Ferill 163. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
152. löggjafarþing 2021–2022.
Þingskjal 165 — 163. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á hjúskaparlögum, nr. 31/1993 (aldur hjónaefna, könnunarmenn o.fl.).
Frá dómsmálaráðherra.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
4. gr.
Sýslumenn og löglærðir fulltrúar þeirra annast könnun á hjónavígsluskilyrðum. Fer könnunin fram í lögsagnarumdæmi þar sem annað hjónaefna á lögheimili. Nú á hvorugt lögheimili hér á landi og fer könnun þá fram í umdæmi þar sem annað þeirra dvelst. Heimilt er að taka gjald fyrir útgáfu könnunarvottorðs.
5. gr.
Hjón sem gengið hafa í hjúskap erlendis eiga rétt á að fá hjúskapinn viðurkenndan hér á landi ef hjúskapurinn uppfyllir hjónavígsluskilyrði og reglur um stofnun hjúskapar í vígslulandinu.
Hjúskapur sem stofnað er til erlendis verður þó ekki viðurkenndur hér á landi ef annað hjóna eða bæði voru yngri en 18 ára þegar vígsla fór fram. Þegar sérstaklega stendur á og ótvíræðir hagsmunir þess sem var yngri en 18 ára krefjast þess er þó heimilt að viðurkenna hjúskap hér á landi ef viðkomandi hafði náð 16 ára aldri þegar hjónavígsla fór fram og hjúskapurinn er viðurkenndur í því landi þar sem hjónavígslan fór fram.
Hjúskapur sem að öðru leyti en getið er um í 2. mgr. brýtur í bága við grunnreglur íslenskrar réttarskipunar eða allsherjarreglu verður ekki viðurkenndur hér á landi.
Hjón sem óska viðurkenningar og skráningar á hjónavígslu sem hefur farið fram erlendis skulu beina erindi sínu til Þjóðskrár Íslands. Ef vafi leikur á því hvort uppfyllt er skilyrði fyrir skráningu hjónavígslunnar skv. 2. og 3. mgr. skal Þjóðskrá Íslands beina málinu til sýslumanns sem úrskurðar um skráningu hjónavígslu. Bera má synjun sýslumanns undir ráðuneytið. Sýslumaður tilkynnir Þjóðskrá Íslands um niðurstöðu málsins.
6. gr.
Mál til hjónaskilnaðar má höfða hér á landi ef hjónavígslan hefur farið fram hér og leitt er í ljós að stefnandi getur ekki höfðað mál í landinu þar sem hann hefur ríkisfang eða er búsettur.
7. gr.
8. gr.
9. gr.
10. gr.
1. Barnalög, nr. 76/2003: 2. mgr. 61. gr. laganna fellur brott.
2. Lögræðislög, nr. 71/1997: 2. mgr. 1. gr. laganna fellur brott.
Greinargerð.
Frumvarp þetta var samið í dómsmálaráðuneytinu í samvinnu við Hrefnu Friðriksdóttur, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands. Frumvarpið var lagt fram á 151. löggjafarþingi (646. mál) en náði þá ekki fram að ganga og er nú lagt fram að nýju. Frumvarpið er efnislega óbreytt að því undanskildu að gerðar hafa verið breytingar á gildistíma þess hvað varðar 4. gr. ásamt því að umfjöllun um fjárhagsleg áhrif og samráð vegna frumvarpsins hefur verið uppfærð.
Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ýmsum þáttum hjúskaparlaga. Lagðar eru til breytingar sem varða undanþáguheimild vegna lágmarksaldurs til þess að stofna til hjúskapar, könnun hjónavígsluskilyrða, lögsögu í hjónaskilnaðarmálum auk þess sem lagt er til að færa verkefni frá ráðuneytinu til sýslumanna.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Markmið frumvarpsins er margþætt. Að því er varðar afnám undanþágu frá því að heimila einstaklingum yngri en 18 ára að ganga í hjúskap er tilgangurinn að samræma hjúskaparlögin alþjóðlegum tilmælum og viðhorfum varðandi lágmarksaldur til þess að ganga í hjúskap.
Varðandi tillögur frumvarpsins um að fela sýslumönnum alfarið að kanna hjónavígsluskilyrði er markmiðið að samræma framkvæmdina og bæta gæði könnunar á hjónavígsluskilyrðum.
Varðandi rýmkun á lögsögu íslenskra stjórnvalda í hjónaskilnaðarmálum er tilgangur þeirra breytinga að bregðast við gagnrýni sem hefur komið fram á gildandi löggjöf er varðar ákveðinn hóp, sem og að samræma lögin þeim reglum sem um þetta gilda annars staðar á Norðurlöndunum.
Að því er varðar þau verkefni sem lagt er til að færa frá ráðuneytinu til sýslumanna eru þau talin samræmast hlutverki sýslumanna betur en ráðuneytisins.
3. Meginefni frumvarpsins.
3.1. Aldur hjónaefna.
Í fyrsta lagi er um að ræða breytingar á ákvæðum hjúskaparlaga varðandi aldur hjónaefna. Skv. 7. gr. laganna mega tveir einstaklingar stofna til hjúskapar þegar þeir hafa náð 18 ára aldri. Í ákvæðinu kemur einnig fram að ráðuneytið geti veitt yngra fólki leyfi til að ganga í hjúskap enda liggi fyrir afstaða forsjárforeldra til hjúskaparstofnunarinnar. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því sem varð að lögunum kemur fram að ekki sé tilgreindur lágmarksaldur í því sambandi, en naumast yrði yngra fólki en 16 ára veitt aldursleyfi. Á þeim tíma sem hjúskaparlögin voru sett var sjálfræðisaldur 16 ár samkvæmt þágildandi lögræðislögum.
Með lögræðislögum, nr. 71/1997, sem tóku gildi 1. janúar 1998, var sjálfræðisaldur hækkaður í 18 ár. Frá þeim tíma hafa 18 umsóknir um undanþágu á grundvelli 7. gr. hjúskaparlaga borist ráðuneytinu, en engar vegna einstaklinga yngri en 16 ára. Í nær öllum tilvikum voru einstaklingar 17 ára en í tveimur tilvikum voru þeir 16 ára. Í töflu 1 sést að umsóknum hefur farið fækkandi. Frá árinu 1998 til 2008 voru veittar alls 14 undanþágur en frá árinu 2009 til 2020 alls fjórar.
Tafla 1. Fjöldi einstaklinga sem hefur verið veitt heimild á grundvelli 7. gr. hjúskaparlaga til að ganga í hjúskap þrátt fyrir að viðkomandi hafi ekki náð 18 ára aldri.
| Ár | Undanþágur | Kvenkyn | Aldur | Karlkyn | Aldur |
| 2020 | 0 | ||||
| 2019 | 0 | ||||
| 2018 | 0 | ||||
| 2017 | 0 | ||||
| 2016 | 1 | 1 | 17 | ||
| 2015 | 1 | 1 | 17 | ||
| 2014 | 1 | 1 | 16 | ||
| 2013 | 1 | 1 | 17 | ||
| 2012 | 0 | ||||
| 2011 | 0 | ||||
| 2010 | 0 | ||||
| 2009 | 0 | ||||
| 2008 | 3 | 3 | 17 | ||
| 2007 | 1 | 1 | 17 | ||
| 2006 | 0 | ||||
| 2005 | 1 | 1 | 17 | ||
| 2004 | 1 | 1 | 17 | ||
| 2003 | 1 | 1 | 17 | ||
| 2002 | 1 | 1 | 16 | ||
| 2001 | 0 | ||||
| 2000 | 2 | 2 | 17 | ||
| 1999 | 2 | 2 | 17 | ||
| 1998 | 2 | 2 | 17 | ||
| Samtals | 18 | 17 | — | 1 | — |
Almennt er viðurkennt að hjúskapur hafi víðtæk réttaráhrif og leggi hjónum margvísleg réttindi og skyldur á herðar. Rökin að baki aldursskilyrði eru þau að réttarstaða barns eigi fyrst og fremst að ráðast af reglum sem taki mið af réttindum og hagsmunum barnsins en ekki sjónarmiðum sem búa að baki ákvæðum hjúskaparlaga. Réttarstaða barns á þannig að njóta fullnægjandi verndar samkvæmt ákvæðum laga um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, barnalaga og barnaverndarlaga ef á þarf að halda.
Samningur Sameinuðu þjóðanna um samþykki fyrir hjónabandi, lágmarksaldur og skráningu hjónabanda frá árinu 1962 öðlaðist gildi hér á landi árið 1978. Samningurinn kveður á um skyldu aðildarríkjanna til þess að ákvarða lágmarksaldur fyrir hjónabönd en kveður ekki nánar á um hver sá aldur eigi að vera. Samkvæmt samningnum skal ekki stofnað til hjúskapar af nokkrum undir þeim aldri nema lögmæt stjórnvöld hafi veitt undanþágu af brýnum ástæðum, til hagsmuna fyrir hin fyrirhuguðu hjónaefni.
