign íslenska ríkisins og verður færður í efnahagsreikning ríkissjóðs, enda verður hann í rauninni tiltekið fyrirkomulag á stýringu og ávöxtun á afmörkuðum hluta af peningalegum eignum ríkissjóðs. Fjárhagsleg staða ríkisins batnar því sem stærð sjóðsins nemur. Gert er ráð fyrir að sjóðurinn komi til frádráttar skuldum ríkisins eins og aðrir sjóðir og innstæður við mat á skuldareglu skv. 7. gr. laga um opinber fjármál, og auki þannig svigrúm til að beina skuldastýringu meira í farveg sjóðsuppsöfnunar fremur beinnar skuldalækkunar, eins og þörf gæti orðið fyrir í framtíðinni. Með stofnun sjóðsins mun sjálfbærni og stöðugleiki opinberra fjármála styrkjast, traust aukast á íslenskt hagkerfi og þjóðarbúskap og þar með eflist lánshæfi ríkissjóðs og fleiri innlendra aðila sem tengjast því.
Fyrirhugað er að sett verði sérstök stjórn yfir sjóðinn sem fari með yfirstjórn hans. Stjórnin beri ábyrgð á rekstri sjóðsins, setji sér starfsreglur og geri tillögu um fjárfestingarstefnu hans til samþykktar af ráðherra á grundvelli viðmiða sem verði lögbundin í meginatriðum. Gert er ráð fyrir að í fjárfestingarstefnu sjóðsins verði útilokaðir fjármálagerningar sem gefnir eru út af fyrirtækjum eða stofnunum sem stunda eða eru viðriðnar starfsemi sem telja má að stangist á við góða siði, svo sem nýtingu vinnuafls barna og framleiðslu og sölu vopna sem nýtt eru í hernaði. Með þessu fyrirkomulagi verði jafnframt gætt að armslengdarsjónarmiðum, svo sem að ráðherra hafi ekki yfirstjórnunarvald með ákvörðunum stjórnar og hlutist ekki til um einstakar fjárfestingar, en einnig að því að ráðherra geti rækt ábyrgð sína á því að stjórnin starfi samkvæmt lögum og í samræmi við ábyrga stjórnarhætti og fylgi viðhlítandi fjárfestingarstefnu.
Gert er ráð fyrir að daglegur rekstur sjóðsins verði hóflegur að umfangi og að kostnaður vegna sjóðsins greiðist af tekjum hans eða eigin fé. Í stórum dráttum verður annars vegar um að ræða þóknanir til stjórnar og annan kostnað við rekstur hennar og hins vegar umsýslugreiðslur til eignastýringaraðila sem gert er ráð fyrir að verði samið við varðandi verðbréfakaup og sjóðsstýringu.
Gengið er út frá því að stjórnsýsluleg staða sjóðsins sem ríkisaðila feli í sér að starfsemi hans verði undanþegin tekjuskatti hér á landi og væntanlega einnig í öðrum löndum, a.m.k. þar sem tvísköttunarsamninga nýtur við. Auk þess er í frumvarpinu lagt til að sjóðurinn verði undanþeginn greiðslu fjármagnstekjuskatts.
Í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er jafnframt kveðið á um það í bráðabirgðaákvæði í frumvarpinu að árleg framlög í Þjóðarsjóð verði tímabundið lægri en arðgreiðslutekjurnar þar sem hluta þeirra verði varið annars vegar til átaks í uppbyggingu hjúkrunarrýma og hins vegar til eflingar á nýsköpun atvinnuveganna. Þar sem nýttur verður tiltekinn hluti nýrra tekna til þessara tímabundnu sérverkefna mun sú ráðstöfun engin áhrif hafa á afkomu ríkissjóðs.
3.2. Umfang viðbúnaðarins – stærð sjóðsins.
Eðli málsins samkvæmt er með engu móti hægt að geta sér til um af nokkurri nákvæmni hversu stórt fjárhagslegt tjón gæti orðið um að ræða af völdum áfalla sem hér eru höfð í huga. Vegna góðra trygginga sem þegar eru fyrir hendi virðist ekki ástæða til þess að leggja í þessum tilgangi til hliðar fjárhæð sem hleypur á jafnvirði tuga hundraðshluta af vergri landsframleiðslu. Fjármunum umfram það sem réttlætanlegt er að leggja til hliðar væri betur varið til annarra verðugra viðfangsefna. Sjóðurinn ætti þó að verða nægilega stór til þess að ekki þurfi að nýta hann allan í einu áfalli, þ.e. að hann verði ekki tæmdur. Hægt er að setja fram lauslegar stærðargráður þar sem ganga má út frá því að þörf væri fyrir slíkan sjóð þegar áfall er farið að nema a.m.k. nokkrum tugum milljarða króna, t.d. 50 ma.kr., umfram það sem kynni að vera borið af öðrum tryggingum. Miðað við þetta og að einungis væri gengið á helming eigna sjóðsins hverju sinni er talið skynsamlegt að stefnt verði að því að framtíðarstærð sjóðsins verði nálægt 250–300 ma.kr. eða nærri tíu hundraðshlutar af landsframleiðslu. Ætla má að tekið gæti um fimmtán til tuttugu ár að byggja upp slíkan sjóð miðað við að tekjur af arðgreiðslum eða leigugjöldum frá orkuvinnslufyrirtækjum geti aukist um langa hríð og renni óskertar til uppbyggingar sjóðsins og varfærnar forsendur um ávöxtun þeirra.
Ekki er þó tilgreint í frumvarpinu hver eigi að verða framtíðarstærð sjóðsins. Hve hratt sjóðurinn vex er ýmissi óvissu háð, sérstaklega fjárhæð arðgreiðslnanna sem getur sveiflast og bæði orðið meiri og minni en núverandi reikniforsendur gefa til kynna. Komi til útborgana úr sjóðnum á uppbyggingartíma hans mun það tefja fyrir vexti hans. Í þessu sambandi má líta til fordæmis Norðmanna þar sem stjórnmálaflokkarnir hafa staðið saman um að láta olíusjóðinn byggjast upp án þess að ganga í hann til að mæta þörfum hins opinbera fyrr en nú að tuttugu árum liðnum þegar stærð hans er orðin um eða yfir 1 billjón bandaríkjadala. Það verður á valdi stjórnvalda í framtíðinni að meta hvenær Þjóðarsjóður verður orðinn svo stór að tekjum sem honum eru ætlaðar verði betur ráðstafað í annað með því að breyta lögunum um sjóðinn.
3.3. Samantekt.
Samandregin eru markmið og leiðir frumvarpsins sem hér segir:
1. Byggja upp áfallavörn fyrir þjóðina vegna fjárhagslegrar ágjafar ríkissjóðs í tengslum við meiri háttar ófyrirséð áföll á þjóðarhag og milda þar með efnahagssamdrátt í kjölfar áfalls á þjóðarbúið.
