Ferill 232. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 745 — 232. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um landgræðslu.
Frá umhverfis- og samgöngunefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Sigríði Svönu Helgadóttur og Björn Helga Barkarson frá umhverfis- og auðlindaráðuneyti, Agnar Bragason og Rakel Kristjánsdóttur frá Umhverfisstofnun, Birki Snæ Fannarsson og Árna Bragason frá Landgræðslu ríkisins, Trausta Baldursson og Jón Gunnar Ottósson frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Guðjón Bragason og Bryndísi Gunnlaugsdóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Auði Önnu Magnúsdóttur frá Landvernd og Aðalstein Sigurgeirsson frá Skógræktinni.
Nefndinni bárust umsagnir frá Bændasamtökum Íslands, Hjörleifi Guttormssyni, Landgræðslu ríkisins, Landssamtökum sauðfjárbænda, Landvernd, Náttúrufræðistofnun Íslands, Ólafi Arnalds prófessor, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samorku – samtökum orku- og veitufyrirtækja, Samtökum náttúrustofa, Skógræktinni og Umhverfisstofnun.
Með frumvarpinu eru eldri lög nr. 17/1965, um landvernd, felld úr gildi og í ákvæðum þess er skerpt á markmiðum, m.a. með hliðsjón af nýjum áskorunum. Fjallað er um að hverju beri að stefna í vernd og sjálfbærri nýtingu jarðvegs og gróðurs og endurheimt vistkerfa. Gert er ráð fyrir að á fimm ára fresti gefi ráðherra út landgræðsluáætlanir til tíu ára í senn. Einnig er lagt til að unnar verði svæðisáætlanir sem dragi fram sérstöðu og áherslur eftir landshlutum. Til að tryggja sem best sjálfbæra nýtingu lands er gert ráð fyrir að reglulega fari fram mat á ástandi lands og árangri landgræðslustarfs, að sett skuli viðmið um sjálfbæra landnýtingu og að unnin skuli áætlun um úrbætur þar sem landnýting er ekki sjálfbær. Lagt er til að kveðið verði á um að leiði framkvæmdir eða landnýting til umtalsverðs rasks á vistkerfum eða gróðri og jarðvegi skuli bæta fyrir það með endurheimt sambærilegra vistkerfa. Enn fremur er lagt til að kveðið verði skýrt á um hlutverk Landgræðslunnar við umsjón lands vegna landgræðslu, annars vegar lands í eigu ríkisins og hins vegar lands í einkaeigu sem ríkið hefur umsjón með samkvæmt samkomulagi við eiganda.
Markmið frumvarpsins er að vernda, endurheimta og bæta þær auðlindir þjóðarinnar sem fólgnar eru í gróðri og jarðvegi og tryggja sjálfbæra nýtingu lands.
Fyrir nefndinni kom fram almenn ánægja með að lög um landgræðslu væru uppfærð þar sem mikil þörf væri á að endurnýja löggjöfina. Þau sjónarmið komu fram fyrir nefndinni að rétt væri að setja heildstæð lög um jarðvegs- og gróðurvernd. Nefndin bendir á að frumvarp þetta hefur verið lengi í undirbúningi enda tengist landgræðsla mörgum öðrum málaflokkum, m.a. búfjárrækt, náttúruvernd, málefni sveitarfélaga og ferðaþjónustu. Með lögunum eru gerðar margvíslegar úrbætur á eldri lögum en ekki ráðist í að gera grundvallarbreytingar á ákvæðum laga er varða landbúnað, svo sem á sviði beitarstjórnunar né heldur til sameiningar landgræðslu- og skógræktarlaga. Sé vilji til slíkra breytinga í samfélaginu þarf víðtæka umræðu innan þings og utan og stefnumótun áður en unnt er að gera þær.
Í 2. gr. er kveðið á um að til að stuðla að vernd og sjálfbærri nýtingu lands skuli stefna að ákveðnum markmiðum. Í d-lið er kveðið á um að eitt þessara markmiða sé að hver sá sem valdi spjöllum á gróður- og jarðvegsauðlindinni bæti fyrir tjónið. Nefndinni var bent á að betra væri að tala um gróður og jarðveg í stað gróður- og jarðvegsauðlindina, í samræmi við önnur ákvæði. Nefndin tekur undir þetta og leggur til breytingar á d-lið 2. gr. því til samræmis.
Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið að nauðsynlegt væri að kveða á stefnt skuli að reglubundinni vöktun á ástandi lands til að stuðla að vernd og sjálfbærri nýtingu lands. Var þar m.a. vísað til samkomulags, Grólind, um mat á gróðurauðlindum sem atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, Bændasamtök Íslands, Landgræðsla ríkisins og Landssamtök sauðfjárbænda standa að. Samkomulagið hefur að markmiði annars vegar að skila reglubundið heildarmati á ástandi gróður- og jarðvegsauðlinda landsins og gera grein fyrir breytingum á þeim og hins vegar að þróa sjálfbærnisvísa fyrir nýtingu gróður- og jarðvegsauðlinda landsins. Nefndin tekur undir að eðlilegt sé að bæta þessu við markmiðasetningu 2. gr. enda mikilvægt að hafa góða yfirsýn yfir ástand lands svo unnt sé að bregðast við með viðeigandi ráðstöfunum þegar þess gerist þörf. Nefndin leggur því til að nýjum tölulið verði bætt við 2. gr. sem kveði á um reglubundna vöktun.
Nefndinni var bent á óheppilegt orðalag í a-lið 3. gr. um „röskuð vistkerfi landsins“, þar sem kveðið er á um að eflingu vistkerfa með því að m.a. byggja upp og endurheimta röskuð vistkerfi landsins og líffræðilega fjölbreytni þeirra, og að betra væri að segja „vistkerfi sem hafa raskast“. Nefndin tekur undir þetta sjónarmið og leggur því til breytingu á ákvæðinu.
Þá var nefndinni bent á að orðið „vistkerfi“ væri ýmist í fleirtölu eða eintölu án þess að fyrir því væri sjáanleg ástæða. Nefndin bendir á að slíkt geti verið eðlilegt til að tryggja skýrleika og samhengi í texta. Nefndin tekur þó undir að í a-lið 4. gr. frumvarpsins væri eðlilegra að vísa til vistkerfa í fleirtölu og leggur því til breytingu á þeim lið.
Í 5. gr. frumvarpsins segir að ráðherra fari með yfirstjórn landgræðslumála en að Landgræðslan hafi eftirlit með framkvæmd og annist daglega stjórnsýslu á því sviði sem ákvæði frumvarpsins nái til. Önnur hlutverk stofnunarinnar séu m.a. að hvetja til þátttöku í landgræðslu. Nefndinni var bent á að gott væri að skerpa á því hlutverki stofnunarinnar að vinna að landgræðslu ásamt því að hvetja til hennar. Nefndin tekur undir framangreint og leggur því til breytingu á d-lið 5. gr. frumvarpsins til samræmis.
Í 6. gr., sem fjallar um landgræðsluáætlun, kemur fram að fimm manna verkefnisstjórn hafi yfirumsjón með gerð áætlunarinnar. Nefndin áréttar að hafa beri sem skilvirkast samráð við haghafa og fagaðila við gerð hennar. Nefndin taldi rétt að bæta inn málslið í 1. mgr. 6. gr. um landgræðsluáætlun, þar sem skerpt yrði á markmiðum með gerð landgræðsluáætlana og samspili við jarðvegsvernd með því að ítreka að slík áætlun stuðli að framförum í mati á jarðvegsvernd.
Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið að nauðsynlegt væri að skerpa á ákvæðum um sjálfbæra landnýtingu þannig að krafa yrði gerð um endurheimt í þeim tilvikum þar sem nýting hefur gengið á landið. Jafnframt var bent á að taka þyrfti tillit til mismunandi landnytja við mat á nýtingu og ástandi lands. Nefndin tekur undir að sjálfbær landnýting er ein helsta undirstaða landgræðslu og endurheimtar vistkerfa og landgæða. Nefndin leggur því til breytingar á 9. og 10. gr. frumvarpsins sem miða að því að koma til móts við framangreindar ábendingar.
