Ferill 271. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
152. löggjafarþing 2021–2022.
Þingskjal 380 — 271. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um málefni innflytjenda, nr. 116/2012 (móttaka einstaklinga með vernd, innflytjendaráð).
Frá félagsmála- og vinnumarkaðsráðherra.
1. gr.
2. gr.
a. (3. gr. a.)
Samræmd móttaka einstaklinga með vernd.
a. einstaklingar sem fengið hafa stöðu flóttamanna skv. 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016,
b. einstaklingar sem fengið hafa dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar við flóttamann sem fengið hefur stöðu skv. 37. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016,
c. einstaklingar sem fengið hafa synjun um alþjóðlega vernd en fengið dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016,
d. einstaklingar sem íslenska ríkið hefur boðið að setjast að hér á landi í samstarfi við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna skv. 43. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016 og
e. ríkisfangslausir einstaklingar skv. 2. mgr. 37. gr. og 39. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016.
Fjölmenningarsetur, að höfðu samráði við viðkomandi sveitarfélag, býður einstaklingum skv. 1. mgr. að setjast að í tilteknu móttökusveitarfélagi á grundvelli þeirra upplýsinga sem fyrir liggja.
Fjölmenningarsetur veitir einstaklingum með vernd skv. 1. mgr., sem þiggja ekki boð um búsetu í móttökusveitarfélagi, upplýsingar um almenna þjónustu sveitarfélaga.
Fjölmenningarsetur skal hafa umsjón með og standa fyrir samráði milli þeirra aðila hér á landi sem koma að móttöku einstaklinga með vernd skv. 1. mgr.
b. (3. gr. b.)
Vinnsla upplýsinga.
Fjölmenningarsetri er heimilt að miðla viðeigandi upplýsingum og ráðgjöf til aðila skv. 1. mgr. þegar nauðsynlegt er að mati stofnunarinnar vegna málefna einstaklinga með vernd skv. 3. gr. a.
Fjölmenningarsetri er heimil vinnsla persónuupplýsinga, þar á meðal viðkvæmra persónuupplýsinga, í þeim tilgangi að sinna hlutverki sínu skv. 3. gr. a við samræmda móttöku einstaklinga með vernd skv. 1. mgr. þeirrar greinar.
Fjölmenningarsetri ber að upplýsa viðkomandi einstakling eða forsjáraðila hans um fyrirhugaða vinnslu og miðlun persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.
3. gr.
f. Í stað orðsins „sex“ í 1. málsl. kemur: sjö.
g. Á eftir orðunum „þeim ráðherra sem fer með málefni útlendinga“ í 3. málsl. kemur: einn fulltrúa samkvæmt tilnefningu frá þeim ráðherra sem fer með heilbrigðismál.
4. gr.
Greinargerð.
Frumvarpið er samið í félagsmálaráðuneytinu. Frumvarpið var lagt fram á 150. löggjafarþingi (457. mál) og á 151. löggjafarþingi (452. mál) en náði ekki fram að ganga. Frumvarpið er að mestu leyti óbreytt frá fyrri þingum. Þó hafa verið gerðar breytingar til samræmis við nefndarálit og breytingartillögu meiri hluta velferðarnefndar Alþingis (þskj. 1313, 452. mál) auk annarra minni háttar breytinga.
Frumvarpið var samið í samráði við starfshóp um móttökuáætlanir sveitarfélaga. Starfshópnum var falið að fylgja eftir tillögum nefndar um samræmda móttöku flóttafólks sem skipuð var af félags- og jafnréttismálaráðherra 24. mars 2017.