Í samningi Sameinuðu þjóðanna um afnám allrar mismununar gagnvart konum frá 1979, sem öðlaðist gildi hér á landi árið 1985, kemur meðal annars fram að trúlofun og gifting barns skuli ekki hafa neinar lögfylgjur og gera skuli allar nauðsynlegar ráðstafanir, þar á meðal með lagasetningu, til þess að ákvarða lágmarkshjúskaparaldur og gera að skyldu að skrá hjónavígslur í opinbera skrá.
Í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins frá 1989 (barnasáttmálanum), sem öðlaðist gildi hér á landi árið 1992 og var jafnframt lögfestur árið 2013, tekur hugtakið barn til einstaklings sem ekki hefur náð 18 ára aldri, nema hann nái fyrr lögræðisaldri samkvæmt lögum þeim sem hann lýtur. Við túlkun samningsins hefur verið lögð áhersla að börn njóti þeirra réttinda sem skapa þeim þroskavænleg skilyrði og að vernda börn fyrir aðstæðum sem leggja þeim byrðar á herðar og geta reynst þeim skaðlegar. Því hefur verið haldið fram að barnahjónabönd brjóti á réttindum barna samkvæmt barnasáttmálanum, m.a. á rétti til heilsu, menntunar, verndar gegn ofbeldi og kynferðislegri misnotkun.
Í tilmælum Evrópuráðsins nr. 1468/2005, um þvinguð hjónabönd og barnahjónabönd, kemur meðal annars fram að undir skilgreiningu á barnahjónaböndum falli þau tilvik þegar a.m.k. annar aðilinn er undir 18 ára aldri. Í tilmælunum eru ríki hvött til þess að banna hjónabönd einstaklinga yngri en 18 ára. Þá má að lokum benda á að í heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna er lagt til að allir skaðlegir siðir, eins og barnahjónabönd, snemmbúin og þvinguð hjónabönd og sköddun kynfæra kvenna, skuli afnumdir.
Annars staðar á Norðurlöndunum hafa verið gerðar breytingar á löggjöf sem fela í sér að heimila engar undanþágur frá því skilyrði að einstaklingur verði að hafa náð 18 ára aldri til þess að ganga í hjúskap. Þá hafa hinar Norðurlandaþjóðirnar unnið að því að setja reglur um viðurkenningu erlends hjúskapar þar sem því er meðal annars hafnað að viðurkenna hjónavígslur yngri einstaklinga en 18 ára sem fara fram erlendis nema samkvæmt afar ströngum undanþágum. Nú eru ekki ákvæði í hjúskaparlögum sem snúa að því hvort og þá undir hvaða kringumstæðum viðurkenna beri slíkar hjónavígslur. Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands, hvað varðar skráningu á hjónavígslum sem framkvæmdar hafa verið erlendis og hjónaefni hefur verið yngri en 18 ára, þá hefur framkvæmd stofnunarinnar verið þannig að ef hjónaefni var á aldrinum 16 til 17 ára þegar hjónavígsla fór fram hefur hjúskapurinn verið skráður í þjóðskrá og er þar tekið mið af undanþáguheimild sem hefur verið samkvæmt gildandi hjúskaparlögum. Skráningu hefur hins vegar verið hafnað þegar hjónaefni hefur verið yngra en 16 ára.
Í frumvarpinu er lagt til að Ísland fylgi alþjóðlegum tilmælum og viðhorfum varðandi lágmarksaldur til þess að ganga í hjúskap og þeirri þróun sem hefur átt sér stað í löggjöf annars staðar á Norðurlöndunum. Þannig er í fyrsta lagi lagt til að afnumin verði undanþáguheimild frá því að einstaklingur yngri en 18 ára megi ganga í hjúskap. Gengið er út frá því að ákvæði barnalaga um réttindi og skyldur forsjáraðila og ákvæði annarra laga, svo sem barnaverndarlaga, um stuðning og aðrar ráðstafanir séu til þess fallin að styðja við börn í fjölbreyttum aðstæðum án þess að þau njóti réttinda sem hugsanlega mundu leiða af stofnun hjúskapar. Í öðru lagi er lagt til að lögfesta meginreglu um viðurkenningu hjónavígslu sem stofnað er til erlendis. Lagt er til að lögin beri með sér að hjónavígslur einstaklinga yngri en 18 ára sem fara fram erlendis verði ekki viðurkenndar hér á landi nema samkvæmt ströngum undanþágum. Er miðað við að þetta eigi við óháð því hvort hjónin séu enn yngri en 18 ára þegar þau koma hingað til lands og óska viðurkenningar. Lagt er til að undanþágur verði einungis veittar í undantekningartilvikum með hliðsjón af hagsmunum þess sem var undir 18 ára aldri þegar hjónavígslan fór fram. Þá verði alltaf að uppfylla þau skilyrði að einstaklingur hafi náð 16 ára aldri þegar vígslan fór fram og hjúskapurinn verið viðurkenndur í því ríki þar sem hún fór fram. Svipaðar undanþágur er einnig að finna annars staðar á Norðurlöndunum hvað þetta varðar. Þegar synjað er viðurkenningar er einnig gert ráð fyrir að leitast verði við að styðja einstaklinginn í samræmi við aðstæður og eftir því sem þörf krefur.
Gert er ráð fyrir að hjón sem óska viðurkenningar og skráningar á hjónavígslu, sem framkvæmd er erlendis, snúi sér til Þjóðskrár Íslands. Ef vafi leikur á því hvort uppfyllt sé skilyrði fyrir skráningu hjónavígslu skal Þjóðskrá Íslands beina málinu til sýslumanns sem leysir úr því með úrskurði. Í frumvarpið er gert ráð fyrir að ráðuneytið geti falið einu sýslumannsembætti umrætt verkefni á landsvísu. Þá verði unnt að bera synjun sýslumanns undir ráðuneytið.
3.2. Könnun á hjónavígsluskilyrðum.
Í öðru lagi felur frumvarpið í sér breytingar á hjúskaparlögum sem snúa að könnun á hjónavígsluskilyrðum áður en hjónavígsla fer fram. Samkvæmt hjúskaparlögum annast löggildir hjónavígslumenn þessa könnun með þeirri undantekningu þó að sýslumenn og löglærðir fulltrúar þeirra skulu ávallt annast könnun á hjónavígsluskilyrðum ef annað hjónaefna eða bæði eiga ekki lögheimili hér á landi. Löggildir hjónavígslumenn samkvæmt lögunum eru prestar, forstöðumenn skráðs trúfélags eða lífsskoðunarfélags eða umboðsmenn þeirra og borgaralegir vígslumenn. Könnun hjónavígsluskilyrða er því nú á höndum margra aðila en hætta er á því að það verði til þess að skapa misræmi í framkvæmd. Þjóðskrá Íslands, sem hefur meðal annars það hlutverk að taka á móti og skrá tilkynningar um hjónavígslur, hefur til að mynda orðið vör við það að ágallar séu á útfyllingu eyðublaðsins um tilkynningu hjónavígslu, könnunarvottorð og svaramannavottorð. Bent hefur verið á að þeir ágallar séu af ýmsu tagi, t.d. að tilkynning sé ekki undirrituð af vígslumanni, undirritun könnunarmanns vanti, svaramanns sé ekki getið eða svaramaður sé ólögráða, undirritun hjónaefna um að þau viti ekki um lagatálma á hjúskap sínum hafi vantað og í nokkrum tilvikum hafi komið fyrir að sá hluti skýrslunnar sem lúti að könnunarvottorði sé óútfylltur að hluta eða öllu leyti. Jafnframt hafa borist nokkrar tilkynningar frá Þjóðskrá Íslands um tvíkvæni þar sem ekki hafi verið gætt að því hvort hjónaefnin hafi verið lögskilin fyrir vígslu.
Stofnun hjúskapar hefur í för með sér margvísleg réttaráhrif. Tilgangur hjónavígsluskilyrða er að fastmóta hverjir eigi rétt á því að stofna til hjúskapar og könnun hjónavígsluskilyrða er ætlað að koma í veg fyrir að farið verði á svig við þessar reglur. Til þess að tryggja áreiðanleika í könnun á hjónavígsluskilyrðum og samræmda framkvæmd til hagsbóta fyrir hjónaefni er þörf á að einfalda núverandi fyrirkomulag og ganga úr skugga um að þeir aðilar sem heimild hafa til að annast könnun hjónavígsluskilyrða hafi þá sérfræðiþekkingu sem til þarf. Þannig þykja rök fyrir því að opinber aðili eða stofnun hafi það verkefni undir höndum að kanna hjónavígsluskilyrði áður en unnt er að ganga í hjúskap. Í frumvarpinu er lagt til að könnun hjónavígsluskilyrða fari einungis fram hjá sýslumönnum, hvort sem hjónaefni eigi lögheimili hér á landi eða ekki. Þá er lagt til að ráðuneytið geti með reglugerð ákveðið að fela einu sýslumannsembætti umrætt verkefni. Með því að fela einu sýslumannsembætti umrætt verkefni verði unnt að samræma framkvæmd varðandi þær kröfur sem sýslumenn gera til þeirra gagna sem krafist er frá erlendum ríkisborgurum sem ætla að ganga í hjúskap hér á landi. Þá er gert ráð fyrir að jafnframt verði lögð áhersla á að einfalda ferlið með rafrænum lausnum.
