Ferill 1035. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1894 — 1035. mál.
Síðari umræða.
Nefndarálit
um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029.
Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.
Hver er það sem gætir íslensks samfélags þessa dagana? Hlúir að heildarsamhengi hlutanna og hlýðir kalli þjóðar um sterkt og samheldið samfélag? Fjármálaáætlun er nú lögð fram af uppstokkaðri ríkisstjórn með formann Sjálfstæðisflokksins í forystu. Eftir yfirferð fjárlaganefndar á áætluninni situr eftir sú tilfinning að enginn leiði landið í raun. Fyrrverandi forsætisráðherra talaði gjarnan um sjálfa sig sem verkstjóra í teymi þar sem einstaklingar tóku ákvörðun hver í sínu horni og verk hennar væri að samhæfa ákvarðanir ráðherra. Í stað þess að vinna eftir heildstæðri áætlun fyrir land og þjóð hefur orkan farið í að púsla saman stökum ákvörðunum sem styrkja hvern flokk og hvern ráðherra. Af því leiðir að engin erfið ákvörðun er tekin enda þyrfti þá stakur flokkur eða stakur ráðherra að bera ábyrgð á henni. Ríkisstjórnin ber nefnilega ekki ábyrgð á neinu í heild sinni. Fyrir vikið er ójafnvægi í íslensku samfélagi því að skútan er án skipstjóra.
Besta dæmið um þetta eru aðgerðir ríkisins í kjarasamningum á almennum vinnumarkaði. Samfylkingin hefur barist fyrir því að leitað verði annarra leiða til að bæta kjör launþega en að ráðast í miklar launahækkanir. Pólitík jafnaðarflokka gengur út á að beita tilfærslukerfum (barnabótum og húsnæðisbótum), jöfnu aðgengi að velferðarkerfinu og uppbyggingu félagslegs húsnæðis til að draga úr þrýstingi á vinnumarkaði. Undirrituð fjallaði í ítarlegu máli um kosti slíkra leiða í nefndaráliti um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2024.
Dæmi má taka af tveimur einstaklingum sem eru í sömu vinnu á sömu launum. Annar einstaklingurinn er í sambúð í eigin íbúð, á foreldra sem gátu aðstoðað viðkomandi við að koma sér inn á íbúðamarkað og er því með hagstæða skuldastöðu. Hinn einstaklingurinn er einstæður, á tvö börn og er á leigumarkaði. Ef aðeins á að bæta kjör fólks í gegnum launalið fá þessir tveir aðilar sömu launahækkun þrátt fyrir að annar þeirra finni takmarkað fyrir vaxtahækkunum, hafi tvöfaldar heimilistekjur og þurfi ekki að sjá börnum farborða. Á meðan fær hinn á sig hækkun á leiguverði ofan á þunga greiðslubyrði, þrefalt högg út frá verðhækkun á nauðsynjavörum vegna þriggja einstaklinga á heimilinu og stendur einn undir heimilistekjum.
Þegar laun eru hækkuð hækka þau óháð aðstæðum fólks innan sama launaflokks í sömu vinnu. Aðstæður hinna verst settu eiga það þó til að knýja fram ýtrustu kröfur. Þarna getur ríkið dregið úr þörf á miklum launahækkunum því að kjarabætur úr tilfærslukerfum taka mið af aðstæðum fólks. Slíkar bætur leka ekki um kerfið enda eru þær mjög persónubundnar, ólíkt prósentuhækkunum sem eiga það til að smitast upp launastigann.
Skilningur á þessu gangverki er grundvallaratriði ef vilji er meðal ráðamanna til að líta til Norðurlanda sem fyrirmyndar á sviði vinnumarkaðar og efnahagslegs stöðugleika, þótt vissulega glími þær þjóðir einnig við áskoranir.
Hið ótrúlega átti sér stað í byrjun árs 2024, nokkrum vikum eftir að fjárlög fyrir árið höfðu verið samþykkt af ríkisstjórnarmeirihlutanum, sem sé það að útgjaldahliðin tók stakkaskiptum. Ríkisstjórnin blés til blaðamannafundar þar sem lofað var 80 milljarða kr. útgjöldum til að liðka fyrir kjarasamningum til fjögurra ára. Útgjöld sem fólu m.a. í sér greiðslu vaxtabótaauka og hækkun húsnæðisbóta. Stjórnvöld höfðu nokkrum vikum áður tekið þá ákvörðun í fjárlögum fyrir árið 2024 að henda 5.000 manns út úr vaxtabótakerfinu og lækka greiðslur til vaxtabóta í heild úr 2,8 milljörðum kr. í 2,1 milljarð kr. og spara ríkinu þar með 700 millj. kr. sem var tiltekið sem aðhald fyrir árið 2024. Ríkisstjórnin felldi breytingartillögur Samfylkingarinnar um að falla frá þessari ákvörðun og samhliða fjármagna þá breytingu með sanngjarnri skattheimtu til að vinna gegn þenslu. Svipaða sögu var að segja um tillögur um að hækka húsnæðisbætur til að þær héldu verðgildi sínu á milli ára.
Sama ríkisstjórn sneri sér við nokkrum vikum seinna og mætti með vaxtabótaauka upp á 6 milljarða kr. í kerfi sem á, samkvæmt þeirri áætlun sem hér er fjallað um, að fella niður eftir næsta ár til að skapa svigrúm fyrir fjármögnun kjarasamningaaðgerða. Með öðrum orðum er ríkisstjórnin nú að færa 6 milljarða kr. fram í tímann til að greiða út vaxtabætur á síðustu metrum stjórnarsamstarfsins og fjármagnar aðgerðina með því að fjarlægja svipaða upphæð úr sama kerfi á næsta kjörtímabili. Það er ákvörðun sem þau munu ekki bera ábyrgð á.
