Ferill 623. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.


152. löggjafarþing 2021–2022.
Þingskjal 870  —  623. mál.




Álit stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar


um skýrslu Ríkisendurskoðunar um þjónustu við fatlað fólk samkvæmt lögum nr. 38/2018.


    Með bréfi, dags. 2. desember 2021, sendi forseti Alþingis skýrslu Ríkisendurskoðunar um þjónustu við fatlað fólk samkvæmt lögum nr. 38/2018 til umfjöllunar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar í samræmi við 2. gr. reglna um þinglega meðferð skýrslna Ríkisendurskoðunar, sbr. 8. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis. Í skýrslunni er að finna niðurstöður stjórnsýsluúttektar á innleiðingu og framkvæmd sveitarfélaga á lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018.
    Á fundi nefndarinnar 10. desember 2021 var skýrslan send fjárlaganefnd og velferðarnefnd til upplýsingar í tengslum við vinnu við frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2022.
    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Skúla Eggert Þórðarson, þáverandi ríkisendurskoðanda, Guðmund Björgvin Helgason, starfandi ríkisendurskoðanda, Einar Örn Héðinsson og Jarþrúði Hönnu Jóhannsdóttur frá Ríkisendurskoðun, Þór G. Þórarinsson frá félags- og vinnumarkaðsráðuneyti, Þór Hauksson Reykdal frá mennta- og barnamálaráðuneyti, Guðjón Bragason og Tryggva Þórhallsson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Árna Múla Jónasson og Unni Helgu Óttarsdóttur frá Landssamtökunum Þroskahjálp.
    Nefndinni barst umsögn Landssamtakanna Þroskahjálpar.

Meginniðurstöður Ríkisendurskoðunar.
    
Undanfarinn áratug hefur hugmyndafræði að baki þjónustu við fatlað fólk breyst ásamt því að ný nálgun í velferðarþjónustu og mannréttindamálum hefur rutt sér til rúms. Með lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018, er leitast við að mæta kröfum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Í lögunum eru settar fram nýjar áherslur um aðgengi að þjónustu, sérstaklega hvað varðar sértækar stuðningsþarfir. Í þessum áherslum felast áskoranir og tækifæri samhliða því að upp hafa komið ýmis álitamál og þá hefur óvissa ríkt um framkvæmd tiltekinna þátta.
    Að mati Ríkisendurskoðunar má almennt draga þá ályktun að innleiðing laganna og framkvæmd þjónustunnar hafi í meginatriðum verið í samræmi við markmið laganna. Þó hafi undirbúningur lagasetningarinnar og innleiðing laganna mátt vera ítarlegri. Ýmis frávik eru til staðar sem leggja þarf áherslu á að leysa og má þar sérstaklega nefna fjármögnun samninga um notendastýrða persónulega aðstoð (svokallaðra NPA-samninga) en með þeim hætti að afgreiðsla einstakra mála tefjist ekki úr hófi. Ríkisendurskoðun telur þó of stuttan tíma liðinn frá gildistöku laganna til þess að unnt sé að leggja afgerandi mat á hvort markmiðum þeirra hafi verið náð. Því leitaðist Ríkisendurskoðun við að leiða fram hvort veiting þjónustunnar hefði verið færð í þann búning að hún stuðlaði að framgangi markmiða laganna. Úttektin bendir til að þjónusta og framkvæmd sveitarfélaganna hafi verið að þróast í rétta átt og að margt hafi áunnist.
    Á grundvelli úttektarinnar setur Ríkisendurskoðun fram fjórar tillögur til úrbóta. Fjalla þær um að bæta þurfi leiðbeiningar- og kynningarferli, skýra þurfi fjármögnun NPA-samninga, uppfæra þurfi reglur og kynningarefni fyrir notendur þjónustunnar og styrkja þurfi ytra og innra eftirlit.

