Ferill 864. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

154. löggjafarþing 2023–2024.

Prentað upp.

Þingskjal 1848  —  864. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna endurskoðunar örorkulífeyriskerfis almannatrygginga.

Frá meiri hluta velferðarnefndar.

    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá félags- og vinnumarkaðsráðuneyti, ÖBÍ réttindasamtökum, Landssamtökunum Þroskahjálp, Hugarafli, Geðhjálp, Félagi heyrnarlausra, VIRK – starfsendurhæfingarsjóði, Samtökum atvinnulífsins, Viðskiptaráði Íslands, Tryggingastofnun, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Reykjavíkurborg Landssamtökum lífeyrissjóða, Persónuvernd, Stígamótum, Félagsráðgjafafélagi Íslands og Bandalagi háskólamanna.
    Nefndinni bárust 18 umsagnir um málið auk minnisblaða frá félags- og vinnumarkaðsráðuneyti og heilbrigðisráðuneyti. Gögnin eru aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.

Efni frumvarpsins.
    Frumvarpið er liður í heildarendurskoðun almannatryggingakerfisins. Með því eru lagðar til umfangsmiklar breytingar á örorkulífeyriskerfi almannatrygginga samkvæmt lögum um almannatryggingar og á fyrirkomulagi stuðningskerfis vegna heilsubrests og endurhæfingar.
    Lögð er til sameining greiðsluflokka samkvæmt lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð til einföldunar á greiðslukerfinu, samhliða því að greiðslur hækka, frítekjumörk eru sameinuð og hækkuð og reiknireglur einfaldaðar. Í breyttri mynd er gert ráð fyrir því að greiðsluflokkarnir tekjutrygging samkvæmt lögum um almannatryggingar og sérstök uppbót á lífeyri vegna framfærslu samkvæmt lögum um félagslega aðstoð verði lagðir niður og sameinist greiðsluflokknum örorkulífeyri. Þá verði til nýr greiðsluflokkur, hlutaörorkulífeyrir, fyrir einstaklinga sem ekki hafa fulla getu til virkni á vinnumarkaði. Að auki er lagður til nýr greiðsluflokkur, sjúkra- og endurhæfingargreiðslur, sem greiðast þegar einstaklingur fær viðurkennda meðferð eða tekur þátt í endurhæfingu í því skyni að stuðla að aukinni þátttöku á vinnumarkaði, eða þegar einstaklingur bíður eftir viðurkenndri meðferð eða að endurhæfing hefjist.
    Þá er lagt til að nýtt mat, samþætt sérfræðimat, verði tekið upp í stað gildandi örorkumats til að meta getu einstaklinga til virkni á vinnumarkaði að lokinni endurhæfingu, ef við á. Nýja matið byggist m.a. á alþjóðlegu flokkunarkerfi Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar um færni, fötlun og heilsu (e. International Classification of Functioning, Disability and Health, ICF).
    Einnig eru lagðar til breytingar á lögum um vinnumarkaðsaðgerðir þar sem lagt er til að þeir sem fá greiddan hlutaörorkulífeyri geti fengið virknistyrk í allt að 24 mánuði eftir að ákvörðun um hlutaörorkulífeyri liggur fyrir, að því gefnu að hlutaðeigandi njóti aðstoðar Vinnumálastofnunar við atvinnuleit.
    Um efni frumvarpsins að öðru leyti vísast til greinargerðar með því.

