Ferill 208. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.


151. löggjafarþing 2020–2021.
Þingskjal 1495  —  208. mál.
2. umræða.



Nefndarálit


um frumvarp til skipalaga.

Frá umhverfis- og samgöngunefnd.


    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Eggert Ólafsson frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu, Sigurrós Friðriksdóttur frá Umhverfisstofnun, Guðrúnu Birnu Jörgensen og Björgu Ástu Þórðardóttur frá Samtökum iðnaðarins og Samtökum skipaiðnaðarins, Heiðrúnu Lind Marteinsdóttur, Jón Kristin Sverrisson og Guðmund Herbert Bjarnason frá Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi, Árna Bjarnason, Árna Sverrisson og Pál Ægi Pétursson frá Félagi skipstjórnarmanna, Halldór Arnar Guðmundsson frá Félagi vélstjóra og málmtæknimanna, Guðgeir Svavarsson og Einar J. Hilmarsson frá Frumherja, Aron Frey Jóhannsson, Kristínu Helgu Markúsdóttur og Geir Þór Geirsson frá Samgöngustofu, Högna Bergþórsson og Þröst Auðunsson frá Bátasmiðjunni Trefjum og Matthías Sveinsson frá Víkingbátum.
    Nefndinni bárust umsagnir frá Félagi skipstjórnarmanna, Félagi vélstjóra og málmtæknimanna og Sjómannasambandi Íslands, Landslögum – lögfræðiþjónustu, Samtökum iðnaðarins og Samtökum skipaiðnaðarins, Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi og Umhverfisstofnun. Þá fékk nefndin minnisblað frá Samgöngustofu og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti.

Efni frumvarpsins.
    Með frumvarpinu er lagt til að samþykkt verði ný heildarlög um skip þannig að ákvæði um þau verði í einum lögum í stað margra ólíkra lagabálka eins og nú er. Frumvarpið er lagt fram í samræmi við sáttmála ríkisstjórnarinnar frá 2017 um ríkisstjórnarsamstarf og eflingu Alþingis. Þar kemur fram að átak verði gert í einföldun regluverks í þágu atvinnulífs og almennings. Fjölmargir lagabálkar fjalla um skip með einum eða öðrum hætti og eru margir þeirra komnir til ára sinna. Þá hafa verið settar fjölmargar reglugerðir sem nánar útfæra ákvæði laganna. Regluverkið er því orðið víðtækt og flókið og um þessar mundir er unnið að því að einfalda og uppfæra þetta regluverk innan samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis og Samgöngustofu. Frumvarp þetta er liður í því verkefni. Nefndin telur frumvarpið í heild sinni ná þeim tilgangi en bregst við umsögnum og athugasemdum í nokkrum tilvikum.

Umfjöllun nefndarinnar.
Skráning erlendra skipa.
    Í 5. gr. frumvarpsins er fjallað um skráningu skipa. Umsagnaraðilar benda á að erlend skip sem stunduð er atvinnustarfsemi á við Ísland meginhluta ársins eigi að skrá í íslenska skipaskrá. Nefndin tekur ekki undir þessar athugasemdir og telur ekki unnt að gera kröfur um að framangreind erlend skip séu fortakslaust skráð á Íslandi.

Reglur um þurrleiguskráningu.
    Nefndinni barst athugasemd um að æskilegt væri að tilgreina hvaða reglur eigi við skv. e-lið 3. mgr. 8. gr. frumvarpsins um að sýnt þyki að ríkið sem skipið mun verða skráð þurrleiguskráningu í muni virða skyldur sínar sem fánaríki. Nefndin bendir á að fánaríki hafi víðtækum skyldum að gegna samkvæmt alþjóðalögum sem ná til mengunarvarna, öryggis og réttinda skipverja o.fl. og að ákvæði þetta sé tekið óbreytt úr e-lið 2. mgr. 1. gr. a laga um skráningu skipa, nr. 115/1985. Nefndin telur því ekki mögulegt að tiltaka með tæmandi hætti alla þá samninga sem varða þessar skyldur.

