Ferill 23. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
151. löggjafarþing 2020–2021.
Þingskjal 23 — 23. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um ráðstafanir gegn óréttmætri takmörkun á netumferð o.fl.
Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
1. gr.
Markmið.
2. gr.
Lögfesting.
3. gr.
Undanþága frá gildissviði.
4. gr.
Stjórnsýsla.
5. gr.
Eftirlit og málskot.
Neytendastofa getur gripið til aðgerða gegn aðilum sem brjóta gegn ákvæðum reglugerðar (ESB) 2018/302 eftir því sem við getur átt. Ákvæði IX. kafla laga um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu gilda um heimildir Neytendastofu til aðgerða sem geta falið í sér bann, fyrirmæli eða heimild með ákveðnu skilyrði.
Ákvörðunum sem Neytendastofa tekur á grundvelli laga þessara verður skotið til áfrýjunarnefndar neytendamála sem starfar á grundvelli 4. gr. laga um Neytendastofu, nr. 62/2005.
Ákvörðun Neytendastofu verður ekki borin undir dómstóla fyrr en úrskurður áfrýjunarnefndar neytendamála liggur fyrir.
Nú vill aðili ekki una úrskurði áfrýjunarnefndar neytendamála og getur hann þá höfðað mál fyrir dómstólum til ógildingar á ákvörðun Neytendastofu. Mál skal höfðað innan sex mánaða frá því að aðili fékk vitneskju um úrskurð áfrýjunarnefndar. Málshöfðun frestar ekki réttaráhrifum úrskurðar nefndarinnar eða heimild til aðfarar.
6. gr.
Viðurlög og úrræði.
a. 3. gr. um aðgang að netskilflötum,
b. 4. gr. um aðgang að vöru og þjónustu,
c. 5. gr. um bann við mismunun af ástæðum sem tengjast greiðslum.
Stjórnvaldssektir sem lagðar eru á aðila geta numið frá 100 þús. kr. til 20 millj. kr.
Ákvarðanir Neytendastofu um stjórnvaldssektir eru aðfararhæfar. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtuna. Séu stjórnvaldssektir ekki greiddar innan mánaðar frá ákvörðun Neytendastofu skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu. Stjórnvaldssektum verður beitt óháð því hvort lögbrot eru framin af ásetningi eða gáleysi.
Ef ekki er farið að ákvörðun sem tekin hefur verið samkvæmt lögum þessum getur Neytendastofa ákveðið að sá eða þeir sem ákvörðunin beinist að greiði dagsektir þar til farið verður að henni. Ákvörðun um dagsektir skal tilkynnt bréflega á sannanlegan hátt þeim sem hún beinist að. Dagsektir geta numið frá 50 þús. kr. til 500 þús. kr. á dag.
Ákvörðun um dagsektir má skjóta til áfrýjunarnefndar neytendamála innan fjórtán daga frá því að hún er kynnt þeim er hún beinist að. Dagsektir reiknast ekki fyrr en sá frestur er liðinn. Ef ákvörðun er skotið til áfrýjunarnefndar neytendamála falla dagsektir ekki á fyrr en niðurstaða hennar liggur fyrir.
7. gr.
Gildistaka.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti. Með frumvarpinu er lagt til að reglugerð (ESB) 2018/302 um ráðstafanir gegn óréttmætum landfræðilegum takmörkunum á netumferð og annarri mismunun sem byggist á því hvert þjóðerni viðskiptavinar er, hvar hann er búsettur eða hvar hann hefur staðfestu á innri markaðnum, verði tekin upp í íslenskan rétt með tilvísunaraðferð á grundvelli sérlaga. Reglugerðin var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 311/2019 frá 13. desember 2019.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Reglugerð (ESB) 2018/302 var samþykkt í Evrópusambandinu hinn 28. febrúar 2018 og tók gildi þar 3. desember sama ár. Af skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum leiðir að innleiða ber reglugerðina í landsrétt hér á landi, sbr. 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993. Af því leiðir að innleiða þarf reglugerðina orðrétt í íslenskan rétt og er því lagt til í frumvarpi þessu að reglugerðin verði innleidd með tilvísunaraðferð á grundvelli sérlaga. Með því er tryggð fullnægjandi innleiðing og gætt að samræmi og einsleitni reglna innri markaðarins. Með því móti standa íslensk fyrirtæki og íslenskir neytendur jafnfætis öðrum á Evrópska efnahagssvæðinu og við innleiðingu gerðarinnar hefur þess verið gætt að ekki sé gengið lengra en efni reglugerðarinnar kveður á um.