Umfjöllun.
Samþætt sérfræðimat.
    Ein þeirra grundvallarbreytinga sem lagðar eru til með frumvarpinu er innleiðing samþætts sérfræðimats sem komi í stað skilyrðis um læknisfræðilegt örorkumat. Um er að ræða mat sem byggist m.a. á hugmyndafræði sem liggur að baki svokölluðu ICF-flokkunarkerfi sem er alþjóðlegt flokkunarkerfi um færni, fötlun og heilsu sem Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin (WHO) gefur út og viðheldur. Megináhersla í slíku mati er á færni viðkomandi í samspili við umhverfi og aðstæður, fremur en á greiningar og sjúkdóma.
    Um samþætt sérfræðimat er kveðið á í c-lið 3. gr. frumvarpsins, sem er gert ráð fyrir að verði 26. gr. laga um almannatryggingar. Þar segir í 1. mgr. að Tryggingastofnun (TR) beri ábyrgð á gerð samþætts sérfræðimats sem er forsenda fyrir greiðslu örorkulífeyris skv. 24. gr. og hlutaörorkulífeyris skv. 25. gr. Þó sé Tryggingastofnun heimilt að víkja frá skilyrði um samþætt sérfræðimat ef slíkt mat er bersýnilega óþarft að mati stofnunarinnar. Í niðurstöðum matsins skal koma fram hver geta viðkomandi einstaklings til virkni á vinnumarkaði sé. Skv. 2. mgr. ákvæðisins skal samþætt sérfræðimat ekki koma til fyrr en endurhæfing eða viðurkennd meðferð, sem hefur það að markmiði að stuðla að aukinni færni til atvinnuþátttöku að fullu eða að hluta, er fullreynd. Þó sé TR heimilt að víkja frá því skilyrði ef það er bersýnilega óþarft að mati stofnunarinnar.
    Við framkvæmd samþætts sérfræðimats skal TR byggja á fyrirliggjandi gögnum um færni umsækjanda til atvinnuþátttöku og árangur endurhæfingar eftir því sem við á, sbr. 3. mgr. c-liðar 3. gr. Þá skal stofnunin afla annarra nauðsynlegra gagna eftir því sem við á, þ.m.t. viðkvæmra persónuupplýsinga, og óska eftir umsögnum sérfræðinga ef þörf er á.
    Meðal þeirra ábendinga sem fram komu í umsögnum réttindasamtaka var að ekki lægi fyrir hvernig samþætt sérfræðimat yrði framkvæmt og að tilefni væri til að kveða skýrar á um framkvæmd þess í ákvæðum frumvarpsins. Í minnisblaði ráðuneytisins kemur fram að samþætt sérfræðimat verði heildrænt mat þar sem megináhersla verður á færni einstaklings í samspili við umhverfi og aðstæður og að horft verði til allra notendahópa við þróun þess. Þar er jafnframt bent á að með því að taka umhverfisþætti inn í matið sé betur tekið tillit til raunverulegra aðstæðna fólks auk þess sem betur verði hægt að taka tillit til þeirra sem eru með fötlun.
    Við umfjöllun um málið fékk nefndin kynningu á framkvæmd og þróun matsins, m.a. frá fulltrúum vinnuhóps um innleiðingu matsins sem settur var á laggirnar í janúar. Þá er gert ráð fyrir að fyrir innleiðingu matsins yfirfari starfshópur, sem í eiga sæti fulltrúar þeirra fagstétta sem koma að framkvæmd matsins auk fulltrúa hagsmunasamtaka fatlaðs fólks og Landssamtaka lífeyrissjóða, þá þætti sem matið mun innihalda. Eins og fram kom í kynningu verkefnisins fyrir nefndinni er vinna við að útfæra samþætt sérfræðimat komin vel af stað. Í vinnuhópnum hefur verið lögð áhersla á hugmyndafræðina sem liggur matinu til grundvallar og að forvinna ferlið. Í forvinnu hefur vinnuhópurinn kynnt sér sambærilegt mat erlendis og hugmyndafræðileg tengsl við ICF-flokkunarkerfið og undirbúið störf fjölmenns starfshóps fagstétta sem ráðherra hefur skipað. Vinnuhópurinn hefur gert kerfisbundna athugun á matstækjum sem eru í notkun í öðrum löndum og á sérstökum ICF-kjarnasettum (e. core set) sem hafa verið gefin út af Alþjóðaheilbrigðismálastofnuninni. Í þeirri vinnu hefur orðið til listi af þáttum, færniþáttum sem og umhverfisþáttum sem nýtist við ákvörðun um inntak matsins. Eru þetta atriði sem talin eru endurspegla m.a. færni og aðstæður ýmissa notendahópa, svo sem fatlaðs fólks og þeirra sem glíma við heilsubrest. Starfshópur fagstétta ákveður síðan endanlega þá þætti listans sem matið mun innihalda. Í starfshópnum eru félagsráðgjafar, hjúkrunarfræðingar, iðjuþjálfar, læknar, náms- og starfsráðgjafar, sálfræðingar, sjúkraþjálfarar og þroskaþjálfar auk fulltrúa frá hagsmunasamtökum (ÖBÍ, Geðhjálp og Þroskahjálp) og Landssamtökum lífeyrissjóða. Við val á fagaðilum var horft til þess að þekking og reynsla þeirra væri fjölbreytt til að tryggja að inntak matsins endurspeglaði ólíka hópa. Hlutverk starfshópsins verður fyrst og fremst að þróa matið með tilliti til innihalds og leiðbeiningar varðandi framkvæmd. Með þessari nálgun er reynt að tryggja að matið verði sérsniðið fyrir íslenskar aðstæður. Liður í samþættu sérfræðimati er sjálfsmat og þannig er alltaf tryggð aðkoma viðkomandi að matinu. Mat á endurhæfingu, hafi hún farið fram, verður einnig liður í samþættu sérfræðimati. Allir matsþættir taka mið af ICF-flokkunarkerfinu, byggt á þeirri vinnu sem sérfræðihópurinn leggur til við val og mat á viðeigandi þáttum. Fullbúnu verður matinu ætlað að mæta sjónarmiðum um inngildingu og viðeigandi aðlögun á vinnumarkaði. Þá er gert ráð fyrir að samþætt sérfræðimat verði forprófað á mismunandi notendahópum með fjölbreyttan vanda fyrir gildistöku ákvæða frumvarpsins.
    Félag heyrnarlausra bendir í umsögn sinni til nefndarinnar á að flokkunarkerfið sem samþætt sérfræðimat byggist á geri ekki ráð fyrir notkun táknmáls til tjáningar og samskipta og bendir jafnframt á að félagið hefur um árabil barist fyrir því að tryggður verði réttur döff fólks til endurgjaldslausrar túlkaþjónustu í daglegu lífi. Ýmislegt hafi áunnist í þeim efnum en þó séu réttindi döff fólks ekki nægjanlega tryggð, hvorki í lögum né í framkvæmd. Af þeim sökum nýtast döff einstaklingar ekki á vinnumarkaði til jafns við heyrandi, hvorki í samræmi við menntunarhlutfall þeirra né raunverulega starfsgetu. Jafnframt er bent á að endurhæfing eða meðferð geti ekki leitt til þess að heyrnarlausir einstaklingar fái heyrn. Hins vegar sé íslenskt táknmál fyrsta mál þeirra sem nota það til tjáningar og samskipta, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, nr. 61/2011, og jafn rétthátt íslensku. Þá bendir félagið á að Samskiptamiðstöð heyrnarlausra og heyrnarskertra er ætlað að þjónusta heyrnarlausa og heyrnarskerta lögum samkvæmt.
    Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og bendir á að mikilvægt er að halda áfram vinnu við það að tryggja réttindi þeirra sem tala íslenskt táknmál. Í nýsamþykktri þingsályktun um málstefnu íslensks táknmáls 2024–2027 og aðgerðaáætlun segir t.d. að jafnri þátttöku táknmálstalandi fólks í íslensku þjóðlífi verði náð með fjölgun umdæma íslensks táknmáls og að lögð verði áhersla á að stuðla að auknu aðgengi að ríku málumhverfi íslensks táknmáls og að hægt sé að nota íslenskt táknmál til jafns við íslensku. Þessa stefnu telur meiri hlutinn að skuli hafa til hliðsjónar við útfærslu matsins, enda sé því ætlað að mæta sjónarmiðum um inngildingu og viðeigandi aðlögun á vinnumarkaði.
    Umsagnaraðilar víkja á nokkrum stöðum að samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Meiri hlutinn bendir á að Alþingi hefur samþykkt þingsályktun um framkvæmdaáætlun í málefnum fatlaðs fólks (landsáætlun) fyrir árin 2024–2027 sem felur í sér 60 aðgerðir og er liður í innleiðingu og undirbúningi lögfestingar samningsins hér á landi. Frumvarp þetta er liður í því að koma aðgerð C-2 um endurskoðun og einföldun greiðslukerfis almannatrygginga til framkvæmda.

