Ferill 409. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
151. löggjafarþing 2020–2021.
Þingskjal 743 — 409. mál.
Svar
umhverfis- og auðlindaráðherra við fyrirspurn frá Vilhjálmi Árnasyni um lagaheimildir Skipulagsstofnunar.
1. Hvaða ástæður lágu að baki því að ákvörðun Skipulagsstofnunar um tillögu að matsáætlun Storm orku ehf. vegna vindlundar að Hróðnýjarstöðum í Dalabyggð fór fram yfir lögboðinn fjögurra vikna frest?
Samkvæmt upplýsingum frá Skipulagsstofnun á sér umfang fyrirhugaðrar framkvæmdar sem fyrirspurnin lýtur að, þ.e. vindorkuvers Storm orku, ekki hliðstæðu á Íslandi og segir að lítil reynsla sé komin á umhverfismat slíkra framkvæmda hérlendis.
Á sama tíma og umrædd framkvæmd var til meðferðar hjá Skipulagsstofnun hafði stofnunin til meðferðar áform um uppbyggingu þriggja annarra vindorkuvera í sama landshluta. Auk þess var á þeim tíma fjöldi annarra vindorkuverkefna í undirbúningi og því ljóst að um fordæmisgefandi afgreiðslu væri að ræða. Til marks um það kom fram í erindi Orkustofnunar til verkefnisstjórnar 4. áfanga rammaáætlunar 30. janúar 2020 að tilkynntir hefðu verið 29 vindorkukostir til Orkustofnunar. Þá sendi Orkustofnun 1. apríl 2020 verkefnisstjórn uppfærðan lista um 34 virkjunarkosti í vindorku.
Nútímavindorkuver sem reist eru til orkuframleiðslu í atvinnuskyni geta verið mjög stór og stærri en mannvirki sem eru almennt þekkt í íslensku landslagi. Vindmyllur má sjá um langan veg og geta verið ráðandi í landslagi, sérstaklega þar sem þær standa margar saman eða sést til fleiri en eins vindorkuvers frá sama stað. Auk áhrifa sem vindmyllur hafa á landslag geta þær skapað hættu fyrir fuglalíf. Bæði felur uppbygging stórra vindorkuvera í sér mikið jarðrask og þar með mögulega röskun á búsvæðum fugla og einnig skapast hætta á að fuglar fljúgi á vindmyllur. Þá hafa vindorkuver ýmis önnur umhverfisáhrif.
Við málsmeðferð Skipulagsstofnunar vegna umhverfismats umræddrar framkvæmdar Storm orku kom fram að óvissa væri um hvaða kröfur væri rétt að gera til rannsókna og mats á áhrifum vindorkuvera á fugla og landslag hér á landi. Sneri sú óvissa ekki eingöngu að áformum Storm orku heldur að mati á umhverfisáhrifum vindorkuvera almennt. Í því skyni að eyða þeirri óvissu og tryggja samræmdar kröfur til aðila sem hyggja á uppbyggingu vindorkuvera átti Skipulagsstofnun m.a. frekara samráð við Náttúrufræðistofnun Íslands um almennar og sértækar kröfur til fuglarannsókna, m.a. í ljósi reynslu stofnunarinnar af fuglarannsóknum í tengslum við Búrfellslund, auk þess sem stofnunin aflaði gagna frá Skotlandi um mat á áhrifum vindorkuvera á fugla og landslag. Vegna þessarar frekari gagnaöflunar og vegna umfangs og fjölda mála til meðferðar hjá Skipulagsstofnun tafðist afgreiðsla erindis Storm orku. Tafir á afgreiðslu málsins voru því ekki án ástæðu, eins og vikið er að í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 9. júlí í máli nr. 30/2020, þrátt fyrir að óhæfilegur dráttur hafi orðið á afgreiðslu erindisins.
2. Á hvaða reglum byggir Skipulagsstofnun heimild sína til að beina því til sveitarfélagsins Dalabyggðar að bíða með að auglýsa tillögu að aðalskipulagsbreytingu þar til tillaga að viðauka við gerð landsskipulagsstefnu hefur verið lögð fram til kynningar?
Hlutverk Skipulagsstofnunar er m.a. að aðstoða sveitarfélög og leiðbeina þeim við gerð skipulagsáætlana, sbr. d-lið 4. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Samkvæmt 3. mgr. 30. gr. laganna skal sveitarstjórn senda Skipulagsstofnun tillögu að aðalskipulagi til athugunar áður en aðalskipulagstillaga er auglýst opinberlega til kynningar. Skipulagsstofnun gefur sveitarstjórn umsögn um aðalskipulagstillöguna og veitir sveitarfélaginu eftir atvikum leiðbeiningar um nánari útfærslu og vinnslu tillögunnar hvað varðar efni, framsetningu og málsmeðferð. Er við gerð slíkra umsagna byggt á skipulagslögum, skipulagsreglugerð, landsskipulagsstefnu og öðrum lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sem varða viðfangsefni skipulagstillögunnar.