Svipaða sögu má segja um þá ákvörðun ríkisstjórnarinnar að hækka húsnæðisbætur um 2,5 milljarða kr. árlega í tengslum við kjarasamninga stuttu eftir að meiri hlutinn á þingi felldi tillögur Samfylkingarinnar um að viðhalda verðgildi húsnæðisbóta. Hækkun húsnæðisbóta á vegum ríkisstjórnarinnar var að sjálfsögðu án fjármögnunar, ólíkt tillögu Samfylkingarinnar.
Kjarasamningaaðgerðirnar, sem bera með sér óskipulag og ábyrgðarleysi, móta að verulegu leyti þá fjármálaáætlun sem hér er til umfjöllunar. Enginn virðist nú vilja bera ábyrgð á umræddum aðgerðum. Forsætisráðherra sem fór fyrir ákvörðuninni er farinn frá. Varla er minnst á aðgerðirnar í umfjöllun meiri hluta fjárlaganefndar. Atvinnurekendur hafa skilað umsögn og segjast ósáttir við ákvörðun ríkisstjórnarinnar um að auka útgjöld með slíkum aðgerðum. Alþýðusamband Íslands gagnrýnir í umsögn sinni að engin tekjuöflun hafi komið til móts við útgjaldaaukningu og Bandalag háskólamanna gagnrýnir að velferðarumbætur séu orðnar hluti af kjarasamningagerð. Enda ættu umbætur á velferðarkerfinu að birtast í stefnu stjórnvalda, í fjárlögum og fjármálaáætlun, með góðum fyrirvara.
Hver stýrir skútunni? Hún er á reki og hættan er að enn verri ákvarðanir verði teknar þegar kosningar nálgast.
Trúverðugleiki velferðarstjórnmála í húfi.
Annar minni hluti hefur áhyggjur af því að með útspili sínu í tengslum við kjarasamninga hafi ríkisstjórnin skaðað trúverðugleika velferðarstjórnmála. Lykilatriði við framkvæmd velferðaraðgerða í formi viðbótar við barnabætur og húsnæðisbætur og almenns húsnæðisstuðnings er að aðgerðirnar séu fjármagnaðar og hluti af langtímaáætlun. Útgjöld sem eru ófjármögnuð í þensluumhverfi valda verðbólgu. Hætta er á að trúverðugleiki slíkrar velferðarpólitíkur laskist ef vanfjármögnun kjaraaðgerða veldur áframhaldandi verðlagsþrýstingi. Þá mæta þau sem trúa ekki á samtryggingu og benda á að aðkoma ríkisins sé alltaf til þess fallin að auka ójafnvægi í hagkerfinu.
Í raun má segja að með aðgerðum sínum hafi ríkisstjórn Katrínar Jakobsdóttur grafið undan velferðarpólitík í landinu með grundvallarmálamiðlunum. Í fyrsta lagi voru kjarasamningaaðgerðirnar ekki ráðgerðar. Þær voru ekki hluti af stjórnarsáttmálanum heldur í anda viðbragðsstjórnmála sem einkenndu ríkisstjórnina, óháð ráðherrauppstokkunum. Í öðru lagi fylgir óskipulagi og ábyrgðarleysi vangeta til að sækja fjármögnun fyrir stórar velferðaraðgerðir.
Það má leyfa sér að vona að enn einn búhnykkur í formi viðbótargjaldeyrisinnflæðis bjargi málum og mái út þessi mistök til skamms tíma. Vafalaust gerir ríkisstjórnin það. En án efa eru einhverjir þar innan borðs sem hefðu ekkert á móti því að geta lýst því yfir að pólitík í anda jafnaðarmanna gengi ekki upp og fögnuðu ábyrgðarleysinu.
Eitt er þó víst að ítrekað ábyrgðarleysi hefur ýtt undir vantraust á kerfum okkar, sem er það alvarlegasta við stjórnarform undanfarinna sjö ára. Þó glittir í nýtt stjórnarfar og svo gæti farið að þjóðin veldi nýtt upphaf áður en langt um líður. Enda er hægt að stjórna með öðrum hætti en nú er gert í þágu þjóðar.
Áttatíu milljarða redding ríkisstjórnarinnar óundirbúin, ófjármögnuð og órædd.
Yfirstandandi ári reddað í bókhaldinu en áhrifin þensluhvetjandi.
Í haust voru kynntar til sögunnar aðhaldsaðgerðir á verðbólgutímum sem námu um 17 milljörðum kr. fyrir árið 2024. Ef frá er talið aðhald á launalið hjá ríkinu námu aðhaldsaðgerðir til að hægja á útgjaldavexti 12 milljörðum kr. Nokkrum vikum eftir samþykkt fjárlaga voru kynntar aðgerðir vegna kjarasamninga sem kosta ríkissjóð 13 milljarða kr. á þessu ári. Aðgerðirnar vinna að fullu á móti því aðhaldi sem samþykkt var af stjórnarmeirihlutanum fyrir jól. Ljóst er að umræddar aðgerðir fengu enga þinglega umræðu enda hvergi að finna í fjárlögum ársins og enginn vilji til að ræða möguleika á slíkum aðgerðum fyrir jól.
Mikilvægt er að varpa ljósi á fjármögnun kjarasamningaaðgerðanna, ekki aðeins á tímabili fjármálaáætlunar heldur einnig á yfirstandandi ári, því að staðan í lok þessa árs hefur áhrif á stöðu ríkissjóðs á tíma áætlunarinnar. En meira máli skiptir að vinnulagið varpar ljósi á þá óreiðu sem ríkir í stjórn ríkisfjármála.
