Ferill 711. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
150. löggjafarþing 2019–2020.
Prentað upp.
Þingskjal 1219 — 711. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um opinberan stuðning til fjárfestinga í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum.
Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
1. gr.
Markmið.
2. gr.
Sérstakur sjóður.
Ráðherra er heimilt að fela þriðja aðila með samningi faglega umsýslu Kríu – sprota- og nýsköpunarsjóðs.
3. gr.
Hlutverk.
Að jafnaði skal stjórn taka ákvarðanir um fjárfestingu í sérhæfðum sjóðum einu sinni á ári. Auglýsa skal opinberlega eftir umsóknum.
4. gr.
Stjórn.
Stjórnin hefur yfirumsjón með starfsemi Kríu – sprota- og nýsköpunarsjóðs. Verkefni stjórnar eru meðal annars:
1. gerð starfsreglna sem staðfestar skulu af ráðherra,
2. að hafa yfirumsjón með rekstri og umsýslu sjóðsins,
3. að auglýsa eftir umsóknum um þátttöku í sérhæfðum sjóðum,
4. mat á umsóknum um þátttöku í sérhæfðum sjóðum,
5. ákvarðanir um þátttöku í sérhæfðum sjóðum og samningagerð varðandi slíka þátttöku,
6. gerð ársreiknings og ársskýrslu um starfsemi og fjárfestingar sjóðsins til ráðherra,
7. ávöxtun eigin fjár.
Ráðherra ákveður þóknun stjórnarmanna.
5. gr.
Rekstur.
1. framlag úr ríkissjóði sem veitt er á fjárlögum hverju sinni,
2. arður af fé sjóðsins,
3. aðrar tekjur.
Allur kostnaður af rekstri Kríu – sprota- og nýsköpunarsjóðs greiðist af fé sjóðsins.
6. gr.
Endurskoðun reikninga.
7. gr.
Þagnarskylda.
Sá sem veitir viðtöku upplýsingum í tengslum við verk sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir.
8. gr.
Reglugerð.
9. gr.
Gildistaka.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Frumvarpið felur í sér að komið verður á fót nýjum sjóði í eigu ríkisins, Kríu – sprota- og nýsköpunarsjóði, sem hefur það hlutverk að taka þátt í stofnun sérhæfðra sjóða sem hafa þann tilgang að fjárfesta í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum, svokölluðum vísisjóðum (e. venture capital funds), og stuðla þannig að uppbyggingu, vexti og aukinni samkeppnishæfni atvinnulífsins með því að til verði heilbrigt umhverfi áhættufjármagns til fjárfestingar í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum hér á landi. Í sáttmála ríkisstjórnarflokkanna um ríkisstjórnarsamstarf og eflingu Alþingis kemur fram að nýsköpun og hvers konar hagnýting hugvits sé mikilvæg forsenda fjölbreytts atvinnulífs, sterkrar samkeppnisstöðu, hagvaxtar og velferðar þjóða, ekki síst í ljósi þeirra þjóðfélagsbreytinga sem vænta megi í atvinnu- og menntamálum vegna örra tæknibreytinga. Í nýsköpunarstefnu fyrir Ísland sem birt var haustið 2019 kemur fram að ríkisstjórnin muni vinna að því að skilyrði hér á landi fyrir frumkvöðla og sprotafyrirtæki verði framúrskarandi og að ljóst sé að einfalda þurfi starfsumhverfi þeirra, efla stoðkerfið, auka aðgengi að fjármagni og erlendum sérfræðingum og styðja við sókn á alþjóðavettvangi. Með frumvarpi þessu er lagður grundvöllur að því að framangreindum markmiðum verði náð með því verkefni sem komið verður í framkvæmd á grundvelli frumvarps þessa.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í greinargerð með þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024, sem samþykkt var 20. júní 2019, kemur fram að á tímabilinu skuli ráðist í áætlun um fjármögnun sprotafyrirtækja og nýsköpunar í samstarfi stjórnvalda og einkafjárfesta. Í fjármálaáætluninni kemur fram að eftirsóknarvert sé að stuðla að því að á Íslandi styrkist grundvöllur fjárfestingar í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum og að alls staðar þar sem tekist hefur að koma á fót slíkri starfsemi sem fjármagnar áhættusöm sprota- og nýsköpunarfyrirtæki hafi þurft umtalsverða aðkomu frá hinu opinbera. Í fjármálaáætluninni er lagt upp með að fjárfestingarsjóðir í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum geti, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, óskað eftir mótframlagi frá stjórnvöldum og að tilgangurinn með slíkri aðkomu sé að stórauka aðgengi sprotafyrirtækja að áhættufjármagni á fyrstu stigum vaxtar. Með því er stuðlað að mótun og þroska frumtaksfjárfestingarsjóða og aukinni þátttöku einkafjárfesta í sprota- og nýsköpunarsjóðum. Markmið með aðkomu stjórnvalda að slíkri aðgerð er að ýta undir að hér á landi verði til umhverfi sem styðji við starfsemi slíkra sjóða til hagsbóta fyrir sprota- og nýsköpunarfyrirtæki. Þannig muni aðgengi sprotafyrirtækja að áhættufjármagni á fyrstu stigum stóraukast og jafnframt verði stuðlað að mótun og þroska þeirrar viðskiptaþekkingar sem styður við öran vöxt og verðmætasköpun í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum. Þá kemur fram í nýsköpunarstefnu til ársins 2030 það markmið að hér á landi verði þroskað umhverfi nýsköpunarfjárfestinga og að sprota- og nýsköpunarfyrirtæki hafi aðgang að sérhæfðum fjárfestingarsjóðum fyrir nýsköpun á sprotastigi og fyrstu stigum vaxtar. Í stefnunni er tilgreint að stjórnvöld muni styðja við þá þróun með þátttöku í sérstökum sjóðum sem fjárfesti í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum þar sem markaðsbrestir eru til staðar og þannig muni íslensk stjórnvöld leggja sig fram um að stækka heimavöll íslenskra nýsköpunarfyrirtækja til að tækifæri til markaðssetningar og fjármögnunar góðra hugmynda takmarkist ekki við íslenska efnahagskerfið.
