Ferill 784. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
153. löggjafarþing 2022–2023.
Þingskjal 1199 — 784. mál.
Álit meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar
um skýrslu Ríkisendurskoðunar um sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. 22. mars 2022.
Með bréfi, dags. 13. nóvember 2022, sendi forseti Alþingis skýrslu Ríkisendurskoðunar um sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. 22. mars 2022 til umfjöllunar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar í samræmi við 2. gr. reglna um þinglega meðferð skýrslna Ríkisendurskoðunar, sbr. 8. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis. Í skýrslunni er að finna niðurstöður úttektar Ríkisendurskoðunar á sölu ríkisins á 22,5% hlut í Íslandsbanka hf. hinn 22. mars 2022. Úttektin er unnin að beiðni fjármála- og efnahagsráðherra.
Nefndin hefur fjallað um skýrsluna á bæði opnum og lokuðum fundum. Fyrir nefndina komu Guðmundur Björgvin Helgason ríkisendurskoðandi, Jarþrúður Hanna Jóhannsdóttir, Elísabet Stefánsdóttir og Haraldur Guðmundsson frá Ríkisendurskoðun, Tryggvi Gunnarsson, fyrrverandi umboðsmaður Alþingis, Katrín Jakobsdóttir forsætisráðherra, Hermann Sæmundsson skrifstofustjóri, Henný Hinz og Sigurður Örn Guðleifsson frá forsætisráðuneyti, Bjarni Benediktsson, fjármála- og efnahagsráðherra, Haraldur Steinþórsson og Sigurður H. Helgason skrifstofustjóri frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Lilja Dögg Alfreðsdóttir, menningar- og viðskiptaráðherra, Jón Þorvarður Sigurgeirsson og Hafþór Eide Hafþórsson frá menningar- og viðskiptaráðuneyti, Jón Gunnar Jónsson forstjóri og Lárus L. Blöndal stjórnarformaður frá Bankasýslu ríkisins en með þeim komu Óttar Pálsson og Maren Albertsdóttir lögmenn hjá LOGOS, Atli Þór Fanndal frá Transparency International, Hersir Sigurgeirsson, Ásgeir Brynjar Torfason, Guðrún Johnsen, Jóna Björk Guðnadóttir og Yngvi Örn Kristinsson frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Þórður Pálsson, Marinó Örn Tryggvason, Erlendur Magnússon, Simon North og Bruce Hilland frá STJ Advisors Group Limited, Hafsteinn Dan Kristjánsson, Sigurbjörg Sigurgeirsdóttir, Vilhjálmur Árnason, Ólafur Sigurðsson og Elín Jónsdóttir.
Í nokkrum tilfellum skildu þeir sem komu fyrir nefndina eftir sig erindi sem birt eru á vefsvæði nefndarinnar.
Meginniðurstöður skýrslunnar.
Hinn 22. mars 2022 framkvæmdi Bankasýsla ríkisins, með samþykki fjármála- og efnahagsráðherra, sölu á 22,5% eignarhlut íslenska ríkisins í Íslandsbanka hf. Salan fór fram með tilboðsfyrirkomulagi en þeirri söluaðferð hafði ekki áður verið beitt hér á landi við sölu á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtæki.
Athugun Ríkisendurskoðunar leiddi í ljós að standa hefði þurft betur að undirbúningi og framkvæmd sölunnar hinn 22. mars 2022. Að mati Ríkisendurskoðunar voru meginmarkmið hennar og viðmið varðandi framkvæmd á reiki. Hugtakanotkun og upplýsingagjöf hafi ekki verið til þess fallin að draga upp skýra mynd af söluferlinu. Þá hafi Bankasýsla ríkisins ekki búið yfir reynslu af sölu með tilboðsfyrirkomulagi í aðdraganda sölunnar og hafi því verið afar háð utanaðkomandi ráðgjöf og þekkingu.