2. Eftirfylgni áforma í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar um stofnun Þjóðarsjóðs og um að hluta af umræddum fjármunum verði varið tímabundið til uppbyggingar á hjúkrunarrýmum og til að efla nýsköpunarstarf.
3. Hagkvæm uppsöfnun og ávöxtum tiltekins hluta ríkistekna í mynd peningalegra eigna sem ætti að skila betri afrakstri en ella og leiðir til lækkunar á nettó skuldastöðu samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál.
4. Fjármunum sjóðsins verði einvörðungu varið til fjárfestinga erlendis, sem er til þess fallið að dreifa fjárhagsáhættu þjóðarbúsins og varna því að sjóðurinn hafi bein áhrif á einstakar innlendar atvinnugreinar og fyrirtæki.
5. Stuðla að sjálfstæði sjóðsins og armslengdarfjarlægð frá stjórnsýslu og pólitískum málefnum líðandi stundar með tilliti til langtímahlutverks hans en jafnframt að gæta að stjórnskipulegri ábyrgð ráðherra og að hann geti rækt skyldur sínar varðandi eftirlit með starfrækslu og fjárreiðum sjóðsins.
6. Aðkoma Alþingis að úthlutunum úr sjóðnum til ríkissjóðs er tryggð með viðeigandi umbúnaði í samræmi við fjárstjórnarvald þingsins og fyrirkomulag við samþykkt fjármálaáætlana og setningu fjárlaga.
7. Með tíð og tíma hafi sjóðurinn jákvæð áhrif á mat sérhæfðra ráðgjafarfyrirtækja og fjármálamarkaðarins á lánshæfi ríkissjóðs og fleiri innlendra aðila sem því tengjast og þar með dragi úr fjármagnskostnaði.
3.4. Alþjóðlegi ríkislífeyrissjóður Noregs.
Í Santíagó-viðmiðunum, sem vísað er til í 1. kafla hér að framan, er lögð áhersla á rekstrarlegt sjálfstæði þjóðarsjóða og gagnsæi í starfsemi þeirra, traust eftirlit og skýra lagaumgjörð, þar á meðal skiptingu ábyrgðar og valdheimilda milli stjórnvalda og stjórnenda sjóðs. Viðmiðin mæla ekki fyrir um ákveðið stjórnskipulag. Val á stjórnskipulagi ræðst m.a. af tilgangi sjóða og stærð þeirra sem og stjórnskipunar- og stjórnsýsluhefðum í hverju ríki. Þjóðarsjóðir í Noregi, Ástralíu, Alaska, Nýja-Sjálandi og Chile eru meðal þeirra sem skora hæst í gæðamati sem unnið hefur verið með hliðsjón af áðurnefndum viðmiðum. Stjórnskipulag þessara sjóða er ólíkt en við undirbúning frumvarpsins var stjórnskipulag norska olíusjóðsins, sem nú heitir Lífeyrissjóður ríkisins erlendis (n. Statens pensjonsfond utland), kannað sérstaklega og m.a. horft til nýrrar skýrslu og tillagna nefndar um breytingar á lögum um seðlabanka Noregs (NOU 2017:13). Í skýrslunni eru m.a. settar fram tillögur um breytt stjórnskipulag norska sjóðsins. Ákveðnir þættir í stjórnskipulagi hans henta hér á landi en aðrir ekki, eins og nánar er skýrt hér á eftir.
Samkvæmt lögum um norska lífeyrissjóðinn (n. Lov om Statens pensjonsfond, 21.12.2005 nr. 123) ber fjármálaráðherra ábyrgð á framkvæmd laganna og fer með yfirstjórn sjóðsins. Lögin sjálf eru efnisrýr en þar segir t.d. ekkert um fjárfestingarstefnu sjóðsins eða áhættustýringu heldur er ráðherra framselt ákvörðunarvald um þessi atriði. Samkvæmt lögunum skal fé sjóðsins varðveitt á reikningi í seðlabanka Noregs (n. Norges Bank) og skal bankinn annast fjárfestingar í eigin nafni fyrir andvirðið í samræmi við reglur sem ráðherra setur á grundvelli laganna. Ráðherra ákveður því fjárfestingarstefnuna í einstökum atriðum en rekstur sjóðsins og fjárfestingar eru á ábyrgð yfirstjórnar bankans. Bankinn er bundinn af þeim reglum sem fjármálaráðherra setur um umboð bankans (n. Mandat for forvaltning av Statens pensjonsfond utland). Í gildandi reglum er mælt fyrir um hlutverk bankans, kröfur um ábyrga stjórnarhætti, fjárfestingarstefnu sem bankinn á að útfæra nánar, áhættustýringu og innra eftirlit, opinbera upplýsingagjöf og samskipti við ráðuneytið. Einnig hefur ráðuneytið gefið út leiðbeiningar fyrir siðaráð sjóðsins og norska seðlabankann. Í leiðbeiningunum eru sett viðmið um í hvers konar fyrirtækjum sjóðurinn skuli ekki fjárfesta og um mat á fjárfestingarkostum.
Í áðurnefndri skýrslu um breytingar á lögum um seðlabanka Noregs eru settar fram tillögur um breytingar á stjórnskipan sjóðsins. Þar er m.a. lagt til að sett verði á fót sjálfstæð stofnun um lífeyrissjóðinn sem heyri undir fjármálaráðuneytið og lúti sérstakri stjórn sem fjármálaráðherra skipar. Stofnunin á samkvæmt tillögunum að annast það hlutverk og fara með þá ábyrgð sem nú er í höndum seðlabankans. Rökin fyrir þessum breytingum lúta einkum að gríðarlegu umfangi sjóðsins og breyttu hlutverki seðlabankans frá því lögin um norska sjóðinn voru sett. Sjóðurinn var lítill í upphafi og eðlilegt þótti að fela norska seðlabankanum umsjá hans, m.a. í því skyni að skapa armslengdarfjarlægð frá pólitískum yfirvöldum. Sjóðurinn stækkaði mjög hratt á árum sögulega hás olíuverðs fram til ársins 2014. Þar með varð umsjá hans mun fyrirferðarmeiri í starfsemi bankans og jafnframt mun flóknari og vandasamari fyrir yfirstjórn hans. Þá er í norsku skýrslunni bent á að seðlabankastarfsemin sem slík hafi líka breyst verulega frá því fyrir aldamót og sé orðin meira krefjandi, m.a. annars þar sem hún feli nú í sér peningastefnu með verðbólgumarkmiði og tilsjón með fjármálastöðugleika. Þess vegna er megintillaga nefndarinnar sú að skilja skuli að sjóðinn og bankann.