Skipun nefndarinnar var hluti af framkvæmdaáætlun í málefnum innflytjenda sem samþykkt var á Alþingi 20. september 2016. Markmið með starfi nefndarinnar var að kortleggja núverandi þjónustu og setja fram tillögur um hvernig hægt væri að bæta þjónustu við flóttafólk eftir að umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi hefur verið samþykkt. Skyldi nefndin gera tillögu að samræmdu móttökukerfi fyrir flóttafólk óháð því hvernig fólkið kemur til landsins, huga að þætti sveitarfélaga, frjálsra félagasamtaka og tengslum á milli stjórnsýslustofnana og taka til athugunar fræðslu fyrir starfsfólk ríkis og sveitarfélaga sem kemur að móttöku flóttafólks.
Í skýrslu nefndarinnar, Samræmd móttaka flóttafólks, sem kom út í janúar 2019, var meðal annars lagt til að hlutverk Fjölmenningarseturs við móttöku flóttafólks yrði aukið og að stofnunin annaðist mestan hluta skipulags og fræðslumála vegna komu flóttafólks.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Með tilurð nýrrar samræmdrar móttöku einstaklinga með vernd og því hlutverki sem Fjölmenningarsetri er ætlað í framkvæmd þykir rétt að binda í lög hin nýju verkefni stofnunarinnar. Samhliða verði tryggðar heimildir hennar til að vinna með persónuupplýsingar að því marki sem nauðsynlegt er í samræmi við ákvæði laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.
Innflytjendaráð hóf störf í nóvember 2005. Upphaflega tilnefndi ráðherra félagsmála tvo fulltrúa í ráðið en ráðherrar heilbrigðis- og tryggingamála, dóms- og kirkjumála og menntamála einn fulltrúa hver. Þá tilnefndi Samband íslenskra sveitarfélaga einn fulltrúa. Í nóvember 2012 voru lög um málefni innflytjenda samþykkt og var þá mælt fyrir um hlutverk og skipun innflytjendaráðs í lögunum.
Samkvæmt 4. gr. laga um málefni innflytjenda, nr. 116/2012, skal ráðherra skipa sex manna innflytjendaráð eftir hverjar alþingiskosningar. Félags- og tryggingamálaráðuneyti og heilbrigðisráðuneyti voru sameinuð 1. janúar 2011 sem velferðarráðuneyti, en eftir uppskiptingu velferðarráðuneytisins í félagsmálaráðuneyti og heilbrigðisráðuneyti frá og með 1. janúar 2019 átti ráðherra heilbrigðismála ekki lengur fulltrúa í innflytjendaráði. Talið er mikilvægt að slíkur fulltrúi hafi aðkomu að ráðinu þar sem meðal hlutverka ráðsins er að stuðla að samhæfingu og samráði milli ráðuneyta, sveitarfélaga og innan stjórnsýslunnar.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lagt til að fært verði í lög að Fjölmenningarsetur veiti sveitarfélögum faglegar leiðbeiningar og ráðgjöf í tengslum við móttöku einstaklinga með vernd.
Þá er Fjölmenningarsetri falið að halda utan um boð móttökusveitarfélaga um búsetu og þjónustu byggð á þeim upplýsingum sem fyrir liggja og með tilliti til ákveðinna þátta, svo sem möguleika á námi, aðgangs að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, atvinnutækifæra og samgangna. Með móttökusveitarfélagi er átt við þau sveitarfélög sem gert hafa samning við félagsmálaráðuneytið um móttöku einstaklinga með vernd. Fjölmenningarsetur heldur jafnframt utan um þjónustu til einstaklinga með vernd sem hafa fengið stöðu hér á landi á grundvelli laga um útlendinga og fær það verkefni að mynda tengsl einstaklinga við sveitarfélög sem geta uppfyllt þarfir viðkomandi á sem bestan hátt. Við framkvæmd þess hlutverks þarf Fjölmenningarsetur að hafa aðgang að nauðsynlegum upplýsingum, annars vegar upplýsingum um þau sveitarfélög sem gert hafa samning við félagsmálaráðuneytið um móttökuþjónustu við einstaklinga með vernd og hins vegar um einstaklingana sjálfa frá Útlendingastofnun og sveitarfélögunum eftir því sem við á.