Að mati Ríkisendurskoðunar hafi ekki verið gerðar tilhlýðilegar kröfur til umsjónaraðila, söluráðgjafa og söluaðila og vegna annmarka á framkvæmdinni hafi eftirspurn verið vanmetin um leiðbeinandi lokaverð. Þá hafi hvorki verið tekið nægjanlegt tillit til mögulegrar orðsporsáhættu né gætt eins vel og mögulegt var að meginreglum um gagnsæi og hlutlægni. Eins og salan með tilboðsfyrirkomulagi hafi verið afmörkuð og útfærð hafi jafnræði fjárfesta ekki verið að fullu tryggt.
Í skýrslunni kemur fram að skýr merki séu um að endanlegt söluverð hafi fyrst og fremst ráðist af eftirspurn erlendra fjárfesta. Ráðgjafar Bankasýslu ríkisins, sem stofnunin hafi verið afar háð, töldu óráðlegt að leiðbeinandi lokaverð, sem gefið var út skömmu áður en sölu lauk, yrði hærra en 117 kr. á hlut af ótta við að erlendir fjárfestar féllu frá þátttöku. Þeir töldu jafnframt að frekari hækkun gæti haft neikvæð áhrif á þróun hlutabréfaverðs bankans að sölu lokinni. Bankasýsla ríkisins fór eftir þeirri ráðgjöf og lagði til við fjármála- og efnahagsráðherra að eignarhluturinn skyldi seldur á 117. kr. Fram kemur í skýrslunni að ekkert í kynningargögnum Bankasýslu ríkisins eða fjármála- og efnahagsráðuneytis í aðdraganda sölunnar hafi gefið til kynna að aðkoma erlendra fjárfesta að kaupunum myndi hafa slíkt vægi við ákvörðun um endanlegt söluverð. Greining sem Ríkisendurskoðun framkvæmdi á stöðu tilboðabókar söluferlisins við ákvörðun um leiðbeinandi lokaverð, þ.e. áður en ákveðið var að stækka söluna í 450 milljónir hluta, sýni að heildareftirspurn var umtalsverð við hærra verð en 117 kr. á hlut.
Þrátt fyrir ýmsa annmarka á söluferlinu dregur Ríkisendurskoðun ekki í efa að fjárhagsleg niðurstaða söluferlisins á hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. 22. mars 2022 hafi verið ríkissjóði almennt hagfelld. Það á einnig við um þróun á gengi bréfa í bankanum á eftirmarkaði í kjölfar sölunnar.
Umfjöllun meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Aðdragandi málsins.
Eignarhald íslenska ríkisins á fjármálamarkaði er umfangsmikið vegna afleiðinga og viðbragða við hruni fjármálakerfisins árið 2008. Til að halda utan um eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum var sérstakri ríkisstofnun komið á fót, Bankasýslu ríkisins, sem heyrir undir fjármála- og efnahagsráðuneyti. Það var mat stjórnvalda að markmiðum um faglega, trúverðuga og skjóta uppbyggingu fjármálakerfisins yrði best náð með því að fela sérstakri ríkisstofnun tímabundið umsýslu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Með því væri einnig komin ákveðin fjarlægð frá hinu pólitíska valdi. Árið 2015 eignaðist íslenska ríkið öll hlutabréf í Íslandsbanka hf. sem hluta af stöðugleikaframlagi Glitnis við uppgjör þrotabúsins og fer Bankasýsla ríkisins með hlut ríkisins í Íslandsbanka hf.
Til að draga úr þeirri áhættu og neikvæðum samkeppnisáhrifum sem umfangsmikið eignarhald ríkisins á fjármálamarkaði hefur í för með sér hefur það verið stefna stjórnvalda að draga úr því. Í eigandastefnu ríkisins frá árinu 2020 kemur fram að stefnt sé að því að selja allan eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka hf. þegar hagfelld og æskileg skilyrði séu fyrir hendi.
