Ferill 722. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1795 — 722. mál.
3. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 80/2016 (alþjóðleg vernd).
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið að nýju eftir 2. umræðu og fengið á sinn fund gest frá umboðsmanni barna. Þá bárust nefndinni tvær umsagnir um málið auk minnisblaðs frá dómsmálaráðuneyti.
Umfjöllun nefndarinnar.
Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og umsagnir umboðsmanns barna.
Líkt og rakið er í nefndaráliti meiri hlutans við 2. umræðu er með frumvarpinu m.a. lagt til að aðstandendur útlendinga sem fengið hafa viðbótarvernd eða dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða öðlist ekki rétt til fjölskyldusameiningar fyrr en að a.m.k. tveimur árum liðnum, enda hafi viðkomandi fengið dvalarleyfi sitt endurnýjað. Að lokinni 2. umræðu um málið í þingsal var málinu vísað til nefndar að nýju og óskaði nefndin þá eftir áliti umboðsmanns barna á breytingum frumvarpsins varðandi fjölskyldusameiningar.
Í umsögnum umboðsmanns barna er fjallað um rétt barns til fjölskyldulífs og umönnunar foreldra skv. 7., 9. og 10. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins (barnasáttmálans). Samkvæmt 7. gr. barnasáttmálans á barn rétt á því að þekkja og njóta umönnunar foreldra sinna. Í 9. gr. kemur fram að tryggja skuli að barn sé ekki skilið frá foreldrum sínum gegn vilja þess, nema þegar lögbær stjórnvöld ákveða samkvæmt viðeigandi lögum og reglum um málsmeðferð að aðskilnaður sé nauðsynlegur með tilliti til hagsmuna barnsins. Þá kemur fram í 10. gr. að afgreiða beri beiðni barns eða foreldris þess um að koma til eða fara frá aðildarríki vegna endurfunda fjölskyldu með jákvæðu hugarfari, mannúðlega og með skjótum hætti.
Umboðsmaður barna bendir jafnframt á að barnaréttarnefnd Sameinuðu þjóðanna hafi lagt áherslu á að aðildarríkjum barnasáttmálans beri að tryggja að umsóknir um fjölskyldusameiningu séu afgreiddar með jákvæðu hugarfari og á mannúðlegan og skjótan hátt og að sérstaklega beri að stuðla að sameiningu barna og foreldra. Þegar börn verði viðskila við foreldra sína eða systkini beri að líta til friðhelgi fjölskyldunnar við mat á bestu hagsmunum barns þegar ákvarðanir um fjölskyldusameiningu eru teknar. Umboðsmaður barna vísar einnig til 2. gr. barnasáttmálans um að stjórnvöldum beri að virða og tryggja öllum börnum réttindi sem samningurinn kveður á um án mismununar af nokkru tagi.
Að mati umboðsmanns barna hafa þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eðli málsins samkvæmt þær afleiðingar að tefja fyrir fjölskyldusameiningu og samræmast þær því ekki ákvæðum barnasáttmálans. Breytingarnar taki ekki með fullnægjandi hætti mið af réttindum barna samkvæmt 2., 7., 9. og 10. gr. barnasáttmálans. Takmarkanir og skilyrði fyrir fjölskyldusameiningu í málum þar sem börn eiga í hlut megi ekki vera með þeim hætti að girt sé fyrir að sjálfstætt og einstaklingsbundið mat sé lagt á umsóknir og jafnframt að mat sé lagt á bestu hagsmuni barns. Það sé ekki fyllilega tryggt í frumvarpinu eins og það liggur fyrir.
Undanþágur frá lögbundnu tímamarki til fjölskyldusameiningar og einstaklingsbundið mat á umsóknum um fjölskyldusameiningu.
Meiri hlutinn áréttar, líkt og í áliti meiri hlutans við 2. umræðu, að ekki verði vikið frá þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist og felast m.a. í barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna sem hefur jafnframt verið lögfestur hér á landi, sbr. lög nr. 19/2013. Þegar sótt er um fjölskyldusameiningu þarf að leggja mat á aðstæður í hverju tilviki fyrir sig, enda er lagt til með frumvarpinu að heimilt verði að víkja frá kröfu um endurnýjun dvalarleyfis ef ríkar sanngirnisástæður mæla með því vegna aðkallandi umönnunarsjónarmiða eða ef viðkomandi uppfyllir tilgreind skilyrði, m.a. varðandi þátttöku á vinnumarkaði og íslenskukunnáttu, og hefur til umráða íbúðarhúsnæði fyrir aðstandendur sem sótt er um fjölskyldusameiningarleyfi fyrir. Líkt og segir í greinargerð með frumvarpinu verður heimilt að beita undanþágu frá lögbundnu tímamarki, m.a. í tilfellum þar sem viðkomandi á barn í heimaríki sem er í bráðri hættu, er þar án annars forsjáraðila eða á við alvarleg veikindi að stríða. Hver og ein umsókn um fjölskyldusameiningu verður metin á einstaklingsbundnum grundvelli og því ekki um ófrávíkjanleg hlutlæg lagaskilyrði að ræða.