Þess ber að geta að vígsluheimildir presta og forstöðumanna trú- og lífsskoðunarfélaga og umboðsmanna þeirra verða óbreyttar samkvæmt lögunum.
3.3. Lögsaga í hjónaskilnaðarmálum.
Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar á ákvæðum hjúskaparlaga varðandi lögsögu íslenskra stjórnvalda og dómstóla til þess að veita lögskilnað hér á landi í tilteknum tilvikum ef hvorugur aðili býr hér á landi og viðkomandi eru ekki íslenskir ríkisborgarar.
Hjúskapur einstaklinga af sama kyni er ekki viðurkenndur í öllum ríkjum og þeir sem ganga í hjúskap hér á landi eiga ekki beinan rétt né kröfu til að hjúskapur þeirra verði viðurkenndur í öðrum ríkjum, t.d. ríkjum þar sem annar eða báðir eiga ríkisborgararétt eða hafa fasta búsetu. Pör af sama kyni sem gifta sig hér á landi og fá hjúskap sinn ekki viðurkenndan í heimalandi sínu geta ekki óskað eftir lögskilnaði hér á landi samkvæmt gildandi lögum nema þegar viðkomandi einstaklingar eru búsettir hér eða eru íslenskir ríkisborgarar. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákvæðum hjúskaparlaga sem snúa að lögsögu þannig að unnt sé að óska eftir hjónaskilnaði hér á landi ef leitt er í ljós að stefnandi geti ekki höfðað mál til skilnaðar í því landi þar sem hann á ríkisfang eða er búsettur. Eiga breytingarnar jafnt við um hjónaskilnaðarmál fyrir dómstólum og stjórnvöldum að uppfylltum öðrum skilyrðum laganna.
Annars staðar á Norðurlöndunum er að finna sambærilegar heimildir sem hafa verið útfærðar með mismunandi hætti í löggjöf. Þess ber að geta að skv. 2. mgr. 114. gr. hjúskaparlaga má höfða mál til ógildingar hjúskapar hér á landi ef hjónavígslan hefur farið fram hér.
3.4. Færsla verkefna frá ráðuneytinu til sýslumanna.
Í fjórða lagi eru lagðar til breytingar sem snúa að því að færa verkefni frá ráðuneytinu til sýslumanna. Ber þar fyrst að nefna synjun á samþykki lögráðamanns fyrir því að ólögráða einstaklingur geti stofnað til hjúskapar, sem yrði þá borinn undir sýslumann í stað ráðuneytis. Þá er um að ræða undanþágu frá hjónavígsluskilyrðinu um tiltekna stöðu fjárskipta milli hjónaefnis og fyrri maka sem sýslumanni yrði heimilt að veita í stað ráðuneytisins. Því næst er um að ræða heimild ráðuneytis til að veita undanþágu frá því að tveir svaramenn ábyrgist að enginn lagatálmi sé á fyrirhuguðum hjúskap og að einn svaramaður undirriti vottorð. Það mundi þá vera undir sýslumanni komið að veita undanþáguna eftir atvikum. Eru umrædd verkefni talin falla betur að starfsemi sýslumanna en ráðuneytisins. Ákvörðunum sýslumanna verður unnt að skjóta til ráðuneytisins skv. 132. gr. laganna.
3.5. Reglur um lágmarksaldur til að ganga í hjúskap og lögsaga í hjónaskilnaðarmálum annars staðar á Norðurlöndunum.
3.5.1. Danmörk.
Í Danmörku er lágmarksaldur til þess að ganga í hjúskap 18 ár, án þess að unnt sé að gera undanþágu. Þá er hjúskapur sem stofnað er til í Danmörku aðeins gildur í Danmörku ef bæði hjónaefni hafa náð 18 ára aldri þegar hjónavígsla fór fram. Hjúskap, sem stofnað er til utan Danmerkur, skal að meginstefnu viðurkenna ef hjúskapurinn er viðurkenndur í því landi sem hjónavígslan fór fram. Hjúskapur skal þó ekki viðurkenndur ef hann brýtur augljóslega gegn allsherjarreglu í Danmörku. Hjónavígsla sem framkvæmd er utan Danmerkur er ekki viðurkennd í Danmörku ef viðkomandi hafði ekki náð 18 ára aldri þegar hjónavígsla fór fram. Ákvæðið tekur þó ekki til hjónavígslna sem viðurkenndar voru í Danmörku áður en gerðar voru breytingar á lögum og reglum sem um þetta varða þar. Þá er heimilt að gera undanþágu frá því að viðurkenna ekki hjónavígslur utan Danmerkur, þótt viðkomandi hafi ekki náð 18 ára aldri, ef veigamiklar ástæður eru fyrir hendi og viðkomandi er settur í ósanngjarna stöðu ef hjúskapurinn er ekki viðurkenndur.
Varðandi lögsögu í hjónaskilnaðarmálum nær dönsk lögsaga, samkvæmt dönskum lögum (sbr. retsplejeloven, ákvæði 448 f), til hjónaskilnaðarmála þegar um er að ræða einstaklinga af sama kyni sem gengu í hjúskap í Danmörku og hvorugur aðili er búsettur í landinu þar sem hjúskapur einstaklinga af sama kyni er viðurkenndur. Mál til ógildingar má einnig höfða í Danmörku. Ákvæðin taka einnig til mála sem eru til meðhöndlunar hjá dönskum stjórnvöldum.
3.5.2. Finnland.
Í Finnlandi hefur lágmarksaldur til þess að ganga í hjúskap verið 18 ár frá því í júní 2019. Hjúskapur sem stofnað er til utan Finnlands er einungis viðurkenndur ef hjúskapurinn er viðurkenndur í því landi sem vígslan fór fram. Ef hjúskapur er aftur á móti talinn stríða gegn allsherjarreglu er hann ekki viðurkenndur í Finnlandi. Sem stendur eru ekki ákvæði í finnskum lögum um barnahjónabönd. Til skoðunar þar í landi er núna hvort lögfesta eigi ákvæði sem fjalla um hjúskap einstaklinga yngri en 18 ára sem stofnað er til utan Finnlands.
Lögsaga í hjónaskilnaðarmálum í Finnlandi fer eftir Evrópureglugerð (ESB) nr. 2019/1111 frá 25. júní 2019, þ.e. Brussels II bis (Council Regulation (EU) No. 2019/1111 of 25 June 2019 on jurisdiction, the recognition and enforcement of decisions in matrimonial matters and the matters of parental responsibility, and on international child abduction). Að öðrum kosti er unnt að líta til finnsku hjúskaparlaganna, sbr. 119. gr. Þar kemur fram að unnt sé að stofna til hjónaskilnaðarmáls í Finnlandi ef annar hvor aðila er búsettur í Finnlandi, ef stefnandi hefur verið búsettur í Finnlandi eða hefur tengsl við landið og getur ekki óskað hjónaskilnaðar í erlendu ríki sem annar hvor aðila er búsettur í eða ef það mundi fela í sér óréttlætanlega erfiðleika fyrir stefnanda eða ef aðstæður eru þannig að réttlætanlegt sé að höfða málið í Finnlandi.
3.5.3. Noregur.
Í Noregi er lágmarksaldur til að ganga í hjúskap 18 ár. Var heimild til þess að gera undanþágu frá þeim lágmarksaldri afnumin í Noregi árið 2018. Hjúskap, sem stofnað er til utan Noregs, skal að meginstefnu viðurkenna ef hjúskapurinn er viðurkenndur í landinu þar sem hjónavígslan fór fram. Hjúskapur skal þó ekki viðurkenndur ef hann brýtur augljóslega gegn allsherjarreglu í Noregi. Hjúskapur sem stofnað er til utan Noregs er ekki viðurkenndur í Noregi ef viðkomandi hafði ekki náð 18 ára aldri og a.m.k. annar aðili er norskur ríkisborgari eða varanlega búsettur í Noregi. Samkvæmt beiðni beggja aðila er þó heimilt að viðurkenna hjúskap í slíkum tilfellum ef knýjandi ástæður eru fyrir því. Í Noregi er ekki samsvarandi ákvæði varðandi hjúskap sem stofnað er til utan Noregs þegar viðkomandi hefur engin tengsl við Noreg. Í Noregi eru nú til umfjöllunar tillögur um að ákvæðin um viðurkenningu barnahjónabanda nái með sambærilegum hætti einnig til þeirra sem ekki hafa sérstök tengsl við Noreg.
Varðandi lögsögu í hjónaskilnaðarmálum í Noregi er unnt að óska eftir hjónaskilnaði þar í landi ef aðilar gengu í hjúskap í Noregi og sýnt er fram á að stefnandi geti ekki höfðað mál í landinu þar sem hann á ríkisfang eða er búsettur. Þegar breytingar voru gerðar á norskum lögum varðandi lögsögu í fyrrnefndum tilvikum var tilgangurinn upphaflega að gera pörum af sama kyni, sem gengu í hjúskap í Noregi og höfðu flutt frá Noregi, kleift að óska eftir hjónaskilnaði í Noregi.