Með erindi, dags. 17. desember 2020, lagði Bankasýsla ríkisins til við fjármála- og efnahagsráðherra að selja eignarhluti í Íslandsbanka hf. þar sem stefnt yrði að skráningu eignarhluta á skipulegan verðbréfamarkað innan lands í kjölfar almenns útboðs. Í minnisblaði Bankasýslu ríkisins sem fylgdi tillögunni kom fram að þróun á fjármálamörkuðum og afkoma bankans hafði verið mun betri en gert var ráð fyrir vegna heimsfaraldurs kórónuveiru og þeirra efnahagslegu áhrifa sem faraldurinn hafði í för með sér. Fjármála- og efnahagsráðherra féllst á tillöguna og lagði fyrir fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis greinargerð um ráðgerða sölumeðferð til umsagnar í samræmi við ákvæði 2. gr. laga um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, nr. 155/2012. Í greinargerðinni komu fram helstu markmið, hvaða söluaðferð yrði beitt og hvernig sölumeðferð yrði háttað að öðru leyti. Fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis skiluðu umsögnum sínum 20. janúar 2021. Í umsögnum nefndanna komu fram ítarlegar leiðbeiningar til ráðherra sem leiddu til talsverðra breytinga á fyrirhugaðri framkvæmd, t.d. varðandi lágmark tilboða og hámark áskriftafjárhæðar en meiri hlutar nefndanna lögðu til að hafist yrði handa við söluferlið. Hinn 22. júní 2021 fór fram frumútboð á 35% hlut í Íslandsbanka hf. Hátt í 24 þúsund aðilar keyptu hlut í bankanum, sem varð þannig stærsta almenningshlutafélag á Íslandi, og var söluverðið 79 kr. á hlut og nam söluandvirði hlutanna 55,3 ma. kr.
Hinn 20. janúar 2022 lagði Bankasýsla ríkisins til við fjármála- og efnahagsráðherra að stofnunin fengi heimild til að selja alla eignarhluti ríkisins í Íslandsbanka hf. Í minnisblaði Bankasýslu ríkisins sem fylgdi tillögunni kom fram að vegna umfangs áætlaðrar sölu og stærðar útboða á hlutabréfamörkuðum þyrfti að framkvæma söluna á svo stórum eignarhlut í mörgum skrefum. Taldi stofnunin skynsamlegast að selja hlutina með blöndu af sölu með tilboðsfyrirkomulagi og miðlunaráætlun. Horfði Bankasýsla ríkisins til þess að næsti áfangi sölumeðferðar færi fram með tilboðsfyrirkomulagi og áður en sölu lyki að fullu færi fram markaðssett útboð þar sem almenningur ætti kost á þátttöku. Fjármála- og efnahagsráðherra féllst á tillögu stofnunarinnar og lagði fyrir fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd greinargerð um áformaða sölumeðferð 10. febrúar 2022. Nefndirnar skiluðu sínum umsögnum 3. og 9. mars 2022. Lögðu meiri hlutar nefndanna til að framhaldið yrði með sölu eignarhluta ríkisins í Íslandsbanka hf. í samræmi við tillögu Bankasýslu ríkisins og í samræmi við þau markmið sem fram komu í greinargerð ráðherra um málið. Hinn 22. mars 2022 framkvæmdi Bankasýsla ríkisins, með samþykki fjármála- og efnahagsráðherra, sölu á 22,5% hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. Um var að ræða sölu á 450 milljónum hluta í bankanum til 207 fjárfesta. Söluverðið var 117 kr. á hlut og nam söluandvirðið 52,7 ma. kr.
Í kjölfar sölunnar skapaðist umræða um hvort framkvæmd hennar hefði verið í samræmi við áskilnað laga og upplegg stjórnvalda sem borin voru undir fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis til umsagnar. Meðal þess sem var gagnrýnt var fyrirkomulag sölunnar og að skortur væri á gagnsæi um kaupendur auk þess sem deilt var um hvort frávik frá dagslokagengi hlutabréfa hefði verið eðlilegt. Með bréfi, dags. 7. apríl 2022, óskaði fjármála- og efnahagsráðherra eftir því við Ríkisendurskoðun að embættið gerði stjórnsýsluúttekt á því hvort sala ríkisins á 22,5% hlut í Íslandsbanka hafi samrýmst lögum og góðum stjórnsýsluháttum. Ríkisendurskoðun er stofnun á vegum Alþingis og fer í þess umboði með eftirlit með rekstri og fjármálum ríkisins, að fjármunum sé ráðstafað á hagkvæman og réttmætan hátt og í samræmi við ákvarðanir Alþingis. Ríkisendurskoðandi er trúnaðarmaður þingsins sam kvæmt lögum um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, 46/2016. Hann er sjálf stæð ur og engum háður í störfum sínum og með ríkar heimildir til upplýsinga- og gagna öfl un ar. Með bréfi, dags. 8. apríl 2022, féllst Ríkisendurskoðun á beiðni fjármála- og efnahagsráðherra um úttekt.