Með frumvarpinu er lögð til umgjörð um aðkomu ríkisins að sérhæfðum sjóðum sem eru í daglegu tali kallaðir vísisjóðir en slíkir sjóðir eru sérhæfðir áhættufjárfestingarsjóðir. Hugtakið er ekki skilgreint sérstaklega í íslensku lagamáli og er því í frumvarpi þessu og greinargerð með því vísað til sérhæfðra sjóða, sem er rúm skilgreining og nær yfir ýmsar tegundir sjóða um sameiginlegar fjárfestingar, eða sérhæfðra sjóða um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum en vísisjóðir falla undir þessi hugtök. Vísisjóðir eru ólíkir hefðbundnum sjóðum um sameiginlega fjárfestingu meðal annars að því leyti að þeir hafa að jafnaði meiri áhrif á stefnumótun, rekstur og almenna ákvarðanatöku í þeim fyrirtækjum sem sjóðirnir fjárfesta í. Fjölmargar rannsóknir hafa sýnt fram á að þátttaka slíkra sjóða í uppbyggingu nýsköpunarfyrirtækja leiðir til þess að fleiri vel heppnuð fyrirtæki verða til, í þeim skilningi að þau vaxa hraðar, skapa fleiri störf og meiri verðmæti en fyrirtæki sem njóta ekki slíkrar fjármögnunar. Stjórnvöld víðs vegar um heim styðja við fjármögnun sprota- og nýsköpunarsjóða með ýmsum hætti og hefur nokkrum mismunandi aðferðum verið beitt í því skyni. Á undanförnum árum hafa komið út nokkrar skýrslur þar sem fjallað er um aðkomu hins opinbera að fjárfestingum í nýsköpunarfyrirtækjum þar sem lagt er til að meginstefna stjórnvalda miðist við að beina opinberum fjárfestingum í sjóðasjóði þar sem fjárfest er með einkafjárfestum.
Fjármögnun fyrirtækja sem byggjast alfarið, eða nær alfarið, á hugviti lýtur nokkuð öðrum lögmálum en fjármögnun í rótgrónari atvinnuvegum þar sem veðhæfar eignir eða fyrirsjáanlegt tekjuflæði getur legið til grundvallar fjármögnun í bönkum eða á skuldabréfamarkaði. Því er mikilvægt fyrir stefnu stjórnvalda að styðja markvisst við uppbyggingu á nýsköpunardrifnum atvinnuvegum og stuðla þannig að vexti sprota- og nýsköpunarfyrirtækja, auk þess að tryggja að á Íslandi sé aðgengi að fjármagni sem sé sérhæft fyrir þess háttar starfsemi. Sú tegund sjóða sem hér er lagt til að stutt verði við er skilgreind sem ákveðin tegund af framtaksfjárfestingarsjóðum (e. private equity fund), en þó er töluverður munur á starfsemi og hlutverki sérhæfðra sjóða um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum, sem frumvarp þetta miðar að, og hefðbundnari framtaksfjárfestingarsjóðum. Einkum felst munurinn í því að hefðbundnari framtaksfjárfestar leggja fé ýmist til vaxtar eða umbreytingar á fyrirtækjum sem þegar geta talist nokkuð rótgróin og hafa jafnan umtalsverðar tekjur eða sterka stöðu á markaði. Sérhæfðir sjóðir um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum fjárfesta hins vegar gjarnan í fyrirtækjum nokkru áður en þau verða rótgróin, byggjast jafnvel fyrst og fremst á hugmynd, viðskiptatilgátu eða öðrum óáþreifanlegum þáttum. Fyrirtæki sem sérhæfðir sjóðir um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum fjárfesta í eru jafnvel ekki starfandi á markaði sem er orðinn rótgróinn og því sjálfur í mótun eða vexti. Slíkir sjóðir koma þannig mun fyrr inn í rekstur fyrirtækja en hefðbundnari framtaksfjárfestingarsjóðir og brúa þar ákveðið bil í fjármögnun sem reynist oft erfitt fyrir sprota- og nýsköpunarfyrirtæki. Nokkrir sérhæfðir sjóðir um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum að alþjóðlegri fyrirmynd hafa verið stofnaðir á Íslandi á síðasta rúma áratug; Frumtak I árið 2008 en síðan hafa fjórir sambærilegur sjóðir bæst við: Frumtak II, Eyrir Sprotar (nú Eyrir Ventures) og Brunnur Ventures voru stofnaðir 2015 og Crowberry Capital 2017. Fjárfestar í þeim eru að mestu leyti lífeyrissjóðir en einnig hafa einstaklingar, bankar og fagfjárfestasjóðir tekið þátt í fjármögnun sérhæfðra sjóða um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum.