Nefndinni var einnig falið að gera tillögur fyrir áframhaldandi umsjón bankans með sjóðnum og setur því fram til vara tvær aðrar lausnir (n. modell B og C) sem fela í sér áframhaldandi tengsl bankans og sjóðsins en með nokkrum breytingum frá núverandi fyrirkomulagi. Nefndin leggur einnig til að sett verði í lögin almenn stefnumið varðandi fjárfestingar- og áhættustefnuna, m.a. að stefna skuli að hámarksávöxtun að teknu tilliti til réttlætanlegrar áhættu. Gert er ráð fyrir að frekari útfærsla fjárfestingarstefnunnar verði áfram hjá ráðherra. Ekki hefur verið ákveðið í Noregi hvort eða með hvaða hætti verður farið að tillögum nefndarinnar og ekki er víst hvenær það skýrist.
Í þessu frumvarpi er gengið út frá svipuðum sjónarmiðum um að fjárfestingarstarfsemi af þessum toga sé óskyld og samrýmist raunar ekki vel meginhlutverki Seðlabanka sem handhafa peningamálastefnunnar og gæti að einhverju marki beint kröftum og athygli bankastjórnar að öðru en lykilmarkmiðum hans. Þá er einnig litið til þess að pólitísk ábyrgð ráðherra á rekstri sjóðsins verði jafnan fyrir hendi, sem færi ekki vel saman við það að umsýsla hans væri á vegum sjálfstæðrar bankastjórnar Seðlabankans. Þær aðstæður gætu skapast að svara þyrfti til Alþingis, t.d. vegna áfalla á sjóðinn, en ekki þykir æskilegt að slíkt hlutverki standi nærri slíkri stofnun sem seðlabankinn er. Þá krefst umsýsla með fjárfestingum sjóðsins sérhæfðrar þekkingar á fjármálagerningum til langs tíma í tengslum við sjóðmyndun sem ekki er viðvarandi verkefni Seðlabankans. Í frumvarpinu er því gert ráð fyrir að stjórn sjóðsins geri samninga án milligöngu annarra við verðbréfa- og eignastýringarfyrirtæki með viðeigandi sérfræðiþekkingu um verðbréfakaup samkvæmt settri fjárfestingarstefnu. Umfang sjóðsins verður ekki meira en svo, sérstaklega fyrst um sinn, að tilefni verði til að hafa mikinn umbúnað um þessa umsýslu. Fyrirkomulagið gæti til dæmis verið áþekkt því sem sumir lífeyrissjóðir hafa varðandi fjárfestingar sínar í erlendum verðbréfum.
3.5. Stjórnskipulag Þjóðarsjóðs.
Við val á formi og stjórnskipulagi sjóðsins var höfð hliðsjón af framangreindum viðmiðum um skýra skiptingu valdheimilda, gagnsæi og rekstrarlegt sjálfstæði, sem og hagkvæmni í rekstri. Eins og áður segir var m.a. litið til reynslu Noregs, en það stjórnskipulag sem hér er lagt til er þó um ákveðin atriði ólíkt því norska. Það eru helst þrjú atriði sem skilja á milli. Í fyrsta lagi er lagt til í frumvarpinu að helstu viðmið um fjárfestingar verði lögbundin og framkvæmdarvaldinu þannig settur skýrari rammi en í norsku lögunum. Í öðru lagi er lagt til að sett verði sérstök stjórn yfir sjóðinn sem fari með yfirstjórn hans. Lagt er til að stjórnin verði skipuð fimm sérfræðingum á sviði fjármála og Alþingi tilnefni þrjá þeirra, forsætisráðherra einn og fjármála- og efnahagsráðherra skipi fimmta stjórnarmanninn, sem verði formaður stjórnar, án tilnefningar. Stjórnin beri ábyrgð á rekstri sjóðsins, setji sér starfsreglur og komi að mótun fjárfestingarstefnu hans á grundvelli lögbundinna viðmiða, sbr. III. Kafla frumvarpsins. Í því að lögfesta viðmið um fjárfestingar felst meðal annars að ráðherra hlutast ekki til um einstakar fjárfestingar sjóðsins. Með þessu fyrirkomulagi og vali á stjórnarmönnum er annars vegar hugað að armslengdarsjónarmiðum þannig að rekstrarlegt sjálfstæði sjóðsins verði sem best tryggt með trúverðugum hætti og hins vegar er tryggt að nánari útfærsla fjárfestingarstefnu og eftirfylgd hennar verði með aðkomu sérfræðinga sem hafa þá reynslu og þekkingu sem eðlilegt er að gera kröfu um, með hliðsjón af tilgangi sjóðsins. Vegna þess að sjóðurinn mun gegna mikilvægu hlutverki og með hliðsjón af ábyrgð ráðherra er þó talið rétt að ráðherra setji fjárfestingarstefnuna með reglugerð og staðfesti starfsreglur stjórnar. Í samþykkt ráðherra felst að hann leggur mat á hvort fjárfestingarstefnan og starfsreglurnar samræmist lögum. Ráðherra er ekki ætlað að hafa frumkvæði að útfærslu fjárfestingarstefnunnar eða mótun starfsreglnanna en hins vegar má gera ráð fyrir því að í aðdraganda að samþykkt stefnunnar eigi stjórnin samráð við fjármála- og efnahagsráðuneytið til að samhæfa forsendur og sjónarmið. Í þriðja lagi má nefna að gert er ráð fyrir því frumvarpinu að stjórn sjóðsins semji sjálf við fagaðila á fjármálamarkaði um daglega fjárfestingastarfsemi fremur en að Seðlabankinn hafi það með höndum, sem reyndar er fyrirkomulag sem kann að verða horfið frá í Noregi á næstunni.
3.6. Almennt um fjárfestingarramma og fjárfestingarstefnu.
Í frumvarpinu er lagt til að almennur fjárfestingarrammi verði afmarkaður í lögum og að helstu markmið, heimildir og takmarkanir á fjárfestingum sjóðsins verði lögbundnar eins og nánar er gerð grein fyrir í athugasemdum við 8.–11. gr. frumvarpsins.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að fjárfestingarstefna sjóðsins taki til atriða á borð við:
| i. | skiptingar eignasafns eftir eignarflokkum og tegundum fjármálagerninga (hlutafé, skuldabréf, víxlar, fjárfestingarsamlög o.s.frv.), þ.m.t. hámarks- og lágmarkshlutfall einstakra eignarflokka; |
| ii. | hámarkshlutfalls fjárfestinga í einstökum aðilum; |
| iii. | hámarkshlutfalls fjárfestinga í einstökum löndum; |
| iv. | hámarkshlutfalls fjárfestinga eftir atvinnugreinum; |
| v. | hámarkseignarhlutar í hlutabréfum einstakra fyrirtækja sem hlutfall af heildarhlutafé þeirra; |
| vi. | samsetningar skuldabréfasafns eftir lánshæfismati, svo sem hámarks og lágmarks fjárfestinga í fjárfestingahæfum flokkum (e. investment grade), hámarks fjárfestinga í skuldabréfum í lánshæfisflokkum undir fjárfestingarhæfi (e. sub-investment grade), takmarkana á fjárfestingum í skuldabréfum án lánshæfismats og takmarkana á fjárfestingum í starfsemi sem stangast á við gott siðferði. |
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Starfsemi Þjóðarsjóðs mun að mestu snúast um fjárfestingar. Sjóðurinn skal hlíta alþjóðlegum skuldbindingum sem um slíka starfsemi gilda og íslenska ríkið hefur samþykkt eða undirgengist að fylgja. Frumvarpið tekur mið af alþjóðlega viðurkenndum viðmiðunum um starfsemi þjóðarauðssjóða, svokölluðum Santíagó-viðmiðum. Viðmiðin eru ekki skuldbindandi að þjóðarétti.
