Ferill 692. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.


152. löggjafarþing 2021–2022.
Prentað upp.

Þingskjal 1208  —  692. mál.
Leiðréttur texti.

2. umræða.



Nefndarálit með breytingartillögu


um frumvarp til laga um breytingu á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999 (hækkun hlutfalls endurgreiðslu).

Frá atvinnuveganefnd.


    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Lilju Alfreðsdóttur menningar- og viðskiptaráðherra, Ingva Má Pálsson, Heimi Skarphéðinsson og Daníel Svavarsson frá menningar- og viðskiptaráðuneytinu, Þóru Hallgrímsdóttur og Jón Óskar Hallgrímsson frá nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar, Pétur Þ. Óskarsson og Einar Hansen Tómasson frá Íslandsstofu, Stefán Skjaldarson og Kristján Gunnarsson frá Skattinum, Svanhildi Hólm Valsdóttur og Jóhannes Stefánsson frá Viðskiptaráði Íslands og Katrínu Önnu Guðmundsdóttur og Sólrúnu Halldóru Þrastardóttur frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu.
    Nefndinni bárust umsagnir frá Félagi íslenskra listamanna í sviðslistum og kvikmyndum, nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar, Samtökum iðnaðarins og Sambandi íslenskra kvikmyndaframleiðenda og Viðskiptaráði Íslands auk gagna frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu og gagna frá menningar- og viðskiptaráðuneytinu.
    Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999. Lagt er til að fyrir afmörkuð stærri verkefni sé hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar 35%, en fyrir önnur verkefni sem uppfylla skilyrði laganna sé hlutfallið áfram 25% eins og verið hefur.

Umfjöllun nefndarinnar.
Hagræn áhrif og samfélagslegur ávinningur.
    Nefndin telur mikilvægt að stjórnvöld leggi áherslu á að efla alþjóðlega samkeppnishæft stuðningskerfi fyrir framleiðslu kvikmynda- og sjónvarpsefnis enda séu af því bæði hagræn áhrif og ávinningur fyrir íslenskt samfélag. Hreyfimyndaefni af íslensku landslagi laðar að ferðamenn og kemur m.a. fram í könnun Ferðamálastofu frá september 2020 að 39% þeirra sem svöruðu sögðu að íslenskt landslag í hreyfimyndaefni, þ.e. kvikmyndum, sjónvarpsþáttum og tónlistarmyndböndum, hefði m.a. haft áhrif á val á áfangastað.
    Samkvæmt greiningu Deloitte sem unnin var fyrir menningar- og viðskiptaráðuneytið frá árinu 2021 á beinum skattalegum áhrifum endurgreiðslukerfis vegna kvikmyndagerðar má áætla að heildaráhrif endurgreiðsluverkefna á beinar skatttekjur ríkissjóðs á árunum 2019– 2020 hafi verið á bilinu 1,7–2,1 ma. kr. Hvað varðar óbein áhrif á skatttekjur hefur til að mynda verið í Noregi miðað við margfaldara x 1,8 sem þýðir að heildarskatttekjur hér á landi gætu hafa verið á bilinu 3,1–3,8 ma. kr. Til viðbótar við framangreint bætast afleidd áhrif sem eru hagræn áhrif þeirrar atvinnu sem kvikmyndaframleiðsla skapar í landinu. Fyrir nefndinni hefur verið vísað til skýrslu Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands frá árinu 2006, sem ber heitið Endurgreiðslur á kostnaði við kvikmyndagerð, þar sem óbein og afleidd áhrif kvikmyndagerðar voru áætluð með margföldurum. Þar var framleiðslumargfaldari metinn 2,4 og starfsmannamargfaldari metinn 2,9. Fram hefur komið að margfaldarana megi túlka þannig að fyrir hverja krónu sem myndast í kvikmyndagerð myndast 1,4 kr. annars staðar í hagkerfinu vegna tengsla við kvikmyndagerð. Jafnframt hefur komið fram að á sambærilegan hátt myndast 1,9 störf annars staðar í hagkerfinu fyrir hvert starf sem myndast í kvikmyndagerð, sbr. fyrrnefnda greiningu Deloitte.
    Nefndin telur engum vafa undirorpið að endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi leiði af sér jákvæð hagræn áhrif og ávinning fyrir íslenskt samfélag. Nefndin bendir þó á að skýrsla Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands sé frá árinu 2006 og telur tímabært að unnin sé ný úttekt á hagrænum áhrifum og samfélagslegum ávinningi af endurgreiðslum vegna kvikmyndagerðar. Nefndin leggur því til breytingartillögu við frumvarpið um nýtt ákvæði til bráðabirgða þess efnis að ráðherra skuli láta gera nýja úttekt um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi og framkvæmd hækkunar á hlutfalli endurgreiðslu fyrir stærri verkefni þar sem m.a. verði fjallað um framangreind atriði eins og nánar er gerð grein fyrir í skýringum við breytingartillögur nefndarinnar.