Markmið frumvarpsins er, sem fyrr segir, að stuðla að stofnun sérhæfðra sjóða um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum sem uppfylla tilteknar kröfur sem eru til þess fallnar að auka líkur á árangri. Lagður verður grunnur að því að á Íslandi verði alþjóðlega samkeppnishæft og kvikt umhverfi sem styðji við mótun slíkra sjóða sem aftur styður við uppbyggingu nýsköpunarfyrirtækja hér á landi. Þannig mun aðgengi sprota- og nýsköpunarfyrirtækja að áhættufjármagni á fyrstu stigum stóraukast; þeim hluta íslensks atvinnulífs sem byggist á nýsköpun og hugviti verður gert kleift að ná hraðari, arðbærari og alþjóðlegri vexti; skipulag íslensks nýsköpunarumhverfis verður með þeim hætti að það falli vel að alþjóðlegu umhverfi nýsköpunar- og vaxtarfjárfestingar og einkafjárfestum, svo sem lífeyrissjóðum og öðrum stofnanafjárfestum, verður gert auðveldara um vik að taka þátt í fjárfestingum nýsköpunar- og sprotasjóða með arðsemi að leiðarljósi.
3. Meginefni frumvarpsins.
3.1 Efnisatriði frumvarpsins.
Frumvarpið felur í sér að settur verður á fót sérstakur sjóður í eigu íslenska ríkisins sem lýtur sérstakri stjórn. Tilgangur sjóðsins er að fjárfesta í öðrum sérhæfðum sjóðum sem aftur fjárfesta í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum, að uppfylltum þeim skilyrðum sem kveðið verður á um í reglugerð ráðherra. Markmiðið með rekstri sjóðsins er að efla vöxt íslensks atvinnulífs með því að auka fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum með starfsemi á Íslandi.
Sjóðurinn verður sérstakur ríkisaðili og um starfsemi hans gilda þau lög og reglur sem almennt gilda um starfsemi stjórnvalda. Ákvarðanir sem teknar verða á vegum sjóðsins verða endanlegar á stjórnsýslustigi og ekki kæranlegar til ráðherra. Með stjórn sjóðsins fer fimm manna stjórn sem skipuð er af ráðherra til fjögurra ára í senn og skulu stjórnarmenn hafa haldgóða þekkingu á þeim málefnum sem starfsemi sjóðsins lýtur að. Heimilt verður að fela þriðja aðila faglega umsýslu sjóðsins með samningi við ráðherra til að halda yfirbyggingu og rekstrarkostnaði sjóðsins í lágmarki og kveða í samningi nánar á um hvaða ákvarðanir í rekstri sjóðsins verði teknar af umsýsluaðila og hverjar verði teknar af stjórn.
Í frumvarpinu er notað hugtakið sérhæfður sjóður um þá sjóði sem heimilt verður að fjárfesta í en miðað er við að aðkoman snúi aðeins að stofnun sjóða sem talist geta vísisjóðir. Breytingar eru að verða á hugtakanotkun í íslenskum lögum hvað varðar fjárfestingarsjóði. Verði frumvarp til laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, sem var lagt fram 5. nóvember síðastliðinn (341. mál, þskj. 389), að lögum munu þau gilda um alla rekstraraðila sérhæfðra sjóða, eins og þeir eru skilgreindir, óháð því í hvaða rekstrarformi rekstraraðilinn eða viðkomandi sjóðir eru reknir. Almennt er heimilt að nota hvaða félagaform sem hentar fyrir rekstraraðila sérhæfðra sjóða og sjóðina sjálfa, nema sérstakar reglur gildi þar um. Ætlunin er að lög um rekstraraðila sérhæfðra sjóða muni gilda um rekstraraðila þeirra sjóða sem Kría fjárfestir í og um sjóðina sjálfa gildir einnig löggjöf á sviði félagaréttar eftir rekstrarformi. Þetta frumvarp felur því ekki í sér sérstakar reglur um rekstur rekstraraðilanna eða sjóðina sjálfa heldur aðeins um umgjörð Kríu og skilyrði sem gilda fyrir aðkomu Kríu að sérhæfðum sjóðum. Þrátt fyrir að hugtakið sérhæfður sjóður sé rúmt getur Kría ekki fjárfest í öllum sjóðum sem falla undir skilgreininguna þar sem miðað er við að aðkoma Kríu verði aðeins að stofnun sjóða sem teljast til vísisjóða.
Aðkoma Kríu að stofnun nýrra sérhæfðra sjóða um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum verður á grundvelli auglýsingar eftir sjóðum sem uppfylla skilyrði fyrir þátttöku. Þannig verður auglýst opinberlega eftir umsóknum um þátttöku og aðeins verður mögulegt að taka þátt í nýstofnuðum, lokuðum sjóðum. Sjóðirnir mega því ekki hafa hafið fjárfestingar en verða að hafa safnað skuldbindingum frá fjárfestum fyrir tiltekinni lágmarksfjárhæð sem ákveðin verður með reglugerð. Lagt er upp með að heildarstærð sjóða sem Kría mun fjárfesta í þurfi a.m.k. að vera á bilinu 3,5–4 milljarðar kr. Þá mun hlutur Kríu aðeins geta numið ákveðnu hlutfalli eignarhluta viðkomandi sjóðs og að ákveðinni hámarksupphæð. Telji stjórn Kríu að rekstraraðilar viðkomandi sérhæfðs sjóðs um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum uppfylli þau skilyrði sem sett eru fyrir fjárfestingu, þ.m.t. starfsreglur stjórnar, er gerður samningur um framlag Kríu þar sem fram koma skilyrði sem um það gilda. Í slíkum samningi eða eftir atvikum hluthafasamkomulagi um stofnun viðkomandi sérhæfðs sjóðs eða sambærilegum samningi er gert ráð fyrir að öðrum fjárfestum í sérhæfða sjóðnum bjóðist að kaupa hlut Kríu á fyrir fram ákveðnum kjörum að ákveðnum tíma liðnum þegar frumfjárfestingartímabili sjóðsins er lokið, að jafnaði þegar líftími sjóðsins er hálfnaður. Þegar hlutur Kríu er seldur gengur fjármagnið aftur til sjóðsins og getur nýst sem framlag til stofnunar nýrra sérhæfðra sjóða um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum.
