Ferill 752. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.


149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 1808  —  752. mál.
2. umræða.



Nefndarálit


um frumvarp til laga um kynrænt sjálfræði.

Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.


    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Steinunni Valdísi Óskarsdóttur og Rán Ingvarsdóttur frá forsætisráðuneyti, Kristínu Maríu Björnsdóttur frá Intersex Íslandi, Þorbjörgu Þorvaldsdóttur og Maríu Helgu Guðmundsdóttur frá Samtökunum '78, Uglu Stefaníu Kristjönudóttur Jónsdóttur frá Trans Íslandi, Önnu Lúðvíksdóttur, Björg Maríu Oddsdóttur og Heru Sigurðardóttur frá Amnesty International, Þóru Jónsdóttur frá Barnaheillum, Stellu Hallsdóttur frá umboðsmanni barna, Erlu Kristínu Árnadóttur og Guðrúnu Eddu Guðmundsdóttur frá Fangelsismálastofnun ríkisins, Ölmu D. Möller og Lilju Rún Sigurðardóttur frá embætti landlæknis, Ragnar Bjarnason og Rögnu Kristmundsdóttur frá kvenna- og barnasviði Landspítalans, Elsu Báru Traustadóttur, Tómas Þór Ágústsson, Höllu Fróðadóttur, Andreu Baldursdóttur og Lindu Björk Markúsardóttur frá transteymi Landspítalans, Ásdísi Eyþórsdóttur frá transteymi BUGL, Halldóru Gunnarsdóttur og Valgerði Jónsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Reykjavíkurborgar, Margréti Steinarsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Ingu Helgu Sveinsdóttur, Steinunni Skúladóttur og Björgu Finnbogadóttur frá Þjóðskrá Íslands og Heiðu Björgu Pálmadóttur og Guðrúnu Þorleifsdóttur frá Barnaverndarstofu. Þá átti nefndin símafund með Katrínu Björgu Ríkharðsdóttur og Jóni Fannari Kolbeinssyni frá Jafnréttisstofu.
    Nefndinni bárust umsagnir frá Öldu Vigdísi Skarphéðinsdóttur, Amnesty International, Barnaheillum, Barnaverndarstofu, embætti landlæknis, Fangelsismálastofnun ríkisins, Intersex Íslandi, Jafnréttisstofu, Kvenréttindafélagi Íslands, Landspítalanum, Mannréttindaskrifstofu Reykjavíkurborgar, Mannréttindaskrifstofu Íslands, prestastefnu Íslands, ráðgjafahópi umboðsmanns barna, Samtökunum '78, Siðfræðistofnun Háskóla Íslands, Sjúkratryggingum Íslands, Trans Íslandi, transteymi Landspítalans, umboðsmanni barna og Þjóðskrá Íslands.
    Með frumvarpinu er lagt til að kveðið verði á um rétt einstaklinga til að skilgreina eigið kyn.

Réttur einstaklings til að skilgreina kyn sitt (3. gr.).
    Við meðferð málsins var lagt til að gera þá orðalagsbreytingu að einstaklingur nyti óskoraðs réttar skv. 3. gr. frumvarpsins í samræmi við aldur og þroska. Meiri hlutinn leggur til breytingar þess efnis.