Markmið laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi.
    Við meðferð málsins í nefndinni kom fram að kvikmyndagerð hefur þróast hratt á Íslandi í kjölfar þess að endurgreiðslukerfið var sett á laggirnar. Það hefur stuðlað að uppbyggingu fagþekkingar innan kvikmyndageirans, m.a. með komu alþjóðlegs kvikmyndagerðarfólks, og með nýrri tækni og byggingu kvikmyndavera á Íslandi gefast tækifæri til frekari vaxtar og atvinnusköpunar. Fyrir nefndinni var rætt um að endurgreiðslukerfið þyki gott, það sé skýrt og skilvirkt, og þjóni bæði innlendum og erlendum kvikmyndaframleiðendum, en bent var á að það þurfi að laða til landsins stærri verkefni.
    Í því sambandi var rætt um markmið laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, þ.e. að stuðla að eflingu innlendrar menningar og kynningar á sögu landsins og náttúru með tímabundnum stuðningi við kvikmyndir og sjónvarpsefni sem framleitt er hér á landi. Bent var á að frumvarpið getur haft áhrif á samkeppnisstöðu smærri kvikmyndaframleiðenda og framleiðslu minni verkefna, sem geta verið þýðingarmikil í listrænu og menningarlegu samhengi. Þannig getur orðið erfitt fyrir minni framleiðendur að keppa um starfsfólk, kvikmyndatökubúnað og aðra þjónustu. Nefndin bendir á að með frumvarpinu er ekki verið að breyta megintilgangi laganna, þ.e. eftir sem áður þurfa stór verkefni sem sótt er um endurgreiðslu fyrir að hafa ákveðna menningarlega skírskotun. Þá geta minni þjónustuaðilar notið góðs af því að verið sé að styrkja stærri kvikmyndaverkefni. Nefndin leggur til að fjallað verði um stöðu smærri kvikmyndaframleiðenda og áhrif frumvarpsins á þá í fyrirhugaðri úttekt sem mælt er fyrir um í breytingartillögum nefndarinnar.
    Með hliðsjón af markmiðum laganna og þeim óbeinu áhrifum sem endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi hafa haft á íslenska ferðaþjónustu var rætt um að æskilegt væri að stuðningur íslenska ríkisins við kvikmyndagerð kæmi fram með sýnilegri hætti en nú er, t.d. þegar náttúra Íslands sést í erlendum kvikmyndum eða sjónvarpsþáttum sem hafa notið stuðnings endurgreiðslukerfisins. Í 6. mgr. 4. gr. laganna segir að við sýningu á myndefni sem hlotið hefur endurgreiðslu samkvæmt lögunum skuli koma fram að framleiðslan hafi hlotið stuðning frá íslenska ríkinu, eins og nánar skal útfært í reglugerð sem ráðherra setur skv. 8. gr. laganna. Nefndin beinir því til ráðherra að kanna hvernig stuðningur íslenska ríkisins geti birst með sýnilegri hætti, t.d. með sérstöku merki í lok kvikmyndar eða sjónvarpsþáttar.