Mæling skipa.
    Í 20. gr. frumvarpsins er fjallað um mælingu skipa og eru 1., 2. og 3. mgr. samhljóða núgildandi ákvæði laga. Nefndinni barst athugasemd um að æskilegt hefði verið að gera hér breytingar þess efnis að mæling skipa færi einungis fram samkvæmt alþjóðasamþykkt um mælingu skipa sem undirrituð var í London 23. júní 1969. Nefndin bendir á að skv. 3. mgr. 20. gr. frumvarpsins sé heimilt að mæla hvert skip og reikna brúttórúmlestatölu samkvæmt samningi, undirrituðum í Ósló 10. júní 1947. Nú fer mæling skipa eftir alþjóðasamþykktinni frá 1969 og tonnatala skipa reiknuð samkvæmt henni. Hins vegar eru skip enn skráð á skipaskrá sem eru mæld samkvæmt samningnum sem undirritaður var í Ósló 1947. Nefndin telur mikilvægt að heimild sé til staðar til að mæla skip með þessum hætti og tekur því ekki undir þessa athugasemd umsagnaraðila.
    Nefndinni barst athugasemd um að Samgöngustofa hefði of víðtækar heimildir skv. 5. mgr. 20. gr. frumvarpsins sem kveður á um endurskoðun mælingu skipa og að æskilegra væri að skilgreina þær heimildir með skýrari hætti. Nefndin telur ekki rétt að fallast á athugasemdir þessa efnis og bendir á að mistök við mælingar geti komið fyrir eða ábendingar um þörf á endurmælingu geti komið fram. Verður að gera ráð fyrir að slíkar og aðrar gildar ástæður séu þess eðlis að bregðast verði við sem allra fyrst og án einhverra formála. Nefndinni barst einnig athugasemd um skyndiskoðanir, sbr. 34. gr. frumvarpsins. Nefndin bendir á að þar þurfi að hafa heimildir til í lögum, ólíkt fyrir fram tilkynntum eftirlitsskoðunum. Þær nái ekki tilgangi sínum ef tilkynna eigi um þær fyrir fram.

Nýsmíði skipa.
    Í 26. gr. frumvarpsins er fjallað um eftirlit með nýsmíði skips. Umsagnaraðilar telja rétt að við nýsmíði skipa sé notast við kröfur alþjóðlegra og viðurkenndra flokkunarfélaga. Nefndin bendir á að ráð sé gert fyrir því í frumvarpinu að farið sé eftir reglum og kröfum flokkunarfélaga, þegar svo ber undir. Hins vegar þurfi að vera reglur sem gilda um skip sem ekki eru flokkuð og smíðuð samkvæmt reglum flokkunarfélaga. Nefndin áréttar um leið að gagnrýni, sem kom fram um tvítekningu skoðana, bendi til þess að gæta verði hófs þegar skoðanir eru skipulagðar og framkvæmdar. Hún hvetur til þess að komið verði upp miðlægum gagnagrunni skipaskoðana og eftirlits, sbr. gagnagrunn Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar.

Framkvæmd eftirlits.
    Í athugasemdum umsagnaraðila um 31. gr. frumvarpsins, sem fjallar um framkvæmd eftirlits, kemur fram að eðlilegast sé að flokkunarfélag skips fari með eftirlit með skipunum og að Samgöngustofa hafi eftirlit með því að flokkunarfélög starfi eftir lögum og reglum. Nefndin minnir á að staðan er flóknari en svo að slíkt geti ávallt átt við. Í 31. gr. er vísað til eftirlits Samgöngustofu eða þeirra sem stofnunin hefur veitt umboð til að fara með eftirlit. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að mörg íslensk skip eru óflokkuð og ekki undir eftirliti flokkunarfélaga heldur Samgöngustofu. Frumvarpið opnar á að Samgöngustofa geti falið öðrum að framkvæma skipaskoðun. Þannig á að vera tryggt að eftirlit sé í samræmi við alþjóðlegar kröfur. Samgöngustofa hefur því hlutverki að gegna að veita slíkar heimildir og hafa eftirlit með starfsemi aðila sem starfa fyrir hönd stofnunarinnar. Nefndin tekur því ekki undir athugasemdir umsagnaraðila hvað þetta varðar.

Vinnu- og hvíldartími.
    Nefndinni bárust athugasemdir við IV. kafla frumvarpsins um eftirlit með skipum og þá sérstaklega um svonefnda 14 tíma reglu um að vinnutími megi ekki vera lengri en 14 klukkustundir á hverju 24 klukkustunda tímabili. Nefndin bendir á að ákvæði um mönnun skipa séu ekki til umfjöllunar í frumvarpi þessu. Þess utan hefur samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra lagt fram frumvarp til laga um áhafnir skipa (701. mál)