Umfjöllun stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
    Markmið laga nr. 38/2018 er að veita fötluðu fólki bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við veitingu þjónustunnar skal virðing borin fyrir mannlegri reisn, sjálfræði og sjálfstæði fatlaðs fólks.
Með lögfestingu laga nr. 38/2018 var leitast við að færa lagasetningu á þessu sviði nær þeirri hugmyndafræði sem býr að baki þjónustu við fatlað fólk sem og nýrri nálgun í velferðarþjónustu og mannréttindamálum og áður var nefnd. Reynt var að tryggja sveitarfélögum nægjanlegt svigrúm til að útfæra þjónustuna eftir því sem best hentar á hverjum stað jafnframt því sem leitast var við að tryggja réttindi til sambærilegrar þjónustu óháð búsetu.
    Á grundvelli laga nr. 38/2018 eiga fatlaðir einstaklingar rétt á notendastýrðri persónulegri aðstoð ef þörf fyrir aðstoð og þjónustu er mikil og viðvarandi, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Hugmyndafræðin á bak við notendastýrða persónulega aðstoð á sér ríka stoð í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Slíkri þjónustu er m.a. ætlað að tryggja fötluðum einstaklingum réttinn til sjálfstæðs lífs þar sem þeir geti sjálfir ráðið sér aðstoðarfólk og stjórnað lífi sínu þrátt fyrir þörf fyrir aðstoð annarra. Notendastýrð persónuleg aðstoð er því mikilvægur liður í að stuðla að því að fatlað fólk geti notið sjálfstæðis á við ófatlað fólk. Þrátt fyrir það hefur óvissa vegna fjármögnunar samninga um notendastýrða persónulega aðstoð valdið umtalsverðum vandkvæðum að mati sveitarfélaga og hagsmunasamtaka fatlaðs fólks. Hagsmunasamtökin hafa gagnrýnt að ytra eftirliti hafi ekki verið sinnt nægjanlega þegar látið er óátalið að fyrirvarar sveitarfélaga um fjármögnun ríkisins vegna samninganna séu látnir viðgangast sem og skortur á ráðstöfunum ráðuneytis til að tryggja fjármögnun. Fyrir nefndinni var upplýst um að þetta sé til skoðunar í starfshópi félags- og vinnumarkaðsráðuneytis um heildarendurskoðun laganna. Að mati nefndarinnar er mikilvægt að leyst verði úr óvissu með fjármögnun samninga um notendastýrða persónulega aðstoð þannig að forsendur fyrir raunhæfri áætlanagerð liggi fyrir hjá sveitarfélögum og ríki auk þeirra sem þjónustuna nota.
    Lög nr. 38/2018 voru samþykkt á Alþingi 29. apríl 2018 og tóku gildi 1. október sama ár, sbr. 41. gr. laganna. Í skýrslunni kemur fram að skiptar skoðanir hafi verið uppi um það samráð sem viðhaft var áður en lögin tóku gildi. Sum sveitarfélög lýstu yfir ánægju með samráðsferlið en önnur urðu lítið vör við það. Nokkur stærri sveitarfélög utan höfuðborgarsvæðisins telja að samráð hafi verið lítið fyrir gildistöku laganna. Helst hafi verið um að ræða kynningar og fræðslu um notendastýrða persónulega aðstoð en önnur nýmæli laganna og breytingar hafi ekki fengið kynningu að neinu ráði. Þrátt fyrir að meiri hluti sveitarfélaga hafi almennt verið jákvæður í garð samráðsferlisins bendir ýmislegt til að þörf hefði verið fyrir meira samráð og kynningar á undirbúningsstigi. Þá telur Ríkisendurskoðun að ólíkar væntingar til samráðs og kynningarefnis hafi mótað afstöðu sveitarfélaganna. Nefndin tekur undir með Ríkisendurskoðun um að fyrirkomulag samráðs og kynninga hefði þurft að laga betur að þörfum einstakra sveitarfélaga eða þjónustusvæða með því að kanna þarfir þeirra og væntingar um samráð og bregðast við því með viðeigandi hætti.
    Við gildistöku laganna 1. október 2018 þurftu sveitarfélög að ákveða útfærslu þeirrar þjónustu sem fatlað fólk á rétt á samkvæmt lögunum, m.a. með setningu reglna. Í aðdraganda laganna var lögð áhersla á að stjórnvaldsfyrirmæli og leiðbeiningar ráðherra tækju gildi því sem næst samhliða gildistöku laganna til að stuðla að virkri og snurðulausri innleiðingu þeirra hjá sveitarfélögunum. Almennt virðist það hafa tekist hvað stjórnvaldsfyrirmælin varðar. Það vekur þó athygli nefndarinnar að í sex reglugerðum sem settar voru í tengslum við gildistöku laganna er mælt fyrir um að þær taki gildi 7. nóvember 2018, eða sama dag og ráðherra skrifar undir þær. Þær birtust þó ekki í Stjórnartíðindum fyrr en þremur vikum síðar eða 26. nóvember 2018. Leiðbeiningarefni ráðuneytisins var síðan gefið út á tímabilinu frá febrúar 2019 þar til í ágúst 2020. Í skýrslunni kemur fram að mörg sveitarfélög hafi vísað til þess að forsendur fyrir útgáfu reglna þeirra hafi tafist þar sem leiðbeiningarefni hafi ekki legið fyrir tímanlega. Að mati nefndarinnar hefði þurft að gæta betur að því að leiðbeiningar ráðherra lægju fyrir sem næst gildistöku laganna.