3.5.4. Svíþjóð.
Í Svíþjóð er lágmarksaldur til þess að ganga í hjúskap 18 ár og engar undanþágur hefur verið unnt að veita frá því í júlí 2014. Hjúskapur sem stofnað er til utan Svíþjóðar er ekki viðurkenndur í Svíþjóð ef viðkomandi voru undir 18 ára aldri þegar hjónavígslan fór fram. Ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi og báðir aðilar hafa náð 18 ára aldri þegar óskað er viðurkenningar á hjúskapnum er aftur á móti unnt að gera undanþágu. Einungis skal beita umræddri heimild í sérstökum undantekningartilvikum.
Lögsaga í hjónaskilnaðarmálum í Svíþjóð fer eftir fyrrnefndri Evrópureglugerð (ESB) nr. 2019/1111, þ.e. Brussels II bis. Samkvæmt Evrópureglugerðinni eiga sænsk lög við ef reglugerðin kveður ekki á um þar til bæran dómstól og stefnandi er ekki ríkisborgari eða búsettur í aðildarríki Evrópusambandsins. Samkvæmt sænskum lögum getur sænsk lögsaga átt við ef báðir aðilar eru sænskir ríkisborgarar, ef stefnandi er sænskur ríkisborgari og er búsettur í Svíþjóð eða hefur verið búsettur í Svíþjóð eftir 18 ára aldur, ef stefnandi er ekki sænskur ríkisborgari en hefur verið búsettur í Svíþjóð í meira en eitt ár eða ef stefndi er búsettur í Svíþjóð.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Í ákvæði 71. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, um friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu, sbr. breytingalög nr. 97/1995, felst réttur til að stofna fjölskyldu og viðhalda fjölskyldutengslum. Þennan rétt má þó skerða ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra. Hér ræður úrslitum ákvæði 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar um að börnum skuli tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst en eins og áður hefur komið fram miða tillögur um bann við barnahjónaböndum gagngert að því að tryggja börnum nauðsynlega og viðunandi vernd. Þennan rétt barnsins má enn fremur leiða af ákvæðum barnasáttmálans. Í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Z.H. og R.H. gegn Sviss (mál nr. 60119/12) reyndi á synjun á viðurkenningu hjónavígslu þar sem annar aðilinn var undir 18 ára. Í dóminum er tekið fram að einstök aðildarríki mannréttindasáttmálans séu best til þess fallin og hafi rúmt svigrúm til að móta hvernig ákjósanlegt sé að vernda rétt barna í þessum aðstæðum, m.a. með því að synja um viðurkenningu hjúskapar.
Hvað varðar aðrar þjóðréttarskuldbindingar hefur Evrópuráðið samkvæmt framansögðu sett tilmæli um þvinguð hjónabönd og barnahjónabönd, en þar kemur meðal annars fram að undir skilgreiningu á barnahjónaböndum falli þau tilvik þegar a.m.k. annar aðilinn er undir 18 ára aldri. Í tilmælunum eru ríki hvött til þess að banna hjónabönd einstaklinga yngri en 18 ára. Þá er í heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna lagt til að allir skaðlegir siðir, eins og barnahjónabönd, snemmbúin og þvinguð hjónabönd og sköddun kynfæra kvenna, skuli afnumdir.
5. Samráð.
Drög að frumvarpinu voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is til umsagnar frá 17. febrúar til 1. mars 2021 (mál nr. S-48/2021). Síðan þá hafa verið gerðar smávægilegar breytingar á frumvarpinu. Í fyrsta lagi hvað varðar fyrirhugaðar breytingar á lögum um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991, er snýr að gjaldi fyrir útgáfu könnunarvottorðs. Gert er ráð fyrir að þær breytingar verði lagðar fram í frumvarpi frá fjármála- og efnahagsráðherra og verða þær breytingar því ekki hluti af þessu frumvarpi. Í öðru lagi hafa verið gerðar breytingar til þess að skýra efni frumvarpsins betur í nokkrum tilvikum þar sem talin var þörf á því með tilliti til tiltekinna athugasemda sem bárust vegna frumvarpsins.
Alls bárust fjórar umsagnir, frá Þjóðskrá Íslands, Sýslumannafélagi Íslands, Siðmennt auk einnar frá einstaklingi. Á heildina litið voru umsagnir almennt jákvæðar í garð frumvarpsins en bent var á nokkur atriði hvað varðar útfærslu á tilteknum ákvæðum frumvarpsins, framkvæmd og tillögum sem varða kostnað vegna útgáfu könnunarvottorðs. Hvað varðar afnám undanþágu frá því að einstaklingar yngri en 18 ára geti gengið í hjúskap hér á landi var tekið undir þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu.
Að því er varðar þær tillögur frumvarpsins að könnun hjónavígsluskilyrða fari einungis fram hjá sýslumanni kom meðal annars fram í umsögnum að gera þyrfti ferli við könnun hjónavígsluskilyrða sem aðgengilegast fyrir hjónaefni með áherslu á það að framkvæmdin yrði að mestu rafræn. Í umsögn Siðmenntar kom meðal annars fram að misbrestur væri nú á því hvaða gagna væri krafist við könnun hjónavígsluskilyrða. Fram kom að með þeim breytingum sem lagðar væru til yrði meira samræmi á gæðum könnunar og stjórnvöld hefðu betri forsendur til þess að meta gögn og var því fagnað breytingum hvað þetta varðar. Í umsögninni var þó lýst áhyggjum af því álagi sem kynni að aukast á sýslumannsembættin með því að færa umrætt verkefni til þeirra. Þá var því velt upp í umsögninni hvort könnun hjónavígsluskilyrða ætti frekar að fara fram hjá Þjóðskrá Íslands. Í umsögn Sýslumannafélags Íslands kom fram að tekið væri undir þá breytingu sem lögð er til er snýr að því að sýslumenn sjái alfarið um að kanna hjónavígsluskilyrði. Fram kom í umsögninni að skoða þyrfti heildrænt hvernig sýslumaður gæti aflað upplýsinga úr þjóðskrá sem væru nauðsynlegar vegna afgreiðslu ýmissa erinda hjá sýslumönnum. Að mati Sýslumannafélagsins ætti að vera mögulegt að stytta leiðina fyrir hjónaefni með því að gera nauðsynlegar upplýsingar úr þjóðskrá aðgengilegar fyrir sýslumenn.
Tekið er undir þau sjónarmið að æskilegt sé að gera ferli við könnun hjónavígsluskilyrða sem aðgengilegast fyrir hjónaefni. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að fjölga starfsmönnum sýslumanna til þess að anna umræddum verkefnum og þá er gert ráð fyrir því að ráðuneytið geti falið einu sýslumannsembætti þessi verkefni. Tækifæri eru fólgin í því að framkvæmd umræddra mála verði skilvirkari og hafi þau áhrif að stytta málsmeðferðartíma í umræddum málum. Eins og kemur fram í frumvarpinu er gert ráð fyrir að lögð verði áhersla á að einfalda ferlið með rafrænum lausnum. Tekið er undir þau sjónarmið að gera þurfi sýslumönnum kleift að nálgast upplýsingar rafrænt frá Þjóðskrá Íslands, svo sem fæðingarvottorð og vottorð um hjúskaparstöðu, án kostnaðar fyrir aðila. Það mundi lækka kostnað aðila vegna könnunar hjónavígsluskilyrða. Framangreint er talið til þess fallið að tryggja skilvirka afgreiðslu könnunarvottorða hjá sýslumanni. Þá er ótvírætt að þetta verkefni fellur betur að hlutverki sýslumanns en hlutverki Þjóðskrár Íslands.
Í umsögn Sýslumannafélags Íslands er lagt til að hjónaefni sem ekki búa hérlendis geti leitað til sýslumanns að eigin vali í stað þess að miða við dvalarstað, enda dvelji ferðamenn ekki endilega á sama stað á ferð sinni hér á landi. Í skýringum við 4. gr. frumvarpsins hefur verið bætt við skýringum á því að ekki verði gerðar strangar kröfur til sönnunar á tilteknum dvalarstað ferðamanna sem óska könnunar hjónavígsluskilyrða. Þá má einnig benda á að ef könnun hjónavígsluskilyrða verður á hendi eins sýslumannsembættis mun ekki leika vafi á því hvar könnun fer fram.