Mikilvægt er að kveðið sé skýrt á um heimild Fjölmenningarseturs til vinnslu persónuupplýsinga þannig að stofnunin geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu, bæði hvað varðar aðstoð við einstaklinga með vernd og til að geta veitt sveitarfélögum ráðgjöf og fræðslu. Sem dæmi um slíkar upplýsingar eru grunnupplýsingar um einstakling, þ.m.t. um menntun, fjölskylduhagi og atvinnuþátttöku, sem skipta máli varðandi þjónustuþörf. Til að tryggja að unnt sé að mæta þjónustuþörfum einstaklinganna þarf stofnunin jafnframt að geta unnið með viðkvæmar persónuupplýsingar og persónuupplýsingar sem talist geta viðkvæms eðlis, m.a. upplýsingar um ástæður þess að einstaklingnum var veitt vernd, sálræn áföll, þjóðernisuppruna og heilsufar. Eins og á við um alla vinnslu persónuupplýsinga er beiting heimildarinnar háð því að vinnsla sé í samræmi við þær meginreglur sem koma fram í 8. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, þ.m.t. að upplýsingarnar séu ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar. Til að styrkja réttindi þeirra einstaklinga sem persónuupplýsingarnar varða er lagt til að mælt sé fyrir um í lögunum að vinnsla upplýsinga samkvæmt nýrri 3. gr. b verði háð því skilyrði að umsækjandi staðfesti, áður en vinnsla fer fram, að hann hafi verið upplýstur um fyrirhugaða vinnslu upplýsinga í viðkomandi máli, svo sem með því að undirrita yfirlýsingu þess efnis. Gert er ráð fyrir að slík staðfesting sé veitt skriflega eða á annan hátt eftir því sem við á, t.d. rafrænt, svo að tryggt sé að einstaklingar með vernd séu upplýstir um tilgang upplýsingaöflunar áður en hún á sér stað, ásamt frekari upplýsingum sem viðeigandi teljast hverju sinni til að tryggja sanngjarna og gagnsæja vinnslu.
Með uppskiptingu velferðarráðuneytisins í upphafi árs 2019 í heilbrigðisráðuneyti annars vegar og félagsmálaráðuneyti hins vegar skipar ráðherra sem fer með félagsmál tvo fulltrúa í innflytjendaráð en sem fyrr segir er enginn fulltrúi lengur frá ráðherra heilbrigðismála í ráðinu. Mikilvægt er að fulltrúi ráðherra heilbrigðismála hafi aðkomu að innflytjendaráði þar sem meðal hlutverka ráðsins er að stuðla að samhæfingu og samráði milli ráðuneyta, sveitarfélaga og annars staðar innan stjórnsýslunnar. Því er lagt til að ráðherra heilbrigðismála tilnefni fulltrúa í nefndina.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Efni frumvarpsins þykir ekki gefa sérstakt tilefni til mats á samræmi við ákvæði stjórnarskrár eða alþjóðlegar skuldbindingar þar sem verið er að tiltaka hlutverk Fjölmenningarseturs við samræmda móttöku flóttafólks og að upplýsingaöflun, skráning og miðlun persónuupplýsinga stofnunarinnar sé í samræmi við ákvæði laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.
5. Samráð.
Frumvarpið var samið í félagsmálaráðuneytinu í samráði við starfshóp um móttökuáætlanir sveitarfélaga sem skipaður var 5. mars 2019 til að fylgja eftir tillögum nefndar um samræmda móttöku flóttafólks. Í starfshópnum voru fulltrúar frá félagsmálaráðuneyti og Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Fjölmenningarsetri, heilbrigðisráðuneyti og innflytjendaráði voru kynnt áform um gerð frumvarpsins. Frumvarpið snertir fyrst og fremst heilbrigðisráðuneytið, Fjölmenningarsetur og einstaklinga með vernd á Íslandi. Áform um gerð frumvarpsins voru einnig kynnt öðrum ráðuneytum.