Skýrsla Ríkisendurskoðunar.
Skýrsla Ríkisendurskoðunar er að mati meiri hlutans metnaðarfull og yfirgripsmikil. Að baki henni býr mikil vinna og varpar hún ljósi á undirbúning og framkvæmd sölunnar 22. mars 2022. Skýrslan hefur að geyma gagnlegar ábendingar um það sem betur hefði mátt fara. Að mati meiri hlutans hefðu ýmis efnistök við vinnslu skýrslunnar þó mátt vera skýrari og afgerandi þannig að úrvinnsla nefndarinnar og umfjöllun gæti verið markvissari og síður háð túlkunum. Taka hefði mátt af öll tvímæli um að Excel-skjal sem Bankasýsla ríkisins sendi Ríkisendurskoðun og hafði að geyma villur hafi ekki verið það skjal sem lá til grundvallar þegar leiðbeinandi lokaverð var ákveðið. Eins telur meiri hlutinn að umfjöllun skýrslunnar þar sem reiknað hafði verið út í krónum talið hvað hefði fengist fyrir hærri tilboð hafi verið til þess fallin að valda misskilningi, sérstaklega í ljósi þess að óumdeilt er að ekki hafi verið raunhæft, faglegt eða skynsamlegt að taka slíkum tilboðum, og því hafi umfjöllunin verið til þess fallin að valda misskilningi í umræðu um málið. Þá er ýmsum atriðum og spurningum velt upp án þess að þeim sé svarað með afgerandi hætti. Í skýrslunni hefði mátt gera betri skil helstu útgangspunktum sem almennt eru teknir til skoðunar í úttekt sem þessari, svo sem um fjárhagslega niðurstöðu sölunnar. Jafnframt hefði verið gagnlegt að komið hefði skýrt fram að þau atriði sem ekki voru talin aðfinnsluverð eða kölluðu ekki á nánari skoðun voru ekki til umfjöllunar í skýrslunni.
Meiri hlutinn telur að það væri gagn af því að það lægi skýrar fyrir í framtíðarúttektum Ríkisendurskoðunar hvort um sé að ræða reifun mála á atriðum sem þó eru ekki talin aðfinnsluverð, eða hvort eingöngu sé um að ræða samantekt atriða sem að mati embættisins hefði mátt betur fara. Með því móti yrði umfjöllun um skýrslur Ríkisendurskoðunar markvissari og síður misskilningi háð.
Meginniðurstaða.
Að mati meiri hlutans tókst salan á eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka hinn 22. mars 2022 heilt yfir vel og þá sérstaklega í veigamestu atriðunum. Það liggur þó fyrir eftir ítarlega yfirferð stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að einstaka hluta framkvæmdarinnar hefði þurft að gera með vandaðri hætti. Að mati meiri hlutans höfðu þau atriði sem hefðu getað verið vandaðri þó ekki áhrif á niðurstöðu málsins sem var heilt yfir góð en brýnt er að læra af þeim svo að vanda megi framkvæmdina til framtíðar. Ekkert við vinnslu málsins gaf til kynna að lög eða reglur hafi verið brotnar við framkvæmd sölunnar af hálfu ráðherra eða Bankasýslu ríkisins.
Gagnsæi og upplýsingagjöf.
Þau atriði við framkvæmd sölunnar 22. mars 2022 sem hafa hlotið gagnrýni varða gagnsæi og upplýsingagjöf, einkum og sér í lagi atriði varðandi kaupendahópinn, eðli og framkvæmd sölu með tilboðsfyrirkomulagi og markmið sölunnar. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar eru þessi atriði tekin til umfjöllunar.