Í umsögn Siðmenntar var lýst yfir áhyggjum af kostnaðarauka fyrir hjónaefni vegna heimildar til þess að taka gjald fyrir könnunarvottorð, sem lagt hefur verið til að verði 4.500 kr. Í umsögn Sýslumannafélagsins er aftur á móti tekið fram að 4.500 kr. sé lág upphæð miðað við það verk sem felst í því að kanna hjónavígsluskilyrði. Eins og kemur fram í frumvarpinu er gert ráð fyrir að fjölga þurfi starfsmönnum hjá sýslumönnum til þess að sinna þeim verkefnum sem snúa að könnun hjónavígsluskilyrða. Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands hafa hjónavígslur á Íslandi verið um 4.000 á hverju ári. Gera þyrfti því ráð fyrir starfshlutfalli hjá sýslumannsembætti sem gæti annað um 4.000 erindum á ári sem sneru að könnun hjónavígsluskilyrða. Þess má þó geta að hluta þessara mála er nú þegar sinnt af sýslumönnum. Engu að síður er gert ráð fyrir að fjölga þurfi starfsfólki hjá sýslumönnum sem nemur a.m.k. einum skrifstofustarfsmanni í fullt starf auk eins sérfræðings, þ.e. lögfræðingi, í hálft starf í umrædd verkefni. Aukinn varanlegur kostnaður hjá sýslumönnum gæti því verið um 18 millj. kr. á ári. Verði verkefnin falin einu embætti þarf meðal annars að líta til þess hvernig álag á önnur embætti kann að minnka við yfirfærslu þessara verkefna til eins embættis. Þá kann að vera þörf á því að endurmeta kostnaðaráætlun reglulega eftir því sem reynsla kemst á yfirfærslu verkefnanna til sýslumanna. Að lokum má geta þess, að því er varðar heildarkostnað fyrir hjónaefni vegna könnunar hjónavígsluskilyrða og hjónavígslu, að færsla könnunar hjónavígsluskilyrða frá prestum, trú- og lífsskoðunarfélögum kann að hafa áhrif til lækkunar á gjaldskrá þeirra fyrir hjónavígslu, a.m.k. í þeim tilvikum þegar könnun hjónavígsluskilyrða hefur verið innifalin í gjaldinu.
Í umsögn Sýslumannafélags Íslands kom fram að takmarka ætti möguleika á undanþágu frá því að viðurkenna hjónavígslu sem fór fram erlendis þegar annar aðili eða báðir voru undir 18 ára aldri og áskilja að viðkomandi hefði náð 18 ára aldri þegar óskað væri skráningar á hjúskapnum. Þá kemur fram að engin haldbær leiðsögn sé í frumvarpinu við mat á því hvað skuli teljast ótvíræðir hagsmunir og ekki sé lýst í frumvarpinu hvaða atriði geti komið til skoðunar ef hjónavígsla er talin ganga gegn allsherjarreglu. Auk þess sé talin þörf á því að skýra nánar málsmeðferð sýslumanns í umræddum málum. Af því tilefni ber að taka fram að frumvarpið gerir ráð fyrir að hjúskapur sem stofnað er til erlendis verði almennt ekki viðurkenndur hér á landi ef annar eða báðir einstaklingarnir voru yngri en 18 ára þegar vígsla fór fram. Heimilt verði að gera undanþágu frá þessu þegar sérstaklega stendur á og ótvíræðir hagsmunir þess sem var yngri en 18 ára krefjast þess og viðkomandi einstaklingur hafði náð 16 ára aldri þegar hjónavígsla fór fram og hjúskapurinn er viðurkenndur í því landi sem hjónavígsla fór fram í. Eru slík ákvæði að meginstefnu til í samræmi við þær reglur sem um þetta gilda annars staðar á Norðurlöndunum. Með tilliti til réttinda er fylgja því að ganga í hjúskap, meðalhófs og hagsmuna barna við sérstakar aðstæður þykir nauðsynlegt að heimilt verði að viðurkenna hjúskap í undantekningartilvikum. Reynt hefur verið að bregðast við umræddum athugasemdum með því að útskýra nánar eftir því sem við á í skýringum við einstök ákvæði frumvarpsins.
Í umsögn sinni benti Þjóðskrá Íslands á að það þyrfti að liggja skýrlega fyrir hvernig hjúskaparstaða málsaðila yrði skráð í þjóðskrá færi úrskurður sýslumanns á þann veg að hafna bæri skráningu. Brugðist hefur verið við því með því að betrumbæta skýringar við einstök ákvæði frumvarpsins.
Að því er varðar athugasemdir frá Sýslumannafélagi Íslands varðandi lögsögu í skilnaðarmálum og að það geti reynst hættulegt fyrir viðkomandi að afla tiltekinna upplýsinga í tilefni af skilnaði frá öðru ríki þá hefur einnig verið leitast eftir því að setja nánari skýringar við einstök ákvæði frumvarpsins. Einnig kom fram í umsögninni að ekki þætti nauðsynlegt að rýmka lögsögu hjá sýslumönnum í umræddum málum þar sem nægilegt ætti að vera að heimila viðkomandi að leita til dómstóla. Ekki eru talin nægileg rök fyrir því að einskorða umræddar breytingar einungis við dómstóla.
Varðandi færslu ýmissa verkefna til sýslumanna frá ráðuneytinu, sbr. 2. og 3. gr. frumvarpsins, þá benti Sýslumannafélagið á nokkur efnisleg atriði sem snúa að umræddum ákvæðum. Í frumvarpi þessu er ekki tilefni til að endurskoða að þessu sinni efnisbreytingar á þessum tilteknu hjónavígsluskilyrðum. Í ljósi þess hversu sjaldgæf umrædd mál eru er ekki gert ráð fyrir auknum útgjöldum hjá sýslumönnum vegna þeirra, en verði breyting á umsvifum þar að lútandi síðar kann að vera tilefni til þess að endurskoða það. Sömu sjónarmið eiga við um verkefni Þjóðskrár Íslands sem kunna að koma til kasta sýslumanns.
Þá hefur verið brugðist við athugasemdum frá Siðmennt varðandi orðalag er snýr að pörum af sama kyni.
Til allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis bárust alls sex umsagnir, þ.e. frá Barnaheillum, Kvenréttindafélagi Íslands, Siðmennt, umboðsmanni barna, Þjóðkirkjunni og Þjóðskrá Íslands. Umsagnaraðilar voru almennt jákvæðir í garð frumvarpsins. Ekki þótti ástæða til að gera efnislegar breytingar á frumvarpinu vegna þeirra umsagna. Að því er varðar tillögur um að afnema undanþágu um 18 ára aldurstakmark til þess að ganga í hjúskap hér á landi kom meðal annars fram í umsögn Barnaheilla að með breytingunum væru gefin skýr skilaboð um að Ísland samþykkti ekki barnahjónabönd sem stúlkur væru oft þvingaðar til. Einnig kom fram að gagnlegt væri að taka fram hvaða hagsmunir mundu þykja svo ótvíræðir að þeir réttlættu að veitt væri undanþága frá meginreglunni um að ekki skyldi viðurkenna hjúskap nema einstaklingar hefðu náð 18 ára aldri þegar til álita kæmi að samþykkja hjónaband sem hefði verið stofnað til erlendis af einstaklingi sem hefði verið yngri en 18 ára. Mikilvægt væri að sú undanþáguheimild yrði aðeins nýtt af brýnni nauðsyn. Í umsögn umboðsmanns barna kom fram að mikilvægt væri að kveðið yrði á um að undanþágu frá 18 ára aldurstakmarki bæri að túlka þröngt og á grundvelli einstaklingsbundins heildarmats á aðstæðum, þörfum og hagsmunum viðkomandi barns. Í umsögn Kvenréttindafélags Íslands kom fram að slík undanþága væri nauðsynleg til að tryggja meðal annars erfðarétt hjóna eða aðstæður ungra barna. Hjón sem sæktu um undanþágu á grundvelli þessara greina kynnu í mörgum og jafnvel flestum tilvikum að vera komin á fullorðinsaldur. Kvenréttindafélag Íslands hvatti þó til þess að komið yrði í veg fyrir viðurkenningu á hjúskap sem stofnað var til á erlendri grundu ef annar hvor aðilinn væri enn á barnsaldri. Með því banni væri nauðsynlegt að kveða skýrt á um í lögunum að viðkomandi barn fengi undantekningarlaust sjálfstætt dvalarleyfi hér á landi, óháð dvalarleyfi maka, sem og rétt á viðeigandi stuðning hér á landi til að lifa óháðu og frjálsu lífi. Í umsögn frá Siðmennt kom fram að höfnun á lagalegri viðurkenningu slíkra hjónabanda á Íslandi hefði engan fælingarmátt í öðrum löndum. Hins vegar gæti slík regla bitnað á þolendum barnahjónabanda með því t.d. að skerða möguleika þeirra á fjölskyldusameiningu við maka og börn sem stödd væru hér á landi, jafnvel löngu eftir að viðkomandi hefði náð fullorðinsaldri. Væri þar oft um að ræða konur sem bíða þess í heimalandinu eða annars staðar að fjölskyldufaðirinn leiti alþjóðlegrar verndar í öðru landi, svo sem á Íslandi, í von um að hann, konan og börn þeirra geti sameinast síðar eftir öruggum leiðum.