Þá fóru drög að frumvarpinu í opið umsagnarferli í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is í nóvember 2019 (mál nr. S-278/2019) þar sem almenningi gafst kostur á að senda umsagnir eða koma ábendingum á framfæri. Umsagnarfrestur var frá 5. til 18. nóvember 2019. Ein umsögn barst frá Alþýðusambandi Íslands sem fagnaði því að samræma ætti þjónustu við flóttafólk. Þá barst einnig umsögn frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Á meðal þess sem þar kom fram var ábending er varðaði tilgang upplýsingaöflunar og hvers konar upplýsinga Fjölmenningarsetur þyrfti að afla auk tillagna að orðalagsbreytingum við ákvæði 2. gr. frumvarpsins. Farið var yfir umsagnirnar og tillit tekið til athugasemda eftir því sem tilefni var til.
Við vinnslu málsins á Alþingi á 151. löggjafarþingi (452. mál) bárust velferðarnefnd Alþingis umsagnir um málið frá Landssamtökunum Þroskahjálp, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Persónuvernd, Alþýðusambandi Íslands, Ísafjarðarbæ, Rauða krossinum á Íslandi, Reykjanesbæ, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Fjölmenningarsetri. Eins og fjallað er um í nefndaráliti meiri hluta velferðarnefndar kom meðal annars fram í umsögnunum að skýra þyrfti hugtakanotkun, heimild til vinnslu persónuupplýsinga og fræðsluskyldu vegna vinnslu persónuupplýsinga. Meiri hluti velferðarnefndar Alþingis brást við þessum athugasemdum með breytingartillögu við frumvarpið. Tekur frumvarp þetta mið af breytingartillögunni.
6. Mat á áhrifum.
Í ljósi mikillar fjölgunar einstaklinga með vernd á síðustu árum er mikilvægt að ríki og sveitarfélög tryggi fólki samfellda og jafna þjónustu. Með samræmdu móttökukerfi er unnið að því að tryggja jafna þjónustu óháð því hvernig einstaklingar með vernd komu til landsins ásamt nauðsynlegri aðstoð til að vinna úr áföllum en jafnframt sjá til þess að þeir sem í hlut eiga fái fljótt tækifæri til virkrar þátttöku í samfélaginu, hvort sem það er á vinnumarkaði, varðandi menntun eða á öðrum sviðum. Með samræmdri móttöku einstaklinga með vernd er unnið að því að þeir fái betri leiðsögn og nái að fóta sig fyrr í samfélaginu með þeim jákvæðu áhrifum sem slíkt hefur í för með sér félagslega en ekki síður hvað varðar aukna atvinnuþátttöku sem er jákvætt fyrir samfélagið í heild. Frumvarpið felur í sér þá meginbreytingu að Fjölmenningarsetri er ætlað víðtækara hlutverk með tilkomu samræmdrar móttöku einstaklinga með vernd og því mikilvægt að efla stofnunina þannig að hún geti tekist á við þetta verkefni.
Stofnunin er á Ísafirði en er einnig með starfsstöð á höfuðborgarsvæðinu þar sem einstaklingar sem sækja um alþjóðlega vernd dvelja nær allir á höfuðborgarsvæðinu eða á Suðurnesjum. Fulltrúar Fjölmenningarseturs munu þurfa að hitta viðkomandi einstaklinga til að bjóða þeim að setjast að í tilteknu móttökusveitarfélagi. Mun sú starfsemi því að mestu fara fram á starfsstöð stofnunarinnar á höfuðborgarsvæðinu.