Réttur til að breyta opinberri skráningu kyns (4. gr.).
    Skv. 4. gr. frumvarpsins er óskoraður réttur til að breyta opinberri skráningu kyns miðaður við 15 ár. Í tilfelli barna sem eru yngri en 15 ára þarf samþykki forsjáraðila að liggja fyrir eða álit sérfræðinefndar skv. 9. gr., sbr. 5. gr. frumvarpsins. Fram komu athugasemdir við þetta fyrirkomulag. Við meðferð málsins komu fram tillögur þess efnis að börn undir 18 ára aldri ættu alltaf að þurfa að leita sérfræðiráðgjafar og að vera í þjónustu hjá transteymi BUGL. Um væri að ræða stóra og afdrifaríka ákvörðun sem rétt væri að taka í samráði við sérfrótt fagfólk. Meiri hlutinn leggur áherslu á mikilvægi þess að málefni trans barna séu ekki tengd við geðræn vandamál. Í því samhengi má benda á að nýverið fjarlægði Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin trans af lista yfir geðsjúkadómagreiningar. Meiri hlutinn fellst því ekki á að allir einstaklingar undir 18 ára aldri þurfi að vera skjólstæðingar BUGL til að geta breytt skráningu kyns í þjóðskrá. Að mati meiri hlutans eiga forsjáraðilar að geta veitt börnum sínum leiðsögn við slíka ákvarðanatöku en rísi ágreiningur geti börn leitað til sérfræðinefndarinnar, sbr. 9. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn tekur þó undir mikilvægi þess að börn og fjölskyldur þeirra geti leitað til teymis BUGL og annarra fagaðila eftir stuðningi og þjónustu.
    Við meðferð málsins fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið um að varhugavert væri að börn frá 15 ára aldri gætu breytt skráningu á kyni án þess að afstaða forsjáraðila lægi fyrir. Í því samhengi var nefndinni bent á að andstaða foreldra gæti verið barni þungbær og þá gæti sérfræðilegt mat verið barninu stuðningur. Í tilfellum þar sem andstaðan væri mikil gæti þurft að líta til þess að gera barnaverndarnefnd viðvart svo að barnið fengi stuðning og fjölskyldan viðeigandi aðstoð og ráðgjöf. Þá var nefndinni bent á að í þessu sambandi þyrfti einnig að huga að börnum með fjölþættan vanda og/eða miklar þroska- og geðraskanir eða þeim möguleika að í einstaka tilvikum gæti breytt skráning kyns leitt til þess að síðar kæmi í ljós að það hefði ekki verið í samræmi við það sem barni er fyrir bestu. Aftur á móti komu fram sjónarmið um að 15 ára aldursviðmið samræmdist vel stigvaxandi rétti barna til að hafa áhrif á eigið líf og að þá yrðu oft ákveðin kaflaskil í lífi barns á þessum aldri.
    Meiri hlutinn telur að aðkoma sérfræðinganefndar að málum barna fram til 18 ára aldurs sé ekki óæskileg, að því gefnu að nefndin taki fullt tillit til aldurs og þroska barna og réttar þeirra til að taka ákvarðanir um eigið líf. Þvert á móti gæti aðkoma sérfræðinganefndar veitt barninu stuðning til að mæta andstöðu foreldra sinna, auk þess sem möguleikar ykjust á að veita börnum og fjölskyldum þeirra viðeigandi stuðning og, eftir atvikum, tilkynna mál til barnaverndaryfirvalda ef ágreiningur væri það mikill að það kynni að ógna tilfinningalífi barns. Meiri hlutinn tekur undir að tryggja beri eftir fremsta megni sjálfsákvörðunarrétt barna í þessum efnum í samræmi við aldur þeirra og þroska en jafnframt þurfi að tryggja rétt barna til sérstakrar verndar og stuðnings. Þá hefði samráð við gerð frumvarpsins mátt vera enn víðtækara til að tryggja framangreint. Að mati meiri hlutans er því tilefni til að endurskoða og útfæra nánar ákvæði 4. og 5. gr. frumvarpsins með hliðsjón af samspili framangreindra réttinda og sjónarmiða sem og til að tryggja réttindi ólíkra hópa. Í því samhengi telur meiri hlutinn æskilegt að fela starfshópi samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II að kanna nánar hvort æskilegt er að aldursviðmið verði 15 ára til að breyta skráningu kyns með hliðsjón af framangreindum réttindum og sjónarmiðum. Þá áréttar meiri hlutinn mikilvægi þess að samráð verði m.a. haft við Barnaverndarstofu, umboðsmann barna og hlutaðeigandi hagsmunasamtök. Meiri hlutinn leggur þess vegna til þær breytingar á 4. og 5. gr. frumvarpsins að miðað verði við 18 ára aldur. Í því samhengi gerir meiri hlutinn sambærilegar breytingar á 18. gr. frumvarpsins um breytingar á lögum um mannanöfn, nr. 45/1996. Í þessu sambandi leggur meiri hlutinn jafnframt til að bætt verði við 16. gr. frumvarpsins að ráðherra hafi heimild til að setja reglugerð um störf sérfræðinefndar um breytingar á kynskráningu barna skv. 9. gr., m.a. um það í hvaða tilvikum barnaverndarnefnd skuli gert viðvart. Meiri hlutinn áréttar að við gerð reglugerðarinnar tryggi ráðherra að tekið verði fullt tillit til aldurs og þroska barna og réttar þeirra til að taka ákvarðanir um eigið líf. Auk þess leggur meiri hlutinn til breytingar á ákvæði til bráðabirgða II þar sem starfshópnum verði falið að fara nánar yfir þetta fyrirkomulag.
    Þá var rætt um þann möguleika að einstaklingar gætu fengið útgefið vegabréf eða aukavegabréf með annarri kynskráningu en væri skráð í þjóðskrá ef sérstakar aðstæður væri fyrir hendi, án þess að þurfa að breyta skráningunni oftar en æskilegt væri. Að mati meiri hlutans er æskilegt að þetta atriði verði skoðað nánar af þeim starfshópi sem skipaður verður til að fjalla um og gera tillögur um breytingar á öðrum lögum sem nauðsynlegar eru til að tryggja réttindi trans fólks og intersex fólks, sbr. ákvæði til bráðabirgða II.