Hvað varðar athugasemdir við tillögu frumvarpsins um undanþágu er snýr að viðurkenningu hjúskapar sem fer fram erlendis ef einstaklingur hefur ekki náð 18 ára aldri ber að taka fram að frumvarpið gerir ráð fyrir að um sé að ræða undanþágu frá meginreglu sem beri að túlka þröngt. Vísast í því sambandi til skýringa við 5. gr. frumvarpsins en þar kemur meðal annars fram að það verði skýr meginregla að hjúskapur sem stofnað var til erlendis þegar einstaklingur hafði ekki náð 18 ára aldri verði ekki viðurkenndur hér á landi. Með þeim skilyrðum að hjónavígslan hafi verið lögleg í landinu þar sem hún fór fram og að viðkomandi hafi náð 16 ára aldri þegar hjónavígslan fór fram verði þó veitt þröng heimild til að viðurkenna hjúskapinn þegar sérstaklega stendur á og ótvíræðir hagsmunir þess sem var yngri en 18 ára krefjast þess. Fram kemur að hér togast á réttur barns til verndar og friðhelgi einstaklingsins. Með tilliti til réttinda er fylgja því að ganga í hjúskap, meðalhófs og kröfunni um að niðurstaða þjóni hagsmunum barns í hverju tilviki þykir nauðsynlegt að hafa umrædda heimild í lögunum. Hér getur meðal annars komið til álita aldur viðkomandi þegar óskað er viðurkenningar og tíminn sem liðinn er frá því að hjónavígsla fór fram. Í einhverjum tilvikum kunna að vera liðin mörg ár eða áratugir frá því að hjónavígslan fór fram og hjónin kunna að hafa gert margháttaðar ráðstafanir í hjúskapnum sem þau vænta að standi óhaggaðar. Þá geta verið uppi sérstakar aðstæður að öðru leyti, svo sem reynt á erfðarétt annars við skyndilegt fráfall hins eða aðstæður ungra barna viðkomandi.
Í umsögn Þjóðskrár Íslands kom meðal annars fram að liggja þyrfti skýrt fyrir hvernig hjúskaparstaða málsaðila yrði skráð í þjóðskrá færi úrskurður sýslumanns á þann veg að hafna bæri skráningu hjúskapar. Samkvæmt frumvarpinu væri gert ráð fyrir að annaðhvort sýslumaður eða ráðuneytið ákvæði hvernig hjúskaparskráningu málsaðila yrði háttað í þjóðskrá eftir að úrskurður lægi fyrir. Tilvik gætu verið þannig að hjúskapur teldist hafa lagalegt gildi í upprunalandi þótt hann yrði ekki viðurkenndur hér á landi. Hafa yrði í huga að málsaðili gæti hafa gengið ungur í hjúskap en ekki komið til Íslands fyrr en löngu síðar og þá jafnvel með börn. Einstaklingar í slíkri stöðu gætu ekki aflað annarra gagna en staðfestingar á hjúskap og óskráð hjúskaparstaða þeirra í þjóðskrá gæti haft víðtæk áhrif á réttarstöðu viðkomandi og eftir atvikum barna þeirra. Því væri mikilvægt að það lægi skýrt fyrir hvernig skuli skrá hjúskaparstöðu þeirra sem í hlut ættu. Að því er varðar athugasemdir um skráningu á hjúskaparstöðu er áréttað það sem kemur fram í skýringum við 5. gr. frumvarpsins, að ef viðurkenningu á hjónavígslu sem fram fór erlendis er synjað þá hafi hjúskapurinn engin bein réttaráhrif hér á landi, hvorki samkvæmt ákvæðum hjúskaparlaga, erfðalaga, barnalaga né annarra laga. Skráning hjúskaparstöðu viðkomandi hér yrði því í samræmi við það, þ.e. skráning á hjúskaparstöðu viðkomandi í þjóðskrá yrði því óbreytt ef viðkomandi var áður skráður í þjóðskrá en annars í samræmi við hjúskaparstöðu viðkomandi fyrir þá hjónavígslu sem óskað var viðurkenningar á hér á landi.
Í umsögnum við frumvarpið var einnig fagnað áformum um breytingar á hjónavígsluskilyrðum. Í umsögn frá Siðmennt kom meðal annars fram að betra samræmi yrði á gæðum könnunar á hjónavígsluskilyrðum og að yfirvöld hefðu betri forsendur til að meta gögn en misþjálfaðir fulltrúar lífsskoðunarfélaga. Siðmennt tók fram að ábendingar hefðu komið fram um að prestar þjóðkirkjunnar óskuðu ekki alltaf eftir fæðingarvottorði þrátt fyrir skýr ákvæði þar um. Slíkur misbrestur á verklagi yki fjárhagslega mismunun para eftir lífsskoðunum og var því fagnað að tekið yrði á þessu, t.d. með þeirri leið sem lýst væri í frumvarpinu. Siðmennt benti þó á að skoða þyrfti málið frá ýmsum sjónarhornum. Siðmennt benti einnig á að ekki kæmi fram í frumvarpinu hvort ferli könnunar yrði algerlega rafrænt þó að lýst væri áformum um að auka rafrænan þátt ferlisins. Ef pör á landsbyggðinni þyrftu að fara á dagvinnutíma um langar vegalengdir til að fá útgefið könnunarvottorð drægi það úr aðgengi sumra para að hjónavígslu. Þá væri skrifstofa sýslumanns á höfuðborgarsvæðinu fremur illa staðsett hvað varðar aðgengi íbúa sem ekki notast við einkabíl.
Þá kom fram að telja mætti víst að aðdragandi þess frá því að ákvörðun um hjónavígslu væri tekin þar til hjónavígsla væri afstaðin mundi að jafnaði lengjast töluvert með þeim breytingum sem lagðar væru til í frumvarpinu í ljósi álags hjá sýslumannsembættum. Í frumvarpinu væri lagt til að auknu álagi yrði mætt með innheimtu gjalds fyrir útgáfu könnunarvottorðs, en áhyggjur voru af því hvort það dygði til að svara auknu álagi á starfsfólk sýslumannsembættanna. Siðmennt hafði einnig áhyggjur af kostnaðarauka fyrir hinn almenna borgara og þar með jöfnum tækifærum para til að ganga í hjónaband óháð efnahag. Hvatt var til þess að kostnaður vegna gagnaöflunar frá Þjóðskrá yrði lækkaður á móti. Fram kom hjá Siðmennt að í framkvæmd fælist víðtækur undirbúningur undir hjónavígsluathafnir eins og samskipti við hjónaefni fyrir athöfn, leiðbeiningar um lagaleg skilyrði, fræðsla um skyldur hjónaefna samkvæmt hjúskaparlögum, svo sem fundir og viðtöl með hjónaefnum, ítarlegt viðtal um sögu parsins, textaskrif, æfingar og svo flutningur. Undirritun könnunarvottorðs og tilkynningar um hjónavígslu væru mjög lítill þáttur í öllu ferlinu og væri athöfnin aðeins táknræn, þ.e. í tilfelli para sem þegar hafa farið til sýslumanns eða gangast undir lagalegt ferli í sínu heimalandi. Ekki væri gefinn afsláttur af heildargjaldi, enda væri þessi þáttur hverfandi þegar horft er á heildarfjölda klukkustunda sem varið er í hverja athöfn. Miðað við núverandi verklag fylgdi vígsluréttindum engin þjálfun frá yfirvöldum í könnun hjónavígsluskilyrða. Samkvæmt verklagi Siðmenntar snerist ferlið um að ganga úr skugga um að hjúskaparstöðuvottorð og fæðingarvottorð væru til staðar, hið fyrrnefnda væri ekki útrunnið og hvorugt hjónaefna væri enn í hjúskap. Þá væri gengið úr skugga um að engar undirskriftir vantaði, frá svaramönnum eða hjónaefnum. Jafnframt væri gengið úr skugga um að hjónaefni hefðu náð 18 ára aldri og persónuskilríki þeirra skoðuð. Eftir það undirritaði athafnarstjóri vottorðið og stimplar. Það ferli tæki í heild örfáar mínútur.
Í umsögn Þjóðkirkjunnar – Biskupsstofu var tekið fram í umsögninni að þjóðkirkjan héldi úti þéttriðnu þjónustuneti um allt land, meðal annars með nærþjónustu presta í þéttbýli og dreifbýli. Aðgangur að þjónustu presta þjóðkirkjunnar, ekki síst í dreifbýli, væri því almennt mjög greiður. Verði útgáfa könnunarvottorða færð til embætta sýslumanna, hvað þá eins sýslumannsembættis, væri ljóst að þjónustan yrði eðli málsins samkvæmt fjarlægari og ópersónulegri mörgum hjónaefnum en nú er. Í greinargerð með frumvarpinu segir um þetta atriði að gert sé ráð fyrir að jafnframt verði lögð áhersla á að einfalda ferlið með rafrænum lausnum. Fram kemur í umsögninni að það skorti á að skýrlega sé í ljós leitt hvernig þjónustu við hjónaefni um land allt verði raunverulega háttað vegna útgáfu könnunarvottorða.
Í umsögn Þjóðskrá Íslands var því fagnað að könnun hjónavígsluskilyrða yrði eingöngu hjá sýslumannsembættum því að slíkt mundi leiða til samræmdari könnunar á hjónavígsluskilyrðum. Það leiddi til enn frekari samræmingar ef verkefnið yrði falið einu sýslumannsembætti. Það sama ætti við um úrskurði um gildi hjúskapar sem færi fram erlendis.
Að því er varðar athugasemdir um rafrænt umsóknarferli er snýr að könnun hjónavígsluskilyrða er tekið fram að það þyrfti að jafnaði ekki viðtal við umsækjendur á staðnum heldur væri um að ræða yfirferð á gögnum. Ef þörf væri á væri hægt að fylgja málinu eftir með símtali eða rafrænum fundi eða skoða möguleika á að skila inn gögnum til annars embættis sem framsendi gögnin. Best væri þó, ef hægt er, að nýta rafrænar lausnir við afgreiðslu umræddra mála en nokkur reynsla er komin á slíka framkvæmd almennt í störfum hjá sýslumönnum.