Í fjáraukalögum vegna kjarasamninga kemur fram að heildartekjur ársins 2024 séu nú áætlaðar 11 milljörðum kr. hærri en gert var ráð fyrir við samþykkt fjárlaga. Hvers vegna? Annars vegar er það vegna endurmats á afskriftum skattkrafna í samræmi við breytta aðferðafræði Fjársýslunnar og hins vegar vegna hærri arðgreiðslna frá Landsvirkjun.
Á mannamáli þýðir þetta að ákveðið var að fjármagna kjarasamningaaðgerðir á þessu ári með því að knýja fram hærri arðgreiðslur frá Landsvirkjun sem nema 10 milljörðum kr. Fyrri tillögu stjórnar Landsvirkjunar um arðgreiðslu var breytt úr 20 milljörðum kr. í 30 milljarða kr. þegar nýr fjármálaráðherra Framsóknarflokksins tók við. Þá felur endurmatið á afskriftum skattkrafna ekki í sér raunverulegt aðhald enda aðeins um reiknaða stærð í bókhaldi að ræða, líkt og fjármálaráð bendir á.
Tvennt birtist okkur hér. Í fyrsta lagi að enginn vilji er til þess að grípa til langtímafjármögnunar á langvarandi aukningu rekstrarkostnaðar. Í öðru lagi að stefnuleysi ríkir þegar kemur að auðlindum þjóðarinnar. Fjárhagsstaða Landsvirkjunar er mjög góð og fyrirtækið ræður við aukaarðgreiðslur. En sama ríkisstjórn og klípur nú 10 milljarða kr. eftir hentisemi úr félaginu lagði fyrir nokkrum vikum fram þingmál um að stofna þjóðarsjóð fyrir arðgreiðslur úr Landsvirkjun sem átti að nýta fyrir áföll en ekki til að greiða rekstrarkostnað.
Nýr fjármálaráðherra hefur þrætt fyrir það að umrædd viðbótararðgreiðsla hafi áhrif á aðhaldsstig og haldið því fram að greiðslan auki jafnvel aðhaldsstig því að nú séu nýttir 10 milljarðar kr. sem annars hefðu farið í önnur útgjöld. Skýringin stenst enga skoðun. Annaðhvort ætlaði Landsvirkjun að nýta umrædda 10 milljarða kr. í fjárfestingu í mikilvægum innviðum eða láta fjármagnið sitja áfram í bókum félagsins. Ef um fyrra atriðið er að ræða horfum við upp á enn eitt tilvikið þar sem ríkisstjórnin gengur á fjárfestingargetu hins opinbera og þar með nauðsynlega innviðauppbyggingu til að fjármagna viðbótarrekstrarkostnað. Ef um seinna atriðið er að ræða og umræddir 10 milljarðar kr. hefðu annars setið óhreyfðir hjá Landsvirkjun og þar með óvirkir í hagkerfinu er ríkisstjórnin í reynd að auka peninga í umferð til að fjármagna kjarasamningaaðgerðir. Það er verðbólguvaldandi.
Ákvarðanataka í tengslum við aðkomu ríkisstjórnarinnar að kjarasamningum og fjármögnun þeirra stenst ekki skoðun. Þetta er ekki einvörðungu skoðun 2. minni hluta. Fjármálaráð, sem veitir óháða umsögn um fjármálaáætlun hins opinbera út frá pólitískum áherslum ríkisstjórnar hverju sinni, bendir í viðauka í umsögn sinni á að „ólíkt eldsumbrotunum [á Reykjanesskaga] [sé] aðkoma ríkissjóðs að kjarasamningum með auknum fjárútlátum ekki ófyrirséð eða óvænt útgjöld“. Telur ráðið því að umræddar ákvarðanir fyrir yfirstandandi ár um aukin útgjöld innan fjárlagaársins 2024 rúmist „hvorki innan ákvæða um ráðstöfun varasjóðs né fjáraukalaga“. Með öðrum orðum virðist fjármálaráð telja að ríkisstjórnin fari með þessu gegn lögum um opinber fjármál. Enda stóð aldrei til að eyða 13 milljörðum kr. í kjarasamningaaðgerðir á þessu ári.
Það var aldrei nein áætlun til staðar um að fjármagna 80 milljarða kr. pakka ríkisstjórnarinnar eins og sést í fjáraukalögum og í fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar fyrir næstu ár. Fyrir það líður almenningur í landinu á tímum hárra vaxta og verðbólgu.
Hitt og þetta fundið til að fjármagna loforð.
Ábyrgðarleysið heldur áfram fram á tímabil fjármálaáætlunar. Fjárlaganefnd fékk þetta staðfest með sundurliðun á helstu útgjaldalækkunum eftir málefnasviðum, sem eiga að skapa svigrúm fyrir kjarasamninga, sem sjá má í töflu að aftan. Enga sérstaka tekjuöflun eða uppstokkun á útgjaldahlið má finna til að standa undir loforðum ríkisstjórnar Katrínar Jakobsdóttur og ríkisstjórnar Bjarna Benediktssonar.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: Fjármála- og efnahagsráðuneyti.