Engin stjórnskipuleg álitaefni tengjast stofnun eða starfsemi sjóðsins. Gert er ráð fyrir að ríkið geti sótt fé í sjóðinn þegar skilyrði til útgreiðslu eru uppfyllt og að farið verði að ákvæðum stjórnarskrár um öflun fjárheimilda Alþingis.
5. Samráð.
Forsætisráðherra fól sérfræðingahópi að semja drög að frumvarpinu. Hópurinn leitaði víða upplýsinga og ræddi ítarlega hvernig skilgreina skyldi tilgang sjóðsins. Í því skyni fékk hann fjölda sérfræðinga á ýmsum sviðum til fundar við sig, þeirra á meðal forstjóra og fleiri fulltrúa Landsvirkjunar, sérfræðinga úr forsætisráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti, umhverfis- og auðlindaráðuneyti og Seðlabanka Íslands, sérfræðinga í náttúruvísindum, hagfræðinga og endurskoðendur. Á þessum fundum leitaðist hópurinn m.a. við að öðlast yfirsýn yfir sennilegar arðgreiðslur Landsvirkjunar á komandi árum, að kynnast sjónarmiðum um starfrækslu þjóðarauðssjóðs, að glöggva sig á tryggingum Náttúruhamfaratryggingar Íslands og líkum á náttúruhamförum og alvarleika afleiðinga þeirra, öðrum viðbúnaði sem til staðar er og fleira þess háttar. Þá kynnti hópurinn sér sjónarmið fjármála- og efnahagsráðuneytis, m.a. um skattamál og reikningshald varðandi rekstur slíks sjóðs, og yfirstandandi vinnu sem lýtur að breytingum á hamfarasjóði og skilgreiningu gjalds fyrir afnot af auðlindum. Hópurinn átti fundi með forsætisráðherra og með fulltrúum stjórnmálaflokka sem áttu fulltrúa á Alþingi sem kosið var haustið 2016 til að ræða hugmyndir um sjóðinn og tilgang hans í því skyni m.a. að kanna hvort hugmyndir hópsins hefðu breiðan hljómgrunn og að hlýða á sjónarmið sem að gagni kæmu í áframhaldandi vinnu hópsins. Þegar líða tók á samningu frumvarpsdraganna átti hópurinn fund með ráðherranefnd um efnahagsmál og endurskipulagningu fjármálakerfisins.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið gerði tillögur um útfærslu einstakra greina þegar frumvarpsdrög sérfræðingahópsins voru á vinnslustigi auk þess sem forsætisráðuneytið kom ábendingum á framfæri við hópinn um tiltekin atriði. Í júlí 2018, eftir að hópurinn hafði skilað af sér frumvarpsdrögunum, var vinnsla frumvarpsins færð til fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Í öllum aðalatriðum var unnið áfram eftir sömu viðmiðum við vinnslu og frágang frumvarpsins. Ráðuneytið hóf innra samráðsferli Stjórnarráðsins vegna áforma um lagasetninguna í ágúst 2018 og í september fóru áformin í opið samráð.
Alls bárust sjö umsagnir í opnu samráðsferli um áformin. Í þeim voru efnislegar ábendingar um mikilvægi þess að sjóðnum væri tryggt sjálfstæði, gætt væri að kynjahlutföllum í stjórn hans, horft yrði til Noregs varðandi fyrirmyndir og skýr mörk væru á milli hlutverks Náttúruhamfaratryggingar Íslands og Þjóðarsjóðs. Þessar ábendingar eru allar í samræmi við það sem lagt var upp með frá upphafi af hálfu ráðuneytisins sem og sérfræðingahópsins.
Í umsögn Samorku (samtaka orku- og veitufyrirtækja) var bent á mikilvægi þess að ekki yrðu um nýja og íþyngjandi gjaldtöku af orkufyrirtækjum að ræða. Engin gjaldtaka er fyrirhuguð í frumvarpinu heldur einungis gert ráð fyrir auknum tekjum sem leiðir beint af eignarhaldi á fyrirtækjum og auðlindum. Einnig er af hálfu samtakanna bent á að of rík arðsemiskrafa geti skert samkeppnishæfni. Undir þetta tekur ráðuneytið enda hluti af almennri eigendastefnu ríkisins að ríkissjóður skuli einungis fá „eðlilegan arð af eigin fé í samræmi við áhættu rekstrar“. Gert er ráð fyrir að auknar tekjur af eignarhaldi orkufyrirtækja og auðlinda komi til vegna aukinnar arðsemi fyrirtækjanna og eðlilegs gjalds vegna nýtingar auðlinda.
Þá er kallað eftir því af hálfu Samtaka iðnaðarins að fjárfestingarstefna sjóðsins liggi fyrir þegar málið er tekið til afgreiðslu á Alþingi, sem og skilyrði útgreiðslu. Sú ábending á rétt á sér upp að vissu marki, enda er ætlunin með samningu frumvarpsins að meginlínur fjárfestingarstefnu verði lögákveðnar og skilyrði útgreiðslu lögbundin. Gagnrýnt er í sömu umsögn að hluti af fjárveitingum til sjóðsins fari fyrst um sinn í önnur verkefni og því lýst að þar með hafi freistnivandi vegna fjármunanna þegar raungerst. Tilhögunin, sem er tímabundin, byggist á stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar og felur í sér að framlög í sjóðinn verða minni en ella, fyrst um sinn.