Breyting á skráðu kyni barns sem er yngra en 15 ára (5. gr.).
    Nefndinni var bent á að í yngri aldurshópum hefði þeim sem vilja breyta kyni sínu fjölgað gífurlega. Stór hluti þeirra skipti þó um skoðun. Í því samhengi var bent á að mun erfiðara væri að breyta kyni ef búið væri að breyta opinberri skráningu og nafni. Því ætti ferlið að vera mun lengra svo að barn og foreldri fengju lengri umþóttunartíma. Þá komu fram svipuð sjónarmið og um 4. gr. frumvarpsins, m.a. um hvort börn yngri en 18 ára gætu breytt kynskráningu án umsagnar sérfræðinga og án þess að vera í þjónustu hjá transteymi BUGL og mikilvægi þess að barn gæti leitað stuðnings sérfræðinga ef það nyti ekki stuðnings forsjáraðila sinna. Meiri hlutinn vísar til framangreindrar umfjöllunar í þeim efnum.
    Við meðferð málsins var einnig bent á að ákveðið ósamræmi væri milli eigin- og millinafnabreytinga barna sem væru yngri en 15 ára og hefðu samþykki forsjáraðila sinna eftir því hvort um væri að ræða breytingu á kynskráningu barns og samhliða því að breyta eigin- eða millinafni eða hvort um væri að ræða barn sem einungis vildi breyta eigin- eða millinafni. Meiri hlutinn áréttar að frumvarpið fjallar aðeins um rétt barna með kynmisræmi en ekki um rétt annarra barna. Að mati meiri hlutans eru málefnalegur ástæður fyrir því að barn sem breytir um kyn fái að breyta um nafn með öðrum skilyrðum en þegar barn óskar eftir því að breyta nafni sínu af öðrum ástæðum. Meiri hlutinn bendir þó á að með hliðsjón af tillögu meiri hlutans um hækkun aldursviðmiða í 4. og 5. gr. frumvarpsins eru lagðar til sambærilegar breytingar á 18. gr. um breytingu á lögum um mannanöfn.
    Í 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvörðun um að breyta kynskráningu barns skuli tekin með hagsmuni þess að leiðarljósi og vera í samræmi við vilja þess og þróun kynvitundar. Meiri hlutinn telur betur fara á því að 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. verði í sérmálsgrein til að taka af öll tvímæli um að þessi sjónarmið þurfi að hafa til hliðsjónar hvort sem um er að ræða ákvörðun barns og forsjáraðila skv. 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins eða breytingu á skráning kyns og nafni með samþykki sérfræðinefndar skv. 9. gr., sbr. 3. mgr. 5. gr. frumvarpsins. Þá leggur meiri hlutinn til breytingar á 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins þannig að fram komi að beiðni um kynskráningu á grundvelli þess ákvæðis skuli beint til Þjóðskrár Íslands sem og að ákvæði 2.–4. mgr. 4. gr. frumvarpsins gildi jafnframt um ákvæðið.

Hlutlaus skráning kyns (6. gr.).
    Í 6. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir hlutlausri kynskráningu, jafnt hjá opinberum aðilum og einkaaðilum. Á fundum nefndarinnar var bent á að mikilvægi þess að þessum breytingum væru sett tímamörk og að eftirlit yrði haft með breytingarferlinu. Meiri hlutinn bendir á að skv. 3. mgr. 17. gr. frumvarpsins hafa aðilar sem skrásetja kyn 18 mánaða frest frá gildistöku laganna til að laga skráningarform, eyðublöð, skilríki og þess háttar að fyrirmælum 2. mgr. 6. gr. frumvarpsins.

Takmörkun á heimild til að breyta skráningu kyns (7. gr.).
    Fram komu sjónarmið um að frumvarpið gerði ekki nægjanlega vel ráð fyrir að kynvitund einstaklinga gæti þróast með tímanum. Þá var bent á jafnvel þyrfti að breyta skráningu kyns af öryggisástæðum. Þá komu fram athugasemdir um að ekki væri skýrt hvert beina ætti umsókn um breytingu á skráningu kyns að nýju og jafnframt að um matskennda ákvörðun væri að ræða og ekki væri skýrt hvenær hafna mætti slíkri beiðni. Enn fremur væri ekki tekið fram hvort synjun á slíkri beiðni væri kæranleg. Þá var áréttað mikilvægi þess að hlutaðeigandi aðilar, sem tækju afstöðu til atriða sem varða trans og intersex fólk, hefði þekkingu á málefnum þeirra.
    Meiri hlutinn bendir á að í 4. gr. frumvarpsins er m.a. kveðið á um að beiðni um breytta skráningu kyns skuli beint til Þjóðskrár Íslands. Með hliðsjón af því ákvæði telur meiri hlutinn rökrétt að beiðni um breytta kynskráningu að nýju skv. 7. gr. frumvarpsins skuli jafnframt beint til Þjóðskrár Íslands og leggur því til breytingar þess efnis. Þá bendir meiri hlutinn á að ákvarðanir Þjóðskrár Íslands sæta kæru til viðkomandi ráðherra, sbr. forsetaúrskurð um skiptingu starfa ráðherra, skv. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, nema annað sé tekið fram í öðrum lögum, sbr. 6. gr. laga um Þjóðskrá Íslands, nr. 70/2018.