Stærsta einstaka breytingin til að „skapa svigrúm“ vegna kjarasamninga er frestun á útgjöldum vegna breytinga á örorkubótakerfi. Meðal greiðslna sem þar er frestað er viðbótarhækkun upp á um 4.000 kr. á mánuði fyrir þann hóp fólks sem hlaut fyrsta örorkumat við 18 ára aldur og býr eitt. Það er algeng staða meðal fólks með þroskahömlun og skylda fötlun. Á þetta benda Landssamtökin Þroskahjálp. Þær kerfisbreytingar, sem þarf tíma til að innleiða hjá Tryggingastofnun ríkisins samkvæmt félags- og vinnumarkaðsráðherra og valda frestun á breytingum á örorkubótakerfi, snerta með takmörkuðum hætti umræddan hóp sem þó þarf að bíða eftir 4.020 kr. hækkun. Umrædd frestun skapar aftur á móti nauðsynlegt „svigrúm“ fyrir kjarasamninga samkvæmt skilgreiningu fjármála- og efnahagsráðuneytis.
Önnur stór breyta þegar kemur að því að skapa svigrúm fyrir kjarasamningapakka sem ríkisstjórn Katrínar Jakobsdóttur lagði fram, og ríkisstjórn Bjarna Benediktssonar tók við, eru forsendur um hærri tekjur eldra fólks sem auka skerðingar og draga þar með úr kostnaði ríkissjóðs í almannatryggingakerfinu. Ríkisstjórnin ætlar jafnframt að bæta eftirlit með endurgreiðslum vegna rannsóknar- og þróunarkostnaðar, sem á að skila rúmlega 2 milljörðum kr. í „sparnað“ á ári hverju á tímabili áætlunarinnar, á sama tíma og auka á fjárveitingu vegna endurgreiðslna. Engin svör hafa borist nefndinni um hvaðan sú sparnaðartala kemur og um það hvernig ríkisstjórnin hyggst stunda slíkt eftirlit.
Á fjárfestingarhlið má finna frestun á fjárheimildum til Nýs Landspítala sem hefðu líklega ekki ratað út á umræddu tímabili. Má því velta fyrir sér hvert raunverulegt aðhald af slíkri frestun er. Til viðbótar má nefna frestun á byggingu húss viðbragðsaðila mitt í almannavarnaástandi. Í þessu samhengi má nefna að fjármálaáætlun er samkvæmt fjármála- og efnahagsráðuneyti stillt upp þannig að miðað sé við 2,0% af vergri landsframleiðslu í fjárfestingu ríkissjóðs að meðaltali á tímabilinu. Þó er vitað að langtímameðaltal fjárfestingar er 2,2% og jafnframt að lág fjárfesting síðasta áratugar kallar á enn hærri viðmið til að vinna upp innviðaskuldir.
Nánar er fjallað um einstakar sparnaðaraðgerðir og stöðu fjárfestinga í kafla um einstök málefnasvið að aftan.
Stóri rammi fjármálaáætlunar fær falleinkunn.
Fjármálaáætlun lýsir pólitík hverrar ríkisstjórnar svart á hvítu. Joe Biden, forseti Bandaríkjanna, sagði einu sinni: „Sýndu mér fjárlög þín og ég skal segja þér hver stefna þín er.“ Fjárlög fyrir hvert ár eiga að vera bundin af fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar og eru því til marks um áherslur hverju sinni. Ríkisstjórnin hefur hins vegar oft breytt um stefnu undanfarin ár sem er ef til vill til marks um stefnuleysi hennar. Jafnaðarflokkar á Norðurlöndum hafa það á stefnuskrá sinni í ríkisstjórn að vinna á markvissan hátt að ákveðnum velferðarumbótum, og það fjármögnuðum, sem ná til langs tíma. Síðasta fjármálaáætlun ríkisstjórnar Katrínar Jakobsdóttur innihélt hins vegar engin þau úrræði sem kynnt voru í aðdraganda kjarasamninga og tengdust barna-, húsnæðis- og vaxtabótum og niðurgreiðslu skólamáltíða. Ekkert af þessu mátti finna í stjórnarsáttmála og engar af tillögunum voru ræddar í þingsal áður en þær voru kynntar fyrir almenningi eins og þær hefðu verið samþykktar.
Þá byggist stór hluti af afkomubata á tímabili fjármálaáætlunar á óútfærðum afkomubætandi ráðstöfunum árin 2025–2027. Fjármálaráð bendir á að ekki sé trúverðugt að hafa 27 milljarða kr. árlegt aðhald óútfært en við það aðhald bætist almenn hagræðingarkrafa gagnvart stofnunum. Nefnir fjármálaráð að þær aðgerðir sem „ætlað er að draga úr útgjaldavexti og auka tekjur [hrökkvi] skammt til að mæta þeim auknu útgjöldum sem eru boðaðar“. Fyrst og fremst sé lögð áhersla á breytta aðferðafræði við afskriftir skattkrafna, sem eykur tekjur ríkissjóðs bókhaldslega og bætir þannig afkomu. Í umsögn ráðsins segir: „[Þ]annig er það þessi breytta aðferðafræði, frekar en forgangsröðun útgjalda, sem leiðir til þess að tölusett afkomuviðmið laga um opinber fjármál eru uppfyllt. Þar að auki eru framlög í varasjóði dregin talsvert saman frá gildandi fjármálaáætlun.“
Fjármálaráð gagnrýnir jafnframt að eignasala leiki stórt hlutverk við að tryggja „viðunandi skuldaþróun og skapa fjárhagslegt rými fyrir fjárfestingaráform stjórnvalda á tímabilinu“. Um 25 milljarðar kr. úr þeirri eignasölu eru óútfærðir en sala á eftirstandandi hluta ríkisins á Íslandsbanka á að skila 100 milljörðum kr. Ljóst er að núverandi ríkisstjórn nýtur lítils trausts til að klára söluferlið eftir síðasta útboð en rannsókn á útboðinu stendur enn yfir hjá Fjármálaeftirlitinu.