3. Meginefni frumvarpsins.
3.1. Efni reglugerðar (ESB) 2018/302.
Reglugerð (ESB) 2018/302 er ætlað að bregðast við ákveðnum óréttmætum landfræðilegum takmörkunum á netumferð og þar með að ryðja úr vegi tilteknum hindrunum á innri markaðnum. Markmið reglugerðarinnar er þannig að auka netviðskipti yfir landamæri á innri markaðnum en reglugerðin gildir aðeins um viðskipti yfir landamæri og gildir því ekki þegar allir viðkomandi þættir viðskiptanna takmarkast við eitt og sama ríkið. Reglugerðin byggir á grunni tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2006/123/EB um þjónustuviðskipti á innri markaðnum (þjónustutilskipunin). Skv. 20. gr. þjónustutilskipunarinnar skulu aðildarríkin tryggja að þjónustuveitendur mismuni ekki viðtakendum þjónustu sinnar á grundvelli þjóðernis eða búsetu. Þjónustutilskipunin var innleidd í íslenskan rétt með lögum um þjónustuviðskipti á innri markaði Evrópska efnahagssvæðisins, nr. 76/2011. Í 15. gr. þeirra laga kemur fram að óheimilt sé að mismuna viðtakendum þjónustu á grundvelli þjóðernis eða búsetu og þjónustuveitanda sé óheimilt að setja í þjónustuskilmála sína skilyrði er mismuna viðtakendum þjónustu á þeim grundvelli. Í undantekningartilvikum sé heimilt að setja mismunandi skilyrði fyrir aðgengi að þjónustu ef mismunurinn er rökstuddur með hlutlægum viðmiðum. Reglugerðin byggist á framangreindu ákvæði og útfærir það með nákvæmari hætti þannig að í tilteknum aðstæðum sem eru nánar útlistaðar í reglugerðinni er mismunandi meðferð viðtakenda þjónustu aldrei heimil.
Efnisreglum reglugerðarinnar má gróflega skipta í þrennt og koma þær fram í 3.–5. gr. hennar. Í 3. gr. er kveðið á um að seljanda sé óheimilt að hindra aðgang viðskiptavina að netskilfleti sínum af ástæðum sem tengjast þjóðerni, búsetu eða staðfestustað viðskiptavinarins. Þannig verður seljanda óheimilt að beina viðskiptavininum (e. redirect) að annarri útgáfu netskilflatar sem er frábrugðin þeim netskilfleti sem viðskiptavinurinn leitaði fyrst aðgangs að hvað varðar útfærslu, tungumál eða aðra eiginleika, af ástæðum sem má rekja til þjóðernis, búsetu eða staðfestustað viðskiptavinarins, nema viðskiptavinurinn hafi veitt samþykki sitt fyrir slíkum flutningi. Í þeim tilvikum sem viðskiptavinurinn samþykkir að vera beint áfram til annars netskilflatar seljanda, skal sá sem hann leitaði upphaflega aðgangs að vera viðskiptavininum aðgengilegur áfram. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar kemur fram að þrátt fyrir fyrrgreint bann við því að hindra aðgang að netskilfleti seljanda og að beina viðskiptavini áfram á annan netskilflöt án hans samþykkis, gildi bannið ekki séu slíkar ráðstafanir nauðsynlegar til að uppfylla lagaskyldu sem hvílir á seljanda, hvort sem það er vegna löggjafar Evrópusambandsins eða á grundvelli landslaga, og að viðkomandi löggjöf nái til seljandans. Í slíkum tilvikum ber seljanda að veita viðskiptavininum upplýsingar um þær ástæður sem liggja að baki.