Nýtt greiðslukerfi.
    Í frumvarpinu er m.a. kveðið á um fjárhæð örorkulífeyris, hlutaörorkulífeyris og frítekjumarka. Útreikningar sýna að réttindi örorkulífeyrisþega innan almannatryggingakerfisins aukast umtalsvert verði frumvarpið að lögum. Þá styrkist réttarstaða einstaklinga með langvarandi eða alvarlegan heilsubrest sem þarfnast tímabundinna greiðslna vegna óvinnufærni í kjölfar sjúkdóma, slysa eða áfalla og hagur þeirra sem hafa áunnið sér lítinn lífeyrisrétt í lífeyrissjóðakerfinu verður bættur með sameiningu greiðsluflokka og hærri frítekjumörkum en nú eru í gildi. Líkt og fram kemur í greinargerð frumvarpsins miðast þær fjárhæðir við fjárhæðir bóta almannatrygginga eins og þær voru í janúar 2024, en gildistaka frumvarpsins miðast við 1. september 2025. Í því ljósi áréttar meiri hlutinn, það sem fram kemur í minnisblaði ráðuneytisins, að gert er ráð fyrir að þær fjárhæðir taki breytingum í samræmi við hækkanir sem verða samkvæmt fjárlögum á tímabilinu, sbr. 62. gr. laga um almannatryggingar.
    Með frumvarpinu er lagt til að ýmsir greiðsluflokkar verði sameinaðir og til verði nýr örorkulífeyrir. Er þannig gert ráð fyrir að sérstök uppbót á lífeyri vegna framfærslu samkvæmt lögum um félagslega aðstoð falli brott, auk tekjutryggingar, og sameinist örorkulífeyri í einn greiðsluflokk. Samhliða því er kveðið á um hækkun örorkulífeyris, þannig að hann nemi um sexfaldri fjárhæð örorkulífeyris samkvæmt gildandi lögum, til að vega upp á móti brottfalli greiðsluflokka. Áfram er gert ráð fyrir greiðslum sem koma til viðbótar örorkulífeyri við ákveðnar aðstæður, aldursviðbót og/eða heimilisuppbót. Samhliða því er lagt til að eitt frítekjumark, sem nemur 1.200.000 kr. á ári, gildi um allar tegundir tekna óháð uppruna þeirra. Samanburður á greiðslum á grundvelli gildandi kerfis örorkulífeyris og nýs greiðslukerfis verður því að taka mið af öllum þeim greiðslum sem viðkomandi á rétt á á grundvelli laga um almannatryggingar og laga um um félagslega aðstoð. Samanburð á ólíkum hópum á grundvelli gildandi kerfis og nýs kerfis má sjá á bls. 48–51 í greinargerð frumvarpsins, en þar er gert ráð fyrir hækkun á heildarlaunum allra sem fá greiðslur örorkulífeyris utan þeirra sem hæstar hafa tekjur. Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar er bent á að í þessu sambandi er mikilvægt að hafa í huga að aldursviðbót nemur nú sömu fjárhæð og örorkulífeyrir, þ.e. 63.020 kr. á mánuði, en í nýju kerfi er aftur á móti gert ráð fyrir að fjárhæð hins breytta örorkulífeyris verði 380.000 kr. Þá hefur verið gagnrýnt að greiðslur til einstaklinga sem búa einir og fá greidda heimilisuppbót hafi hækkað meira á undanförnum árum en greiðslur til þeirra sem búa með öðrum og er brugðist við því í frumvarpinu með almennri hækkun örorkulífeyrisins sjálfs.
    Einnig er áréttað sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu, að sú mikla hækkun sem felst í nýjum sameinuðum örorkulífeyri gerir það að verkum að ráðstöfunartekjur greiðsluþega í hækka flestum tilvikum til muna. Því er mikilvægt að horfa fyrst og fremst til hinnar endanlegu heildarfjárhæðar greiðslu en ekki fjárhæðar einstakra greiðsluflokka eða hvernig samsetningu fjárhæðarinnar er háttað. Þá er einnig bent á að í gildandi kerfi dregur sérstök uppbót vegna framfærslu talsvert úr vægi aldursviðbótar fyrir einstaklinga sem hafa litlar eða engar tekjur aðrar en bætur almannatrygginga. Þannig er innan við 30.000 kr. munur á heildargreiðslum til þeirra sem fá fulla aldursviðbót nú og þeirra sem hefja töku örorkulífeyris seinna á lífsleiðinni og hafa engar aðrar tekjur. Það er með öðrum orðum ekki verið að draga úr áhrifum aldursviðbótar á kjör þeirra sem ekki hafa aðrar tekjur en bætur almannatrygginga. Hins vegar mun draga úr vægi aldursviðbótar hjá þeim sem hafa það miklar aðrar tekjur að þeir fá ekki greidda sérstaka uppbót vegna framfærslu frá því sem nú er og eykst munurinn eftir því sem tekjur eru hærri án þess þó að heildarfjárhæð greiðslna lækki. Við ákvörðun aldursviðbótar var litið til þess að einstaklingar sem yrðu öryrkjar ungir að árum og hefðu engar eða litlar tekjur í núgildandi kerfi myndu njóta sambærilegrar ívilnunar í nýju kerfi.
    Í umsögn ÖBÍ réttindasamtaka er lagt til að komið verði á fót nýjum greiðsluflokki til að mæta ótilgreindum fylgikostnaði fötlunar og er vísað um það til 28. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.
    Í c-lið 28. gr. samningsins kemur fram að aðildarríkin skuli gera ráðstafanir til þess að tryggja fötluðu fólki og fjölskyldum þess, sem lifa í fátækt, aðgang að aðstoð frá hinu opinbera til þess að standa straum af útgjöldum vegna fötlunar, þar á meðal útgjöldum vegna viðeigandi þjálfunar, ráðgjafar, fjárhagslegrar aðstoðar og hvíldarumönnunar. Í minnisblaði frá ráðuneytinu er bent á að í 1. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð er kveðið á um heimild til að greiða uppbót á lífeyri vegna margs konar kostnaðar, m.a. sjúkra- og lyfjakostnaðar og kostnaðar við heyrnartæki. Einnig er í 10. gr. sömu laga kveðið á um uppbætur vegna kaupa á bifreið og til reksturs bifreiðar og um styrk til að afla bifreiðar. Þá er heimilt að endurgreiða umtalsverðan kostnað við læknishjálp og lyf, sbr. 11. gr. laganna. Einnig er í lögum um sjúkratryggingar kveðið á um greiðslur vegna m.a. þjálfunar og hjálpartækja og enn fremur annast sveitarfélög m.a. heimaþjónustu og akstursþjónustu. Í frumvarpinu er hins vegar fyrst og fremst um að ræða breytingu á örorkulífeyriskerfinu og þeim greiðsluflokkum sem ætlaðir eru til framfærslu. Ekki er verið að endurskoða ákvæði laga um félagslega aðstoð eða ákvæði sjúkratryggingalaga hvað varðar sérstakar greiðslur til að mæta útgjöldum vegna m.a. fötlunar. Þó er tekið undir það að æskilegt væri að hafa betri yfirsýn yfir greiðslur og styrki til að mæta fylgikostnaði fötlunar og hvar sé helst úrbóta þörf. Jafnframt þyrfti að skoða hvort aðskilja mætti slíkar greiðslur frá greiðslum almannatrygginga sem ætlaðar eru til framfærslu. Væri það til mikillar einföldunar fyrir notendur og telur ráðuneytið að vinna megi að þessu í kjölfar afgreiðslu Alþingis á fyrirliggjandi frumvarpi.