Mat á fjárhagslegum áhrifum.
    Stjórnarfrumvörpum skal fylgja mat á fjárhagslegum áhrifum frumvarpsins, sbr. 1. mgr. 37. gr. þingskapa og 66. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015. Nefndinni bárust þær upplýsingar að við skoðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins hefðu komið fram nokkrir vankantar á frumvarpinu sem ráðuneytið taldi rétt að upplýsa nefndina um. Fram kom m.a. að frumvarpið væri ófjármagnað og fjárheimildir væru ekki til staðar til að mæta þeim kostnaðarauka sem frumvarpið hefði í för með sér, auk þess að gerðar voru athugasemdir við þann skamma tíma sem ráðuneytið hafði til skoðunar á frumvarpinu. Þá var nefndin upplýst um það að þrjú minnisblöð hefðu verið lögð fyrir ríkisstjórn á síðustu þremur mánuðum vegna áforma um frumvarpið og útfærslna á því.
    Við meðferð málsins kom fram að núverandi endurgreiðslukerfi, sem gerir ráð fyrir að hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar skuli vera 25% af framleiðslukostnaði, hafi verið vanfjármagnað frá upphafi. Frá árinu 2020 hefur í fjárlögum verið gert ráð fyrir mun lægri upphæð en sem nemur raunútgreiðslu vegna endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar. Undanfarin ár hefur í fjáraukalögum á hverju ári verið bætt upp það sem vantar til að mæta útgefnum vilyrðum.
    Nefndin telur nauðsynlegt að unnið verði að auknum fyrirsjáanleika í fjármögnun endurgreiðslukerfisins. Í því sambandi þurfi að hafa í huga markmið laga um opinber fjármál, þ.e. að stuðla að góðri hagstjórn og styrkri og ábyrgri stjórn opinberra fjármála og tryggja m.a. vandaðan undirbúning áætlana og lagasetningar sem varða efnahag opinberra aðila og öflun og meðferð opinbers fjár. Nefndin telur að horfa þurfi til reynslu undanfarinna ára við áætlanagerð um fjármögnun fyrir næsta ár þrátt fyrir að alltaf sé einhver óvissa til staðar varðandi hvaða umsóknir um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar berast og hvaða umsóknaraðilar hljóti vilyrði fyrir endurgreiðslu. Nefndin leggur því áherslu á að litið sé til raunkostnaðar endurgreiðslukerfisins síðustu ár.
    Nefndin áréttar mikilvægi þess að öll frumvörp séu unnin í samræmi við ákvæði laga og þær reglur sem ríkisstjórnin hefur sett sér um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa. Þá telur nefndin nauðsynlegt að gert sé ráð fyrir endurgreiðslum í fjárlögum í þeim tilvikum þegar unnt er að áætla endurgreiðslur í stað þess að bæta upp þann mun sem er á þeirri fjárhæð sem gert er ráð fyrir á fjárlögum og raunútgreiðslu í fjáraukalögum. Í því sambandi bendir nefndin á að verði frumvarpið að lögum þá megi ætla að ekki komi til endurgreiðslna vegna þeirra vilyrða sem gefin eru fyrr en á næsta ári vegna þess tíma sem áætla þarf í framleiðslu. Nefndin beinir því til ráðherra að huga að framangreindu í tengslum við undirbúning fjárlaga fyrir næsta ár.

Gildistaka.
    Í 4. gr. frumvarpsins er ákvæði um gildistöku sem nefndin fjallaði sérstaklega um en verði frumvarpið að lögum er gert ráð fyrir því að lögin öðlist þegar gildi. Nefndin áréttar að í samræmi við meginreglur laga, og almenna lögskýringu, er ekki gert ráð fyrir að lögin hafi afturvirk áhrif. Verði frumvarpið að lögum mun lagabreytingin því ekki hafa áhrif á eldri umsóknir sem fengið hafa vilyrði frá endurgreiðslunefnd fyrir gildistöku laganna. Lagabreytingin mun eingöngu taka til verkefna sem fá vilyrði eftir gildistöku laganna.

Breytingartillögur.
Almennt.
    Nefndin telur, í ljósi umsagna um málið og annars samráðs, m.a. við menningar- og viðskiptaráðuneytið, að breytingar þurfi að gera á frumvarpinu. Annars vegar er um að ræða tilteknar breytingar er lúta að notkun hugtaka og orðalagi og hins vegar breytingar á einstökum greinum eins og nánar verður gerð grein fyrir. Þá leggur nefndin til nýtt ákvæði til bráðabirgða um úttekt á endurgreiðslum vegna kvikmyndagerðar á Íslandi og framkvæmd hækkunar á hlutfalli endurgreiðslu fyrir stærri verkefni.