Áætlun sem þessi er í eðli sínu tímabundin en þó er ekki lagt til að lögin gildi aðeins í tiltekinn tíma. Þegar komið hefur verið á virku umhverfi sérhæfðra sjóða til fjárfestingar í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum er eðlilegt að hlutverki hins opinbera að þessu leyti sé að mestu lokið. Slíkt getur tekið töluverðan tíma og ekki fyrirsjáanlegt hversu langur sá tími getur verið. Þá getur einnig á því tímabili þótt rétt að gera breytingar á þeim skilyrðum sem gilda um aðkomu Kríu að stofnun nýrra sérhæfðra sjóða og því er lagt til að kveðið verði á um skilyrðin í reglugerð sem ráðherra setur. Skilyrðin þurfa að vera í samræmi við tilgang laganna. Nánar er fjallað um einstaka skilyrði í skýringum við 3. gr.
3.2 Alþjóðlegur samanburður.
Fjölmörg lönd hafa á undanförnum áratugum sett á fót áætlanir sem miða að því að styrkja fjármögnunarumhverfi nýsköpunar- og vaxtarfyrirtækja. Þekktustu dæmin eru líklega SBIC í Bandaríkjunum og Yozma-áætlunin í Ísrael, en hvort tveggja hafði það að markmiði að auka fjármagn sem stæði nýskapandi sprotafyrirtækjum til boða og leggja til opinbert fjármagn án þess þó að hið opinbera hefði beina aðkomu að ákvarðanatöku um hvaða verkefni hlytu fjármagn. Yozma-áætlunin var auk þess frábrugðin mörgum öðrum slíkum verkefnum að því leyti að eitt helsta markmið áætlunarinnar var áhersla á mikilvægi þroska fjárfestingariðnaðarins sjálfs, umfram það sem almennt virðist í sambærilegum verkefnum. Á undanförnum áratugum er tvennt sem er áberandi varðandi markmið stjórnvalda, einkum á Vesturlöndum, með stuðningi við fjármögnunarumhverfi nýsköpunar. Annars vegar hafa stjórnvöld ekki það markmið að hámarka eigin arðsemi af því fjármagni sem þau leggja til uppbyggingar nýsköpunarumhverfisins heldur vilja þau stuðla að heilbrigðu umhverfi slíkrar fjárfestingar. Í flestum tilvikum er því bein arðsemi stjórnvalda af þátttöku takmörkuð með einum eða öðrum hætti. Hins vegar hafa stjórnvöld ekki tekið sér það hlutverk að ákveða í hvaða fyrirtækjum skuli fjárfest heldur byggist þátttaka þeirra á því að einkaaðilar séu tilbúnir að fjárfesta samhliða hinu opinbera, hvort sem er í einstökum fyrirtækjum eða fjárfestingarsjóðum. Í Danmörku hefur verið starfandi opinber fjárfestingarsjóður frá því 1992, sem ber heitið Vækstfonden. Sjóðurinn er margþættur en einn hluti hans, VF Fonde, fjárfestir aðeins í öðrum sjóðum sem fjárfesta í fyrirtækjum sem eru mikilvæg fyrir danskt efnahagslíf. Í Finnlandi er Tesi opinber fjárfestingarsjóður og hluti hans, KRR funds-of-funds, fjárfestir í öðrum sjóðum sem eru starfandi í Finnlandi og fjárfesta í finnskum sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum. Einkennandi fyrir þessa hluta sjóðanna er að þeir eru ekki með sérstaka fjárfestingarstefnu sjálfir og einblína ekki á tilteknar atvinnugreinar eða landsvæði heldur fjárfesta í sjóðum sem uppfylla ákveðin skilyrði og fylgja þar eftir einkafjármagni. Þá hefur Evrópusambandið einnig starfrækt svipuð verkefni þar sem mótframlög eru veitt til stofnunar nýrra sérhæfðra sjóða um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum í aðildarríkjunum.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Efni frumvarpsins gaf ekki tilefni til þess að samræmi þess við stjórnarskrá væri sérstaklega metið.