Hlutaörorkulífeyrir og virknistyrkur.
    Í b-lið 3. gr. frumvarpsins, sem gert er ráð fyrir að verði 25. gr. laga um almannatryggingar, er kveðið á um rétt til hlutaörorkulífeyris. Skilyrði fyrir hlutaörorkulífeyri er að geta umsækjanda til virkni á vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati sé metin 26–50% vegna langvarandi eða alvarlegs heilsubrests eða fötlunar. Skv. a-lið 23. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun verði heimilt að greiða virknistyrk til atvinnuleitenda sem eiga rétt á hlutaörorkulífeyri á grundvelli laga um almannatryggingar. Skilyrði fyrir virknistyrk koma fram í 2. mgr. sama ákvæðis, en meðal skilyrða er að viðkomandi hafi frumkvæði að starfsleit og sé reiðubúinn, án sérstaks fyrirvara, að taka hvert það starf sem greitt er fyrir í samræmi við gildandi lög og kjarasamninga og honum er unnt að gegna í ljósi getu hans til virkni á vinnumarkaði.
    Hægt verður á grundvelli b-liðar 23. gr. (16. gr. a laga um vinnumarkaðsaðgerðir) að fá greiddan virknistyrk í 24 mánuði frá þeim degi er Vinnumálastofnun tók við umsókn. Í 2. mgr. sama ákvæðis segir að greiðslur virknistyrks falli niður hefji atvinnuleitandi störf á vinnumarkaði. Sá tími sem viðkomandi starfar á vinnumarkaði eftir að tímabil skv. 1. mgr. hefst telst ekki hluti þess tímabils.
    Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að ekki væri ljóst við hvað væri miðað þegar greiðslur virknistyrks væru felldar niður á grundvelli ákvæðisins þegar um væri að ræða tilfallandi vinnu. Skýrt þyrfti að vera að fólki yrði ekki refsað fyrir það að taka að sér tilfallandi verkefni, enda sé það markmið virknistyrksins að hvetja fólk til vinnu. Í greinargerð kemur skýrt fram að ekki sé gert ráð fyrir að virknistyrkur sé greiddur fyrir þá daga sem vinnan er innt af hendi. Niðurfelling greiðslna þá daga er óháð því hvað viðkomandi fær í tekjur fyrir þá vinnu. Meðal breytingartillagna meiri hlutans er tillaga sem miðar að því að gera ákvæðið skýrara að þessu leyti, líkt og nánari grein er gerð fyrir í þeim kafla álitsins.
    Þá kom fram það sjónarmið að virknistyrkur kynni að falla illa að veruleika fatlaðs fólks sem kunni að eiga erfitt með að fá aðgang að störfum, þrátt fyrir að hafa menntun, reynslu og hæfileika til þess að gegna viðkomandi starfi, m.a. vegna þess að viðeigandi aðlögun hefur ekki verið tryggð á vinnustað eða vegna fordóma. Samspil aðstæðna og þeirrar kröfu sem gerð er til virkni í ákvæðinu megi ekki leiða til þess að fatlað fólk sé tilneytt að taka starfi sem ekki er við hæfi þess eða að taka starfi óháð hæfileikum, menntun og áhuga virknistyrkhafa. Í því sambandi bendir meiri hlutinn á að gert er ráð fyrir því að virknistyrkur verði ekki felldur niður fyrr en viðkomandi hefur verið í atvinnuleit í a.m.k. tvo mánuði frá því að Vinnumálastofnun tók við umsókn hans. Viðkomandi er því veitt svigrúm til þess að leita sér að því starfi sem hann helst kýs áður en honum ber að taka því starfi sem býðst, enda séu réttmætar ástæður ekki fyrir hendi að mati Vinnumálastofnunar. Þá er skv. 2. mgr. c-liðar 26. gr. (2. mgr. 16. gr. b) gert ráð fyrir því að virknistyrkur verði ekki felldur niður hafi réttlætanlegar ástæður verið fyrir því að starfi, atvinnuviðtali eða þátttöku í vinnumarkaðsúrræði var hafnað eða atvinnuviðtali var ekki sinnt án ástæðulausrar tafar eða látið hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar um það sem kann að hafa áhrif á greiðslu virknistyrks til viðkomandi. Við slíkt mat skal stofnunin líta til tiltekinna þátta, sem tilgreindir eru í 2.–4. málsl. ákvæðisins. Meðal annars er tekið mið af aldri, félagslegum aðstæðum, umönnunarskyldu, heimilisaðstæðum og aðstæðum vegna skertrar getu til virkni á vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati eða vottorði sérfræðilæknis. Samkvæmt frumvarpinu og líkt og fram kemur í minnisblaði ráðuneytis eru greiðslur virknistyrks aðeins felldar niður tímabundið hafni atvinnuleitandi starfi eða þátttöku í vinnumarkaðsúrræðum eða láti hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar án þess að gildar ástæðu séu fyrir hendi en skv. 3. mgr. c-liðar 23. gr. ber Vinnumálastofnun að meta aðstæður viðkomandi heildstætt áður en til þess kemur að virknistyrkur sé felldur niður.