Áhrif breyttrar skráningar kyns á réttarstöðu (8. gr.).
    Í 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins segir að einstaklingur sem hefur breytt opinberri skráningu kyns síns njóti allra þeirra réttinda að lögum sem skráð kyn ber með sér. Nokkuð var rætt um aðstæður sem gætu skapast þar sem óljóst væri hvernig bregðast ætti við, svo sem hvort einstaklingi sem væri með skráð kyn sem ekki væri í samræmi við útlit hans væri heimilt að nota búningsaðstöðu hvors kyns eða hvort einstaklingi sem væri með skráð kyn sem væri ekki í samræmi við útlit hans væri heimilt að nýta sér kvennaathvarf. Meiri hlutinn tekur fram að framangreint varðar sjónarmið um jafnræði en jafnframt um sanngirni. Meiri hlutinn telur að áfram þurfi að standa vörð um réttindi kvenna. Meginreglan ætti að vera að trans kona hafi t.d. aðgengi að svæði sem eingöngu er ætlað fyrir konur en það er hugsanlegt að henni geti verið meinaður aðgangur ef það er gert í lögmætum tilgangi og unnt er að réttlæta það með málefnalegum ástæðum og jafnframt ekki gengið lengra en nauðsyn krefur. Meiri hlutinn áréttar að hvert tilvik þurfi þó að skoða fyrir sig.
    Meiri hlutinn leggur þá til breytingar á tilvísun í 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins þannig að vísað verði jafnframt til 5. gr. frumvarpsins.

Sérfræðinefnd um breytingar á kynskráningu barns (9. gr.).
    Við meðferð málsins var rætt um sérfræðiþekkingu þeirra sem eiga að skipa sérfræðinefnd um breytingar á kynskráningu barna. Fram komu sjónarmið um það að útlista ætti nánar kunnáttu og reynslu nefndarmanna eða áskilja að þeir hefðu sérþekkingu á þeim viðfangsefnum sem þeim væru ætluð. Þá mættu einnig sitja í nefndinni aðrir fagaðilar. Samhljómur var þó um að mikilvægast væri að viðkomandi hefði þekkingu á málefnum trans fólks sem og á geðheilbrigði barna og unglinga. Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi þess að sérfræðinefndin verði skipuð mönnum sem hafa sérþekkingu á viðfangsefninu og beinir því til ráðherra að tryggja að slík þekking verði innan nefndarinnar. Meiri hlutinn bendir enn fremur á að nefndarmönnum er jafnframt heimilt að afla álits annarra sérfræðinga eftir því sem ástæða þykir til.
    Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að samkvæmt almennum reglum eru ákvarðanir sérfræðinefndarinnar kæranlegar til forsætisráðuneytis. Þá kemur fram að þó verði að gera ráð fyrir að endurskoðun æðra stjórnvalds á ákvörðun sérfræðinefndar lúti aðeins að atriðum sem varða meðferð málsins enda krefðist efnisleg endurskoðun sambærilegrar sérfræðiþekkingar og væri hjá nefndinni. Meiri hlutinn tekur fram að hér er takmarkað hvað kemur til endurskoðunar æðra stjórnvalds og er einungis átt við þau tilvik þegar aðili telur að sérfræðinefndin hafi ekki virt ákvæði stjórnsýslulaga, t.d. um andmælarétt, rannsóknarskyldu, eða reglna um vanhæfi. Með hliðsjón af framangreindu telur meiri hlutinn því ástæðu til að taka það sérstaklega fram í ákvæðinu að einungis verði unnt að skjóta ákvörðun sérfræðinefndarinnar til æðra stjórnvalds hvað málsmeðferð varðar.