Að mati Ríkisendurskoðunar var upplýsingagjöf í þeim gögnum sem Bankasýsla ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneyti lögðu fyrir Alþingi ekki til þess fallin að draga upp nægilega skýra mynd af tilhögun söluferlisins. Ríkisendurskoðun telur að ráðuneytið og Bankasýsla ríkisins hefðu þurft að undirbúa betur skipulagða upplýsingagjöf, sérstaklega vegna þess að tilboðsfyrirkomulagi hafði aldrei áður verið beitt sem söluaðferð á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtæki. Í skýrslunni kemur fram að upplýsingagjöf hafi verið með þeim hætti að væntingar ríkisstjórnar og almennings til sölunnar hafi verið aðrar en efni stóðu til.
Í gögnum málsins er ekki að finna ítarlega umfjöllun um hvað felist í settum skilyrðum um fagfjárfesta, þ.e. hvers eðlis væntanlegur kaupendahópur á eignarhlut ríkisins yrði. Þó kom fram að þeirra á meðal gætu verið einstaklingar. Ljóst er að væntingar margra hafi staðið til þess að kaupendahópurinn myndi eingöngu samanstanda af stórum fjárfestum sem hefðu að aðalstarfi að fjárfesta í fjármálagerningum. Þess ber þó að geta að þar sem að hugtakið fagfjárfestir er skilgreint í lögum er ekki um að ræða aðra aðila en þar eru taldir. Að mati meiri hlutans hefði þrátt fyrir það átt að upplýsa betur um hvernig hinn væntanlegi kaupendahópur gæti litið út.
Eins er gagnrýnivert að ekki virðist hafa verið gert ráð fyrir þeim möguleika að fjárfestar myndu fjárfesta í jafn litlum hlut og raun bar vitni. Það hefði verið æskilegt að við kynningu á framkvæmdinni hefði verið gerð skýr grein fyrir því að sú staða gæti komið upp að með þessu fyrirkomulagi gætu skilgreindir fagfjárfestar fjárfest fyrir tiltölulega lága fjárhæð. Það hefði skapað möguleikann á því að taka sérstaka afstöðu til þess og eftir atvikum koma með leiðbeiningar þar um. Þess ber þó einnig að geta að við vinnslu málsins hafi að mati meiri hlutans ekkert komið fram sem bendi til að jafnræði á milli fjárfesta hafi verið ekki verið virt.
Eins og áður hefur komið fram var tilboðsfyrirkomulagi beitt við söluna 22. mars 2022. Sala með tilboðsfyrirkomulagi er þekkt markaðsaðferð og algeng þegar stórir eignarhlutir í félögum eru seldir á erlendri grund, m.a. af ríkissjóðum. Henni hafði þó ekki áður verið beitt við sölu á eignarhlut íslenska ríkisins í fjármálafyrirtæki, þó að hún hafi verið notuð við sölu í íslenskum fjármálafyrirtækjum. Sala með tilboðsfyrirkomulagi ber eðli málsins samkvæmt rík einkenni starfshátta sem tíðkast á fjármálamarkaði og samrýmist strangt til tekið illa starfsháttum opinberrar stjórnsýslu. Þessi aðferð hefur þó verið viðhöfð margoft við sölu ríkiseigna í löndunum í kringum okkur, t.d. nýlega þegar írska ríkið losaði um hluti í Allied Irish Bank. Tímaþröng einkennir sölu með tilboðsfyrirkomulagi en söluferlið er um margt óformlegt og háð faglegu huglægu mati margra aðila sem að sölunni koma, m.a. aðila sem starfa á markaði. Að mati meiri hlutans hefði þurft að gæta betur að upplýsingagjöf um söluaðferðina gagnvart almenningi, sérstaklega þar sem henni hafði aldrei verið beitt áður hér á landi við sölu á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtæki, sem skapaði jarðveg fyrir vantraust á aðferðinni og misskilning um framkvæmd hennar.