Meiri hlutinn áréttar jafnframt að skv. 10. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, skal ákvörðun sem varðar barn tekin með hagsmuni þess að leiðarljósi, sbr. einnig 3. gr. barnasáttmálans um að ávallt beri að leggja mat á það hvað er barni fyrir bestu við alla ákvarðanatöku eða ráðstafanir sem varða börn. Með vísan til þess er það mat nefndarinnar að það verði áfram skylt að leggja mat á hagsmuni barns hverju sinni. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að umræddar breytingar hafa ekki áhrif á gildandi rétt nánustu aðstandenda fylgdarlausra barna sem hljóta viðbótarvernd hér á landi til fjölskyldusameiningar, sbr. 3. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.
Í umsögn umboðsmanns barna er því haldið fram að réttur barna til fjölskyldusameiningar sé sá sami hvort sem dvalarleyfi byggist á alþjóðlegri vernd, viðbótarvernd eða vernd á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Meiri hlutinn bendir á að viðbótarvernd er í eðli sínu tímabundin en nær almennt til allra á tilteknu svæði eða landi óháð einstaklingsbundnum aðstæðum. Dvalarleyfi af mannúðarástæðum eru veitt þeim sem fengið hafa vernd vegna fjöldaflótta eða við efnislega meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd, en ekki er hægt að sækja sérstaklega um dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Dómsmálaráðuneytið fjallar til að mynda um það í minnisblaði til nefndarinnar, dags. 10. maí 2024, að viðbótarvernd sé í grunninn ólík alþjóðlegri vernd þar sem veiting hennar er með vísan til almenns ástands í heimaríki viðkomandi á meðan alþjóðleg vernd snýr að einstaklingsbundnum aðstæðum viðkomandi. Ráðuneytið telur því að ekki sé um að ræða sams konar réttindi. Í nýju minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 31. maí 2024, er jafnframt bent á að í lögum um útlendinga séu mismunandi heimildir á milli dvalarleyfisflokka. Á meðal grunnskilyrða laganna er að umsækjandi um dvalarleyfi sýni fram á að framfærsla hans sé trygg, sbr. 55. og 56. gr. laganna. Í framkvæmd hafi Útlendingastofnun þó ekki krafist þess að aðstandendur þeirra sem eru handhafar alþjóðlegrar verndar eða viðbótarverndar sýni fram á trygga framfærslu.
Gildissvið barnasáttmálans.
Í áðurnefndu minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 31. maí 2024, er að auki fjallað nánar um gildissvið tilgreindra ákvæða barnasáttmálans sem umboðsmaður barna bendir á að frumvarpið taki ekki með fullnægjandi hætti mið af.
Ráðuneytið bendir á í tengslum við 7. gr. sáttmálans, um að barn eigi rétt á því að þekkja og njóta umönnunar foreldra sinna, að ljóst sé af lestri ákvæðisins í heild að það nái einkum til mikilvægi skráningar barna eftir fæðingu og „eftir því sem unnt er“ réttar barna til að þekkja foreldra sína og njóta umönnunar þeirra. Í framkvæmdarhandbók barnahjálpar Sameinuðu þjóðanna (UNICEF) um 7. gr. barnasáttmálans er einkum fjallað um hverjir geti talist foreldrar barns og við hvaða aðstæður. Varðandi réttinn til að njóta umönnunar foreldra sinna nefnir handbókin að þessi réttur skuli einkum lesinn í samhengi við 5., 9. og 27. gr. barnasáttmálans.
Varðandi 9. og 10. gr. barnasáttmálans þá bendir ráðuneytið á að í framkvæmdarhandbókinni komi fram að þegar ákvæði 9. og 10. gr. barnasáttmálans voru samin hafi formaður vinnuhópsins gefið eftirfarandi yfirlýsingu: „Það er skilningur vinnuhópsins að ákvæði [9. gr.] er ætlað að gilda um aðskilnað sem verði við innlendar aðstæður en ákvæði [10. gr.] er ætlað að gilda um aðskilnað á milli mismunandi landa og sem varða fjölskyldusameiningarmál. Ákvæði [10. gr.] er ekki ætlað að hafa áhrif á almennan rétt ríkja til að koma á og stjórna innflytjendalöggjöf í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar.“
Það er mat ráðuneytisins að 9. gr. barnasáttmálans sé einkum ætlað að ná til aðskilnaðar barna frá foreldrum sínum vegna innlendra atvika, t.d. þegar börn eru sett í umsjá barnaverndaryfirvalda, við afplánun foreldra í fangelsum og við brottvísun foreldris. Þá tryggi ákvæði 10. gr. barnasáttmálans ekki sem slíkt réttinn til fjölskyldusameiningar heldur sé það einhvers konar leiðbeiningarákvæði fyrir aðildarríki þegar til meðferðar eru umsóknir um fjölskyldusameiningar þar sem hagsmunir barna eru undir. Hið sama eigi við um önnur ákvæði sáttmálans, enda yrði fullveldisréttur ríkja hvað varðar mótun á innflytjendastefnu sinni að engu hafður ef synjun á hvers kyns fjölskyldusameiningu þar sem börn eiga hlut að máli yrði heimfærð undir ákvæði sáttmálans. Þá bendir ráðuneytið á að þótt ýmsir alþjóðasáttmálar leggi áherslu á mikilvægi fjölskyldulífs fyrir barn, þar á meðal barnasáttmálinn, þá myndi þeir ekki einstaklingsbundinn rétt til fjölskyldusameiningar, sbr. m.a. dóm Evrópudómstólsins í máli nr. C-540-03, frá 27. júní 2006.