Hvað varðar tillögu sveitarfélagsins Dalabyggðar að aðalskipulagsbreytingu var mat Skipulagsstofnunar að ástæða væri fyrir sveitarfélagið að bíða með frágang aðalskipulagstillögunnar til auglýsingar þar til fyrir lægi tillaga að stefnu stjórnvalda á landsvísu um vindorkunýtingu með tilliti til landslags, enda þar fyrirhugað að setja fram heildstæða stefnu til leiðbeiningar fyrir skipulagsgerð sveitarfélaga um skipulag vindorkunýtingar. Þegar umsögnin var veitt var gert ráð fyrir því að tillaga að landsskipulagsstefnu sem tæki á þessu efni yrði auglýst innan fárra vikna. Umsögn Skipulagsstofnunar er ekki bindandi þar sem í 3. mgr. 30. gr. skipulagslaga segir að ef Skipulagsstofnun telur að skipulagstillagan fullnægi ekki settum kröfum um aðalskipulag skuli hún leita samkomulags við sveitarstjórn um breytingar. Náist ekki samkomulag er sveitarstjórn engu síður heimilt að auglýsa tillöguna en athugasemdir Skipulagsstofnunar skulu þá jafnframt auglýstar og liggja frammi með tillögunni.
3. Telur ráðherra það vera í samræmi við ákvæði laga að álit Skipulagsstofnunar um umhverfisskýrslu og valkostagreiningu vegna Suðurnesjalínu 2 byggist á framtíðarhugmyndum stjórnvalda um flugvöll í Hvassahrauni?
Samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, byggist álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum á matsskýrslu framkvæmdaraðila, umsögnum og athugasemdum sem berast við frummatsskýrslu auk annarra viðeigandi upplýsinga sem varða viðkomandi framkvæmd og framkvæmdasvæði, sem geta m.a. lotið að fyrirliggjandi stefnu stjórnvalda. Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á að íslensk stjórnvöld hafi í nokkurn tíma haft til athugunar að byggja flugvöll í Hvassahrauni. Er m.a. rakið í áliti Skipulagsstofnunar að fyrir liggi samkomulag samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra og Reykjavíkurborgar frá árinu 2019 um rannsóknir á möguleikum á byggingu flugvallar í Hvassahrauni og um að stefnt sé að því að taka ákvörðun fyrir árslok 2024 um það hvort byggður verði flugvöllur í Hvassahrauni. Líkt og fram kemur í matsskýrslu Landsnets og áliti Skipulagsstofnunar kemur útfærsla Suðurnesjalínu 2 til með að hafa áhrif á það svæði þar sem uppbygging flugvallar kemur til álita í Hvassahrauni. Mati á umhverfisáhrifum framkvæmda er ætlað að horfa til umhverfisáhrifa til langs tíma og m.a. að sýna fram á hvernig bregðast má við fyrirsjáanlegum neikvæðum áhrifum framkvæmda, með breytingum á hönnun eða mótvægisaðgerðum.
Samkvæmt 13. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, skal við veitingu leyfa til framkvæmda leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar til grundvallar. Ákvarðanir um veitingu leyfis og aðrar ákvarðanir samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum eru kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á grundvelli b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum sætir ekki kæru eitt og sér en unnt er að bera lögmæti þess undir úrskurðarnefndina í tengslum við kæru á leyfisveitingu vegna viðkomandi framkvæmdar. Álit um mat á umhverfisáhrifum sætir ekki endurskoðun umhverfis- og auðlindaráðherra samkvæmt lögum og er það því ekki hlutverk ráðuneytisins að leggja mat á lögmæti álitsins.
4. Telur ráðherra að valkostagreining Skipulagsstofnunar í umhverfisskýrslu vegna Suðurnesjalínu 2 byggist á lögum og telur hann þá greiningu vera í samræmi við leiðbeiningarrit framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda?
Samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, skal framkvæmdaraðili gera grein fyrir í frummatsskýrslu og matsskýrslu helstu valkostum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Samkvæmt sömu lögum hefur Skipulagsstofnun það hlutverk að gefa álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Í því felst m.a. að gefa álit á umhverfisáhrifum þeirra valkosta sem framkvæmdaraðili setur fram og fjallar um í matsskýrslu. Eins og fram kemur í svari við 3. tölul. fyrirspurnarinnar sætir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum ekki endurskoðun umhverfis- og auðlindaráðherra samkvæmt lögum og er það því ekki hlutverk ráðuneytisins að leggja mat á lögmæti álitsins.
Rétt er að benda á dóm Hæstaréttar frá árinu 2017 í máli nr. 575/2016 þar sem staðfest var ógilding Héraðsdóms Reykjaness á framkvæmdaleyfi Sveitarfélagsins Voga vegna lagningar Suðurnesjalínu 2. Komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að umhverfisáhrifum jarðstrengs hefði ekki verið lýst á fullnægjandi hátt í samanburði við aðra valkosti og því uppfylltu matsferlið og umhverfismatsskýrslan ekki þann áskilnað sem gerður er í lögum um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Var það niðurstaðan að matsskýrsla Landsnets um Suðurnesjalínu 2 og álit Skipulagsstofnunar frá árinu 2009 hefðu ekki verið lögmætur grundvöllur fyrir ákvörðun sveitarfélagsins um veitingu framkvæmdaleyfis.
Krafan um samanburð valkosta í lögum um mat á umhverfisáhrifum felur í sér innleiðingu á samsvarandi kröfu í tilskipun Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins gaf árið 2017 út leiðbeiningarit um gerð matsskýrslna á grundvelli tilskipunarinnar. Þar er leiðbeint um hvernig fjalla skuli um valkosti í matsskýrslu framkvæmdaraðila og einnig um athugun lögbærs stjórnvalds á matsskýrslu framkvæmdaraðila. Þar kemur m.a. fram að það sé hlutverk hins lögbæra stjórnvalds sem fer með athugun á matsskýrslu framkvæmdaraðila að leggja sjálfstætt mat á umhverfisáhrif framkvæmda og á mismunandi valkosti.