Í umsögnum Viðskiptaráðs og Samtaka atvinnulífsins er vikið að stöðu lífeyrisskuldbindinga ríkisins og því velt upp hvort fjármunum væri betur varið til uppgreiðslu þeirra. Jafnframt er bent á möguleg ruðningsáhrif sjóðsins á gjaldeyrismarkaði. Af hálfu síðarnefnda hagsmunaaðilans er auk þess lagt til að fremur verði ráðist í lækkun skatta vegna þess svigrúms sem aukinn arður af orkuauðlindum kann að skapa. Þessu er til að svara, í fyrsta lagi, að ríkisábyrgð á skuldbindingum A-deildar LSR var aflétt eftir uppgjör á deildinni árið 2016. Með ráðstöfunum af hálfu ríkissjóðs, sem þegar eru hafnar og m.a. er gerð grein fyrir í fjármálaáætlun, er gert ráð fyrir að B-deild LSR geti staðið skil á skuldbindingum sínum að fullu. Í öðru lagi, varðandi áhrif á gjaldeyrismarkað, ber að líta til þess að þeim auknu tekjum sem um ræðir hefði að öðrum kosti mögulega verið varið í að greiða skuldir orkuvinnslufyrirtækja, sem eru að miklu leyti í erlendri mynt. Þá mætti skoða þann möguleika við arðgreiðslur að þær verði að hluta til í erlendri mynt og renni þannig inn á innstæðureikning ríkissjóðs í stað þess að fara í gegnum gjaldeyrisjöfnuð þótt þetta fjárstreymi verði varla í þeim mæli að það hafi teljandi áhrif. Loks, að því er varðar hugmyndir um skattalækkanir, þá er til þess að líta að ekki er fullvissa um auknar tekjur af orkufyrirtækjum til langs tíma litið og því ekki æskilegt að nýta þær eins og hefðbundna tekjustofna til að standa undir auknum ríkisútgjöldum eða sem forsendu fyrir lækkun skatttekna, auk þess sem fjárhagslegur viðbúnaður til að mæta stóráföllum yrði lakari fyrir vikið.
Opið samráðsferli vegna frumvarpsdraganna stóð yfir í október og nóvember 2018. Þær þrjár umsagnir sem bárust voru ekki þess eðlis að tilefni þætti til að gera efnisbreytingar á texta frumvarpsins. Í einni umsögninni, frá Samorku, var vísað til orðalags í greinargerð um „umtalsverðar nýjar tekjur af arðgreiðslum eða auðlindaafnotagjöldum frá orkuvinnslufyrirtækjum vegna nýtingar á orkuauðlindum á forræði ríkisins“ og „auknar tekjur ríkissjóðs af nýtingu þeirra á orkuauðlindum“. Sú ályktun er dregin í umsögninni að með þessu sé gert ráð fyrir „innheimtu auðlindagjalda af orkufyrirtækjum“. Hið rétta er að í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir að taka upp auðlindagjöld, þ.e. skattlagningu vegna auðlindanýtingar, heldur er vísað til leigutekna og sambærilegra tekna sem gert er ráð fyrir að kunni að aukast við endurskoðun á því hvernig endurgjaldi vegna nýtingar (afnota) á auðlindum í eigu ríkisins og í þjóðlendum er háttað. Með öðrum orðum er í frumvarpinu tekið tillit til þess að í framtíðinni kunni tekjur ríkissjóðs af orkuvinnslu að breytast þannig að vinnslufyrirtækin fari að greiða afnotagjöld, sem mun lækka arðgreiðslur.
6. Mat á áhrifum.
Ótvírætt er að tilvist Þjóðarsjóðs og tekjur sem útlit er fyrir að hann geti notið munu efla burði íslenskra stjórnvalda til þess að takast á við áföll, sem sagan kennir að geta verið mikil að umfangi og dunið yfir án fyrirvara. Sjóðurinn verður eign ríkisins og verður færður á efnahagsreikning þess. Fjárhagsleg staða ríkisins batnar því sem stærð sjóðsins nemur. Þó þarf að hafa í huga að tekjur sjóðsins hefðu ella haldist eftir í starfsemi viðkomandi orkufyrirtækja eða verið varið til annarra verkefna ríkisins. Stofnun sjóðsins mun endurspegla aga í meðferð fjármuna ríkisins. Með henni mun sjálfbærni opinberra fjármála styrkjast, en það er til þess fallið að auka traust á íslenskt hagkerfi og þjóðarbúskap og þar með efla lánshæfi Íslands. Sá samfélagslegi ávinningur felur hins vegar í sér frestun á annars konar fjárfestingum, bata í skuldastöðu eða samtímaneyslu sem ella kynni að hafa átt sér stað. Vegna mikillar óvissu um stærðargráðu áhrifa af atburðum sem valdið geta stórum fjárhagsáföllum fyrir ríkissjóð er ógerlegt að segja til um heildarábata af sjóðsfyrirkomulaginu. Takist að ávaxta sjóðinn í svipuðum mæli og felst í lögboðnu viðmiði fyrir lífeyrissjóðum má þó telja að fórnarkostnaðurinn verði veginn upp.
Gert er ráð fyrir að daglegur rekstur sjóðsins verði hóflegur að umfangi og að kostnaður vegna sjóðsins greiðist af tekjum hans eða eigin fé þannig að hann hafi ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs. Þar sem nokkur kostnaður getur myndast við rekstur áður en fyrstu greiðslur renna til sjóðsins er gert ráð fyrir að rekstrarfé sem sjóðurinn þarf á að halda fyrst í stað við undirbúning starfseminnar verði fjármagnað tímabundið úr ríkissjóði.
Gert er ráð fyrir að á næstu misserum marki stjórnvöld eigenda- og arðgreiðslustefnu gagnvart orkuvinnslufyrirtækjum í eigu ríkisins sem feli í sér auknar tekjur ríkissjóðs af nýtingu þeirra á orkuauðlindum, einkum frá Landsvirkjun. Þessar forsendur hafa skapast þar sem eiginfjárstaða fyrirtækisins hefur styrkst mikið á undanförnum árum. Þar sem þessar ákvarðanir liggja ekki fyrir á þessu stigi er nokkur óvissa um fjárhæð nýrra tekna af þessum toga en á opinberum vettvangi hefur verið rætt um 10–20 ma.kr. á ári. Hér er til bráðabirgða miðað við að tekjur ríkissjóðs aukist árlega um 10 ma.kr. að lágmarki af þessum völdum og að jafnháu framlagi verði veitt til Þjóðarsjóðs.
Í þessu sambandi má benda á að þetta verða að teljast vera fremur óvenjulegar tekjur þar sem þær eru upprunnar í auðlindarentu sem óvíst er að verði viðvarandi um alla framtíð sökum þess að ýmislegt getur haft áhrif á þær, svo sem breytingar í orkubúskapnum, sviptingar á alþjóðlegum orkumörkuðum og tæknibreytingar, t.d. aukin hagnýting vind- eða sólarorku. Ef slíkar forsendur verða hagstæðari en nú er gert ráð fyrir gæti uppbygging sjóðsins orðið hraðari en á hinn bóginn hægari ef þær reynast óhagstæðari.
Ástæða þykir til að stefna að því að byggja sjóðinn upp þar til stærð hans verði orðin um 10% af landsframleiðslu, eða sem nú svarar til um 250–300 ma.kr. Miðað bráðabirgðaforsendur um innstreymi í sjóðinn og að það takist að ávaxta hann í sama mæli og lögboðið viðmið fyrir lífeyrissjóði má ætla að þeirri stærðargráðu verði náð á um tuttugu árum, að því gefnu að ekki þurfi að bæta fjárhagsáföll úr sjóðnum á því tímabili.