Í 4. gr. reglugerðarinnar kemur fram að seljendum sé óheimilt að setja ólík almenn skilyrði fyrir aðgangi að vörum eða þjónustu af ástæðum sem tengjast þjóðerni, búsetu eða staðfestustað viðskiptavina. Í þessu felst að almennir skilmálar seljenda þurfa að uppfylla skilyrði 4. gr. Í greininni eru tilgreindar þrjár tilteknar aðstæður þar sem undir engum kringumstæðum er réttlætanlegt að viðskiptavinum sé veitt mismunandi þjónusta: Í fyrsta lagi þegar viðskiptavinur óskar þess að kaupa vöru af seljanda sem annaðhvort er afhent í aðildarríki þar sem seljandinn býður afhendingu samkvæmt almennum skilmálum sínum eða þær sóttar á stað sem viðskiptavinur og kaupandi koma sér saman um í ríki þar sem seljandinn býður upp á slíka þjónustu. Í öðru lagi þegar viðskiptavinur vill kaupa rafrænt afhenta þjónustu, aðra en miðlun á höfundarréttarvörðu efni, t.d. gagnageymslu í skýi. Í þriðja lagi þegar viðskiptavinur óskar að kaupa þjónustu frá seljanda, aðra en rafrænt afhenta þjónustu, sem veitt er á tilteknum stað í aðildarríki þar sem seljandinn stundar starfsemi, t.d. ýmiss konar smásala eða sala aðgöngumiða á viðburði. Skv. 2. mgr. 4. gr. kemur bann skv. 1. mgr. ekki í veg fyrir að seljendur bjóði almenn aðgangsskilyrði sem eru mismunandi milli svæða, m.a. ólík verð. Skv. 3. mgr. 4. gr. felur fylgni við bannreglur reglugerðarinnar ekki í sér skyldur fyrir seljandann til að fylgja lagakröfum sem gilda í aðildarríki kaupandans og fela ekki í sér samræmda löggjöf. Þá eru þeir seljendur sem eru undanþegnir skyldu til að skila virðisaukaskatti undanþegnir gildissviði reglugerðarinnar og laganna. Þannig var í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 311/2019 samið um aðlögun að því er varðar seljendur sem njóta sérstakrar réttarstöðu samkvæmt tilskipun 2006/112/EB, um sameiginlegt kerfi fyrir virðisaukaskatt, sbr. 4. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar, en tilskipunin er ekki hluti af EES-samningnum og gildir því ekki um seljendur með staðfestu í EFTA-ríkjunum innan EES. Við upptöku reglugerðarinnar í EES-samninginn var ákvæðið því aðlagað að regluverki EFTA-ríkjanna innan EES um virðisaukaskatt.
Í 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að seljanda sé óheimilt að setja ólík skilyrði varðandi greiðslur af ástæðum sem tengjast þjóðerni, búsetu eða staðfestustað viðskiptavinar, staðsetningu greiðslureiknings, staðfestustað greiðsluþjónustuveitandans eða útgáfustað innan Evrópska efnahagssvæðisins þegar:
– greiðslan fer fram með rafrænum hætti með millifærslu, beingreiðslu eða kortatengdum greiðslumiðli undir sama greiðsluvörumerki og í sama flokki,
– kröfur um sannvottun eru uppfylltar samkvæmt tilskipun (ESB) 2015/2366, og
– greiðslur eru í gjaldmiðli sem seljandinn viðurkennir.
Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar er seljanda þó heimilt á grundvelli hlutlægra ástæðna að halda eftir afhendingu á vöru og þjónustu þar til staðfesting á greiðslu hefur borist. Skv. 3. mgr. 5. gr. koma bannákvæði greinarinnar ekki í veg fyrir að seljendur taki gjald fyrir notkun kortatengdra greiðslumiðla í samræmi við löggjöf Evrópusambandsins sem um slík gjöld gildir.