Samanburður á hlutaörorkulífeyrisgreiðslum láglaunafólks og örorkulífeyris samkvæmt gildandi lögum.
    Einstaklingar sem fara á hlutaörorku í nýju kerfi og eru metnir með 26–50% getu til virkni á vinnumarkaði þurfa einungis að hafa 95 þús. kr. á mánuði í atvinnutekjur til að vera jafn settir örorkulífeyrisþega sem ekki nýtur annarra tekna, en það er minna en fjórðungur lágmarkslauna.
    Við umfjöllun nefndarinnar kom hins vegar fram að samspil launatekna og hlutaörorkulífeyris kynni að vera óhagstæðara gagnvart þeim sem lægst hafa laun samkvæmt frumvarpinu í samanburði við það ef fólk með sömu laun fengi greiddan örorkulífeyri samkvæmt gildandi lögum. Í því sambandi er í umsögn Landssamtakanna Þroskahjálpar bent á að einstaklingur sem fær greiddan hlutaörorkulífeyri samkvæmt ákvæðum frumvarpsins og hefur heildarlaun á bilinu 100–200 þús. kr. á mánuði væri betur settur á fullum örorkulífeyrisgreiðslum samkvæmt gildandi kerfi en á fullum hlutaörorkulífeyrisgreiðslum samkvæmt frumvarpinu. Til þess að bregðast við þessu er meðal breytingartillagna meiri hlutans tillaga um að hækka fjárhæð hlutaörorkulífeyris þannig að hann nemi hærra hlutfalli af fullum örorkulífeyri, eða 82%.
    Þá bendir meiri hlutinn á að samkvæmt frumvarpinu er áfram gert ráð fyrir því að einstaklingum með fullan örorkulífeyri sé heimilt að taka þátt á vinnumarkaði og almennu frítekjumarki ætlað að mæta því, þótt almennt sé fólk á örorkulífeyri með takmarkaða getu til virkni á vinnumarkaði. Þeir sem fá greiddan örorkulífeyri í núverandi kerfi færast yfir á örorkulífeyri í nýju kerfi, hvort sem þeir eru með varanlegt eða tímabundið örorkumat núna. Þeim verður hins vegar heimilt að óska eftir nýju samþættu sérfræðimati kjósi þeir svo.

Sjúkra- og endurhæfingargreiðslur.
    Í d-lið 3. gr. (ný 27. gr. laga um almannatryggingar) er kveðið á um sjúkra- og endurhæfingargreiðslur. Almennrar ánægju gætir meðal umsagnaraðila með sjúkra- og endurhæfingargreiðslur og bent á mikilvægi þess að verði frumvarpið að lögum verði framfærsla meðan á endurhæfingu stendur betur tryggð þar sem heimilt verður að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur á biðtíma eftir endurhæfingu eða meðferð og á meðan einstaklingur fer úr einu þjónustukerfi í annað.
    Forsenda fyrir greiðslum samkvæmt ákvæðinu er að heilsubrestur einstaklings sé afleiðing af sjúkdómi, slysi eða áfalli og skal miðað við að heilsubrestur eða fötlun valdi því að hlutaðeigandi einstaklingur geti hvorki stundað vinnu né nám.
    Í umsögn Stígamóta kemur fram að miður sé að ekki sé sagt berum orðum í frumvarpi eða greinargerð með því að meðal þess sem geti talist til áfalla samkvæmt frumvarpinu sé ofbeldi. Líkt og fram kemur í umsögninni geta afleiðingar ofbeldis verið svo alvarlegar að þær hafi veruleg áhrif á starfsgetu á vinnumarkaði. Þótt ekki sé sérstaklega fjallað um ofbeldi í greinargerð frumvarpsins telur meiri hlutinn ljóst að afleiðingar þess geti leitt til heilsubrests sem geti orðið grundvöllur sjúkra- og endurhæfingargreiðslna og viðeigandi þjónusta geti þar með orðið hluti af endurhæfingaráætlun viðkomandi.

Víxlverkun á greiðslum almannatrygginga og lífeyrissjóða.
    Í nokkrum umsögnum komu fram athugasemdir við að ekki hafi farið fram endurskoðun á víxlverkun greiðslna úr lífeyrissjóðum og greiðslna á grundvelli laga um almannatryggingar. Mikilvægt væri að gera úrbætur svo að kerfin ynnu betur saman þegar kæmi að greiðslum vegna örorku.
    Í minnisblaði ráðuneytisins kemur fram að viðræður félags- og vinnumarkaðsráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis hafi átt sér stað um það með hvaða hætti mætti finna lausn á víxlverkun á greiðslum samkvæmt lögum um almannatryggingar og greiðslum lífeyrissjóða. Ekki er komin niðurstaða um hvaða leið beri að fara í þeim efnum. Tekið er undir með ráðuneytinu að mikilvægt sé að finna framtíðarlausn áður en gert er ráð fyrir að lögin öðlist gildi 1. september 2025.