Í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er jafnframt gert ráð fyrir því í bráða-birgðaákvæði að árleg framlög í Þjóðarsjóð verði tímabundið lægri en arðgreiðslutekjurnar þar sem hluta þeirra verði varið annars vegar til átaks í uppbyggingu hjúkrunarrýma og hins vegar til eflingar á nýsköpun atvinnuveganna. Fjárheimildir viðkomandi málaflokka verði þar með auknar sem því nemur. Þar sem nýttur verði tiltekinn hluti nýrra tekna til þessara tímabundnu sérverkefna ætti sú ráðstöfun ekki að hafa áhrif á afkomu ríkissjóðs.
Þar sem sjóðnum verður skylt að fjárfesta í erlendum verðbréfum mun hann að óbreyttu þurfa að kaupa erlendan gjaldeyri fyrir framlögin sem hann fær úr ríkissjóði. Það hefur að því leyti til áhrif á gjaldeyrisjöfnuð landsins en fjárstreymið verður þó ekki í þeim mæli að þau áhrif geti talist vera veruleg. Hér má þó einnig líta svo á að samsvarandi fjármunum hefði að öðrum kosti mögulega verið varið til að greiða niður skuldir orkuvinnslufyrirtækja sem að mestu eru í erlendri mynt. Einnig gæti komið til álita að haga arðgreiðslum þannig að erlendar tekjur orkufyrirtækja fari beint inn á erlenda innstæðureikninga ríkissjóðs og renni þá ekki í gegnum gjaldeyrisjöfnuðinn.
Ekki er gert ráð fyrir að starfræksla Þjóðarsjóðs muni hafa mikil áhrif á heildareftirspurn í landinu, m.a. þar sem árleg framlög í hann verða að öllum líkindum undir 0,5% af VLF. Hluta teknanna frá orkuvinnslufyrirtækjum verður ráðstafað tímabundið til fjárfestinga í hjúkrunarrýmum og nýsköpun á vegum einkafyrirtækja en til framtíðar má telja að framlög til sjóðsins myndi þjóðhagslegan sparnað. Uppbygging sjóðsins mundi þó varla að öllu leyti fela í sér aukningu þjóðhagslegs sparnaðar frá því sem ella væri þar sem einnig mætti líta svo á að tekjunum gæti að öðrum kosti verið haldið eftir í orkufyrirtækjum til að halda áfram að lækka skuldastöðu þeirra líkt og undanfarin ár.
Komi til stóráfalls fyrir fjárhag ríkissjóðs sem uppfyllir skilyrði um endurfjármögnun úr Þjóðarsjóði, þ.m.t. að tjónið nemi a.m.k. 5% af meðaltekjum síðustu þriggja rekstrarára, mun framlag úr honum með upplausn eigna vega á móti afkomubresti eða kostnaði af mótvægisráðstöfunum ríkisins sem stjórnvöld hafa gripið til. Hins vegar er ógjörningur að segja fyrir um hvort þær tekjur mundu mæta kostnaðinum að fullu sökum óvissu um stærðargráðu áfalls og þar sem fyrirhugað er að einungis verði heimilt að ganga á helming eigna sjóðsins vegna eins atburðar. Í ljósi áforma um stærð sjóðsins og þess að allnokkrar tryggingar eru fyrir hendi hvað varðar atburði sem leiðir af náttúruhamförum og miðað við að nokkrir áratugir líði á milli stóráfalla má þó telja góður líkur á að unnt yrði að bæta ríkissjóði mjög verulegan ef ekki allan kostnað sem til félli.
Um væri að ræða nýjar tekjur og útgjöld vegna framlaga sem mundu tengjast stofnsetningu Þjóðarsjóðs með lögum frá Alþingi og í framhaldi af væntanlegri ákvörðun um arðgreiðslustefnu vegna orkuvinnslufyrirtækja. Ekki hefur því verið gert ráð fyrir þeim fjárreiðum í áætlunum um opinber fjármál til þessa. Fyrirhugað er að ef niðurstaða liggur fyrir um þessa tvo þætti málsins í vetur verði fjárhagsáhrifin sett fram í fyrsta sinn í fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024 sem birt verður í byrjun apríl 2019. Verði þá miðað við að auknar arðgreiðslutekjur komi fram í fjárlögum ársins 2019 og ráðstöfun þeirra til Þjóðarsjóðs og tímabundinna sérverkefna frá og með fjárlögum ársins 2020.
Ljóst er að uppbygging sjóðsins getur treyst mjög stöðugleika í opinberum fjármálum og þar með getu ríkissjóðs til að tryggja stöðugleika í þjóðarbúskapnum komi til stóráfalls af þeim toga sem hér um ræðir. Slíkur viðbúnaður getur með tíð og tíma haft jákvæð áhrif á mat sérhæfðra ráðgjafarfyrirtækja og fjármálamarkaðarins á lánshæfi ríkissjóðs og þar með dregið úr fjármagnskostnaði.
Að því er varðar fjárhag sveitarfélaga verður stuðlað að meiri stöðugleika í efnahagslífinu með því að treysta fjárhagslega burði ríkissjóðs til að takast á við stórt áfall fyrir þjóðarbúið. Þar með er skotið traustari stoðum undir rekstur sveitarfélaga. Þá kann að vera að slíkt áfall hefði að öðrum kosti meiri staðbundin áhrif á rekstrarskilyrði tiltekinna sveitarfélaga en annarra. Einnig má ætla að sveitarfélög njóti að einhverju marki góðs af betra lánshæfismati vegna þessa og vegna áhrifa af bættu lánshæfismati ríkissjóðs af sömu ástæðum.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Við val á stjórnarmönnum ber ráðherra og Alþingi að fara að fyrirmælum greinarinnar um sérfræðiþekkingu. Gert er ráð fyrir að stjórnin sé skipuð sérfræðingum sem njóta trausts. Settar eru kröfur um menntun, þekkingu og reynslu. Það leiðir af eðli starfsemi sjóðsins að þekking og reynsla á sviði fjárfestinga, stjórnunar og hagfræði þarf að vera til staðar í stjórninni hverju sinni. Þá þarf skipan stjórnarinnar að samræmast öðrum lögum og reglum, svo sem reglum í almennri eigendastefnu sem fjármálaráðherra setur skv. 44. gr. laga um opinber fjármál og jafnréttislögum.
Í 2. mgr. kemur fram að stjórnin hafi yfirumsjón með rekstri og fjárfestingum. Ekki er gert ráð fyrir að hún annist sjálf fjárfestingar eða ráði starfsfólk til sjóðsins í þeim tilgangi, heldur semji við hæfan aðila um vörslu sjóðsins, rekstur og fjárfestingar, sbr. 4. gr. frumvarpsins. Stjórnin ber ábyrgð á að ganga frá slíkum samningi og hefur eftirlit með að starfsemi sjóðsins samræmist honum og fjárfestingarstefnu.