3.2. Staða efnisreglna reglugerðar (ESB) 2018/302 gagnvart öðrum lögum.
Af ákvæðum 3. mgr. 3. gr. og 5. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar leiðir að séu sérreglur í gildi í landslögum um tilteknar tegundir af vöru eða þjónustu sem fela í sér að seljendum er ekki heimilt að fylgja ákvæðum reglugerðarinnar um bann við mismunandi meðferð, þá halda slíkar takmarkanir gildi sínu þrátt fyrir ákvæði reglugerðarinnar og laga þessara, verði frumvarpið óbreytt að lögum.
3.3. Eftirlit.
Samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar skulu aðildarríkin tilnefna aðila sem bera ábyrgð á fullnægjandi og skilvirku eftirliti með framkvæmd reglugerðarinnar. Þá skulu aðildarríkin einnig kveða á um ráðstafanir vegna brota á reglugerðinni sem skulu vera skilvirkar, í réttu hlutfalli við brot og hafa varnaðaráhrif. Við útfærslu á eftirliti með ákvæðum reglugerðarinnar þarf að hafa í huga að hún gildir jafnt um viðskiptavini sem eru neytendur og sem eru aðilar í atvinnurekstri þegar þeir aðilar eru endanotendur þeirrar vöru eða þjónustu sem óskað er eftir. Skv. 35. tölul. inngangsorða reglugerðarinnar geta þeir aðilar sem aðildarríkin tilnefna hvort heldur verið yfirvöld á sviði stjórnsýslu eða dómstólar, og skulu hafa viðeigandi valdheimildir til að fyrirskipa seljanda að fara að ákvæðum reglugerðarinnar. Lagt er til að Neytendastofa fari með eftirlit með framkvæmd reglugerðarinnar hvað varðar kvartanir erlendra neytenda gagnvart íslenskum seljendum og framfylgd efnisákvæða reglugerðarinnar gagnvart íslenskum seljendum. Þannig er ekki lagt til að Neytendastofa fari með eftirlit með framkvæmd reglugerðarinnar varðandi kvartanir erlendra fyrirtækja gagnvart íslenskum seljendum og þurfa slík mál að fara fyrir dómstóla hafi fyrirtæki sérstakar kröfur gagnvart viðkomandi seljanda. Þrátt fyrir framangreint þá metur Neytendastofa sjálf hvort mál sé tekið til efnismeðferðar og við það mat er m.a. lagt til grundvallar mikilvægi málsins fyrir heildarhagsmuni neytenda. Í þeim tilvikum sem kvartendur eru fyrirtæki kunna hagsmunir neytenda einnig að vera undir þar sem neytendum kann að vera mismunað með sama hætti og fyrirtækjum. Neytendastofa getur því tekið slík mál til meðferðar gagnvart íslenskum seljendum meti stofnunin að það sé mikilvægt fyrir heildarhagsmuni neytenda. Sams konar leið við útfærslu eftirlits með ákvæðum reglugerðarinnar var farin annars staðar á Norðurlöndum þar sem ekki er gert ráð fyrir stjórnsýslueftirliti með kvörtunum viðskiptavina þegar um fyrirtæki er að ræða gagnvart öðrum seljendum, en stjórnvöld geti þó tekið mál til meðferðar hafi það áhrif á heildarhagsmuni neytenda.
Um samvinnu stjórnvalda á Evrópska efnahagssvæðinu á sviði neytendaverndar gildir reglugerð (ESB) 2017/2394, og þar áður reglugerð (EB) nr. 2006/2004, sbr. lög um samvinnu stjórnvalda á Evrópska efnahagssvæðinu um neytendavernd, nr. 20/2020. Regluverk um samvinnu stjórnvalda á Evrópska efnahagssvæðinu á sviði neytendaverndar gildir aðeins þegar viðskiptavinurinn er neytandi og tekur því aðeins til ákvæða reglugerðar (ESB) 2018/302 í þeim tilvikum sem viðskiptavinurinn er neytandi. Neytendastofa er hið lögbæra yfirvald hér á landi sem ber ábyrgð á framkvæmd reglna um samvinnu stjórnvalda á Evrópska efnahagssvæðinu á sviði neytendaverndar.