Samræmi frumvarpsins við ríkisstyrktarreglur EES-samningsins var metið sérstaklega. Í gildi eru leiðbeinandi reglur Eftirlitsstofnunar EFTA um hugtakið ríkisaðstoð eins og það er notað í 1. mgr. 61. gr. EES-samningsins. Við mat á samræmi við reglur um ríkisstyrki þarf í fyrsta lagi að horfa til þess að hið opinbera mun ekki koma að ákvörðunum um fjárfestingu í tilteknum fyrirtækjum heldur verða slíkar ákvarðanir teknar af rekstraraðilum viðkomandi sjóða á grundvelli mats þeirra á fjárfestingarkostum. Þar sem lagt er upp með að opinbert fé geti að hámarki numið 30% af eigin fé viðkomandi sjóða er um minni hluta fjármagns til fjárfestingar að ræða, og að opinbert fé muni fylgja markaðshegðun einkafjárfesta og því er ekki um það að ræða að ákvörðun um fjárfestingu í fyrirtæki sé rekjanleg til ríkisins. Því er frumvarpið í samræmi við ríkisstyrkjareglur EES-samningsins sem Ísland er bundið af að þjóðarétti.
5. Samráð.
Drög að frumvarpi þessu voru birt almenningi til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda frá 19. mars til 29. mars 2020 (mál nr. S-79/2020). Umsagnir bárust frá Einari Gunnari Guðmundssyni, Háskóla Íslands, Verkfræðingafélagi Íslands, Auðnu Tæknitorgi ehf., Tryggva Hjaltasyni, J. Heath Cardie og Arrowhead ehf., Samtökum íslenskra leikjafyrirtækja (IGI), Samtökum atvinnulífsins og Samtökum iðnaðarins, Viðskiptaráði Íslands, Samtökum sprotafyrirtækja, Brunni Ventures GP ehf. og Frumtaki Ventures GP ehf., Reon ehf., Framís – samtökum framtaksfjárfesta og Erlendi Steini Guðnasyni. Brugðist hefur verið við athugasemdum umsagnaraðila eftir því sem ástæða var til. Umsagnaraðilar gerðu athugasemdir við nokkur atriði sem rétt þykir að fjalla sérstaklega um hér.
Í nokkrum umsögnum kom fram að mikilvægt væri að fjárframlög til Kríu mundu ekki skerða fjárframlög til Tækniþróunarsjóðs. Tekið er undir það enda stendur ekki til að fjárframlög til Kríu skerði framlög til Tækniþróunarsjóðs. Tækniþróunarsjóður er samkeppnissjóður sem veitir styrki til hagnýtra rannsókna og til þróunar hugmynda á upphafsstigum. Kría fjárfestir í sérhæfðum sjóðum sem fjárfesta í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum sem komin eru lengra á veg en hafa jafnvel orðið til upp úr hugmyndum sem Tækniþróunarsjóður hefur styrkt. Aðkoma Kríu er leið stjórnvalda til að brúa það bil í fjármögnunar- og vaxtarferli sprota- og nýsköpunarfyrirtækja sem reynist þeim annars erfitt. Tækniþróunarsjóður og Kría styðja þannig við hvort annað og búa til meiri samfellu í fjármögnunarferli sprota- og nýsköpunarfyrirtækja en verið hefur.
Fram kom sú athugasemd að setja ætti skilyrði um aðkomu Kríu sem lytu að því að fjárfest væri í tilteknum atvinnugreinum eða fyrirtækjum starfandi á ákveðnum sviðum, að hámarka ætti arðsemi fjárfestinga Kríu og að Kríu væri aðeins heimilt að fjárfesta tilteknum hluta fjár síns hverju sinni í einum tilteknum sjóði. Bent er á að tilgangur frumvarpsins er ekki að auka fjárfestingar í tilteknum atvinnugreinum heldur að auka fjárfestingar í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum almennt með því að auka það fjármagn sem þeim fyrirtækjum stendur til boða. Af því mun leiða aukin fjárfesting í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum á Íslandi. Þróun undanfarinnar ára hefur verið sú að líftími vísisjóða er að lengjast sem hefur áhrif á það í hvaða fyrirtækjum sjóðirnir fjárfesta. Þá er einnig bent á að tilgangur Kríu er ekki að hámarka arðsemi opinbers fjár heldur að nýta opinbert fé til að hvetja til stofnunar nýrra sjóða sem skilar sér í aukinni fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum. Það fer eftir fjölda umsókna, sem uppfylla öll skilyrði, hversu mörgum sérhæfðum sjóðum Kría fjárfestir í á hverju ári. Ekki er því mögulegt að setja sérstakt hámark á hlutfall fjárfestingar Kríu miðað við fjárframlög á hverju ári.
Í skýringum við 3. gr. kemur fram sú fyrirætlan að kveðið verði á um aðkomu erlendra aðila að nýjum sérhæfðum sjóðum sem skilyrði fyrir fjárfestingu Kríu. Sumir umsagnaraðilar bentu á að slíkt skilyrði yrði hamlandi í framkvæmd og jafnframt að aðkoma erlendra aðila gæti verið mismunandi þar sem þeir gætu meðal annars verið beinir fjárfestar í viðkomandi sérhæfðum sjóðum eða meðfjárfestar þegar þeir fjárfesta í sömu fyrirtækjum með viðkomandi sérhæfðu sjóðum. Bent er á að aðkoma erlendra aðila er mikilvæg og þeir koma almennt með víðtæka þekkingu og reynslu á fjárfestingum í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum. Með því að gera kröfu um aðkomu erlendra aðila með alþjóðlega reynslu er undirstrikað mikilvægi þess að sjálft umhverfi nýsköpunar- og sprotafjárfestinga þroskist í samræmi við hið alþjóðlega fjármögnunarumhverfi sem íslensk sprota- og nýsköpunarfyrirtæki þurfa að hafa aðgang að. Það kann hins vegar að vera rétt að aðkoma þeirra geti verið mismunandi og verður það útfært nánar í reglugerð. Þá er rétt að taka af öll tvímæli um að reglugerð sem sett verður á grundvelli laganna mun verða kynnt í opnu samráði áður en hún tekur gildi.