Lágmarksframleiðslukostnaður (1. tölul 1. gr.).
    Nefndin leggur til að hækkað verði lágmark framleiðslukostnaðar, sem er eitt þeirra skilyrða sem þarf að uppfylla til að eiga rétt á 35% endurgreiðsluhlutfalli. Er lagt til að lágmark framleiðslukostnaðar, sem fellur til hér á landi við framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis verði 350 millj. kr. í stað 200 millj. kr. eins og lagt er til í frumvarpinu. Með þessari breytingu er þrengt að þeim skilyrðum sem viðkomandi verkefni þurfa að uppfylla. Með því að setja lágmarksfjárhæðina í 350 millj. kr. eru markmið lagabreytingarinnar engu að síður óbreytt, þ.e. að ná til stærri og lengri tíma verkefna sem að mestu leyti eru unnin hér á landi og gera Ísland þannig betur samkeppnishæft við önnur lönd sem keppa um að fá slík stærri og tímafrekari kvikmyndaverkefni til sín.

Starfsdagar (2. tölul. 1. gr.).
    Með frumvarpinu er lagt til að til að eiga rétt á 35% endurgreiðslu framleiðslukostnaðar sé gerð krafa um að framleiðsluverkefni sé til lengri tíma hér á landi, þar sem tökudagar á Íslandi séu að lágmarki 30 og að heimilt sé að telja eftirvinnslu verkefnis á Íslandi með í þeirri tölu. Í umsögnum til nefndarinnar og fyrir nefndinni var bent á að skýra þyrfti betur umrætt skilyrði.
    Með tökudögum er átt við þá daga (heila starfsdaga) þegar raunveruleg kvikmyndataka vegna verkefnis fer fram á tökustað (e. principal photography). Með eftirvinnslu er átt við þá vinnu sem á sér stað í kvikmynda- eða sjónvarpsverkefni eftir að tökum er lokið og snýr að úrvinnslu og frágangi á hinu upptekna efni, t.d. klipping, hljóðvinnsla, tæknilegar viðbætur og myndvinnsla (e. post-productions). Vegna þeirrar vinnu er einnig miðað við heila starfsdaga. Með hugtakinu heill starfsdagur er átt við að unnið sé við verkefni að lágmarki átta klukkustundir. Samkvæmt skilyrðinu þá er það einnig uppfyllt með því að leggja saman þá heilu starfsdaga sem eru tökudagar og þá daga sem fara í eftirvinnslu, þannig að samtals þarf dagafjöldinn að vera að lágmarki 30. Þannig geta tökudagar t.d. verið 20 dagar og eftirvinnslutímabil þá að lágmarki 10 dagar, eða öfugt. Ekki er gerð krafa um að um samfellda röð daga sé að ræða heldur geta þeir dreifst yfir ákveðinn tíma. Óháð framangreindu skal í öllum tilvikum að lágmarki vera um 10 tökudaga hér á landi að ræða, af þeim 30 sem skilyrðið gerir ráð fyrir. Forvinnsla (undirbúningur) verkefnis (e. pre-production) fellur ekki hér undir og telst hvorki með í tökudögum né eftirvinnslu, en myndar engu að síður endurgreiðsluhæfan framleiðslukostnað samkvæmt lögunum eins og verið hefur. Til þess að orðalag ákvæðisins endurspegli framangreint leggur nefndin til breytingar á frumvarpinu.

Fjöldi starfsmanna (3. tölul. 1. gr.).
    Í frumvarpinu er miðað við að hlutfall endurgreiðslu framleiðslukostnaðar geti verið 35% að uppfylltum tilteknum skilyrðum, m.a. skilyrði um að fjöldi starfsmanna sem vinna beint að verkefninu sé að lágmarki 50. Í umsögnum til nefndarinnar og fyrir nefndinni var bent á að skýra þyrfti betur umrætt skilyrði.
    Í skilyrði um 50 starfsmenn er í fyrsta lagi átt við starfsmenn sem fá launa- eða verktakagreiðslur sem skattskyldar eru hér á landi, enda teljast samkvæmt lögunum laun og verktakagreiðslur eingöngu til framleiðslukostnaðar séu þau skattlögð hér á landi. Í öðru lagi er átt við að vinnuframlag það sem liggur að baki vinnu þeirra 50 starfsmanna að lágmarki felist í heilum starfsdegi, sbr. fyrri skilgreining þess hugtaks. Þetta þýðir að fleiri starfsmenn en 50 geta talist vinna sem nemur 50 heilum starfsdögum. Til þess að orðalag ákvæðisins endurspegli framangreint leggur nefndin til breytingar á frumvarpinu.