Í 12. gr. frumvarpsins er fjallað um ósjálfbæra landnýtingu og landbótaáætlun. Í 3. mgr. ákvæðisins segir að ef rekja megi ósjálfbæra landnýtingu til ágangs vegna lausagöngu búfjár skuli Landgræðslan óska eftir því við viðkomandi sveitarstjórn að hún ákveði að hlutaðeigandi umráðamönnum búfjár verði gert skylt að hafa það í vörslu allt árið eða tiltekinn hluta ársins. Nefndin telur mikilvægt að sveitarstjórnir hafi ríkt samráð við Landgræðsluna í slíkum tilfellum og leggur því til breytingu á 12. gr. þess efnis.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að orðalagið „sem geta haft áhrif á gróður og jarðveg“ í 1. mgr. 13. gr. væri of almennt og auðvelt að túlka þannig að það næði í raun til flestra framkvæmda og væri því of íþyngjandi. Þá kom fram sú gagnrýni á ákvæðið að með því væri flækjustig aukið og um væri að ræða viðbót við þegar flókið samspil ákvæða í lögum er varða skipulagsmál, þar á meðal lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013, skipulagslögum, nr. 123/2010, og lögum um umhverfismat áætlana, nr. 105/2006. Nefndin leggur áherslu á að flækjustig í löggjöf sem lýtur að skipulagsmálum verði ekki aukið og leggur því til breytingu á 13. gr. frumvarpsins. Þá leggur nefndin áherslu á að við endurskoðun náttúruverndarlaga komi inn almennt ákvæði um mótvægisaðgerðir þegar um rask á vistkerfum er að ræða.
Í 14. gr. frumvarpsins eru ákvæði um stöðvun eyðingar og endurheimt vistkerfa. Nefndinni var bent var á að brýnt væri að hægt væri, í undantekningartilvikum, að taka land í umsjá ríkisins þar sem endurheimtar er þörf. Nefndin tekur undir framangreint og leggur til breytingar á 14. gr. þar sem kveðið er á um umráð Landgræðslunnar yfir slíkum svæðum eftir atvikum.
Með frumvarpinu er lagt til að lög um varnir gegn landbroti verði felld brott en þess í stað komi fimm ákvæði í VI. kafla frumvarpsins. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að þörf væri á skýrari forgangsröðun verkefna er varða varnir gegn landbroti. Kveðið er á um forgangsröðun verkefna vegna landbrots í 15. gr. frumvarpsins. Landgræðsla ríkisins benti á mikilvægi þess að löggjafinn gæfi skýr fyrirmæli um hvernig forgangsraða ætti verkefnum við landbrot sem stofnun gæti farið eftir. Nefndin tekur undir þau sjónarmið og áréttar að við forgangsröðun þurfi að líta til þess meginmarkmiðs frumvarpsins að stöðva eyðingu jarðvegs og gróðurs. Nefndin leggur því til breytingu á 15. gr. frumvarpsins þannig að skýrt komi fram að ræktað land, nytjalönd og annað gróðurlendi skuli að jafnaði njóta forgangs við röðun varnarverkefna gegn landbroti af völdum straumvatns því til samræmis.
Nefndinni var bent á að þörf væri á að hafa samráð við sveitarfélög þegar fyrirhugaðar væru framkvæmdir við varnarmannvirki og að auki var bent á að ekki virtist vera gert ráð fyrir því að framkvæmdaleyfi þyrfti frá sveitarstjórn fyrir meiri háttar framkvæmdum líkt og skipulagslög, nr. 123/2010, kveða á um, sbr. einnig reglugerð um framkvæmdaleyfi, nr. 772/2012. Nefndin áréttar að ákvæði frumvarps þessa breyta í engu framkvæmdaleyfisskyldu tiltekinna varnarmannvirkja. Hafi gerð varnarmannvirkis verið framkvæmdaleyfisskyld fyrir gildistöku frumvarpsins verður hún það áfram. Nefndin tekur undir mikilvægi þess að við forgangsröðun framkvæmda sé haft samráð við sveitarfélög og leggur því til breytingu á 1. mgr. 17. gr. frumvarpsins.