Líkamleg friðhelgi (11. gr.).
    Við meðferð málsins voru gerðar athugasemdir við að frumvarpið tryggði ekki börnum undir 16 ára aldri líkamlega friðhelgi og vernd gegn ónauðsynlegum inngripum í kyneinkenni þeirra án samþykkis þeirra. Það fari gegn markmiði frumvarpsins og sjálfræðis um breytingar á kyneinkennum, sbr. 1. gr. og d-lið 3. gr. frumvarpsins. Þá var bent á að flest brot á líkamlegri friðhelgi þegar kemur að kyneinkennum séu framin þegar einstaklingar eru á barnsaldri. Þannig verði að óbreyttu nær öll brot á líkamlegri friðhelgi enn leyfileg. Þá kom fram að að lágmarki væri nauðsynlegt að halda skrá yfir varanlegar breytingar eða inngrip sem gerð væru á kyneinkennum barna. Engin rök væru fyrir því að fresta því að lögbinda skráningu á inngripum í kyneinkenni barna.
    Meiri hlutinn bendir á að í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að ljóst er að skiptar skoðanir eru um aðgerðir sem fela í sér breytingar á kyneinkennum barna. Þá kemur fram að mikilvægt sé að halda umræðu áfram og því lagt til ákvæði til bráðabirgða við frumvarpið þar sem gert er ráð fyrir að ráðherra setji á fót starfshóp til að vinna að málefnum barna sem fæðast með ódæmigerð kyneinkenni og gera tillögur um úrbætur. Meiri hlutinn tekur undir framangreint og tekur jafnframt undir að ótímabært sé að gera tillögu að ákvæði um breytingar á kyneinkennum þessara barna þar sem ýmis atriði í því sambandi þurfi frekari skoðunar við. Í þessu samhengi þurfi t.d. að hafa til hliðsjónar rétt barna til heilbrigðisþjónustu, sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, og kröfu um skýrleika refsiheimilda, sbr. 69. gr. stjórnarskrárinnar.
    Aftur á móti komu fram sjónarmið um að líta yrði til hagsmuna og réttinda intersex barna með meira afgerandi hætti en frumvarpið gerir ráð fyrir. Annars vegar væri varhugavert að hægt verði að gera varanlegar breytingar á kynfærum, kynkirtlum eða öðrum kyneinkennum einstaklinga undir 16 ára aldri og því verði að fara varlega í slíkar aðgerðir án samþykkis viðkomandi barna. Hins vegar væri varhugavert að samþykki barns eitt og sér dygði til slíkra aðgerða hefðu þau náð 16 ára aldri. Fram komu sjónarmið um mikilvægi þess að sérstaklega yrði hugað að sérstökum stjórnarskrárbundnum rétti barna til verndar og að aldrei væru gerðar slíkar aðgerðir á börnum nema farið hefði fram sérstakt mat á því að slík aðgerð væri barni fyrir bestu og að börn fengju ávallt að tjá sig áður en ákvarðanir væru teknar og tekið væri aukið tillit til skoðana þeirra og óska eftir því sem aldur og þroski leyfðu.
    Með hliðsjón af framangreindu leggur meiri hlutinn til þá breytingu á 11. gr. frumvarpsins að þegar um er að ræða barn á aldrinum 16–18 ára þurfi jafnframt mat teymis barna- og unglingageðdeildar um kynvitund og ódæmigerð kyneinkenni skv. 13. gr. á því að það sé barni fyrir bestu að gera aðgerðina.