Með frumvarpinu verður starfsemi Fjölmenningarseturs efld. Stofnunin tekur við nýjum verkefnum og fjölbreyttum þjónustuverkefnum vegna móttöku einstaklinga með vernd. Gert er ráð fyrir að ný verkefni Fjölmenningarseturs kalli á þrjú viðbótarstöðugildi auk starfstengds kostnaðar sem nemur árlega um 40,8 millj. kr. ásamt einskiptiskostnaði vegna búnaðarkaupa að fjárhæð 1 millj. kr. Kostnaðarauki ríkissjóðs er að fullu fjármagnaður innan ramma málefnasviðs 29.
Í frumvarpinu fær Fjölmenningarsetur nýjar heimildir til vinnslu persónuupplýsinga. Gert er ráð fyrir að setrið meti áhrif breyttra reglna á persónuvernd.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Í a-lið er lagt til að við lögin bætist nýtt ákvæði vegna samræmdrar móttöku einstaklinga með vernd, sem verður 3. gr. a.
Í fyrirsögn ákvæðisins kemur fram hugtakið einstaklingar með vernd. Með því er átt við þá einstaklinga sem falla innan skilgreininga sem koma fram í stafliðum í 1. mgr. Nánar tiltekið er um að ræða einstaklinga sem fengið hafa stöðu flóttamanna skv. 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, einstaklinga sem fengið hafa dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar við flóttamann sem fengið hefur stöðu skv. 37. gr. sömu laga, einstaklinga sem fengið hafa synjun um alþjóðlega vernd en fengið dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laganna, einstaklinga sem íslenska ríkið hefur boðið að setjast að hér á landi í samstarfi við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna skv. 43. gr. laganna og ríkisfangslausra einstaklinga skv. 2. mgr. 37. gr. og 39. gr. laganna.
Í ákvæðinu er jafnframt fjallað um móttökusveitarfélag. Með því er átt við sveitarfélag sem gert hefur samning við ráðuneytið sem fer með málefni innflytjenda um móttöku einstaklinga með vernd.
Í 1. mgr. er kveðið á um að Fjölmenningarsetur veiti móttökusveitarfélögum faglegar leiðbeiningar og ráðgjöf vegna samræmdrar móttöku einstaklinga með vernd. Í leiðbeiningum og ráðgjöf Fjölmenningarseturs felst meðal annars útgáfa leiðbeininga um gerð einstaklingsmiðaðra áætlana og gátlista og regluleg upplýsingamiðlun og stuðningur í erfiðum eða flóknum einstaklingsmálum. Á grundvelli þessa ákvæðis getur stofnunin jafnframt til að mynda haldið fræðslufundi fyrir sveitarfélög.
Í 2. mgr. er kveðið á um að Fjölmenningarsetur, að höfðu samráði við viðkomandi sveitarfélag, bjóði einstaklingum með vernd að setjast að í tilteknu móttökusveitarfélagi. Í þessu felst að Fjölmenningarsetur vinnur upplýsingar annars vegar um móttökusveitarfélag og hins vegar um einstakling með vernd og parar saman einstakling og sveitarfélag út frá einstaklingsbundnum aðstæðum.
Í 3. mgr. felst að Fjölmenningarsetur veiti einstaklingum með vernd, sem ákveða að þiggja ekki boð um að flytjast í tiltekið sveitarfélag, upplýsingar um almenna þjónustu sveitarfélaga. Ákvæðið felur í sér að þótt einstaklingar með vernd vilji ekki taka þátt í samræmdri móttöku, þ.m.t. vegna þess að þeir vilja ekki að persónuupplýsingar um þá séu unnar í þeim tilgangi að finna þeim hentugt móttökusveitarfélag, geti þeir engu að síður fengið tiltekna þjónustu frá Fjölmenningarsetri.
Í 4. mgr. kemur fram að Fjölmenningarsetur skuli halda utan um og standa fyrir samráði milli þeirra aðila sem koma að móttöku einstaklinga með vernd á Íslandi.
Um b-lið.