Að því er varðar athugasemdir um aukinn kostnað fyrir hjónaefni vegna könnunar á hjónavígsluskilyrðum og langan málsmeðferðartíma hjá sýslumanni er tekið undir þau sjónarmið að æskilegt sé að gera ferli við könnun hjónavígsluskilyrða sem aðgengilegast fyrir hjónaefni. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að fjölga starfsmönnum sýslumanna til þess að anna umræddum verkefnum og þá er gert ráð fyrir að fela einu sýslumannsembætti þessi verkefni. Tækifæri séu fólgin í því að framkvæmd umræddra mála verði skilvirkari og hafi þau áhrif að stytta málsmeðferðartímann. Tekið er undir þau sjónarmið að gera þurfi sýslumönnum kleift að nálgast upplýsingar frá Þjóðskrá Íslands rafrænt, svo sem fæðingarvottorð og vottorð um hjúskaparstöðu, án kostnaðar fyrir aðila. Það mundi lækka kostnað aðila vegna könnunar hjónavígsluskilyrða. Framangreint er talið til þess fallið að tryggja skilvirka afgreiðslu könnunarvottorða hjá sýslumanni.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið snýr að því að gera breytingar á ýmsum þáttum hjúskaparlaga. Markmið þess er meðal annars að samræma lögin alþjóðlegum tilmælum og viðhorfum, að bæta og samræma reglur og framkvæmd á grundvelli laganna og bregðast við gagnrýni sem fram hefur komið hvað tiltekin ákvæði laganna varðar.
Frumvarpið hefur að ákveðnu marki mismunandi áhrif á konur og karla. Eins og fram kemur í töflu 1 hér að framan hafa undanþágur frá ákvæði laganna um lágmarksaldur nánast í öllum tilvikum verið veittar stúlkum. Beiðnir um undanþágur eru þó fáar og hefur farið ört fækkandi. Óhætt er að gera ráð fyrir að hið sama eigi við um hjónavígslur sem framkvæmdar eru erlendis, þ.e. að stúlkan sé mun oftar sá aðilinn sem er undir 18 ára aldri. Ekki er þó talið að frumvarpið skerði rétt kvenna með ómálefnalegum hætti þar sem þær eru á barnsaldri og njóta verndar og réttinda sem börn.
Gert er ráð fyrir að frumvarpið hafi jákvæð áhrif á réttarstöðu barna þar sem þeim verði tryggð skýrari vernd en leiðir af rétti þeirra til að stofna til hjúskapar. Þess ber að geta að þar sem beiðnir um undanþágu frá aldursskilyrði hjúskaparlaga hafa verið afar fáar er ekki gert ráð fyrir að breytingarnar muni hafa teljandi áhrif á stóran hóp ungmenna hér á landi.
Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu hafa jákvæð áhrif á réttindi samkynja para sem gengið hafa í hjúskap hér á landi. Breytingar munu gera þeim kleift að óska skilnaðar hér á landi að því tilskyldu að hjúskapurinn sé ekki viðurkenndur í landinu þar sem aðilar eiga ríkisfang eða eru búsettir. Ekki er gert ráð fyrir að um mörg mál verði að ræða hjá stjórnvöldum eða dómstólum hér á landi.
Frumvarpið gerir ráð fyrir útgjaldabreytingum að því er varðar fyrirhugaðar breytingar á ákvæðum hjúskaparlaga um könnun hjónavígsluskilyrða þar sem lagt er til að könnun hjónavígsluskilyrða fari einungis fram hjá sýslumönnum. Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands hafa hjónavígslur á Íslandi verið um 4.000 á hverju ári. Gera þyrfti því ráð fyrir starfshlutfalli hjá sýslumannsembætti sem gæti annað um 4.000 erindum á ári sem sneru að könnun hjónavígsluskilyrða. Ætla má að gera þurfi ráð fyrir starfshlutfalli sem nemur a.m.k. einum skrifstofustarfsmanni í 100% starf auk eins sérfræðings, þ.e. lögfræðings, í 50% starf í umrætt verkefni. Aukinn varanlegur kostnaður hjá sýslumönnum gæti því verið um 18 millj. kr. á ári. Ef verkefnin yrðu falin einu sýslumannsembætti mundu þau færast frá öðrum sýslumannsembættum sem sinna þeim nú. Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands framkvæma sýslumenn um 30% af hjónavígslum á Íslandi og annast þar af leiðandi könnun á hjónavígsluskilyrðum. Flestar hjónavígslur eru nú á dögum framkvæmdar af prestum þjóðkirkjunnar, eða um 50%.
Hvað varðar færslu verkefna frá ráðuneytinu til sýslumanna er ekki gert ráð fyrir að þeim fylgi kostnaður fyrir sýslumenn í ljósi þess að umrædd verkefni sem frumvarpið gerir ráð fyrir að færa til sýslumanna koma afar sjaldan til kasta ráðuneytisins.
Þau mál sem Þjóðskrá Íslands getur vísað til sýslumanns, er snúa að viðurkenningu á hjónavígslu sem framkvæmd er erlendis og vafi leikur á hvort skilyrði fyrir skráningu hjónavígslunnar er uppfyllt, verða líklega ekki mörg á ári hverju. Ekki liggja fyrir nákvæmar upplýsingar hjá Þjóðskrá Íslands um hversu mörg mál á ári hafa verið hjá stofnuninni þar sem óskað hefur verið skráningar á hjónavígslu sem fram fór erlendis og annar hvor aðili eða báðir höfðu ekki náð 18 ára aldri. Gert er ráð fyrir að kostnaður sýslumanna vegna slíkra mála, sem Þjóðskrá Íslands kann að vísa til þeirra og mögulega til tiltekins sýslumannsembættis, rúmist innan fjárveitinga til þeirra.
Þegar frumvarp þetta var lagt fram á 151. löggjafarþingi var lagt til að tekið yrði gjald fyrir könnunarvottorð til þess að geta fjármagnað áætlaðan 18 millj. kr. aukinn varanlegan kostnað hjá sýslumönnum. Þá var þess getið að gjald fyrir könnunarvottorð þyrfti að vera um 4.500 kr. til að standa straum af umræddum kostnaði. Var gert ráð fyrir að breytingar á lögum um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991, þar að lútandi yrðu lagðar fram af hálfu fjármála- og efnahagsráðherra. Hinn 13. júní 2021 var samþykkt frumvarp fjármála- og efnahagsráðherra til laga um breytingu á ýmsum lögum um skatta og gjöld (nýsköpun, arður, yfirskattanefnd o.fl.), sbr. mál nr. 697. Í f-lið 9. gr. frumvarpsins, sem varð g-liður 12 gr. frumvarpsins eftir þinglega meðferð, voru lagðar til breytingar á 1. mgr. 14 gr. laga um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991, þar sem kemur fram að gjald fyrir útgáfu könnunarvottorð verði 4.500 kr. Fjármögnun er lýtur að auknum varanlegum kostnaði hjá sýslumönnum hefur því verið tryggð með breytingum á lögum um aukatekjur ríkissjóðs. Frumvarp þetta er því hvorki talið hafa fjárhagsleg áhrif á ríkissjóð né á sveitarfélög.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. og 3. gr.
Í 2. gr. eru lagðar til breytingar á 8. gr. laganna sem snýr að synjun á samþykki lögráðamanns fyrir því að einstaklingur geti stofnað til hjúskapar. Er lagt til að unnt verði að bera slíka synjun lögráðamanns undir sýslumann í stað ráðuneytis.
Í 3. gr. eru lagðar til breytingar á 12. og 13. gr. laganna. Skv. 12. gr. laganna má eigi vígja hjónaefni nema opinber skipti séu hafin eða einkaskiptum lokið vegna fjárskipta hjónaefnis og fyrri maka. Þetta gildi þó ekki ef fullkomin séreignaskipan hefur verið á fjármálum hjóna. Samkvæmt ákvæðinu getur ráðuneytið leyst hjónaefni undan þessu skilyrði ef sérstaklega stendur á. Er lagt til að sýslumanni verði falin heimild til að leysa hjónaefni undan umræddu skilyrði í stað ráðuneytisins. Hvað varðar breytingar á 13. gr. laganna er lagt til að sýslumanni verði veitt heimild í stað ráðuneytisins til að veita undanþágu á grundvelli ákvæðisins en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að veita undanþágu frá því að tveir svaramenn ábyrgist að enginn lagatálmi sé á fyrirhuguðum hjúskap og að einn svaramaður undirriti vottorð.
Vert er að benda á að skv. 132. gr. laganna eru ofangreindar ákvarðanir sýslumanns kæranlegar til ráðuneytisins.
Um 4. gr.
Í ákvæðinu er einnig lagt til að heimilt verði að taka gjald fyrir útgáfu könnunarvottorðs. Eins og kemur fram í kafla 6 er tilgangur gjaldsins að fjármagna aukin verkefni hjá sýslumönnum.