Framfærsluuppbót vegna fólks með takmörkuð réttindi vegna búsetu.
    Í umsögn ÖBÍ réttindasamtaka kemur fram að samtökin telji nauðsynlegt að framfærsluuppbót haldi gildi sínu þar til framtíðarlausn verði fundin fyrir þá sem fá greitt miðað við lægra búsetuhlutfall en 100% til að tryggja að greiðslur til þeirra lækki ekki. Í minnisblaði ráðuneytis er bent á að í ljósi þess að sérstök uppbót á lífeyri vegna framfærslu falli brott þurfi að leita nýrra leiða til að styrkja framfærslu þeirra sem búa hér en sem eiga ekki rétt á fullum lífeyri vegna stuttrar búsetu hér á landi og sem hafa litlar sem engar aðrar tekjur sér til framfærslu. Þá kemur fram að stefnt sé að því að leggja fram frumvarp um þetta efni á næsta þingi. Meiri hlutinn áréttar nauðsyn þess að slíkt frumvarp komi fram tímanlega svo að réttur þeirra sem koma ný inn í kerfið sé tryggður. Meiri hlutinn bendir þó jafnframt á að þeir sem eru þegar í kerfinu flytjast yfir í nýtt kerfi og að lagt er til að gerður verði samanburður á greiðslum samkvæmt gildandi kerfi og hinu nýja sem tryggi þeim hópi örorkulífeyrisþega sambærilegar greiðslur og útreikningar samkvæmt gildandi kerfi gera.

Breytingartillögur.
Samþætt sérfræðimat.
    Í greinargerð frumvarpsins kemur fram að hið nýja samþætta sérfræðimat byggist á ICF, alþjóðlegu flokkunarkerfi um færni, fötlun og heilsu, sem Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin gefur út og viðheldur. Hugmyndafræði ICF-flokkunarkerfisins byggist á líffræðilegri, sálfræðilegri og félagslegri nálgun (e. bio-psychosocial model) en það er breytt nálgun frá eldri hugmyndafræði sem byggist á læknisfræðilegri nálgun (e. biomedical model) þar sem athyglin beinist fyrst og fremst að orsökum og einkennum sjúkdóma og afleiðingum þeirra með tilliti til líkamlegra og andlegra færniskerðinga. Aðferðafræðin sem lögð er til grundvallar við matið er samþætt í þeim skilningi að horft verður samtímis á þætti sem lúta að færni, aðstæðum (umhverfis- og einstaklingsbundnum þáttum) og heilsu í víðum skilning. Matið er sérfræðimat í þeim skilningi að margir sérfræðingar koma að því.
    Meiri hlutinn leggur til breytingu þess efnis að við 3. mgr. c-liðar 3. gr. bætist málsliður þar sem fram komi að matið skuli m.a. byggjast á þáttum sem lúta að færni, aðstæðum (umhverfis- og einstaklingsbundnum þáttum) og heilsu í víðum skilningi. Breytingunni er ætlað að vera til áréttingar á þeim forsendum sem liggja skulu til grundvallar matinu.

Hækkun hlutaörorkulífeyris.
    Líkt og að framan greinir leggur meiri hlutinn til breytingu þess efnis að hlutaörorkulífeyrir hækki þannig að hann nemi 82% af fullum örorkulífeyri í stað 75% í frumvarpinu og hækki þar með um 25 þús. kr. Með þeirri breytingu verði fullur hlutaörorkulífeyrir 3.739.200 kr. Kostnaður af slíkri hækkun er metinn á um 590 millj. kr. á ársgrunni að því gefnu að sá fjöldi sem fær greiddan örorkustyrk fái allur hlutaörorkulífeyri í nýju kerfi auk þeirra sem eru með yfir 200.000 kr. atvinnutekjur og fá örorkulífeyri nú. Líklegt er að einungis hluti þeirra sem fá örorkustyrk í gildandi kerfi óski eftir samþættu sérfræðimati og fái samþykkt mat til hlutaörorkulífeyris, enda margir þeirra það tekjuháir nú að þeir eru líklega í fullu starfi. Kostnaðarmat frumvarpsins miðar við að allir sem eru á örorkustyrk núna færist yfir á hlutaörorku. Því er ekki talið að óska þurfi eftir auknum fjárheimildum umfram það sem lagt er til í framlagðri fjármálaáætlun 2025–2029 að sinni. Þó er ljóst að viðvarandi endurmat verður á kostnaði eftir því sem undirbúningi að nýju mats- og greiðslukerfi vindur fram.
    Að frumvarpinu óbreyttu þyrfti einstaklingur sem fær greiddan hlutaörorkulífeyri að vera með 95 þús. kr. á mánuði í atvinnutekjur til þess að vera með jafnar heildartekjur þeim sem fær greiddan fullan örorkulífeyri. Með breytingunni er miðað við að viðkomandi þurfi að hafa 68.400 kr. í atvinnutekjur til þess að vera jafn settur. Með því er afkoma þeirra sem fá vinnu í lágu starfshlutfalli og með lág laun betur tryggð. Með breytingunni er að hluta dregið úr vægi virknistyrks enda nemur fjárhæð hans mismuni hlutaörorkulífeyris og fulls örorkulífeyris. Þannig verða áhrif tilfallandi vinnu á heildartekjur einstaklings sem fær greiddan virknistyrk jafnframt minni.