Í 22. gr. frumvarpsins er kveðið á um að hafi land verið tekið eignarnámi til uppgræðslu eða landi verið afsalað til Landgræðslunnar til uppgræðslu eða til að verjast sandágangi hafi eigandi þeirrar jarðar sem viðkomandi land tilheyrði áður kauprétt að því. Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið að í ákvæðinu væri nauðsynlegt að tala um forkaupsrétt, ekki kauprétt. Núverandi ákvæði veiti landeigendum möguleika á að óska einhliða eftir kaupum á landgræðslusvæðum sem hafi fyrir löngu verið afsalað að fullu til ríkisins, óháð því hvort ríkinu hugnist að selja landið eður ei. Nefndin bendir á að kaupréttur er háður því skilyrði að landið teljist í svo góðu ástandi að mati Landgræðslunnar að ekki sé þörf á frekari aðgerðum. Í 22. gr. er jafnframt vísað til 36. gr. a jarðalaga, nr. 81/2004 þar sem m.a. er að finna sambærilegt skilyrði um að kaupréttur sé bundinn því að landið sé nægilega vel gróið að mati landgræðslustjóra. Nefndin bendir enn fremur á að ákveðið samræmi er á milli 21. gr. og 22. gr. frumvarpsins hvað þetta varðar. Hafi Landgræðslan haft umsjón með landgræðslusvæði samkvæmt samkomulagi við landeiganda skal hún skv. 21. gr. fela landeiganda aftur umsjón þess þegar svæðið er í það góðu ástandi að mati Landgræðslunnar að ekki er þörf á frekari aðgerðum af hálfu stofnunarinnar.
Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á fjárhæð dagsekta sem skv. 24. gr. er heimilt að leggja á ef aðili sinnir ekki fyrirmælum um úrbætur innan tiltekins frests. Hámark dagsekta er 500.000 kr. á dag. Nefndin bendir á að áður en til álagningar dagsekta kemur þarf að vera búið að veita áminningu og gera kröfu um úrbætur þar sem veittur er hæfilegur frestur til úrbóta. Þá bendir nefndin á að þvingunarúrræði annarra laga ganga ákvæðinu framar og líkt og fram kemur í greinargerð geta þar m.a. komið til álita þvingunarúrræði í lögum um afréttamálefni, fjallskil o.fl., nr. 6/1986, og lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013. Þvingunarúrræði Landgræðslunnar munu eingöngu koma til skoðunar í þeim tilfellum sem þvingunarúrræði annarra laga gilda ekki.
Í 11. gr. frumvarpsins er kveðið á um að ráðherra skuli setja reglugerð með það að markmiði að tryggja sjálfbæra landnýtingu og að þar skuli m.a. vera leiðbeiningar og viðmið þar að lútandi sem taki mið af ástandi lands, m.a. varðandi beit búfjár, umferð fólks og ökutækja, framkvæmdir og akuryrkju. Mikilvægt er að skýrt sé kveðið á um sjálfbærni og viðmið og leiðbeiningar þannig úr garði gerð að unnt sé að fylgja þeim. Þá er jafnframt nauðsynlegt að skýr ákvæði séu um ósjálfbæra landnýtingu, sbr. 12. gr., og hvernig bregðast beri við framkvæmdum sem hafa áhrif á gróður og jarðveg. Ýmiss konar gjaldtaka, þvingunarúrræði og stjórnvaldssektir hafa þar hlutverki að gegna og telur nefndin framsetningu þessara atriða skýra í fyrirliggjandi frumvarpi.
Þá eru gerðar smávægilegar tæknilegar lagfæringar. Nefndin telur frumvarp þetta til bóta og leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Björn Leví Gunnarsson, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur áliti þessu.
Karl Gauti Hjaltason skrifar undir álit þetta með fyrirvara sem lýtur að fjárhæð dagsekta í 24. gr., lögfestingu sektarvalds skv. 25. gr. og þeirri útvíkkun verkefna Landgræðslunnar sem kveðið er á um í 23. gr.
Alþingi, 13. desember 2018.
| Jón Gunnarsson, 1. varaform. |
Ari Trausti Guðmundsson, frsm. |
Hanna Katrín Friðriksson. |
| Helga Vala Helgadóttir. | Jón Þór Þorvaldsson. | Karl Gauti Hjaltason, með fyrirvara. |
| Kolbeinn Óttarsson Proppé. | Líneik Anna Sævarsdóttir. | Vilhjálmur Árnason. |