Árétta ber að vígsluheimildir presta og forstöðumanna trú- og lífsskoðunarfélaga og umboðsmanna verða eftir sem áður óbreyttar þar sem breytingin snýr einungis að könnun hjónavígsluskilyrða áður en hjónavígsla getur farið fram. Eftir að könnun á hjónavígsluskilyrðum hefur farið fram og sýslumaður hefur gefið út könnunarvottorð hafa hjónaefni val um hvaða vígslumaður, sem til þess hefur heimild samkvæmt lögunum, framkvæmir hjónavígsluna, sbr. IV. kafla laganna.
Bent er á að í 8. gr. frumvarpsins um breytingar á 133. gr. laganna er lagt til að ráðuneytinu verði heimilt að ákveða með reglugerð að könnun á hjónavígsluskilyrðum verði á hendi eins sýslumanns.
Að öðru leyti vísast til umfjöllunar í kafla 3.2.
Um 5. gr.
Í fyrsta lagi er lagt til að lögfesta þá grunnreglu sem talin er eiga við hér á landi um viðurkenningu hjónavígslu sem stofnað er til erlendis en reglan stendur styrkum fótum í alþjóðlegum einkamálarétti. Þar er almennt gert ráð fyrir að hjónavígsla sem framkvæmd er í einu landi verði viðurkennd í öðrum löndum, nema hún þyki brjóta í bága við grunnreglur réttarskipunar eða allsherjarreglu í því landi þar sem óskað er viðurkenningar hjónavígslunnar. Sams konar regla var nýverið lögfest í hjúskaparlögum í Danmörku og Noregi um leið og lögfestar voru sérstakar reglur um bann við viðurkenningu barnahjónabanda. Nauðsynlegt þykir að gefa skýra heildarmynd af því sem almennt á við um viðurkenningu hjúskapar sem stofnað er til erlendis í þessu samhengi. Ljóst er að skilyrði og framkvæmd hjónavígslu er mismunandi milli landa og að meta verður hvert tilvik. Gengið er út frá því að vígslan uppfylli allar kröfur sem gerðar eru í landinu þar sem stofnað var til hennar og að parið njóti þar réttarstöðu sem hjón. Hér getur þurft að meta hvað á við um mismunandi fjölskylduform, t.d. stofnun og skráningu hjúskapar, sambúðar eða samvistar, og ólík réttaráhrif í hverju landi. Þá er helsta grunnskilyrði íslenskrar réttarskipunar á þessu sviði að um tvo einstaklinga sé að ræða sem hvor um sig hafi látið í ljós ótvíræðan vilja sinn til að ganga í hjúskap. Að því uppfylltu þarf að meta hvort, með hvaða hætti og hvaða áhrif það hafi að hjónavígsla erlendis víki í grundvallaratriðum frá þeim skilyrðum sem gerð eru hér á landi.
Í öðru lagi er lagt til að í ákvæðinu verði fjallað sérstaklega um viðurkenningu á hjúskap sem stofnað var til erlendis þegar einstaklingur hafði ekki náð 18 ára aldri. Verður það skýr meginregla að slíkur hjúskapur er ekki viðurkenndur hér á landi. Með þeim skilyrðum að hjónavígslan hafi verið lögleg í landinu þar sem hún fór fram og að viðkomandi hafi náð 16 ára aldri þegar hjónavígslan fór fram verði þó veitt þröng heimild til að viðurkenna hjúskapinn þegar sérstaklega stendur á og ótvíræðir hagsmunir þess sem var yngri en 18 ára krefjast þess. Hér togast á réttur barns til verndar og friðhelgi einstaklingsins. Með tilliti til réttinda er fylgja því að ganga í hjúskap, meðalhófs og kröfunni um að niðurstaða þjóni hagsmunum barns í hverju tilviki þykir nauðsynlegt að hafa umrædda heimild í lögunum. Hér getur meðal annars komið til álita aldur viðkomandi þegar óskað er viðurkenningar og tími sem liðinn er frá því að hjónavígsla var framkvæmd. Í einhverjum tilvikum kunna að vera liðin mörg ár eða áratugir frá því að hjónavígslan fór fram og hjónin kunna að hafa gert margháttaðar ráðstafanir í hjúskapnum sem þau vænta að standi óhaggaðar. Þá geta verið uppi sérstakar aðstæður að öðru leyti, svo sem reynt á erfðarétt annars við skyndilegt fráfalls hins eða aðstæður ungra barna viðkomandi.
Gert er ráð fyrir að hjón snúi sér fyrst til Þjóðskrár Íslands og óski skráningar. Skráning felur þá í sér viðurkenningu hjúskaparins og er það í samræmi við framkvæmd sem tíðkast hefur um árabil. Þykir þetta óhætt til samræmis við meginregluna um að erlendur hjúskapur sé almennt gildur hér á landi. Ekki þykir á hinn bóginn rétt að Þjóðskrá Íslands meti að hvaða marki víkja beri frá meginreglunni. Ef vafi leikur á hvort uppfyllt er skilyrði fyrir skráningu er því gert ráð fyrir að Þjóðskrá beini málinu til sýslumanns sem leysi úr því með úrskurði. Synjun sýslumanns yrði svo kæranleg til ráðuneytisins. Sýslumaður upplýsir Þjóðskrá Íslands í kjölfar úrskurðar sýslumanns, eða eftir atvikum úrskurðar ráðuneytisins, um hvort hjúskapurinn sé viðurkenndur eða ekki. Þjóðskrá Íslands skráir hjúskaparstöðu viðkomandi í samræmi við úrskurð sýslumanns, eða eftir atvikum ráðuneytisins, en skv. 8. gr. frumvarpsins um breytingar á 133. gr. laganna er lagt til að ráðuneytinu verði heimilt að ákveða með reglugerð að þessi mál verði á hendi eins sýslumanns. Er það mikilvægt til að tryggja samræmi við mat og afgreiðslu málanna.
Undirstrika ber að ef synjað er viðurkenningar á hjónavígslu sem framkvæmd er erlendis þá hefur hjúskapurinn engin bein réttaráhrif hér á landi, hvorki samkvæmt ákvæðum hjúskaparlaga, erfðalaga, barnalaga né annarra laga. Skráning hjúskaparstöðu viðkomandi hér yrði því í samræmi við það, þ.e. skráning á hjúskaparstöðu viðkomandi í þjóðskrá yrði því óbreytt ef viðkomandi hafði áður verið skráður í þjóðskrá en annars í samræmi við hjúskaparstöðu viðkomandi fyrir þá hjónavígslu sem óskað var viðurkenningar á hér á landi. Viðkomandi geta því t.d. ekki óskað þess að slíta hjúskap hér á landi. Þá geta þau, þrátt fyrir ákvæði 11. gr. hjúskaparlaga, gengið í nýjan hjúskap hér á landi að uppfylltum öðrum hjónavígsluskilyrðum. Jafnframt geta þau látið á það reyna hvort þau njóta eftir atvikum tiltekinna réttinda og bera skyldur sem fylgja óvígðri sambúð. Einnig ber að undirstrika að þau geta hugsanlega notið réttinda sem talin eru leiða af grundvallarreglum um friðhelgi fjölskyldulífs við tilteknar aðstæður.
Árétta ber að ákvæði 25. gr. a laganna um viðurkenningu hjónavígslu sem framkvæmd er erlendis mun einungis eiga við um beiðnir sem berast eftir gildistöku laganna.
Um 6. og 7. gr.
Í 6. gr. eru lagðar til breytingar á 114. gr. laganna sem snýr að lögsögu dómstóla og í hvaða tilvikum sé heimilt að höfða hjónaskilnaðarmál hér á landi. Lagt er til að mál til hjónaskilnaðar megi höfða hér á landi ef hjónavígslan hefur farið fram hér og leitt er í ljós að stefnandi geti ekki höfðað mál í landinu þar sem hann á ríkisfang eða er búsettur. Þess ber að geta að skv. 2. mgr. 114. gr. laganna má höfða mál til ógildingar hjúskapar hér á landi ef hjónavígslan hefur farið fram hér.
Í 7. gr. eru lagðar til breytingar á 1. mgr. 123. gr. laganna sem snýr að lögsögu í málum sem stjórnvöld hafa til meðferðar á grundvelli laganna. Lagt er til að stjórnvöld geti leyst úr málum hér á landi ef hjónaskilnaðar er krafist og hjónavígsla hafi farið fram hér á landi og leitt sé í ljós að sá sem óskar hjónaskilnaðar geti ekki óskað eftir hjónaskilnaði í landinu þar sem hann á ríkisfang eða er búsettur.
Að öðru leyti vísast til umfjöllunar í kafla 3.3.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Í 1. tölul. er lagt til að fella brott 2. mgr. 61. gr. barnalaga, nr. 76/2003, um brottfall skyldu til greiðslu meðlags ef barn gengur í hjúskap.
Í 2. tölul. er lagt til að fella brott 2. mgr. 1. gr. lögræðislaga, nr. 71/1997, sem kveður á um að ef einstaklingur sem er ólögráða fyrir æsku sakir stofni til hjúskapar þá verði hann lögráða upp frá því.