Af lestri álits fjármálaráðs má ætla að stóra myndin standi ekki undir sér hjá ríkisstjórn Bjarna Benediktssonar. Afkoman er byggð að hluta á bókhaldsbrellum. Fjármálaráð hefur þetta að segja: „[S]vo virðist sem brugðist sé við aukinni skuldastöðu A1-hluta […] með sölu eigna, en það eru einskiptisaðgerðir sem taka ekki á undirliggjandi rekstri […] Stöðvun ófjármagnaðra útgjalda og/eða aukin tekjuöflun eru forsenda þess að markmið um stöðugleika og sjálfbærni, þ.m.t. lækkun verðbólgu og vaxta, gangi eftir.“
Tekjur lækkaðar samhliða útgjaldafrekri atvinnustefnu.
Annar minni hluti hefur ítrekað vakið athygli á veikingu tekjugrunns ríkissjóðs undanfarinn áratug, sér í lagi á tímabili ríkisstjórnar Katrínar Jakobsdóttur sem tók við árið 2017. Ítarlega umfjöllun má finna um þær breytingar í nefndarálitum sem undirrituð stóð að um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2023–2027 og um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2024.
Í stuttu máli má nefna að sögulegt meðaltal tekna ríkissjóðs fyrir tímabilið 1998–2021 er 30,5% af landsframleiðslu. Samkvæmt þeirri fjármálaáætlun sem hér til umfjöllunar verða tekjur ríkissjóðs lægri en sögulegt meðaltal allt tímabilið 2025–2029. Er þetta þrátt fyrir að hlutfall eldra fólks af mannfjölda hafi aukist umtalsvert frá 1998, samfélagsgerðin breyst og aðrar samfélagslegar kröfur og viðmið fylgt í kjölfarið. Því ætti frekar að vera uppi krafa um tekjuöflun til að mæta útgjaldaþróun fremur en um tekjuskerðingu.
Eftir tekjulækkunarhrinu á árunum 2013–2016 bætti ríkisstjórn Katrínar Jakobsdóttur í og fjarlægði rúmlega 40 milljarða kr. úr tekjugrunni ríkissjóðs á ársgrundvelli með skatta- og gjaldalækkunum sem voru ófjármagnaðar. Fjármálaráð hefur áður fjallað um umræddar breytingar, til að mynda í umsögn sinni vorið 2022. Í kjölfarið hafa birst upplýsingar frá fjármála- og efnahagsráðuneyti sem metur að tekjulækkun fyrir síðustu tíu ár nemi um 100 milljörðum kr. á ársgrundvelli.
Finna má ítarlega umfjöllun um þróun útgjalda ríkissjóðs síðustu ár í nefndaráliti um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2024 sem undirrituð stóð að. Má nefna í samhengi þeirrar fjármálaáætlunar sem hér um ræðir að útgjöld ríkissjóðs liggja nú rétt undir meðaltali undanfarinna 20 ára sem hlutfall af landsframleiðslu og fara lækkandi á tímabili fjármálaáætlunar.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: Fjármálaáætlun fyrir árin 2024–2028 og fyrir árin 2025–2029.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: Fjármálaáætlun fyrir árin 2024–2028 og fyrir árin 2025–2029.
Þá hefur orðið grundvallarbreyting á íslensku samfélagi í tíð ríkisstjórnar Katrínar Jakobsdóttur og ríkisstjórnar Bjarna Benediktssonar þar sem fólksfjölgun hefur verið söguleg. Nemur fjölgun um 20% frá árinu 2017 og stefnir í mesta fólksfjölgunartímabil sögunnar ef litið er til mannfjöldaspár til ársloka 2025. Bandalag háskólamanna bendir á það í umsögn sinni að samanburður á útgjaldastigi Íslands og annarra norrænna ríkja geti verið villandi enda allt aðrar aðstæður uppi á Íslandi á síðustu árum. Fólksfjölgun á Íslandi hafi t.d. verið 8% á tímabilinu 2019–2023 samanborið við 1–3% annars staðar á Norðurlöndum. Skýri það m.a. af hverju útgjaldastig hafi haldist hærra hjá íslenska ríkinu eftir heimsfaraldur en í nágrannaríkjum. Svipuð saga hefur verið sögð í umsögnum heilbrigðisstofnana, þar á meðal frá Landspítala, þar sem farið er yfir áhrif slíkra breytinga á álag á spítalann. Við bætist fjölgun ferðamanna undanfarinn áratug.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: Umsögn BHM.
Umrædd fólksfjölgun er afleiðing atvinnustefnunnar, eða skorts á henni öllu heldur, sem ríkisstjórnin hefur rekið. Hagvöxtur hefur verið drifinn áfram af vinnuaflsfrekum atvinnugreinum og hefur það reynt á innviði landsins. Samfylkingin gaf út áherslur sínar í atvinnu- og samgöngumálum í apríl 2024 undir yfirskriftinni „Krafa um árangur“. Þar var bent á að munurinn á hagvexti og hagvexti á mann væri langtum meiri á Íslandi en ef litið væri til meðaltals Norðurlanda og Evrópulanda. Umræddan mun, eða bil, mætti kalla „innviðaálag“.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: „Krafa um árangur“ (Samfylkingin 2024).
Svipað stef má merkja í umsögn Bandalags háskólamanna þar sem lagt er mat á útgjaldaþróun ríkis og sveitarfélaga síðustu ár samanborið við áætlun næstu ára en tekið er mið af mannfjölda. Frumgjöld á hvern íbúa hjá ríkinu verða svipuð að umfangi árið 2024 og þau voru árið 2011, sem er allt önnur mynd en ef frumgjöld eru skoðuð án tillits til mannfjölda.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: Umsögn BHM.