Breytingartillögur nefndarinnar.
Skráning fiskiskipa.
    Í 7. gr. frumvarpsins er kveðið á um hvaða kröfur skuli uppfylltar svo skrá megi fiskiskip á skipaskrá. Fram kom að með ákvæðinu sé ekki lengur gerð krafa um að eigandi fiskiskips eigi lögheimili á Íslandi. Nefndin bendir á að ákvæðið er eins orðað og 1. mgr. 1. gr. laga um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 22/1998. Markmið ákvæðisins er að skráning fiskiskipa sé háð sömu skilyrðum og þegar veiðar fara fram innan fiskveiðilandhelgi Íslands. Af þessum sökum er orðalag 7. gr. breytt frá lögum um skráningu skipa, nr. 115/1985, að því leyti að ekki er gerð krafa um að eigandi fiskiskips/útgerðar eigi lögheimili á Íslandi. Nefndin telur ekki ástæðu til þess að gera meiri kröfur til skráninga en gerðar eru til veiða þar sem slíkt misræmi getur leitt til þess að aðili sem uppfyllir skilyrði til veiða í íslenskri landhelgi fær ekki fiskiskip skráð á skipaskrá sökum þess að hann á ekki lögheimili hér á landi. Til að tryggja samræmi milli laga telur nefndin heppilegra að í 7. gr. skipalaga verði vísað til fyrrnefndra laga nr. 22/1998 og leggur hún til breytingu þess efnis.

Afskráning skips.
    Í 16. gr. frumvarpsins er kveðið á um afskráningu skips af skipaskrá og er það að meginstefnu til óbreytt frá 15. og 16. gr. laga um skráningu skipa, nr. 115/1985. Sambærilegt ákvæði um afskráningu loftfara af loftfaraskrá er að finna í 16. gr. laga um loftferðir, nr. 60/1998. Í 4. mgr. þess ákvæðis er kveðið á um að ef réttindi eru skráð í loftfari skal ekki fella það niður af loftfaraskrá, nema rétthafi samþykki það. Slíkan áskilnað er ekki að finna í 16. gr. frumvarpsins. Nefndinni barst athugasemd um að ákvæðið tryggi þar af leiðandi ekki nægilega rétt þinglýstra rétthafa og að eigandi skips geti samkvæmt ákvæðinu afskráð skip á Íslandi og skráð á erlenda skipaskrá án nokkurs samráðs við veðhafa. Það geti leitt til þess að fjármálastofnanir láni síður til skipakaupa þar sem ákvæðið í núverandi mynd dragi úr tryggingavernd sem þinglýsing á að veita. Að mati nefndarinnar er rétt að taka mið af þessari athugasemd en bent er á að aðstæður eru frábrugðnar varðandi skráningarfyrirkomulag skipa og loftfara þar sem loftför eru einungis skráð í loftfaraskrá en skip geta verið bæði skráð í skipaskrá og þinglýsingabók. Nefndin leggur því til breytingu á 4. mgr. 16. gr. sem tekur mið af framangreindu.

Innflutningur skipa.
    Nefndinni barst athugasemd um 28. gr. frumvarpsins og samræmi hennar við 24. og 25. gr. Nefndin tekur undir þá skoðun umsagnaraðila að lokamálsliður 28. gr., sem kveður á um að innflutningur skipa sé háður samþykki Samgöngustofu, skuli falla brott þar sem öll skilyrði eru talin upp fyrir innflutningi framar í ákvæðinu. Eigi að síður telur nefndin mikilvægt að Samgöngustofa sé upplýst um fyrirhugaðan innflutning og leggur til breytingar þess efnis.

Skoðunarskylda.
    Í 30. gr. frumvarpsins er fjallað um skoðun skipa. Ákvæði 1. mgr. er svohljóðandi: „Öll skip sem notuð eru í atvinnuskyni skulu sæta skoðun Samgöngustofu í samræmi við ákvæði reglugerðar sem ráðherra setur um umfang, tíðni og framkvæmda skoðana á skipum. Ráðherra er heimilt með reglugerð að ákveða að undanskilja tilteknar tegundir skipa frá skoðunarskyldu. Ráðherra er jafnframt heimilt að ákveða að skip, sem ekki eru notuð í atvinnuskyni skuli skoðuð af Samgöngustofu með reglulegu millibili.“
    Nefndin telur 2. málsl. 1. mgr. ákvæðisins óljósan með tilliti til þess hvaða skip ráðherra sé heimilt að undanskilja skoðunarskyldu, sérstaklega þegar 3. málsl. er skoðaður samhliða. Nefndin bendir á að 2. málsl. er tekinn úr núgildandi lögum en 3. málsl. er nýr í frumvarpinu. Heimild skv. 2. málsl. hefur hingað til ekki verið beitt. Að mati nefndarinnar er ekki þörf á þeim málslið með hliðsjón af efni 3. málsl. og leggur því til að 2. málsl. falli brott.