6. Mat á áhrifum.
Markmið frumvarpsins er að efla vöxt íslensks atvinnulífs með því að auka það fjármagn sem nýtt er til fjárfestingar í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum. Ætlunin er þannig stuðla að því að hér á landi verði til fleiri sérhæfðir sjóðir um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum en nú eru, sem munu eingöngu fjárfesta í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum á fyrstu stigum. Það næst með því að fjárfestum standi til boða aðkoma ríkisins að stofnun nýrra sjóða sem uppfylli skilyrði laganna og þau skilyrði sem verða nánar útfærð í reglugerð sem ráðherra setur og í starfsreglum stjórnar. Sú aðgerð er til þess fallin að efla nýsköpun og styrkja og efla lítil fyrirtæki á fyrstu stigum. Nýsköpun og aukin samkeppni nýrra fyrirtækja og þeirra sem rótgrónari eru er til þess fallin að efla almenna hagsæld samfélagsins til lengri tíma litið og leggja grundvöll fyrir verðmætasköpun byggða á hugviti í samræmi við stefnu stjórnvalda.
Stuðningur hins opinbera við nýsköpun er afar mikilvægur. Ríkið styður við nýsköpun með margvíslegum hætti, svo sem með styrkjum úr samkeppnissjóðum, beinum fjárfestingum í fyrirtækjum og með þátttöku í sérhæfðum sjóðum líkt og lagt er til hér. Það er almennt viðurkennt að ríkið þurfi að styðja við nýsköpun á fyrstu stigum til að auka verðmætasköpun sem annars er ólíklegt að myndi raungerast. Mikill samfélagslegur ábati er af stuðningi hins opinbera við nýsköpunarstarf og flest lönd í Evrópu styðja við nýsköpun með þeim hætti sem hér er lagt til. Þessi nálgun eykur líkurnar á því að sprotafyrirtækjum fjölgi og aðgengi þeirra að fjármagni á fyrstu stigum vaxtar verði auðveldara sem leiðir til þess að fleiri fyrirtæki ná að vaxa og dafna og búa til verðmæti fyrir samfélagið.
Í fjárlögum fyrir árið 2020 var 150 millj. kr. veitt til undirbúnings þessa verkefnis. Í gildandi fjármálaáætlun er gert ráð fyrir því að á árinu 2021 verði 1.500 millj. kr. varið til verkefnisins og á árunum 2022, 2023 og 2024 verði 2.000 millj. kr. varið til þess árlega. Í heild er gert ráð fyrir að verja 7.650 millj. kr. til stofnunar þessa nýja sjóðs. Til skemmri tíma má gera ráð fyrir að áhrifin á afkomu ríkissjóðs versni um sem nemur þeim útgjöldum sem lögð verða til verkefnisins. Til lengri tíma má þó gera ráð fyrir að lögfesting frumvarpsins geti leitt til þess að afkoma ríkissjóðs batni þegar fjárfestingin í sérhæfðum sjóðum í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum skilar ábata, m.a. í formi aukinna skatttekna ríkissjóðs og fjölgunar starfa.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Með sprota- og nýsköpunarfyrirtæki er átt við fyrirtæki sem er ekki rótgróið, er á fyrstu stigum vaxtar, telst vera lítið og hefur þróun ákveðinna viðskiptahugmynda að meginstarfsemi. Til hliðsjónar má hafa skilgreiningu á því sem kallast fjárfestingarhæft fyrirtæki (e. qualifying portfolio undertaking) í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 345/2013 um evrópska áhættufjármagnssjóði. Gert er ráð fyrir því að þau fyrirtæki sem sérhæfðir sjóðir um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum geti fjárfest í verði skilgreind nánar í reglugerð ráðherra sem taki meðal annars mið af framangreindri skilgreiningu. Jafnframt er hugsanlegt að kveðið verði á um í reglugerð að viðkomandi sjóðum sé heimilt að fjárfesta hluta af fé sínu í annars konar fyrirtækjum. Er þá sérstaklega horft til þess að gera þarf sjóðunum mögulegt að auka við fjárfestingu í fyrirtækjum sem þeir hafa áður fjárfest í enda hafi þau fyrirtæki þá hugsanlega vaxið umfram það sem skilgreining á sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum felur í sér.
Um 2. gr.
Í 2. mgr. er kveðið á um að ráðherra sé heimilt með samningi að fela þriðja aðila faglega umsýslu Kríu. Sjóðurinn mun því ekki vera með aðra starfsmenn en stjórnarmenn og öll dagleg umsýsla verður í höndum umsýsluaðila í samræmi við ákvarðanir stjórnar. Í samningi sem gerður yrði við umsýsluaðila yrði nánar tilgreint hvað fælist í umsýslunni og hvaða heimildir henni fylgdu, um yfirumsjón og eftirlit stjórnar o.fl.
Um 3. gr.