Vandséð er hvernig draga á úr útgjaldafrekri almannaþjónustu ef keyra á hagvöxt áfram með aukinni fólksfjölgun en ljóst er að umrædd stefna hefur einnig stuðlað að ofhitnun á húsnæðismarkaði. Framboð heldur einfaldlega ekki í við eftirspurn. Bætist þar við erfið staða vegna náttúruhamfara á Reykjanesskaga en engar eiginlegar mótvægisaðgerðir á framboðshlið hafa komið til framkvæmda hjá ríkisstjórninni til að skapa svigrúm fyrir Grindvíkinga á markaðnum.
Áherslur jafnaðarfólks: Fjármögnuð velferð, innviðir og verðmætasköpun.
Ábyrgðarlítil efnahagsstjórn bitnar á fólkinu í landinu.
Risastór verkefni eru fram undan sem reyna á stjórnmálin næstu kjörtímabil. Má þar nefna styrkingu heilbrigðiskerfisins og uppbyggingu á íbúðarhúsnæði. En ójafnvægi í ríkisfjármálum og efnahagslífi er stærsta einstaka gagnrýnisatriði sem beint er gegn núverandi ríkisstjórn því að ójafnvægið smitar út frá sér um allt samfélag. Háir vextir, há verðbólga, hátt húsnæðisverð og mikil hækkun launa til að borga fyrir háa vexti, háa verðbólgu og hátt húsnæðisverð. Launakostnaður er á bilinu 25–30% af útgjöldum ríkissjóðs og hátt í 50–60% meðal sveitarfélaga. Launakostnaður er til að mynda um 70% af útgjöldum Landspítala. Þá hafa vaxtagjöld þyngt rekstur víða. Arfleifð þessarar ríkisstjórnar verður óstjórn í efnahagsmálum. Sama er hvað sagt er um mikinn kaupmátt, sem tekur aðeins tillit til almenns verðlags en ekki getu fólks til að komast á húsnæðismarkað, eða um gæði almannaþjónustu og aðgengi að henni, eða um hátt atvinnustig, sem er nú helsti drifkraftur húsnæðisverðshækkunar vegna vinnuaflsfrekrar atvinnustefnu stjórnvalda. Þrátt fyrir þetta er öllum sem reka heimili og fyrirtæki ljóst að ójafnvægið er mikið.
Þess vegna eru stærstu vonbrigðin sem þessi fjármálaáætlun veldur hversu kæruleysislega er farið með útgjaldaramma og sömuleiðis viljaleysið til að fjármagna aðgerðir ríkisins. Margir aðilar eru á svipuðum nótum í athugasemdum sínum um fjármálaáætlun, þar á meðal fjármálaráð líkt og getið var að framan. Alþýðusamband Íslands tekur fram í umsögn sinni að „[a]ukin útgjöld [hafi] […] ekki verið fjármögnuð á tekjuhlið, og tekjum sem leiða af miklum efnahagslegum umsvifum og stöðu hagsveiflunnar [hafi] verið ráðstafað í aukin útgjöld“. Varnaðarorð ASÍ í umsögn um fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024, áður en heimsfaraldur braust út, eiga enn við: „Stefna stjórnvalda í ríkisfjármálum hefur byggt á því að afgangur af ríkisrekstrinum grundvallast fyrst og fremst á tímabundinni aukningu tekna vegna mikilla umsvifa á uppgangstímum sem eiga sér fá fordæmi. Þegar tekið hefur verið tillit til hagsveiflunnar hefur rekstur ríkisins í reynd verið í járnum undanfarin ár. Samhliða þessu hafa tekjustofnar markvisst verið veiktir, svo sem með afnámi auðlegðarskatts, lækkun veiðigjalda og lækkun á neyslusköttum og tollum auk þess sem stjórnvöld hafa látið hjá líða að sækja auknar tekjur t.d. til ferðaþjónustunnar. Sá vandi sem nú blasir við er ekki ófyrirséður og hefur ASÍ ítrekað haft uppi varnaðarorð um að afleiðingar þessa muni verða þær að þegar hægir á í efnahagslífinu munu tekjur ríkissjóðs ekki duga til að fjármagna nauðsynleg útgjöld. Til að halda afkomu ríkissjóðs innan fjármálastefnunnar muni blasa við aðhald og niðurskurður í ríkisrekstrinum.“
ASÍ tekur sérstaklega fram að þótt aðkoma stjórnvalda að kjarasamningum hafi verið mikilvæg hafi ekki verið ráðist í sérstakar ráðstafanir á tekjuhlið vegna aðgerðanna. „Það þýðir að aðgerðirnar ýta að óbreyttu undir þenslu í hagkerfinu, og þar með undir hærra vaxtastig,“ segir í umsögninni. Jafnframt segir: „Engin sátt mun ríkja um að almenningur greiði fyrir aðgerðirnar með niðurskurði og lakari almannaþjónustu eða minni fjárfestingu í innviðum.“ Það er þó sú mynd sem nú teiknast upp.
Bandalag háskólamanna lýsir svipaðri stöðu og leggur áherslu á að sóttar séu tekjur til að koma í veg fyrir frekara ójafnvægi í rekstri ríkissjóðs, m.a. með því að loka hinu svokallaða „ehf.-gati“, auka gjaldtöku gagnvart auðlindadrifnum atvinnugreinum og ráðast í staðbundna gjaldtöku á ferðamannastöðum. Allt eru þetta tekjuaðgerðir sem Samfylkingin hefur talað fyrir og eru innan seilingar.
Greiða þarf innviðaskuld og byggja undir verðmætasköpun.