Fram kemur í 3. mgr. að stjórninni beri að gera ráðherra tafarlaust viðvart fái hún vitneskju um málefni eða atvik sem geta að mati hennar haft veruleg áhrif á fjárhagsstöðu og ávöxtun sjóðsins. Mikilvægt er að ráðherra, sem ber ábyrgð á framkvæmd laganna, sé sem best upplýstur um stöðu sjóðsins og hvernig stjórnin hyggst bregðast við komi upp málefni eða atvik sem geta haft framangreind áhrif.
Stjórnin setur sjóðnum starfsreglur sem ráðherra staðfestir, sbr. 4. mgr. Gert er ráð fyrir að þar verði kveðið á um ábyrga stjórnarhætti í störfum stjórnarinnar, þ.m.t. um heimildir hennar til að taka ákvarðanir í einstökum málum, um þátttöku stjórnarmanna í meðferð mála og um framkvæmd reglna um sérstakt hæfi stjórnarmanna.
Ráðherra ákveður þóknun til stjórnarmanna sem ásamt öðrum kostnaði af rekstri sjóðsins greiðist af tekjum hans eða eigin fé. Gera má ráð fyrir að vinnuframlag geti verið mismikið eftir því hvort um formann stjórnar er að ræða eða aðra stjórnarmenn. Jafnframt er gengið út frá því að vinnuframlag kunni að verða breytilegt frá einu ári til annars en einnig að það gæti aukist eftir því sem sjóðurinn vex að umfangi.
Um 4. gr.
Gert er ráð fyrir að stjórnin fái reglubundið upplýsingar um fjárfestingar sjóðsins og afkomu og leggi mat á það á hverjum tíma hvort og hvernig rétt sé að breyta stefnunni. Um upplýsingaskilin fer nánar eftir fyrirmælum stjórnar sjóðsins samkvæmt samningi. Umsýsluaðilinn yrði skuldbundinn af umboði stjórnarinnar og fjárfestingarstefnunni og bæri ábyrgð gagnvart stjórn sjóðsins á að fjárfestingarákvarðanir samræmist henni og öðrum viðmiðum stjórnar. Þá kann að reynast nauðsynlegt fyrir stjórnina að hafa starfsmann eða kaupa aðstoð til að annast framkvæmdamál fyrir rekstur sjóðsins, svo sem undirbúning og breytingar á fjárfestingarstefnu, gagnaöflun, samskipti varðandi reikningshald, gerð árshluta- og ársskýrslna o.þ.h.
Komi upp frávik frá fjárfestingarstefnu, t.d. vegna skyndilegra og verulegra breytinga á fjármálamörkuðum, ber umsýsluaðilanum að upplýsa stjórn sjóðsins um slíkt eins fljótt og auðið er. Við þær aðstæður ber stjórn í samráði við hann að stýra hvernig slík frávik skuli leiðrétt með sem minnstum tilkostnaði.
Samkvæmt 3. mgr. mun kostnaður af rekstri greiðast af tekjum eða eigin fé sjóðsins en í bráðabirgðaákvæði er þó gert ráð fyrir fjármögnun úr ríkissjóði til að standa undir rekstrinum þar til greiðslur fara að berast í sjóðinn.
Í 4. mgr. er gert ráð fyrir að tillaga um rekstrar- og kostnaðaráætlun hvers árs verði borin undir ráðherra til samþykktar. Mat og afstaða ráðherra til þeirra áætlana er mikilvægur þáttur í eftirliti með að kostnaður við bæði eiginlegan rekstur sjóðsins og þóknanir til umsýsluaðila fyrir sjóðsstýringu og verðbréfaviðskipti verði innan eðlilega marka, á líkan hátt og á við um eftirlit með rekstrarkostnaði annarra ríkisaðila eins og áskilið er í 32. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál.
Um 5. gr.
Þá gerir 2. mgr. ráð fyrir að tekjur og hagnaður sjóðsins af fjármunaeign hans renni óskipt til hans sem flýtir fyrir vexti hans. Af ákvæðum frumvarpsins leiðir að eignir sjóðsins verða varðveittar og ávaxtaðar í erlendum gjaldmiðlum. Þetta felur í sér að sjóðurinn þarf að kaupa erlendan gjaldeyri fyrir framlögin sem hann fær úr ríkissjóði, verði þau í íslenskum krónum. Einnig gæti komið til álita að fyrirtæki sem hafa tekjur í erlendum gjaldmiðlum reiði greiðslur sínar af hendi í þeirri mynt.
Um 6. gr.
Það er skylda ríkisins að tryggja öryggi borgaranna og efnahagslega hagsmuni samfélagsins. Sjóðnum er ætlað að bæta ríkissjóði áfall sem hann verður fyrir vegna afkomubrests eða kostnaðarsamra ráðstafana sem stjórnvöld verða óhjákvæmilega að grípa til vegna áfalls eða til að varna afleiðingum af því. Það á þó aðeins við ef tjónið er verulegt. Tilgreint er að umfang hins fjárhagslega tjóns ríkisins skuli vera a.m.k. 5% af meðaltekjum ríkissjóðs undanfarin þrjú rekstrarár svo skilyrði verði til greiðslu úr sjóðnum. Miðað við núverandi veltu svarar það til um 40–50 ma.kr. Rétt er að taka fram að ekki er gert ráð fyrir að ríkið geti sótt fé í sjóðinn vegna tjóns sem Náttúruhamfaratrygging Íslands eða aðrar tryggingar bæta.
Að skilyrðum uppfylltum yrði heimilt að veita fé úr Þjóðarsjóði til ríkissjóðs vegna tiltekins áfalls sem nemur allt að helmingi eigna sjóðsins á hverjum tíma og skal þá miðað við eignir hans í lok næstliðins almanaksárs. Þannig verður aldrei tekið meira úr sjóðnum vegna eins atburðar en sem nemur helmingi eigna hans. Með þessari takmörkun er leitast við að tryggja að ekki verði gengið svo á sjóðinn að mjög langan tíma taki að byggja hann upp á ný.