Að því er varðar upplýsingagjöf til fjárlaganefndar og efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis fær meiri hlutinn ekki annað séð af gögnum málsins en að sú upplýsingagjöf hafi verið nægjanleg og að ráðherra hafi sinnt lögbundinni upplýsingaskyldu sinni gagnvart nefndunum með því að skila til þeirra greinargerð um fyrirhugaða sölu. Greinargerð ráðherra er það lögbundna gagn sem salan byggist á og verður ekki annað séð en að hún hafi geymt allar nauðsynlegar upplýsingar um söluna. Hafa verður í huga að aðkoma nefndanna að söluferlinu byggist á ákvæði 2. gr. laga um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Nefndirnar hafa hlutverki að gegna gagnvart greinargerðinni og til að tryggja að þær fullnægi sínu þinglega eftirliti gagnvart sölunni ber þeim að yfirfara greinargerðina og hafa á henni skoðun. Þær geta kallað eftir gögnum og fengið gesti til fundar við sig til að svara þeim spurningum sem þær kunna að hafa, sem þær og gerðu. Ríkisendurskoðun átti ekki samtal við nefndarmenn þessara nefnda við gerð skýrslunnar sem að mati meiri hlutans hefði getað varpað frekara ljósi á kynningar fyrir nefndunum.
Þess ber að geta að þegar nefndirnar fengu greinargerð um frumútboðið á sínum tíma þá skiluðu þær umfangsmiklum leiðbeiningum í umsögnum sínum sem tekið var tillit til, sbr. umfjöllun að ofan. Í þessu tilfelli skiluðu nefndarmenn ekki jafn ítarlegum leiðbeiningum en tekið var tillit til þeirra sem bárust, t.d. frá 2. minni hluta fjárlaganefndar varðandi mikilvægi erlendra fjárfesta og fjárfestinga.
Að því er varðar gagnsæi telur meiri hlutinn það ámælisvert að Bankasýsla ríkisins hafi ekki afhent upplýsingar um kaupendur á eignarhlut ríkisins við söluna 22. mars 2022. Hinn 30. mars 2022 hafi fjármála- og efnahagsráðherra óskað eftir þeim upplýsingum en Bankasýsla ríkisins talið óvarlegt að birta þessar upplýsingar, með vísan til 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, er varðar bankaleynd. Fyrir nefndinni kom fram að fjármála- og efnahagsráðherra hafi leitað eftir því að Bankasýsla ríkisins myndi birta listann enda gengur slík leynd í berhögg við það gagnsæi sem á að ríkja við sölu á eignarhlutum ríkisins. Meiri hlutinn leggur áherslu á að við sölu á eignarhlutum ríkisins ríki fullt gagnsæi, og þess gætt að viðeigandi upplýsingar séu auðfengnar.
Fjárhagsleg niðurstaða.
Fjárhagsleg niðurstaða sölunnar var hagfelld. Það er mat meiri hlutans að það eigi við hvort sem um er að ræða verðið, frávik frá dagslokagengi og aðstæður á eftirmarkaði þar sem ríkið er enn stór eigandi bankans og hefur mikla hagsmuni af hagfelldri verðþróun.
Að mati meiri hlutans hefur ekkert komið fram sem bendir til annars en að hæsta mögulega verð hafi fengist miðað við þær forsendur að mikilvægt var að halda inni erlendum fjárfestum en fyrir nefndinni kom fram að það var mat sérfræðinga að raunveruleg hætta var á að þeir myndu hverfa frá sölunni ef reynt hefði verið að fá hærra verð. Vangaveltur um að hægt hefði verið að fá mun hærra verð út frá hærri tilboðum sem bárust hafa ekki staðist skoðun um hvaða ákvarðanir ábyrgt var að taka. Þá verður ekki annað séð en að „afsláttur“ eða frávik frá síðasta dagslokagengi hafi verið eðlilegt og raunar með því lægsta sem þekkist í sambærilegum sölum í Evrópu undanfarin misseri.