Annar minni hluti telur mikilvægt að ætíð sé leitað leiða til að nýta fjármagn með skynsamlegum hætti. Skilvirkni í rekstri hins opinbera er stöðug krafa af hendi jafnaðarfólks. En áframhaldandi flöt aðhaldskrafa og kropp á útgjaldahlið ríkissjóðs hefur á síðustu árum aukið álag á starfsfólk víða í almannaþjónustu og bitnað á fjárfestingarstigi hins opinbera. Innviðaskuld eykst, og var mikil fyrir, sem eykur rekstrarkostnað ríkisins og dregur úr getu samfélagsins til að standa undir verðmætasköpun til framtíðar. Íslenska ríkið er fast í vítahring vanfjármögnunar sem verður að rjúfa. Í umfjöllun um einstök málefnasvið að aftan má finna fjölmörg dæmi um slíka þróun þar sem vísbendingar eru um að grunnhlutverki ríkisins, að veita fólkinu í landinu öryggi í víðum skilningi, sé ekki sinnt með ásættanlegum hætti.
Samfylkingin talar ekki fyrir töfralausnum heldur gerlegum breytingum sem hægt er að koma í framkvæmd í öruggum skrefum á tveimur kjörtímabilum. Enda veit fólk að það tekur sinn tíma að lyfta innviðum landsins upp um flokk og skilur að arðbærar fjárfestingar kalla á aukin fjárútlát í fyrstu sem borga sig upp á löngum tíma. Gera þarf hlutina í réttri röð og Samfylkingin er óhrædd við að tala um fjármögnun ríkissjóðs.
Fjárfestingarstig hefur verið of lágt hér miðað við önnur lönd of lengi. Líkt og farið er yfir í umfjöllun um málefnasvið 11 Samgöngur hefur fjárfesting í samgönguinnviðum verið langt undir meðaltali OECD-ríkja undanfarinn áratug. Áhersla Samfylkingarinnar á að lyfta fjárfestingum í samgöngum aftur upp í meðaltal OECD-ríkja fyrir árið 2030 útheimtir að framlög ríkisins fari úr 0,5% í 1% af vergri landsframleiðslu á þeim tíma. Sú aukning fjárfestingarstigs ríkisins verður því um 0,5% af landsframleiðslu þegar hún er að fullu komin til framkvæmda. Ef aðstæður í efnahagslífi leyfa verður hægt að fjármagna hluta slíkra framkvæmda með skuldsetningu, enda um fjárfestingu að ræða en ekki rekstrarkostnað sem kallar á stöðugar viðbótartekjur í ríkissjóð.
Þá hefur Samfylkingin lagt fram tveggja kjörtímabila áætlun um að koma á almennum auðlindagjöldum í sjávarútvegi, fiskeldi, orkuvinnslu og ferðaþjónustu í útspili sínu sem nefnist „Krafa um árangur“. Bein áhrif á tekjuhlið ríkisins eru áætluð um 0,75% af vergri landsframleiðslu, til viðbótar við núverandi tekjur, þegar auðlindagjöld eru að fullu komin til framkvæmda. Munar þar mestu um hærra veiðigjald í sjávarútvegi með þrepaskiptingu til að hlífa smærri útgerðum og um auðlindagjald með aðgangsstýringu í ferðaþjónustu. Þá er gert ráð fyrir að tekjur af fiskeldi í sjó og orkuvinnslu fari vaxandi á þeim tíma sem um ræðir.
Þá er ljóst að snúa þarf við tekjurýrnun ríkissjóðs sem orðið hefur undanfarin ár en ófjármagnaðar skatta- og gjaldalækkanir hafa fjarlægt hátt í 50 milljarða kr. út úr almannaþjónustu. Tekjur af því að loka „ehf.-gatinu“ svokallaða, þ.e. að koma í veg fyrir að aðilar í rekstri geti ranglega skráð launatekjur sem fjármagnstekjur, gætu orðið hátt í 10 milljarðar kr. árlega. Þá ber að skoða bankaskatt í tengslum við samkeppni á fjármálamarkaði.
Styrking heilbrigðisþjónustu, líkt og fjallað er um í útspili Samfylkingarinnar sem nefnist „Örugg skref í heilbrigðis- og öldrunarmálum“, krefst fjárfestingar í stafvæðingu og innviðum í heilbrigðiskerfinu til að koma í veg fyrir að rekstrarkostnaður vindi upp á sig og til að hægt sé að bæta starfsaðstæður. Til að lyfta innviðum landsins upp um flokk, hvort sem er á sviði heilbrigðis- eða samgöngumála, þarf að horfast í augu við að útgjöld ríkisins til málaflokkanna þurfa að aukast á tímabili og þau útgjöld verður að fjármagna til að koma í veg fyrir efnahagslegt ójafnvægi. Stóra spurningin verður þó með hvaða hætti slíkri skattlagningu verður dreift en áhersla Samfylkingarinnar verður á réttláta skattlagningu, á það að viðbótartekjum ríkisins verði sannarlega varið til fjárfestingar í innviðum þjóðarinnar og á það að styrkja sameiginleg kerfi okkar.
Skattalækkun sem skilar nokkrum þúsundum króna á mánuði til fólks eykur ekki lífsgæði ef afleiðing hennar er verri almannaþjónusta, hærra húsnæðisverð og auknar launakröfur sem leka út í verðlag og skapa verðbólgu. Í raun má segja að skattalækkanir undangenginna ára hafi fuðrað upp vegna verri almannaþjónustu og hækkandi verðlags. Nauðsynlegt er að ræða hvernig fjármagna á samtryggingu og samspil þjónustu, verðlags og lífskjara í breiðara samhengi í stað þess að einblína á skattprósentu hverju sinni.