Um valdheimildir Neytendastofu gilda ákvæði laga um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, nr. 57/2005. Í lögunum eru teknar upp í landsrétt þær valdheimildir sem kveðið er á um í reglugerð (ESB) 2017/2394, sem gildir um þau stjórnvöld sem fara með eftirlit með reglugerð (ESB) 2018/302, sbr. 10. gr. reglugerðarinnar.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Lögfesting reglugerðar (ESB) 2018/302 gefur ekki tilefni til þess að samræmi við stjórnarskrá sé metið sérstaklega. Tilgangur reglugerðarinnar er að draga úr mismunun í netviðskiptum yfir landamæri innan Evrópska efnahagssvæðisins. Innleiðing reglugerðarinnar í landsrétt hér á landi leiðir af þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum.
5. Samráð.
Drög að frumvarpi þessu voru birt almenningi til samráðs í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is (mál nr. S-43/2020) frá 17. febrúar til 2. mars 2020. Engar umsagnir bárust.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið felur í sér innleiðingu reglugerðar (ESB) 2018/302 um ráðstafanir gegn óréttmætum landfræðilegum takmörkunum á netumferð og annarri mismunun sem byggist á því hvert þjóðerni viðskiptavinar er, hvar hann er búsettur eða hvar hann hefur staðfestu á innri markaðnum, en helsti tilgangur reglugerðarinnar er að vinna gegn mismunun í netviðskiptum og aðgengi að netskilflötum. Gera má ráð fyrir því að bein áhrif frumvarpsins vegna efnisreglna reglugerðarinnar á seljendur með staðfestu á Íslandi verði minni háttar. Ekki er líklegt að íslenskir seljendur verði fyrir auknum kostnaði vegna frumvarpsins enda fela efnisreglur reglugerðarinnar í sér að þeim skuli ekki í neinum tilfellum fylgja aukinn kostnaður fyrir seljendur. Líklegra er að áhrif efnisreglna reglugerðarinnar muni leiða til aukins samkeppnislegs aðhalds fyrir íslenska seljendur í aukinni netverslun yfir landamæri en erfitt er að segja til um það hversu mikil þau áhrif verða. Hafa ber þó í huga að reglugerðin felur ekki í sér skyldu seljenda til að senda vörur yfir landamæri.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir óverulegum kostnaðaráhrifum í formi 25% stöðugildis hjá Neytendastofu vegna eftirlits stofnunarinnar með framkvæmd reglugerðarinnar. Verkefni Neytendastofu á grundvelli frumvarpsins eru efnislega sambærileg við önnur eftirlitsverkefni stofnunarinnar og falla því vel að öðrum verkefnum. Gert er ráð fyrir að kostnaði verði forgangsraðað innan útgjaldaramma viðkomandi málefnasviðs og málaflokks atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins samkvæmt fjárlögum og fjármálaáætlun.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Ákvæði laganna, verði frumvarpið óbreytt að lögum, gilda ekki um seljendur vöru og þjónustu sem eru undanþegnir skattskyldu samkvæmt lögum um virðisaukaskatt vegna þess að velta þeirra er undir 2 millj. kr. á ári.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Ákvarðanir Neytendastofu eru kæranlegar til sérskipaðrar stjórnsýslunefndar, áfrýjunarnefndar neytendamála, sbr. 4. gr. laga um Neytendastofu, nr. 62/2005, og verða ákvarðanir stofnunarinnar ekki bornar undir dómstóla fyrr en úrskurður áfrýjunarnefndar neytendamála liggur fyrir. Er það í samræmi við 1. mgr. 25. gr. laga nr. 57/2005.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 62/2005 er málskotsfrestur til áfrýjunarnefndar neytendamála fjórar vikur frá tilkynningu ákvörðunar. Vilji aðili ekki una úrskurði áfrýjunarnefndar skal mál til ógildingar hans höfðað fyrir dómstólum innan sex mánaða frá tilkynningu úrskurðarins.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