Það er einnig mat meiri hlutans að salan hafi verið í samræmi við markmiðin sem lögð voru fram í greinargerð ráðherra. Meiri hlutinn telur að markmiðin hafi ekki verið í ósamræmi hvert við annað og það hefði verið ógerningur að horfa eingöngu til markmiðs um hæsta verð eða einhvers eins markmiðs án þess að taka tillit til annarra yfirlýstra markmiða í þágu heildarmyndarinnar. Meiri hlutinn tekur þó undir að heppilegra hefði verið að gefa gleggri mynd af vægi einstakra markmiða fyrir fram. Fyrir nefndinni kom fram að það hefði ekki verið ómögulegt að gefa ávinning af grófu mati fyrir fram þó að ógjörningur væri að festa það nákvæmlega niður.
Samningar við umsjónaraðila, söluráðgjafa og söluaðila.
Í aðdraganda frumútboðs Íslandsbanka hf. 22. júní 2021 auglýsti Bankasýsla ríkisins, í samvinnu við Ríkiskaup, eftir söluráðgjöfum með opinberri auglýsingu á Evrópska efnahagssvæðinu. Úr hópnum réð Bankasýsla ríkisins ellefu söluráðgjafa, þar af sjö innlenda aðila, og fjármálaráðgjafi var ráðinn á grundvelli sömu viðmiða og verðs. Þeir sem ráðnir voru til að hafa umsjón með sölunni 22. mars 2022 voru valdir úr þeim hópi á grundvelli framlags þeirra til frumútboðsins. Að sögn Bankasýslu ríkisins var fjöldi innlendra fjármálafyrirtækja ákveðinn m.a. til að fá betri sýn á vænt markaðsverð og til að tryggja þátttöku hjá fjölbreyttum og breiðum hópi hæfra fjárfesta.
Fyrir nefndinni komu fram mismunandi sjónarmið um hversu heppilegt það hafi verið að fá Íslandsbanka sem samstarfsaðila að verkefninu og meiri hlutinn tekur undir sjónarmið þess efnis að aðkoma Íslandsbanka að framkvæmdinni hafi ýtt undir vantraust gagnvart sölunni.
Í kjölfar sölunnar 22. mars 2022 kom í ljós að starfsfólk Íslandsbanka hf. hefði keypt hluti í bankanum. Fram hefur komið að Bankasýsla ríkisins kannaði ekki innri reglur umsjónaraðila söluferlisins, þar á meðal Íslandsbanka hf., um verðbréfaviðskipti starfsfólks og vísaði til þess að fjármálafyrirtækjum bæri samkvæmt lögum að setja sér sérstakar innri reglur um ráðstafanir gegn hagsmunaárekstrum. Stofnunin hafi metið það svo að lög og reglur sem um fjármálamarkaðinn gilda væru með þeim hætti að innri reglur umsjónaraðila, söluráðgjafa og söluaðila kæmu í veg fyrir hagsmunaárekstra í sölunni. Það veldur vonbrigðum að það hafi ekki gengið eftir samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir úr úttekt Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands.
Utanumhald um eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum.
Að mati Ríkisendurskoðunar verður sá ríkisaðili sem lögum samkvæmt fer með sölu á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum að búa yfir nauðsynlegum mannauði til að rækja hlutverk sitt, sem og grunnþekkingu á þeirri söluaðferð sem ákveðið er að beita hverju sinni. Í skýrslunni er fundið að smæð stofnunarinnar en á umræddum tíma sem sala á hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. fór fram 22. mars 2022 störfuðu aðeins þrír starfsmenn hjá stofnuninni. Bankasýsla ríkisins hafi því haft takmarkað svigrúm til almennrar upplýsingagjafar og starfsfólk hafi ekki búið yfir reynslu af sölu með tilboðsfyrirkomulagi og því verið afar háð utanaðkomandi ráðgjöf og þekkingu.