Samráð vegna óhaffærs skips.
    Fyrir nefndinni kom fram athugasemd við 2. mgr. 37. gr. frumvarpsins um færslu óhaffærs skips af slysstað eða úr höfn til viðgerðar eða skoðunar. Í umsögn kemur fram að ákvæðið taki ekki tillit til ákvæða laga nr. 33/2004, um varnir gegn mengun hafs og stranda, þar sem fjallað er um aðgerðir vegna bráðamengunar á hafi og við strendur. Í þeim lögum er gert ráð fyrir samráði Samgöngustofu, eða annarra viðurkenndra aðila, við þar til bæra aðila um hvaða ráðstafana skuli grípa til við slíkar aðstæður. Í 2. mgr. 37. gr. frumvarpsins er ekki gert ráð fyrir slíku samráði. Nefndin tekur undir þessar athugasemdir og leggur til breytingartillögu þess efnis að gert verði ráð fyrir samráði Samgöngustofu eftir atvikum við þar til bær stjórnvöld.

Verndun safnskipa.
    Í 39. gr. frumvarpsins er fjallað um gömul skip og kveðið á um að ráðherra geti ákveðið að nýjar reglugerðir skuli ekki gilda um þau sem og skip sem kjölur hefur verið lagður að eða eru á hliðstæðu smíðastigi. Fyrir nefndinni kom fram athugasemd um að ákvæðið eins og það hljóðar nú nái ekki til skipa sem einungis eru rekin í menningarlegum tilgangi en ekki í atvinnuskyni. Nefndin er sammála þessari athugasemd og leggur til breytingu á 39. gr. til að slík safnskip rúmist innan ákvæðisins. Þó vill nefndin sérstaklega taka fram að með skipum sem rekin eru í menningarlegum tilgangi er átt við að skipin sjálf hafi menningarlegt gildi en ekki t.d. að menningarviðburðir séu haldnir um borð í skipinu.

Stjórnvaldssektir.
    Nefndinni bárust athugasemdir um ákvæði um stjórnvaldssektir og töluverð áhrif þeirra á atvinnulífið. Nefndin lítur svo á að stjórnvaldssektir séu vægara úrræði en þau sem finna má í gildandi lögum en þar er einungis mælt fyrir um refsingar á borð við sektir eða fangelsi samkvæmt dómi eða sviptingu leyfa eða skírteina. Þrátt fyrir að vera vægara úrræði hafa stjórnvaldssektir augljóst forvarnagildi. Í 1. mgr. 45. gr. frumvarpsins segir að Samgöngustofa geti lagt stjórnvaldssektir á einstakling eða lögaðila sem brýtur gegn eða uppfyllir ekki skilyrði ákvæða og reglna sem talin eru upp í a–p-lið ákvæðisins. Einkum bárust athugasemdir um f-lið, sem vísar til 24. gr. frumvarpsins, g-lið, sem vísar til 25. gr. frumvarpsins, h-lið, sem vísar til 26. gr. frumvarpsins, og o-lið, sem vísar til 38. gr. frumvarpsins. Telja umsagnaraðilar ákvæðin sem vísað er til of matskennd og almenns eðlis.
    Nefndin bendir á að 24. gr um smíði skipa, búnað þeirra, mengunarvarnir o.fl. og 25. gr. um aðbúnað og vinnuskilyrði sé ætlað að vera meginreglur sem nánar skuli útfæra í reglugerðum. Tekur hún því ekki undir það sjónarmið að f- og g-liður skuli felldir brott.
    Þá telur nefndin að 38. gr. frumvarpsins, sem fjallar um upplýsingaskyldu og sem o-liður 1. mgr. 45. gr. vísar til, uppfylli kröfur um skýrleika.
    Að því gefnu að meðalhófs sé gætt við beitingu ákvæðanna, tillit sé tekið til tímalengdar brota, samstarfsvilja og ítrekunar brota og að því gefnu að reglur séu skýrar telur nefndin ekki þörf á að endurskoða eða breyta frumvarpinu hvað varðar stjórnvaldssektir nema hvað varðar h-lið 1. gr. 45. gr. sem vísar til 26. gr. um eftirlit með nýsmíði skips. Þar telur nefndin gagnrýni eiga við rök að styðjast og leggur til að stafliðurinn falli brott.

Önnur atriði.
    Að lokum telur nefndin þörf á að leiðrétta á nokkrum stöðum tilvísanir og orðalag sem lúta ekki að efnislegum þáttum frumvarpsins og þarfnast þar af leiðandi ekki frekari útskýringa.
    Að framangreindu virtu leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
    Vilhjálmur Árnason var fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 21. maí 2021.

Bergþór Ólason,
form.
Ari Trausti Guðmundsson, frsm. Guðjón S. Brjánsson.
Hanna Katrín Friðriksson. Jón Gunnarsson. Karl Gauti Hjaltason.
Kolbeinn Óttarsson Proppé. Líneik Anna Sævarsdóttir.