Ferill 240. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
152. löggjafarþing 2021–2022.
Þingskjal 921 — 240. mál.
Svar
fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Jóhanni Páli Jóhannssyni um hagsveifluleiðréttan frumjöfnuð ríkissjóðs.
Fyrirspurnin hljóðar svo:
1. Hver var hagsveifluleiðréttur frumjöfnuður ríkissjóðs sem hlutfall af vergri landsframleiðslu fyrir árin 2000–2021, sundurliðað eftir árum?
2. Hver er áætlaður hagsveifluleiðréttur frumjöfnuður ríkissjóðs sem hlutfall af vergri landsframleiðslu fyrir árin 2022–2026 samkvæmt forsendum og stefnumiðum tillögu ráðherra til þingsályktunar um fjármálastefnu fyrir árin 2022–2026, sundurliðað eftir árum?
Hagsveifluleiðréttur frumjöfnuður ríkissjóðs lýsir afkomu ríkissjóðs að teknu tilliti til stöðu hagsveiflunnar. Breyting í hagsveifluleiðréttri afkomu milli ára er þá gjarnan nýtt til að lýsa áhrifum ríkisfjármálastefnunnar á efnahagsumsvif.
Nokkrar leiðir eru færar til að reikna hagsveifluleiðréttan frumjöfnuð. Hér er beitt aðferðafræði Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. 1 Við matið þarf í fyrsta lagi að líta til svonefnds frumjafnaðar, sem skilgreindur er sem afkoma ríkissjóðs að undanskildum vaxtajöfnuði. Í öðru lagi eru dregnir frá tilteknir einskiptisliðir sem hafa áhrif á afkomuna og eru yfirleitt óreglulegir uppgjörsliðir sem endurspegla ekki ákvarðanir eða stefnu stjórnvalda, t.d. tekjur af stöðugleikaframlögum frá slitabúum föllnu bankanna, sérstakar eignafærslur ríkissjóðs til A-hluta LSR eða yfirtaka ríkissjóðs á töpuðum kröfum vegna veðlána Seðlabankans. Ráðuneytið hefur haldið utan um einskiptisliði með skipulögðum hætti um langt árabil. Í þriðja lagi er tekjuskattur fyrirtækja færður til þess árs sem hann ákvarðast út frá, frá því ári sem hann er greiddur.
Þegar frumjöfnuður hefur verið aðlagaður með þessum hætti þarf að leggja mat á framleiðsluslaka eða -spennu hagkerfisins, en það er mælikvarði á mismun landsframleiðslunnar á hverjum tíma og framleiðslugetu þjóðarbúsins miðað við eðlilega nýtingu framleiðsluþátta í jafnvægisástandi verðlags og vinnumarkaðar. Þegar landsframleiðslan er umfram jafnvægisstig framleiðslugetunnar myndast þrýstingur til meiri kaup- og verðlagshækkana en þegar því er öfugt farið er slaki í þjóðarbúinu sem dregur úr þessum þrýstingi. Við mat á efnahagsáhrifum ríkisfjármálanna er litið til þessa mælikvarða á hagsveifluna þar sem sjálfvirkir sveiflujafnarar ríkisfjármálanna, svo sem tekjuskattur og atvinnuleysisbætur, ættu að skila bættum frumjöfnuði þegar framleiðsluspenna myndast í hagkerfinu að því tilskildu að stjórnvöld grípi ekki til sérstakra ráðstafana sem aftra því, t.d. með því að verja auknum afgangi jafnóðum í ný útgjöld. Þessu er öfugt farið í tilfelli framleiðsluslaka. Með öðrum orðum er tilgangurinn með hagsveifluleiðréttingunni einkum að greina hvort breytingar í afkomu ríkisfjármálanna frá einu ári til annars eru hlutlausar eða hvort þær magna upp eða draga úr hagsveiflum.
Hins vegar þarf að hafa mikla fyrirvara á slíkum útreikningum þar sem mat á framleiðslugetunni er mikilli óvissu undirorpið og er matið fyrir bæði komandi og nýliðin ár í stöðugri endurskoðun. Þá tekur matið alla jafna ekki tillit til ósjálfbærrar hagþróunar sem leiðir t.d. af hratt hækkandi eignaverði, líkt og raunin var fyrir fjármálahrunið haustið 2008 þegar tekjur ríkissjóðs höfðu vaxið hröðum skrefum vegna þróunar sem síðar varð ljóst að var ekki sjálfbær. Þróun framleiðslugetu ákvarðast af undirliggjandi þróun vinnuframboðs og fjármagnsstofns en einnig af þróun framleiðni og tækniþekkingar. Framleiðslugetan sem slík er ekki mælanleg og því þarf að byggja á fjölda vísbendinga og hagfræðilíkana til að meta hana. Við útreikninga fjármála- og efnahagsráðuneytisins á hagsveifluleiðréttri afkomu hefur ráðuneytið ekki haft aðstæður til að framkvæma slíkt mat á framleiðsluslaka og -spennu heldur hefur verið byggt á mati Seðlabankans.
Loks byggjast útreikningar af þessum toga á teygnistuðlum sem fela í sér mælingu á því hvernig tekjur og gjöld ríkissjóðs bregðast við framleiðsluspennu eða -slaka í hagkerfinu. Ráðuneytið nýtir teygnistuðla sem OECD hefur metið fyrir Ísland. 2
Á grundvelli framangreindra aðferða og forsendna um mat á hagsveiflum er í útreikningnum hér fyrir neðan byggt á tölum ráðuneytisins um afkomu A1-hluta ríkissjóðs 3 samkvæmt samþykktu fjárlagafrumvarpi ársins 2022 og fyrir framhaldið byggja tölurnar á fyrirliggjandi þingsályktunartillögu um fjármálastefnu fyrir árin 2022–2026.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn reiknar út hagsveifluleiðréttan frumjöfnuð hins opinbera, þ.e. ríkis og sveitarfélaga, sem getur verið gagnlegt að bera saman við reikninga FJR. Mismunur raðanna tveggja fyrir liðin ár veltur helst á því að fjármála- og efnahagsráðuneytið dregur frá afkomunni tiltekna óreglulega eins og tíðkast í slíku mati en það er ekki innifalið í mati sjóðsins. Mismunur í mati á hagsveifluleiðréttum frumjöfnuði hins opinbera á komandi árum orsakast hins vegar helst af ólíku mati á þróun efnahagsmála og framleiðslugetu hagkerfisins þar sem ekki er spáð fyrir um áhrif af óreglulegum liðum.
1 Computing Cyclically Adjusted Balances and Automatic Stabilizers - Fedelino, Ivanova og Horton, 2009
2 Adjusting Fiscal Balances for the Business Cycle: New Tax and Expenditure Elasticity Estimates for OECD Countries - WP No. 1275 - Price, Dang og Botev, 2015.
3 Samhliða fjárlagafrumvarpi ársins 2022 var lagt fram frumvarp til breytingar á lögum um opinber fjármál þar sem flokkun opinberar starfsemi var breytt. Samkvæmt því skiptist A-hluti ríkissjóðs nú í þrjá hluta, þ.e. A1-, A2- og A3-hluta, þar sem A1-hluti mun svara til fyrri A-hluta. Þá er A1-hluti ríkissjóðs starfsemi sem er einkanlega fjármögnuð með skatttekjum, lögbundnum þjónustutekjum og framlögum og tekur A1-hluti þannig til þeirrar starfsemi sem hefðbundið er að telja til ríkissjóðs.