Tímabil virknistyrks og áhrif tilfallandi vinnu (b-liður 23. gr.).
    Í umsögnum sem bárust nefndinni komu fram athugasemdir við að virknistyrkur félli niður hæfi atvinnuleitandi störf á vinnumarkaði óháð því endurgjaldi sem greitt væri fyrir vinnuna. Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að ekki væri skýrt með hvaða hætti gert væri ráð fyrir að virknistyrkur yrði greiddur í tilviki þeirra sem taka að sér tilfallandi vinnu. Í greinargerð kemur fram að taki atvinnuleitandi að sér tilfallandi vinnu sé ekki gert ráð fyrir að virknistyrkur sé greiddur fyrir þá daga sem vinnan er innt af hendi. Meiri hlutinn telur þennan skilning ekki endurspeglast að fullu í ákvæðinu sjálfu og leggur til að við bætist málsliður þar sem tekið verði fram að taki atvinnuleitandi að sér tilfallandi vinnu sé ekki greiddur virknistyrkur fyrir þá daga sem vinnan stendur yfir. Til að finna út virknistyrk fyrir hvern dag skuli miða við 30 daga í mánuði.
    Reglan leiðir til þess að 68.400 kr. virknistyrkur lækkar um 2.280 kr. fyrir hvern dag sem einstaklingur tekur að sér vinnu. Meiri hlutinn telur að með því að skýra orðalag ákvæðisins með þessum hætti skapist skýrari hvati fyrir einstaklinga til þess að taka að sér tilfallandi vinnu enda megi þeim þá vera ljóst hver áhrif þeirrar vinnu á greiðslu virknistyrks sé.
    Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir því að atvinnuleitandi geti fengið greiddan virknistyrk í 24 mánuði frá þeim degi er Vinnumálastofnun tók við umsókn hans. Skv. 8. mgr. b-liðar 3. gr. getur hlutaörorkulífeyrisþegi óskað eftir samþættu sérfræðimati að nýju hafi hann ekki fengið starf við hæfi með aðstoð Vinnumálastofnunar að lokinni 24 mánaða atvinnuleit. Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að hafi atvinnuleitandi aftur verið metinn með 26–50% getu til virkni á vinnumarkaði geti hann sótt um virknistyrk að nýju.

Ábendingar Persónuverndar.
    Í umsögn Persónuverndar eru gerðar nokkrar athugasemdir við ákvæði frumvarpsins sem snúa að vinnslu persónuupplýsinga. Meiri hlutinn tekur undir þær ábendingar og leggur til breytingar í samræmi við umsögnina.
    Í 3. mgr. c-liðar 3. gr. frumvarpsins er kveðið á um heimild Tryggingastofnunar til að afla nauðsynlegra gagna og upplýsinga eftir því sem við á, þ.m.t. viðkvæmra persónuupplýsinga, og óska eftir umsögnum sérfræðinga ef þörf er á. Bendir Persónuvernd á að byggt sé á því í lögum um almannatryggingar að ekki verði talið nauðsynlegt að kveða sérstaklega á um upplýsingaöflun í ákvæðinu sjálfu, enda hafi stofnunin nægjanlegar heimildir á grundvelli V. kafla laganna til slíkrar upplýsingaöflunar. Er því lagt til að í ákvæðinu verði vísað með almennum hætti til V. kafla laganna.
    Í e-lið 3. gr. er kveðið á um sérstaka þjónustugátt sem Tryggingastofnun heldur í tengslum við samþætt sérfræðimat. Bendir Persónuvernd á að í ljósi grunnreglu um varðveisluskyldu stjórnvalda á gögnum, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014, geti eftir atvikum gefist tilefni til sérákvæða um eyðingu upplýsinga hjá opinberum aðila, þ.e. þegar rök standa til þess að ekki sé þörf á frambúðarvarðveislu þeirra. Telur Persónuvernd mikilvægt að taka af allan vafa um að upplýsingum skuli að endingu eytt úr þjónustugáttinni. Meiri hlutinn leggur því til að við reglugerðarákvæði h-liðar 3. gr. bætist vísun til þess að í reglugerð skuli kveðið á um hvenær beri að eyða gögnum í þjónustugáttinni.
    Þá gerir Persónuvernd athugasemd við að í 10., 22., 25. og 27. gr. frumvarpsins sé fjallað um miðlun nauðsynlegra gagna til þjónustuaðila í gegnum sameiginlega þjónustugátt. Bent er á að hugtakið „miðlun gagna“ geti skapað vafa um það hvort í þjónustugáttina fari lýsigögn eða efnislegar upplýsingar. Í ljósi þess að einungis sé gert ráð fyrir lýsigögnum fari betur á því að kveða á um heimild viðkomandi stofnana til þess að „gera nauðsynlegar upplýsingar aðgengilegar öðrum þjónustuaðilum“. Leggur meiri hlutinn til breytingu á viðkomandi ákvæðum þess efnis.
    Að lokum gerir Persónuvernd í umsögn sinni athugasemdir við 20. og 24. gr. frumvarpsins. Í 20. gr. er lagt til að heilsugæslustöðvum verði bætt við upptalningu í 7. gr. a laga um vinnumarkaðsaðgerðir þannig að Vinnumálastofnun verði heimilt að afla upplýsinga frá þeim. Í umsögn Persónuverndar kemur fram að eigi að víkja frá þagnarskylduákvæði 17. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, þurfi sterk rök að standa til þess. Í minnisblaði félags- og vinnumarkaðsráðuneytis kemur fram að full ástæða sé til þess að heilsugæslustöðvum verið bætt við upptalninguna enda kunni þær að búa yfir upplýsingum sem nauðsynlegt er fyrir Vinnumálastofnun að afla í tengslum við samstarf þjónustuaðila skv. 22. gr. frumvarpsins og greiðslu virknistyrks skv. 23. gr. Einnig sé mikilvægt að tryggt sé að Vinnumálastofnun sé heimilt að miðla upplýsingum til heilsugæslustöðva vegna framkvæmdar vinnumarkaðsúrræða, sbr. 2. mgr. 7. gr. a laga um vinnumarkaðsaðgerðir.
    Hvað 24. gr. varðar er þar lagt til að við 2. mgr. 7. gr. laga um heilbrigðisþjónustu bætist að í reglugerð sem ráðherra setur á grundvelli ákvæðisins skuli nánar kveða á um samstarf við aðra þjónustuaðila í tengslum við endurhæfingu einstaklinga. Telur Persónuvernd varhugavert að kveðið sé á um slíkt í reglugerð en ekki í lögum. Í minnisblaði heilbrigðisráðuneytis kemur fram að tilefni sé til þess að bregðast við þessari ábendingu með því að kveða á um það í 2. mgr. 35. gr. laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, að heilsugæslustöðvar skuli gera upplýsingar aðgengilegar þjónustuaðilum í gegnum sameiginlega þjónustugátt þjónustukerfa, sbr. 28. gr. laga um almannatryggingar, með sama hætti og gildir um önnur stjórnvöld sem miðla upplýsingum í þjónustugáttinni.