Teymi Landspítalans um kynvitund og breytingar á kyneinkennum og teymi barna- og unglingageðdeildar um kynvitund og ódæmigerð kyneinkenni (12. og 13. gr.).
    Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að teymin verði efld frá því sem nú er og lögð er sérstök áhersla á að auka hinn félagslega þátt þjónustunnar. Með frumvarpinu er lagt til að í teymunum séu ýmsir sérfræðingar sem taldir eru upp í 12. og 13. gr. frumvarpsins.
    Við meðferð málsins kom fram að ekki ætti að binda í lög hvaða starfsstéttir ættu að vera í teymunum að öðru leyti en því að þau skyldu vera þverfagleg og skipuð fagfólki með viðeigandi þekkingu og reynslu. Um er að ræða umfangsmiklar og flóknar breytingar, en slíkt ferli einkennist af aðkomu margra aðila og krefst skipulagningar og náinnar samvinnu allra sem koma að málum. Erfitt verði að veita erfiða og krefjandi meðferð án greiningar en trans fólk þurfi jafnframt mikla aðstoð frá geðheilbrigðiskerfinu til að ganga í gegnum ferlið. Þá var bent á að ekki væri t.d. minnst á hjúkrunarfræðinga í frumvarpinu og jafnframt væri álitamál hvort þörf væri á að bæta kynjafræðingi í teymið sem er ekki hluti af heilbrigðisstéttinni.
    Meiri hlutinn tekur undir að leggja skuli áherslu á að teymin séu þverfagleg og skipuð fagfólki. Þá er mikilvægt að hægt verði að nýta þá reynslu og þekkingu sem er innan spítalans hverju sinni. Þannig geti transteymi Landspítalans t.d. verið skipað félagsráðgjafa, hjúkrunarfræðingi og sérfræðingum á sviði geðlækninga, sálfræði, innkirtlalækninga og skurðlækninga og transteymi BUGL t.d. verið skipað félagsráðgjafa, hjúkrunarfræðingi og sérfræðingum á sviði barnageðlækninga, barnasálfræði og barnainnkirtlalækninga. Þá er gert ráð fyrir að teymunum verði heimilt að kalla aðra sérfræðinga til ráðgjafar og samstarfs. Í því sambandi gæti verið um að ræða kynjafræðing, kvensjúkdómalækni, talmeinafræðing, iðjuþjálfa, samtök trans fólks og intersex fólks o.fl. en þannig næst að veita samhæfða þjónustu á breiðum grundvelli að mati meiri hlutans. Meiri hlutinn leggur til breytingar á 12. og 13. gr. í samræmi við framangreint, m.a. að fella brott upptalningu á því hvernig teymin skuli skipuð. Þannig verður t.d. ekki bundið í lög að í teymunum skuli vera kynjafræðingur. Meiri hlutinn vekur þó athygli á því markmiði sem lá til grundvallar, en það var að nálgast málefni trans og intersex fólks ekki eingöngu út frá klínískum forsendum, heldur einnig og ekki síður sem félagslegt viðfangsefni. Þannig geta hefðbundin kynhlutverk t.d. haft áhrif á samfélagsleg viðhorf til þeirra sem leita þjónustu teymanna og þekking á þeim þáttum þarf því að vera fyrir hendi. Meiri hlutinn áréttar að Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin hefur fjarlægt trans af lista yfir geðsjúkadómagreiningar. Þess vegnar ítrekar meiri hlutinn jafnframt mikilvægi þess að málefni trans barna séu ekki tengd við geðræn vandamál. Meiri hlutinn beinir því til hlutaðeigandi aðila að tryggja viðeigandi þekkingu innan teymanna svo að skjólstæðingar þeirra fái sem besta og heildstæðasta þjónustu. Í þessu samhengi getur reynst farsælt að kalla til kynjafræðing til ráðgjafar og samstarfs.
    Jafnframt var á það bent við meðferð málsins að það teljist ekki til verkefna sérhæfðra deilda sjúkrahúss að hlutast til um að skjólstæðingar njóti jafningjafræðslu í samvinnu við hagsmunasamtök. Fyrst og fremst væri um að ræða klíníska vinnu en ekki fræðslu til almennings. Þá ynni teymið í samræmi við alþjóðlegar verklagsreglur. Aftur á móti komu fram sjónarmið um það hvort áskilja ætti að þeir einstaklingar sem skipuðu teymin hefðu sérþekkingu á þeim viðfangsefnum sem þeim væru ætluð. Þá væri jákvætt að teymin ættu samstarf og hefðu samráð við samtök trans fólks og intersex fólks.
    Meiri hlutinn tekur undir að almennt tíðkast það ekki á öðrum sviðum spítalans að fagteymi séu lagalega bundin samráði við hagsmuna- eða sjúklingasamtök. Meiri hlutinn leggur því til að fella brott ákvæði þar sem kveðið er á um lögbundið samráð við samtök trans fólks og intersex fólks í 12. og 13. gr. frumvarpsins, bæði hvað varðar jafningjafræðsluna og gerð verklagsreglna. Meiri hlutinn áréttar þó að teymin hafa heimild til að kalla umrædd samtök til samstarfs og ráðgjafar og telur það raunar æskilegt, en slíkt samstarf getur verið afar mikilvægt til að tryggja að þjónusta við þennan hóp sé eins og best verður á kosið. Mikilvægt er að heilbrigðisstarfsfólk fái upplýsingar og ráð um það hvernig æskilegt sé að koma fram við skjólstæðinga svo að þeim sé sýnd fyllsta virðing, t.d. hvað varðar orðnotkun.
    Að auki var nefndinni bent á að ef embætti landlæknis ætti að geta sinnt hlutverki sínu sem úrskurðaraðili skv. 12. gr. frumvarpsins þyrfti embættið að koma á fót nefnd skipaðri sérfræðingum með þekkingu á málefninu þar sem starfsfólk hefði ekki þá sérfræðiþekkingu sem nauðsynleg þætti. Meiri hlutinn telur mikilvægt að halda því fyrirkomulagi sem kveðið er á um í 12. gr. frumvarpsins en beinir því jafnframt til heilbrigðisráðuneytisins að tryggja að embætti landlæknis geti aukið fagþekkingu sína á þessu sviði.
    Þá bendir meiri hlutinn á að það er nýmæli að teymi skv. 13. gr. frumvarpsins geti jafnframt veitt intersex börnum og forsjáraðilum þeirra stuðning og ráðgjöf.

Sektir (15. gr.).
    Í 15. gr. frumvarpsins er kveðið á um að brot gegn lögunum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim geti varðað sektum nema þyngri refsing sé áskilin í öðrum lögum.
    Mikilvægt er að refsiheimildir laga séu skýrar og afdráttarlausar og uppfylli ákvæði 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um skýrleika refsiákvæða. Í því felst að lýsing á hinni refsiverðu háttsemi verður að koma skýrt fram í lagatexta og hafa áþreifanleg viðmið. Í frumvarpinu er að finna ýmiss konar ákvæði, til að mynda um skyldu opinberra aðila og einkaaðila til að gera ráð fyrir hlutlausri skráningu kyns, um skyldu ráðherra til að skipa sérfræðinefnd um breytingar á kynskráningu barna, um að á Landspítala skuli starfa teymi sérfræðinga um kynvitund og breytingar á kyneinkennum og á barna- og unglingageðdeild teymi sérfræðinga um kynvitund og ódæmigerð kyneinkenni o.fl. Með 15. gr. eru brot við þessum ákvæðum sem og öðrum öll gerð refsiverð. Þá er í frumvarpinu heimild til setningar reglugerðar um framkvæmd laganna, t.d. um kröfur til gagna sem lögð eru fram skv. 1. mgr. 10. gr. Brot á ákvæðum þeirrar reglugerðar verða einnig refsiverð verði ákvæðið óbreytt gert að lögum en ekki liggur fyrir hvernig ákvæði reglugerðarinnar verða.
    Með vísan til 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar leggur meiri hlutinn til að 15. gr. frumvarpsins verði afmörkuð og þar verði vísað til þeirra ákvæða laganna sem greininni er ætlað að ná til og reglugerða settra samkvæmt þeim, sem og að heimilt verði að gera lögaðila sekt vegna brota á þeim ákvæðum.