Ráðherra hefur frumkvæði að tillögum um útgreiðslur úr sjóðnum. Í 2. mgr. kemur fram að telji ráðherra skilyrði vera fyrir hendi fyrir framlagi úr Þjóðarsjóði í ríkissjóð vegna áfalls skv. 1. mgr. skipar hann matsnefnd skv. 7. gr. Að fengnu áliti hennar á fjárhagsáhrifum áfallsins leggur ráðherra fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um úthlutun úr Þjóðarsjóði. Ráðherra er ekki bundinn af áliti matsnefndarinnar en með áliti hennar liggur fyrir álit óháðra sérfræðinga. Að þingsályktuninni samþykktri gerir fjármálaráðherra tillögur um viðeigandi heimildir í næsta frumvarpi til fjárlaga. Rétt þykir með öðrum orðum að Alþingi lýsi vilja sínum til samþykkis í þingsályktun, m.a. vegna þess að hér yrði um að ræða ráðstöfun fjár sem miðað við þá umgjörð sem frumvarpið gerir ráð fyrir um sjóðinn er eðlilegt að afgreiða með hefðbundnum aðdraganda og afgreiðslu sem tengist fjárlögum. Á grundvelli samþykktra heimilda í fjárlögum skal stjórn Þjóðarsjóðs hafa umsjón með því að viðkomandi framlag verði greitt til ríkissjóðs á fjárlagaárinu. Stjórn sjóðsins er þó heimilt, að höfðu samráði við ráðherra, að taka tillit til hagsmuna sjóðsins og verðmætis eigna hans við tímasetningu greiðslna. Með þessu er átt við að við tímasetningu greiðslnanna verði þess gætt að eignir verði ekki losaðar við óhagstæð skilyrði heldur verði tekið tillit til markaðsaðstæðna í því skyni að hámarka verðmæti fjáreigna sjóðsins sem losa þarf úr fjárfestingum. Vegna þessa er ekki útilokað að hluti þeirra fjármuna sem heimilt er að greiða úr sjóðnum komi til útgreiðslu að liðnu fjárlagaárinu og að hagkvæmara verði að ríkissjóður fjármagni sjálfur fjárhagstjónið tímabundið.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Gert er ráð fyrir að stjórn birti jafnframt fjárfestingarstefnuna opinberlega á sínum vegum, svo sem á vefsíðu sjóðsins, og að stjórnin endurmeti og aðlagi fjárfestingarstefnuna eins oft og þurfa þykir. Það leiðir af aðkomu ráðherra að breytingar á fjárfestingarstefnunni verður að leggja fyrir ráðherra til samþykktar.
Kveðið er á um að við gerð fjárfestingarstefnu skuli útiloka með öllu fjárfestingar í fjármálagerningum sem gefnir eru út af fyrirtækjum eða stofnunum sem stunda eða eru viðriðin starfsemi sem telja má að stangist á við góða siði, svo sem misnotkun vinnuafls, framleiðslu og sölu vopna sem nýtt eru í hernaði o.s.frv. Eðlilegt er að stjórnin leiti aðstoðar ytri sérfræðinga við mótun og útfærslu þessa þáttar fjárfestingarstefnunnar áður en tillagan er lögð fyrir ráðherra.
Um 9. gr.
Vegna ákvæðis 4. mgr. 11. gr. um að óheimilt sé að stofna til hvers konar ótakmarkaðra skuldbindinga getur sjóðurinn aðeins átt afleiðuviðskipti sem fela í sér skýrt afmarkaða skuldbindingu. Þannig getur sjóðurinn t.d. keypt kauprétti og sölurétti á verðbréf og hluta-bréfavísitölur, hvort sem er til þess að ávaxta fé sitt ellegar takmarka tap af mögulegri verðrýrnun eigna. Hins vegar getur sjóðurinn aðeins selt kauprétti til tekjuöflunar að því gefnu að hann hafi mótvægi í eignum í safni sínu sem takmarka áhættu af slíkum viðskiptum. Að sama skapi getur sjóðurinn keypt og selt markaðsverðbréf framvirkt, sbr. skýringu við 10. gr.
Um 10. gr.
Kveðið er á um heimild sjóðsins til að lána markaðsverðbréf í eigu sinni til fagfjárfesta, til skortsölu, gegn þóknunartekjum. Ekki er gert ráð fyrir að sjóðurinn hafi heimild til þess að fá markaðsverðbréf að láni til eigin skortsölu, sbr. takmarkanir á lántökum í 1. mgr. Sjóðurinn getur hins vegar tekið skortstöður með kaupum á sölurétti einstakra verðbréfa eða verðbréfavísitalna.
Um 11. gr.
Ákvæðið takmarkar á engan hátt heimild sjóðsins til að skuldbinda sig til þátttöku í fjárfestingarsamlögum þar sem ádráttur á framlög á sér stað innan tiltekins skilgreinds tímabils. Þá takmarkar hún ekki möguleika sjóðsins til þess að eiga framvirk viðskipti með markaðs-verðbréf að því gefnu að stjórn telji mótaðila traustan.
Ákvæði 2.–4. mgr. þarfnast ekki skýringa.
Um 12. gr.
Í 2. mgr. er kveðið á um skyldu stjórnar til að skila ráðherra ársfjórðungslega skýrslu um starfsemi, fjárfestingar og rekstur, til þess að ráðherra geti rækt eftirlitshlutverk sitt. Ráðherra getur einnig á hverjum tíma kallað eftir upplýsingum sem nauðsynlegar eru í tengslum við eftirlitshlutverk hans. Ársfjórðungsskýrslur stjórnar skulu birtar opinberlega. Opinber birting á skýrslunum getur verið á vefsíðu sjóðsins verði hún opnuð eða á vef fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Jafnframt kveður málsgreinin á um að ráðherra geri árlega grein fyrir starfsemi sjóðsins með upplýsingagjöf til Alþingis. Með þessu er stuðlað að gagnsæi í starfseminni og aðhaldi með henni.
Um 13. gr.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að Þjóðarsjóður verði að fullu í eigu íslenska ríkisins. Þar með fellur hann sem slíkur undir 4. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, þar sem taldir eru upp þeir aðilar sem undanþegnir eru tekjuskatti. Þrátt fyrir að vera undanþeginn tekjuskatti bæri Þjóðarsjóði að óbreyttu, á sama hátt og ríkissjóði, að greiða fjármagnstekjuskatt af fjármagnstekjum sínum á borð við vaxtatekjur, afföll, gengishagnað og söluhagnað. Auk beinna framlaga úr ríkissjóði verða tekjur sjóðsins alfarið fjármagnstekjur eins og raunin er með opinbera sjóði, svo sem Íbúðalánasjóð og Lánasjóð íslenskra námsmanna, en þeir eru almennt undanþegnir fjármagnstekjuskatti. Rök standa því til þess að sama gildi um Þjóðarsjóðinn. Þar af leiðandi er lagt til í 2. og 3. tölul. að Þjóðarsjóður verði undanþeginn staðgreiðslu og tekjuskatti af fjármagnstekjum.
Um ákvæði til bráðabirgða I.
Um ákvæði til bráðabirgða II.
Í 2. mgr. er að finna tímabundið frávik frá ákvæðum um fjármögnun Þjóðarsjóðs í samræmi við áform í stjórnarsáttmála núverandi ríkisstjórnar um fjármögnun hjúkrunarheimila og aukinn stuðning við nýsköpun. Kveðið er á um að allt að 16 ma.kr. af fjármunum sem ella mundu renna í Þjóðarsjóð geti verið varið til þessara verkefna á fyrstu fimm starfsárum sjóðsins. Gert er ráð fyrir að nánari ákvörðun um fjárhæðir og tímasetningar á þeim framlögum fari fram þegar frekari útfærsla á tillögum liggur fyrir í tengslum við þinglega meðferð, sem gæti t.d. falist í þingsályktunum eða sérlögum eða í öllu falli í fimm ára fjármálaáætlun og fjárlögum.