Með sérhæfðum sjóði er átt við sjóð, þ.m.t. sjóðsdeildir, sem veitir viðtöku fé frá fjárfestum til sameiginlegrar fjárfestingar samkvæmt fyrir fram kunngerðri fjárfestingarstefnu með ávinning fjárfesta að markmiði. Slíkur sjóður hefur ekki starfsleyfi sem verðbréfasjóður samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti. Hugtakið sérhæfður sjóður er notað yfir það sem áður var kallað fagfjárfestasjóður. Sérhæfður sjóður er í raun yfirheiti allra annarra sjóða um sameiginlega fjárfestingu en verðbréfasjóða. Ekki er lagt til að miða skuli við sérstakt félagaform þó svo að þeir sérhæfðu sjóðir sem stofnaðir hafa verið hér á landi á undanförnum árum séu í formi samlagshlutafélags heldur er fremur miðað við skilgreiningu sérhæfðra sjóða sem takmarkar ekki möguleika á mismunandi rekstrarformum vísisjóða.
Rétt þykir að fjalla um þau meginskilyrði sem lagt er til að kveðið verði nánar á um í reglugerð sem ráðherra setur enda ljóst að skilyrðin þurfa að vera nokkuð nákvæm til að ná megi markmiðum laganna. Ekki er um tæmandi upptalningu að ræða. Í fyrsta lagi er miðað við að eigið fé viðkomandi sérhæfðs sjóðs þurfi að vera á bilinu 3,5–4 milljarðar kr. að undanskildu framlagi Kríu. Miðað er við að sjóðirnir hafi ekki hafið fjárfestingar þegar tekin er ákvörðun um aðkomu Kríu. Hugsanlega eru sjóðirnir ekki að fullu fjármagnaðir þegar tekin er ákvörðun um aðkomu Kríu og skal það þá vera með fyrirvara um endanlega stærð sjóðanna enda miðað við að þeir séu fjármagnaðir að mestu. Útfærsla þessa verður ákveðin í reglugerð. Skilyrði um eigið fé ber að skilja sem skuldbindingu eða loforð frá hluthöfum um greiðslu eigin fjár í samræmi við eignarhluti. Kveðið verður á um lágmarksfjárhæð eigin fjár í ljósi þess markmiðs að efla framþróun íslensks nýsköpunarumhverfis og til að svo verði mega nýir sérhæfðir sjóðir ekki vera það vanmáttugir að þeim sé ókleift að sinna hlutverki sínu.
Í öðru lagi skulu sérhæfðir sjóðir, sem frumvarpið tekur til, og rekstraraðilar þeirra vera með staðfestu á Íslandi. Í því felst ekki að þau fyrirtæki sem viðkomandi sérhæfðu sjóðir fjárfesta í þurfi að hafa staðfestu hér á landi heldur tekur skilyrðið aðeins til rekstraraðila viðkomandi sérhæfðra sjóða og sjóðanna sjálfra. Eðlilegt er þó að sett verði skilyrði um að tiltekið hlutfall af fjárfestingum sjóðanna, a.m.k. sem samsvarar fjárfestingu Kríu, verði fjárfest hér á landi. Eftirfarandi skilgreining gildir um staðfestu:
a. Rekstraraðili hefur staðfestu þar sem hann er með skráða starfsstöð.
b. Sérhæfður sjóður hefur staðfestur þar sem hann er með starfsleyfi eða er skráður eða, ef hann er ekki með starfsleyfi eða skráður, þar sem hann er með skráða starfsstöð.
c. Vörsluaðili hefur staðfestu þar sem hann er með skráða starfsstöð eða útibú.
Í þriðja lagi verða sett stærðarmörk gagnvart aðkomu Kríu að nýjum sérhæfðum sjóðum og lagt til að hlutur Kríu geti verið hámark 30% af stærð sjóðsins, eða 2 milljarðar kr. Mikilvægt er að kveða á um þetta skilyrði í lögum til að tryggja að ríkið eigi minni hluta í viðkomandi sjóðum. Tilgangur þess fyrirkomulags að ríkið fjárfesti í sjóðum sem fjárfesta í fyrirtækjum er að fjárfestingarnar séu á markaðsforsendum. Því þarf að lágmarka framlag ríkisins til að meiri hluti fjár í viðkomandi sjóði komi frá öðrum fjárfestum með arðsemi að leiðarljósi.
Í fjórða lagi þarf tilgangur viðkomandi sérhæfðra sjóða að snúa að fjárfestingum í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum. Í samþykktum félaga þarf að koma fram tilgangur þeirra og í fjárfestingarstefnu viðkomandi sjóða þarf að tilgreina þau skilyrði að viðkomandi sérhæfðir sjóðir fjárfesti aðeins í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum í samræmi við markmið laganna. Fjármálaeftirlitið mun hafa eftirlit með því að rekstraraðilar sérhæfðra sjóða starfi í samræmi við fjárfestingarstefnu þeirra. Hins vegar er ekki lagt til grundvallar að viðkomandi sjóðir verði sérhæfðir í fjárfestingum á tilteknum afmörkuðum sviðum atvinnulífsins, t.d. í tilteknum atvinnugreinum, heldur fjárfesti þeir almennt í efnilegum sprotafyrirtækjum.
Í fimmta lagi er nauðsynlegt að viðkomandi sérhæfðu sjóðir séu settir upp í samræmi við það sem almennt tíðkast um sjóði sem fjárfesta í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum hvað varðar lagalega uppsetningu, hlutverk og þátttöku fjárfesta, lágmarksávöxtunarkröfu fjárfesta, kostnað og ábata almennra fjárfesta og fleiri slík atriði. Til þess að umhverfi nýsköpunarfjárfestinga stuðli sem best að vexti hugvitsdrifinnar nýsköpunar og frumkvöðlastarfsemi á Íslandi þarf uppsetning sjóðanna að vera í samræmi við venjur varðandi sambærilega alþjóðlega sjóði.