Gildistaka (17. gr.).
    Samkvæmt 3. mgr. 17. gr. frumvarpsins hafa aðilar sem skrásetja kyn 18 mánaða frest frá gildistöku laga þessara til að laga skráningarform, eyðublöð, skilríki og þess háttar að fyrirmælum 2. mgr. 6. gr. Nefndinni var bent á að greiningarvinna og nauðsynlegar breytingar á kerfum Þjóðskrár Íslands muni taka a.m.k. tvö ár. Meiri hlutinn beinir því til forsætisráðuneytis og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis að tryggja nauðsynlegt fjármagn svo að hægt verði að gera þær breytingar á skráningarkerfi þjóðskrár sem nauðsynlegar eru í tengslum við frumvarp þetta og innan þess frests sem kveðið er á um í 3. mgr. 17. gr. frumvarpsins.

Breytingar á öðrum lögum (18. gr.).
    Nefndinni var bent á að gera þyrfti frekari breytingar á lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008, til að tryggja mætti þeim einstaklingum sem ekki tilheyra karlkyni eða kvenkyni réttindi sín, sbr. t.d. 18.–20. gr. laganna. Meiri hlutinn bendir á að í forsætisráðuneytinu er unnið að heildarendurskoðun laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla og er stefnt að því að ný heildarlög verði lögð fram á haustþingi 2020. Meiri hlutinn beinir því til ráðuneytisins að í þeirri vinnu verði tekið tillit til þess að það falla ekki allir undir hina hefðbundnu kynjaskiptingu í karlkyn og kvenkyn.
    Með frumvarpinu er jafnframt gert ráð fyrir breytingum á lögum um mannanöfn, nr. 45/1996. Nefndinni var bent á að breyta þyrfti síðari málslið 12. gr. laga um mannanöfn þannig að fjallað verði einnig um rétt erlends ríkisborgara, með hlutlausa skráningu kyns, til að kenna sig við föður eða móður maka síns, í samræmi við fyrirhugaða breytingu á 3. mgr. 8. gr. laga um mannanöfn, sbr. c-lið 2. tölul. 1. mgr. 18. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn beinir því til starfshópsins sem skipaður verður samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II að skoða þetta atriði nánar.
    Við meðferð málsins var bent á ýmis atriði sem varða stöðu þeirra sem þurfa að afplána refsingu í fangelsi, en samkvæmt lögum um fullnustu refsinga, nr. 15/2016, á m.a. að taka tillit til kynferðis þegar ákveðið er í hvaða fangelsi afplánun skuli fara fram. Þá væri óljóst hver væri tilgangurinn með því að bæta kynvitund við upptalningu á því sem taka ætti tillit til við ákvörðun um vistunarstað, sbr. a-lið 3. tölul. 18. gr. frumvarpsins, þar sem nú þegar beri að taka tillit til kyns fanga við slíka ákvörðun. Eins væri óljóst hvar vista ætti þá fanga sem væru með hlutlausa skráningu kyns. Meiri hlutinn tekur fram að löggjöf sem þessi muni eðlilega hafa áhrif á framkvæmd eða löggjöf á ýmsum sviðum. Meiri hlutinn áréttar því mikilvægi vinnu starfshópsins samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II.
    Í 43. gr. laga um fullnustu refsinga er kveðið á um samneyti kynja í fangelsi. Í frumvarpinu er m.a. lögð til sú breyting á 2. mgr. 43. gr. að fanga verði óheimilt að fara inn í klefa fanga af öðru kyni. Jafnframt er í frumvarpinu lagt til að nýrri málsgrein verði bætt við 43. gr. þar sem segir að Fangelsismálastofnun geti ákveðið annað ef brýnir hagsmunir fangans eða annarra fanga krefjast þess, sbr. 2. lið c-liðar 3. tölul. 18. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn leggur til að forstöðumanni, í samráði við Fangelsismálastofnun, verði falið að taka slíka ákvörðun. Slík breyting er gerð til þess að gæta samræmis við önnur ákvæði laganna þar sem um innanhússmál fangelsanna er að ræða. Því leggur meiri hlutinn einnig til sambærilegar breytingar á d-lið 3. tölul. 18. gr. frumvarpsins á þá leið að forstöðumanni verði falið að taka þá ákvörðun í stað Fangelsismálastofnunar. Í d-lið 3. tölul. 18. gr. kemur jafnframt fram sú viðbót við 2. mgr. 70. gr. laga um fullnustu refsinga að Fangelsismálastofnun geti vikið frá þeirri meginreglu að leit á fanga innanklæða skuli gerð af fangelsisstarfsmanni sama kyns krefjist brýnir hagsmunir fangans eða annarra fanga þess. Meiri hlutinn leggur til að fellt verði brott skilyrði um hagsmuni annarra fanga. Þá er að mati meiri hlutans eðlilegra, sem og í samræmi við lögin, að forstöðumaður taki þessa ákvörðun en hagsmunir annarra fanga eigi ekki að hafa áhrif á slíka ákvörðun.
    Meiri hlutinn bendir á að frumvarpið kallar á fleiri breytingar en gert er ráð fyrir með 18. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn áréttar að starfshópi verði falið að fjalla um og gera tillögur að breytingum á öðrum lögum sem nauðsynlegar eru til að tryggja réttindi trans fólks og intersex fólks, sbr. ákvæði til bráðabirgða II. Meiri hlutinn beinir því til starfshópsins að kanna jafnframt þær ábendingar sem hafa borist nefndinni um frekari breytingar á öðrum lögum.