Samanburður á útreikningi endurhæfingarlífeyris og tengdra bóta í gildandi kerfi.
    Í minnisblaði ráðuneytisins kemur fram að vegna breyttrar samsetningar greiðsluflokka núverandi endurhæfingarlífeyris og hinna nýju sjúkra- og endurhæfingargreiðslna sé nauðsynlegt að leggja til breytingu á 12. gr. frumvarpsins þannig að nýr töluliður bætist við ákvæði til bráðabirgða í lögum um almannatryggingar. Um er að ræða ákvæði sem felur í sér samanburð á útreikningi endurhæfingarlífeyris og tengdra bóta samkvæmt gildandi kerfi annars vegar og endurhæfingargreiðslum og heimilisuppbót samkvæmt nýju greiðslukerfi hins vegar. Með breytingunni er gert ráð fyrir að sambærileg efnisregla og fram kemur í 16. tölul. 12. gr. frumvarpsins gildi um þá sem fá greiddan endurhæfingarlífeyri ásamt sérstakri uppbót á lífeyri vegna framfærslu samkvæmt gildandi 2. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð. Leiði samanburðurinn í ljós að fjárhæð samkvæmt eldri ákvæðum er hærri en fjárhæð greiðslna samkvæmt nýjum ákvæðum skuli Tryggingastofnun greiða endurhæfingarlífeyrisþega mismuninn. Ákvæðið gildir einungis út gildistíma endurhæfingartímabils sem samþykkt var fyrir 1. september 2025.

Endurskoðun laganna og skipan starfshóps um mat á markmiðum kerfisbreytinga.
    Í 17. tölul. 12. gr. er lagt til að við lög um almannatryggingar bætist ákvæði til bráðabirgða þar sem kveðið verði á um endurskoðun laganna fyrir 1. september 2030 í ljósi reynslunnar af breyttu fyrirkomulagi. Að auki skal ráðherra fyrir árslok skipa starfshóp þriggja til fimm sérfræðinga sem greini áhrifin og meti hvort markmiðin með þeim kerfisbreytingum sem lögin fela í sér hafi náð fram að ganga. Gert er ráð fyrir að starfshópurinn skili skýrslu til ráðherra eigi síðar en 31. desember 2029.
    Hvað varðar tímamark endurskoðunar komu fram ábendingar þess efnis að nokkuð langur tími liði frá gildistöku laganna og þar til þau ættu að sæta endurskoðun. Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að mat skuli lagt á það að þremur árum liðnum hvernig fólki sem hefur fengið greiddan virknistyrk reiðir af á vinnumarkaði og hvort grípa skuli til frekari vinnumarkaðsaðgerða. Þá verði jafnframt skoðað með hvaða hætti aðstæður einstaklinga hafa verið metnar heildstætt. Hins vegar verður ekki skynsamlegt að festa í lög að heildarendurskoðun á lögunum skuli eiga sér stað fyrr, enda verða áhrif kerfisbreytinganna ekki að fullu komin fram.
    Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á 2. mgr. 17. tölul. sem fjallar um skipan starfshópsins. Í fyrsta lagi telur meiri hlutinn eðlilegt að starfshópurinn taki til starfa strax við gildistöku laganna, 1. september 2025, þannig að honum verði unnt að greina áhrifin frá þeim degi er breytingarnar öðlast gildi. Í öðru lagi leggur meiri hlutinn til að sérstaklega verði kveðið á um það í ákvæðinu að hagsmunasamtök fatlaðs fólks tilnefni sameiginlega einn fulltrúa til setu í hópnum. Það leiðir af 3. mgr. 1. gr. laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018, að ráðherra ber að viðhafa samráð við fatlað fólk, þ.m.t. hagsmunasamtök þess, þegar kemur að stefnumörkun í málefnum fatlaðs fólks. Telur meiri hlutinn því eðlilegt að fatlað fólk eigi fulltrúa í starfshópnum.
    Í ákvæðinu er í dæmaskyni tekið fram að í skýrslu starfshópsins skuli fjallað um tiltekin atriði, svo sem innleiðingu laganna og áhrif þeirra á einstaka hópa. Meiri hlutinn leggur í þriðja lagi til að við upptalninguna verði bætt að starfshópurinn fjalli um árangur af samþættu sérfræðimati.
    Skv. 3. málsl. 2. mgr. 17. tölul. 12. gr. getur starfshópurinn lagt fram tillögur til úrbóta ef svo ber undir. Mikilvægt er að starfshópurinn geti lagt fram slíkar tillögur áður en hann lýkur störfum sínum telji hann tilefni til. Þótt meiri hlutinn telji þá heimild leiða af ákvæðinu sjálfu telur meiri hlutinn að lokum rétt að leggja til breytingu á orðalagi þannig að hlutverk starfshópsins verði skýrara að þessu leyti.
    Að lokum eru lagðar til breytingar sem eru tæknilegs eðlis og ekki ætlað að hafa efnisleg áhrif.
    Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir og lagðar eru til á sérstöku þingskjali.

Alþingi, 10. júní 2024.

Steinunn Þóra Árnadóttir, form., frsm.	Ásmundur Friðriksson.	Bryndís Haraldsdóttir.
Lilja Rannveig Sigurgeirsdóttir.	Líneik Anna Sævarsdóttir.	Óli Björn Kárason.