    Í skýrslunni kemur fram að skipulag málaflokksins innan stjórnkerfisins hafi verið flókið að mörgu leyti og margir aðilar haft aðkomu að málaflokknum. Þá hafi ytra eftirliti ekki verið sinnt nægjanlega að mati hagsmunasamtaka eins og áður hefur komið fram. Frá maí 2018 hafi Gæða- og eftirlitsstofnun félagsþjónustu og barnaverndar (GEF) verið falið eftirlit með þjónustu við fatlað fólk. Eftirlitshlutverk stofnunarinnar hafi þó ekki verið skilgreint í lögum eða reglugerð. Þess í stað hafi verið stuðst við skilgreiningu sem fram kom í skýrslu nefndar þáverandi félags- og húsnæðismálaráðherra um endurskoðun stjórnsýslu og eftirlits á sviði félagsþjónustu og barnaverndar frá 2016 og skilgreiningar í skipunarbréfi framkvæmdastjóra GEF. Hinn 1. janúar 2022 tók til starfa Gæða- og eftirlitsstofnun velferðarmála, sbr. lög nr. 88/2021. Nefndin tekur undir með Ríkisendurskoðun um að með hinni nýju stofnun sé stigið jákvætt skref til að styðja við markmið laga nr. 38/2018. Mikilvægt er þó að ráðherra skilgreini eftirlitshlutverk stofnunarinnar með skýrum hætti, m.a. til að tryggja verkaskiptingu milli ytra og innra eftirlits svo að ráðstafanir sem gerðar eru um eftirlit nýtist sem best, að ábyrgðarskipting sé með eðlilegum hætti og að farvegur úrbóta verði sem greiðastur þegar þörf er á. Jafnframt tekur nefndin undir með Ríkisendurskoðun um að skoða ætti möguleika á því að í ytra eftirliti verði lögð meiri áhersla á að kanna virkni kerfa þjónustuveitenda frekar en að fást eingöngu við einstakar ábendingar. Nýta þurfi lagaheimild um frumkvæðiseftirlit með virkum hætti til að kanna kerfisbundið virkni stjórnunarkerfa þeirra sem þjónustuna veita, þ.m.t. reglur, verklagsreglur og innra eftirlit.
    Í skýrslunni og fyrir nefndinni kom fram að þeir annmarkar sem voru á undirbúningi og innleiðingu laganna hafi haft áhrif á þjónustuna í vissum tilvikum og ágreiningsmál ratað til úrskurðarnefndar velferðarmála og dómstóla. Nefndin tekur undir með Ríkisendurskoðun um að draga þurfi þann lærdóm af þessu að gera hefði þurft ráð fyrir lengri innleiðingartíma eða greina álitamál betur fyrir setningu og gildistöku laganna þar sem lögin kalla bæði á þróun innan stjórnsýslunnar og viðhorfsbreytingu. Fyrir nefndinni kom fram að ráðuneytið vinni nú að endurskoðun laganna. Starfshópur sé nú að störfum og stefnt að því að hann skili skýrslu von bráðar. Sú vinna verði m.a. grundvöllur fyrir lögfestingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Nefndin hvetur ráðuneytið til að vinna áfram að því verkefni.
    Þrátt fyrir ýmsa hnökra á innleiðingu laganna er það mat Ríkisendurskoðunar að þjónusta og framkvæmd sveitarfélaganna hafi þróast í rétta átt og að margt hafi áunnist. Bendir Ríkisendurskoðun m.a. á að fjöldi og umfang kærumála hjá úrskurðarnefnd velferðarmála og tveir dómar sem hafa fallið í málaflokknum bendi til þess að í flestum tilvikum hafi sveitarfélög staðið sig vel þrátt fyrir ýmis álitamál. Nefndin getur tekið undir það að margt hafi þróast til betri vegar en geldur þó varhug við því að ljá fjölda kærumála og dómsmála of mikið vægi í þeim efnum. Í þessum málaflokki er almennt um að ræða viðkvæman hóp einstaklinga sem þurfa mikinn stuðning, m.a. til að gæta réttinda sinna.
    Nefndin tekur að öðru leyti undir þær ábendingar sem fram koma í skýrslu Ríkisendurskoðunar.

Alþingi, 4. apríl 2022.

Þórunn Sveinbjarnardóttir,
form., frsm.
Steinunn Þóra Árnadóttir. Sigmar Guðmundsson.
Arndís Anna Kristínardóttir Gunnarsdóttir. Berglind Ósk Guðmundsdóttir. Georg Eiður Arnarson.
Halla Signý Kristjánsdóttir. Hildur Sverrisdóttir. Lilja Rannveig Sigurgeirsdóttir.