Úttekt á endurgreiðslum vegna kvikmyndagerðar á Íslandi og framkvæmd hækkunar á hlutfalli endurgreiðslu fyrir stærri verkefni
    Með nýju ákvæði til bráðabirgða er lagt til að ráðherra láti óháðan aðila gera úttekt á endurgreiðslum vegna kvikmyndagerðar á Íslandi. Í úttektinni verði lagt mat á þau áhrif sem tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi hafa haft, þ.e. hagræn og efnahagsleg áhrif svo og samfélagsleg áhrif, svo sem á þróun kvikmyndaiðnaðar hér á landi. Nefndin leggur áherslu á að úttektin verði unnin með sambærilegum hætti og skýrsla Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands frá 2006 um endurgreiðslur á kostnaði við kvikmyndagerð en vegna þess hve langt er síðan skýrslan kom út og vegna mikilla breytinga sem orðið hafa í íslenskri kvikmyndagerð er þörf á uppfærðri skýrslu um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar hér á landi, þar á meðal um óbein og afleidd áhrif þeirra. Þá telur nefndin mikilvægt að úttektin fjalli einnig um hvaða áhrif hærra endurgreiðsluhlutfall fyrir stærri verkefni hafi haft í för með sér og hvort markmið frumvarps þessa hafi náðst, þ.e. að laða stærri kvikmyndaverkefni til Íslands. Í úttektinni verði m.a. fjallað um stöðu smærri kvikmyndaframleiðenda og áhrif hækkunar á hlutfalli endurgreiðslu fyrir stærri verkefni á þá. Lagt er til að úttektinni skuli lokið fyrir árslok 2024 og niðurstöður hennar birtar opinberlega. Á grundvelli úttektarinnar verður m.a. lagt mat á áframhald þróunar endurgreiðsluhlutfalls fyrir stærri verkefni. Í því samhengi er bent á að lög nr. 43/1999 eru tímabundin, og falla þau að óbreyttu úr gildi í lok árs 2025.

    Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:


     1.      Við 1. gr.
                  a.      Í stað „200 millj. kr.“ í 1. tölul. 1. gr. komi: 350 millj. kr.
                  b.      2. tölul. orðist svo: Um er að ræða framleiðslu þar sem starfsdagar hér á landi eru að lágmarki 30, hvort sem um er að ræða tökudaga eða starfsdaga við skilgreinda eftirvinnslu verkefnis. Af 30 starfsdögum skv. 1. málsl. skulu þó ávallt að lágmarki vera 10 tökudagar hér á landi.
                  c.      3. tölul. orðist svo: Fjöldi starfsmanna sem vinna beint að verkefninu er að lágmarki 50 og nemi sú vinna að lágmarki 50 starfsdögum. Skilyrði er að launa- eða verktakagreiðslur þessara starfsmanna séu skattlagðar hér á landi.
     2.      Við bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða svohljóðandi:
                 Ráðherra skal láta óháðan aðila gera úttekt á endurgreiðslum vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, þar á meðal hagrænum áhrifum þeirra og samfélagslegum ávinningi. Þá skal úttektin fjalla um hvernig til hafi tekist við hækkun á hlutfalli endurgreiðslu fyrir stærri verkefni. Úttektinni skal lokið fyrir árslok 2024 og niðurstöður hennar birtar opinberlega.

    Berglind Ósk Guðmundsdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álitið með heimild í 2. mgr. 29. gr. þingskapa. Helga Vala Helgadóttir, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykk áliti þessu.

Alþingi, 10. júní 2022.

Stefán Vagn Stefánsson,
form., frsm.
Gísli Rafn Ólafsson. Hildur Sverrisdóttir.
Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir. Þórarinn Ingi Pétursson. Hanna Katrín Friðriksson.
Teitur Björn Einarsson. Tómas A. Tómasson. Berglind Ósk Guðmundsdóttir.