Einnig skulu viðkomandi sérhæfðir sjóðir vera óvogaðir. Slíkir sjóðir eru almennt óvogaðir en rétt þykir að kveðið verði sérstaklega á um það. Með vogun er átt við sérhverja aðferð rekstraraðila sem eykur áhættuskuldbindingu sérhæfðs sjóðs sem hann rekur, hvort sem það er með lántöku reiðufjár eða verðbréfa, skuldbindingu vegna afleiðna eða með öðrum hætti. Það samræmist ekki markmiðum laganna að þeir sérhæfðu sjóðir sem Kría fjárfestir í séu vogaðir sjóðir.
Kveðið verður á um lágmarksfjölda fjárfesta í sérhæfðum sjóði sem Kría fjárfestir í. Ákvæðið verður útfært nánar í reglugerð. Með því að skilgreina lágmarksfjölda fjárfesta er dregið úr líkunum á því að viðkomandi sjóði sé stjórnað beint af fjárfestum, en slíkt myndi ganga gegn því markmiði að á Íslandi verði til sérhæfð þekking í rekstri sérhæfðra sjóða, að alþjóðlegri fyrirmynd, sem veita nýsköpunar- og sprotafyrirtækjum stuðning í formi fjármagns, ráðgjafar og tengslamyndunar. Í ljósi mikilvægis þekkingar, alþjóðlegs tengslanets og þess að íslenskt umhverfi nýsköpunarfjárfestinga dafni í samræmi við það sem tíðkast á alþjóðlegum mörkuðum verður gerð krafa um tengsl hinna íslensku sérhæfðu sjóða við erlenda fjárfesta en sú krafa verður nánar útfærð í reglugerð. Þessari kröfu er ætlað að tryggja að sjóðirnir öðlist tiltrú á breiðari grundvelli en gagnvart hinu smáa og einsleita fjárfestingarumhverfi á Íslandi. Þá er rétt að taka fram að almennt um starfsemi þeirra sérhæfðu sjóða sem Kría mun taka þátt í að stofna munu gilda ákvæði laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, verði frumvarp það sem nú er til meðferðar á Alþingi að lögum. Rekstraraðilar sérhæfðra sjóða eru eftir atvikum skráningarskyldir eða leyfisskyldir eftir heildareignum þeirra sjóða sem rekstraraðili rekur og fylgja því mismunandi heimildir. Eftirlit með starfsemi rekstraraðila sjóðanna er í höndum Fjármálaeftirlitsins.
Í 2. mgr. kemur fram að stjórn Kríu skuli a.m.k. einu sinni á ári taka ákvörðun um fjárfestingu í sérhæfðum sjóðum. Auglýst verður eftir sérhæfðum sjóðum til þátttöku eins oft og þörf krefur.
Um 4. gr.
Kveðið er á um að stjórnin setji sér starfsreglur sem ráðherra staðfestir. Undir þær falla einnig reglur um mat á fjárfestingarkostum. Í reglugerð sem ráðherra setur er heimilt að kveða nánar á um útfærslu á verkefnum stjórnarinnar. Stjórnin hefur einnig yfirumsjón með rekstri og umsýslu sjóðsins og hefur þannig eftirlit með því að umsýsluaðili sinni umsýslunni í samræmi við samning þar um við ráðherra og að umsýslan sé að öðru leyti í samræmi við lög. Í þessu felst að stjórnin mun þurfa að hittast nokkrum sinnum á ári til að rækja hlutverk sitt.
Skv. 3. tölul. 2. mgr. tekur stjórn Kríu ákvörðun um hvenær auglýst skuli eftir umsóknum um þátttöku í sérhæfðum sjóðum, í hversu langan tíma slík auglýsing gildi og um efni auglýsingarinnar að öðru leyti en kveðið verður á um í reglugerð og starfsreglum stjórnar. Stjórnin hefur það verkefni að meta umsóknirnar og taka ákvarðanir um fjárfestingar og hvernig aðkomu Kríu að sérhæfðum sjóðum verði háttað að öðru leyti. Gæta þarf jafnræðis milli þeirra aðila sem óska eftir aðkomu Kríu að þeim sérhæfðu sjóðum um fjárfestingu í sprota- og nýsköpunarfyrirtækjum sem settir eru á fót hverju sinni. Um er að ræða ráðstöfun á takmörkuðum opinberum gæðum sem auglýsa þarf og gæta verður jafnræðis þegar tekin er ákvörðun um ráðstöfun. Ekki verður tekin ákvörðun um fjárfestingu Kríu í sérhæfðum sjóðum nema að undangenginni auglýsingu.
Þá ber stjórnin ábyrgð á gerð ársreiknings í samræmi við lög um ársreikninga, sbr. einnig 6. gr., og ársskýrslu til ráðherra þar sem fram skulu koma helstu þættir í rekstri sjóðsins það árið, hvaða fjárfestingar voru gerðar og hvernig afkoma þeirra var. Þá ber stjórn sjóðsins ábyrgð á ávöxtun á fé sjóðsins á milli þess sem því er ráðstafað til fjárfestinga. Kveðið skal nánar á um heimildir stjórnar að þessu leyti í reglugerð.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Í 2. mgr. er kveðið á um að sá aðili sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. sé bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