Í b-lið er lagt til að við lögin bætist nýtt ákvæði vegna vinnslu upplýsinga, þ.m.t. persónuupplýsinga, sem verði 3. gr. b. Markmiðið með samræmdri móttöku einstaklinga með vernd er að bæta móttöku hóps sem almennt hefur ríka þörf fyrir aukinn stuðning fyrst við komu til landsins. Því er mikilvægt að þau stjórnvöld sem koma að móttöku einstaklinga með vernd geti sinnt þeim vel, fái svigrúm til þess og að ákvarðanataka fari fram á grundvelli fullnægjandi upplýsinga. Fjölmenningarsetri og öðrum stjórnvöldum getur því verið nauðsynlegt að vinna með persónuupplýsingar. Þá kann Fjölmenningarsetur að þurfa að vinna með viðkvæmar persónuupplýsingar til að sinna hlutverki sínu við samræmda móttöku einstaklinga með vernd og við pörun sveitarfélaga og einstaklinga.
Í 1. og 2. mgr. er fjallað um vinnslu upplýsinga og miðlun þeirra milli stjórnvalda. Í 1. mgr. er fjallað um vinnslu upplýsinga og miðlun þeirra til Fjölmenningarseturs. Sérstaklega er tekið fram að upplýsingaöflun Fjölmenningarseturs samkvæmt ákvæðinu taki eingöngu til upplýsinga sem setrið telji nauðsynlegar vegna verkefna samkvæmt lögunum. Þá er tekið fram að hlutaðeigandi aðilum beri að veita Fjölmenningarsetri umbeðnar upplýsingar, búi þeir yfir þeim, án endurgjalds. Í 2. mgr. er kveðið á um heimild Fjölmenningarseturs til að miðla upplýsinga til þeirra aðila sem taldir eru upp í 1. mgr. vegna málefna skv. 3. gr. a.
Í 3. mgr. er vinnsluheimild fyrir Fjölmenningarsetur vegna persónuupplýsinga, þar á meðal viðkvæmra persónuupplýsinga. Vinnsla upplýsinga verður að vera í samræmi við þann tilgang sem er skilgreindur í ákvæðinu og má ekki ganga lengra en nauðsyn krefur hverju sinni. Mikilvægt er að einstaklingar sem hafa sértækar stuðningsþarfir eða þörf á umönnun á sviði heilbrigðis- eða félagsþjónustu séu paraðir við móttökusveitarfélag sem getur komið sem best til móts við þarfir þeirra, sbr. 8. tölul. 1. mgr. 11. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Ákvæðið á meðal annars við vinnslu upplýsingar um hvaðan fólk kemur, reynslu þess og sálræn áföll, upplýsingar um menntun, atvinnuþátttöku og fjölskylduhagi, þjóðernisuppruna og heilsufarsupplýsingar í þeim tilgangi að meta þörf einstaklings með vernd á þjónustu. Rétt er að fram komi að ekki er gert ráð fyrir að tilgangur vinnslunnar réttlæti að Fjölmenningarsetur safni lífkennaupplýsingum.
Í 4. mgr. er kveðið á um fræðsluskyldu gagnvart einstaklingum með vernd vegna vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Skyldan hvílir á Fjölmenningarsetri þar sem fræðslan fer fram í tengslum við samskipti einstaklinga með vernd við Fjölmenningarsetur.
Um 3. gr.
Lagt er til að fjölgað verði um einn í innflytjendaráði í ljósi þess að eftir uppskiptingu velferðarráðuneytisins í félagsmálaráðuneyti og heilbrigðisráðuneyti frá og með 1. janúar 2019 hefur ráðherra heilbrigðismála ekki átt fulltrúa í innflytjendaráði. Mikilvægt er að fulltrúi ráðherra heilbrigðismála hafi aðkomu að ráðinu þar sem hlutverk ráðsins er meðal annars að stuðla að samhæfingu og samráði milli ráðuneyta, sveitarfélaga og annars staðar innan stjórnsýslunnar.
Um 4. gr.