Hvað varðar athugasemd umboðsmanns barna um að skilyrði fyrir fjölskyldusameiningu á borð við atvinnuþátttöku, framfærslugetu og húsnæði geti farið gegn jafnræðisreglu 2. gr. barnasáttmálans og orðið til þess að börnum sé mismunað, bendir ráðuneytið á að tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/86/EB um rétt til fjölskyldusameiningar (e. Family Reunification Directive) gildi innan Evrópusambandsins. Gildissvið hennar taki ekki til handhafa viðbótarverndar og mannúðarleyfa. Í löggjöf Evrópusambandsins sé því gerður greinarmunur á réttindum eftir eðli dvalarleyfis, þ.m.t. fjölskyldusameiningu. Hverju og einu aðildarríki sé veitt ákveðið svigrúm til að útfæra nánar reglur varðandi fjölskyldusameiningu í öðrum tilvikum en heyra undir tilskipunina að gættum alþjóðlegum skuldbindingum, þ.m.t. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um friðhelgi einkalífs og fjölskyldu. Samkvæmt tilskipuninni er kveðið á um ýmsar kröfur sem aðildarríkjum er unnt að gera til bakhjarls þess sem er grundvöllur fjölskyldusameiningar í þeim tilgangi að gera aðildarríkjum kleift að tryggja að fjölskyldusameining fari fram við hagstæðar aðstæður, m.a. með því að gera kröfur um að bakhjarlinn hafi verið búsettur í ríkinu í nægilega langan tíma til að hægt sé að gera ráð fyrir að fjölskyldumeðlimir muni koma sér vel fyrir og aðlagist samfélaginu.
Réttur til fjölskyldusameiningar annars staðar á Norðurlöndum.
Við umfjöllun um málið hefur nefndin fjallað um skilyrði til fjölskyldusameiningar annars staðar á Norðurlöndum. Ljóst er að reglur um fjölskyldusameiningar eru mismunandi á milli ríkja en til viðbótar við lögbundinn biðtíma er að finna mismunandi skilyrði fyrir veitingu fjölskyldusameiningar annars staðar á Norðurlöndum, t.d. um framfærsluskyldu og inngildingarkröfur. Við mat á því hvort ákvæði frumvarpsins samræmist réttindum barna samkvæmt barnasáttmálanum horfir meiri hlutinn jafnframt til þess hvernig regluverkið er annars staðar á Norðurlöndum, þar sem barnasáttmáli Sameinuðu þjóðanna hefur alls staðar verið fullgiltur, auk þess sem Noregur, Svíþjóð og Finnland hafa lögfest hann líkt og Ísland.
Í Noregi og Svíþjóð þurfa handhafar viðbótarverndar að uppfylla tiltekin grunnskilyrði sem eðli málsins samkvæmt geta falið í sér tiltekinn biðtíma fyrir fjölskyldusameiningu. Þau skilyrði lúta m.a. að því að handhafi viðbótarverndar geti framfleytt sér og fjölskyldu sinni, hafi yfir að ráða húsnæði fyrir fjölskyldu sína og hafi ekki þegið fjárhagsaðstoð á sl. 12 mánuðum áður en sótt er um fjölskyldusameiningu. Í Danmörku er tveggja ára lögbundinn biðtími til að öðlast rétt til fjölskyldusameiningar þegar viðkomandi er handhafi viðbótarverndar en einnig er að finna tilteknar undanþágur á því þegar rík umönnunarsjónarmið eru fyrir hendi.
Meiri hlutinn bendir á að það er m.a. markmið fyrirliggjandi frumvarps að færa löggjöfina hér á landi nær því sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndum. Þrátt fyrir að ekki sé til staðar samræmt regluverk þá er horft til þess að ekki séu gerðar vægari kröfur hér á landi sem skapi sérstaka hvata til að sækja um alþjóðlega vernd umfram önnur lönd í Evrópu. Með vísan til framangreindrar umfjöllunar og þess sem hefur áður komið fram og er m.a. fjallað um í nefndaráliti meiri hlutans við 2. umræðu, sbr. þskj. 1712, telur meiri hlutinn að frumvarpið sé í samræmi við þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.
Alþingi, 4. júní 2024.
| Bryndís Haraldsdóttir, form., frsm. |
Berglind Ósk Guðmundsdóttir. | Hafdís Hrönn Hafsteinsdóttir. | |
| Jódís Skúladóttir. | Líneik Anna Sævarsdóttir. | ||