Bankasýsla ríkisins er sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir fjármála- og efnahagsráðherra. Eins og áður hefur komið fram er meginverkefni Bankasýslu ríkisins að fara með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum en stofnunin var sett á fót í kjölfar falls íslenska fjármálakerfisins. Til að ná fram markmiðum um faglega, trúverðuga og skjóta uppbyggingu fjármálakerfisins og til að tryggja ákveðna fjarlægð frá hinu pólitíska valdi var þessu skipulagi komið á fót en frá upphafi var miðað við að það yrði tímabundið enda um margt óhefðbundið.
Bankasýslu ríkisins var því markað ákveðið verkefni og hana átti að leggja niður að því loknu. Í frumvarpi því sem varð að lögum um stofnunina sagði að aðstæður hefðu kallað eftir því að sérstök stofnun yrði sett á fót. Ekki væri ætlunin að þetta fyrirkomulag yrði til frambúðar heldur væri ráðgert að ríkið losaði um eignarhald sitt á fjármálafyrirtækjum þegar tækifæri gæfust og að eignarráð og eftirlit með eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum sem hugsanlega yrðu áfram á hendi ríkisins yrðu með hefðbundnum hætti. Á 144. löggjafarþingi (705. mál) lagði fjármála- og efnahagsráðherra fram frumvarp þess efnis að Bankasýsla ríkisins yrði lögð niður og nýtt fyrirkomulag tekið upp en málið náði ekki fram að ganga.
Að mati meiri hlutans er ljóst að stofnun sem eingöngu sinnir eignarhaldi fjármálafyrirtækja í eigu ríkisins verði ávallt smá eining. Meiri hlutinn gerir því ekki athugasemd við að stofnunin hafi leitað sér utanaðkomandi ráðgjafar og telur þvert á móti rétt að slíkar stofnanir leiti til sérfræðinga í slíkum tilvikum enda væri óhagkvæmt að ætla að manna smáar stofnanir með þekkingu sem enginn veit með vissu í hverju á að felast til framtíðar. Meiri hlutinn telur heldur ekkert benda til að almenn þekking hafi ekki verið til staðar innan stofnunarinnar til að halda utan um framkvæmd sölunnar. Meiri hlutinn telur því ekki neikvætt að Bankasýslan hafi þurft að reiða sig á utanaðkomandi aðstoð við söluna og ekki verður annað séð en að Bankasýsla ríkisins hafi notið faglegrar sérfræðiráðgjafar við söluna.
Meiri hlutinn telur að núverandi fyrirkomulag um utanumhald og sölu ríkiseigna í fjármálafyrirtækjum feli í sér óþarflega flókna ábyrgðarskiptingu sem eykur hættu á óskýrum samskiptum og hlutverkum. Það er álit meiri hlutans að lögin sem fyrirkomulagið byggist á séu óskýr um nákvæma verkaskiptingu á milli aðila að þessu leyti en meiri hlutanum finnst rétt að það komi fram að ekkert bendi til annars en að bæði ráðherra og Bankasýsla ríkisins hafi sinnt sínum hlutverkum í samræmi við anda og tilgang laganna við söluna sem um ræðir. Þá er ekkert við vinnslu málsins sem gefur til kynna að lög eða reglur hafi verið brotnar við framkvæmd sölunnar af hálfu ráðherra eða Bankasýslu ríkisins, eins og áður hefur komið fram. Að mati meiri hlutans er þó um margt tímabært að taka núverandi fyrirkomulag til endurskoðunar rétt eins og ríkisstjórnin hefur boðað. Meiri hlutinn vill undirstrika að í ljósi sögunnar er sala á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum viðkvæmt og vandmeðfarið verkefni. Meiri hlutinn beinir því til ríkisstjórnarinnar að í hinu nýja fyrirkomulagi verði lögð rík áhersla á gagnsæi, jafnræði, aðkomu Alþingis og upplýsingagjöf til almennings. Þá er það að mati meiri hlutans grundvallarforsenda sölu á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum að um hana ríki traust.
Alþingi, 27. febrúar 2023.
| Hildur Sverrisdóttir, frsm. |
Berglind Ósk Guðmundsdóttir. | Halla Signý Kristjánsdóttir. | |
| Lilja Rannveig Sigurgeirsdóttir. | Steinunn Þóra Árnadóttir. | ||