Ákvæði til bráðabirgða I.
    Við meðferð málsins komu fram sjónarmið að skortur væri á mikilvægri vernd fyrir intersex börn í frumvarpinu. Sérstaklega þyrfti að koma í veg fyrir ónauðsynlegar, óafturkræfar og inngripsmiklar aðgerðir á börnum sem fæðast með ódæmigerð kyneinkenni. Það væri galli á frumvarpinu að ekki væri tekin skýr afstaða gegn slíkum aðgerðum. Þá væri ósamræmi að enn sé heimilt að framkvæma aðgerðir sem eiga að taka af skarið um kyn barnsins, án samráðs við barnið sjálft. Bæta þyrfti við ákvæði sem legði bann við ónauðsynlegum og óafturkræfum aðgerðum á intersex börnum án samþykkis þeirra. Jafnframt komu fram sjónarmið um að varanlegar breytingar á kynfærum, kynkirtlum eða öðrum kyneinkennum barna undir 16 ára aldri, sem ekki stafi af brýnni heilsufarslegri nauðsyn, verði gerðar óheimilar þar til starfshópurinn hafi lokið störfum. Meiri hlutinn vísar til fyrri umfjöllunar um framangreint.
    Í ákvæði til bráðabirgða I er ákvæði um skipan starfshóps og er tilgreint hvernig sá hópur skuli samsettur. Við meðferð málsins komu fram sjónarmið um mikilvægi þess að sérstaklega yrði fjallað um viðkvæm og flókin mál barna yngri en 16 ára. Jafnframt þyrfti að líta sérstaklega til reynslu og upplifunar þeirra einstaklinga sem í hlut eiga en afar mikilvægt væri að réttindi barna með ódæmigerð kyneinkenni væru tryggð. Auk þess var fjallað um að sjónarmið siðfræðinga ættu að hafa aukið vægi innan starfshópsins og því lagt til að þeir yrðu tveir frekar en einn. Þá ætti að setja starfstíma hópsins tímamörk í ljósi nauðsynjar þess að vernda réttindi barna með ódæmigerð kyneinkenni. Þá var nefndinni bent á að nýta mætti upphafleg drög að frumvarpi sem afhent voru velferðarráðuneyti á árunum 2017–2018. Meiri hlutinn beinir því til ráðherra að sá starfshópur sem verði skipaður hafi til hliðsjónar þau sjónarmið sem hafa komið fram við meðferð málsins hjá nefndinni. Að auki leggur meiri hlutinn til að sett verði tímamörk um vinnu starfshópsins og að hópurinn skili niðurstöðum sínum og tillögum 12 mánuðum eftir gildistöku laganna.

Ákvæði til bráðabirgða II.
    Í ákvæði til bráðabirgða II er kveðið á um skipun starfshóps til að fjalla um og gera tillögur að breytingum á öðrum lögum sem nauðsynlegar eru til að tryggja réttindi trans fólks og intersex fólks. Nefndinni var bent á mikilvægi þess að hlutaðeigandi stofnanir kæmu að vinnu starfshópsins, þar á meðal Sjúkratryggingar Íslands og Þjóðskrá Íslands. Mikilvægt væri að réttarstaða einstaklinga breyttist hvorki né skertist við ákvörðun hans um að nýta rétt sinn til að ákveða eigið kyn hvort sem um væri að ræða breytingu á kyni eða val um að vera kynlaus. Tryggja þurfi m.a. heilbrigðisþjónustu hópsins og að ekki verði rof á þjónustu við hann þegar ákvörðun er tekin. Meiri hlutinn tekur undir framangreint. Enn fremur er nefndinni ætlað að kanna hvort æskilegt sé að lækka aldursviðmið vegna réttar til að breyta skráningu kyns niður í 15 ár í samvinnu við Barnaverndarstofu, umboðsmann barna, Samtökin '78 og Trans Ísland. Þá eru lögð til sömu tímamörk og í ákvæði til bráðabirgða I um að starfshópurinn skili niðurstöðum sínum og tillögum 12 mánuðum eftir gildistöku laganna.
    Að auki leggur meiri hlutinn til minni háttar orðalagsbreytingar eða lagfæringar. Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 11. júní 2019.

Páll Magnússon,
form.
Steinunn Þóra Árnadóttir,
frsm.
Bryndís Haraldsdóttir.
Kolbeinn Óttarsson Proppé. Þórarinn Ingi Pétursson.