Mestu skiptir þó að hér náist árangur í því að auka framleiðni í hagkerfinu og þar með hagvöxt á mann með auknum umsvifum í sjálfbæru atvinnulífi. Mikilvægt er að stjórnvöld leggi áherslu á hagvöxt á mann og aukin lífsgæði fremur en hraðan hagvöxt sem er keyrður áfram af vinnuaflsfrekum atvinnugreinum líkt og hér hefur verið raunin. Nauðsynlegt er að innviðir haldi í við þróun. Samfylkingin hefur sett fram varfærnislegt markmið um 0,15% viðbótarhagvöxt á mann á ári næsta áratug í útspili sínu sem nefnist „Krafa um árangur“ samhliða aðgerðum til að styrkja framleiðni og verðmætasköpun í landinu. Aukin verðmætasköpun gæti þannig skilað 1,5% hærri landsframleiðslu á mann árið 2035 en ella og um þriðjungur af þeirri upphæð myndi skila sér til ríkissjóðs. Tekjuauki ríkisins yrði þá um 0,5% af landsframleiðslu og yrðu það viðbótartekjur í ríkissjóð upp á meira en 20 milljarða kr. á ári ef miðað er við landsframleiðslu ársins 2023.
Nánar er fjallað um aðferðir til að ná því marki í fyrrnefndu útspili, „Kröfu um árangur“, þar sem lagt er til að sett verði á laggirnar Atvinnustefnuráð Íslands sem fylgi eftir atvinnustefnu fyrir Ísland. Ráðið verði sjálfstætt, hafi ráðgefandi hlutverk, vinni þvert á ráðuneyti og leggi í sífellu mat á stöðu atvinnugreina, framleiðni, sjálfbærni hagvaxtar og áhrif á vinnumarkað og innviði.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: „Krafa um árangur“ (Samfylkingin 2024).
Umfjöllun um nokkur málefnasvið.
02 Dómstólar.
Dómstólasýslan vakti athygli fjárlaganefndar á því að auka þyrfti framlög til málefnasviðsins á gildistíma fjármálaáætlunar þar sem talsvert vantaði upp á fjárheimildir í fjárlögum vegna héraðsdómstóla til að standa undir rekstrarkostnaði. Að sama skapi þyrfti að hækka fjárfestingarheimildir svo að hægt yrði að innleiða stafrænar umbreytingar hjá dómstólum í samræmi við stefnu dómstóla og stjórnvalda. Í fjármálaáætlun þeirri sem hér um ræðir er aftur á móti gert ráð fyrir aðhaldsráðstöfunum á málefnasviðinu á næstu árum. Telur dómstólasýslan að ekki sé mögulegt að bregðast við vanfjármögnun héraðsdómstóla og boðaðri aðhaldskröfu nema með því að fækka dómurum um tvo til þrjá og/eða leggja niður a.m.k. einn einmenningsdómstól. Annar minni hluti bendir á að vanfjármögnun réttarkerfisins hefur verið algengt stef á tíma þessarar og fyrri ríkisstjórnar. Svo virðist sem áfram verði litið fram hjá stöðunni.
07 Nýsköpun, rannsóknir og þekkingargreinar.
Jákvæð breyting hefur orðið á umfangi nýsköpunar- og þekkingargreina í landinu á undanförnum árum og er um mikilvæga stoð í útflutningi að ræða. Á tímum heimsfaraldurs var auknu fjármagni tímabundið ráðstafað til endurgreiðslna vegna rannsóknar- og þróunarkostnaðar. Nú hefur verið ákveðið að festa umrædda aukningu í sessi samkvæmt fjármálaáætlun þeirri sem hér um ræðir og búist við því að um 25 milljarðar kr. verði greiddir út vegna slíkra endurgreiðslna undir lok tímabilsins. Námu slíkar endurgreiðslur 3,6 milljörðum kr. fyrir fimm árum. Samhliða auknu umfangi endurgreiðslna, sem munar verulega um í bókhaldi ríkissjóðs, hefur þó ekki farið fram fullnægjandi eftirlit með framkvæmd úrræðisins. OECD hefur kallað eftir því að umgjörð endurgreiðslna af þessu tagi verði styrkt til að koma í veg fyrir misnotkun. Fjárlaganefnd hefur beðið um upplýsingar frá Skattinum um dreifingu endurgreiðslna en takmarkaðar upplýsingar hafa fengist þar sem um helmingur fyrirtækja er flokkaður þannig að hann tilheyri óskilgreindri atvinnugrein.
Athygli vekur að stór hluti af aðhaldsaðgerðum til að koma til móts við kjarasamninga á tímabili fjármálaáætlunar er „sparnaður“ vegna aukins eftirlits með umræddum endurgreiðslum sem nemur um 2 milljörðum kr. árlega til ársins 2029. Ráðherra málaflokksins gat þó ekki sagt til um það með hvaða hætti slíkur sparnaður myndi koma til né um það hvernig eftirliti væri háttað og vísaði á fjármála- og efnahagsráðuneyti. Fjármála- og efnahagsráðuneyti fjallaði aftur á móti ekkert um útfærslu slíks sparnaðar og engin áætlun hefur verið birt um eftirlit með úrræðinu.
Annar minni hluti vekur athygli á því að á sama tíma og fjárheimildir í tengslum við endurgreiðslur vegna rannsókna- og þróunarkostnaðar hafa stóraukist á síðustu árum hefur fjármagn sem veitt er til grunnrannsókna á lið 7.10 farið minnkandi. Um er að ræða grunnrannsóknir sem eru ekki aðeins mikilvægur hlekkur íslenskrar nýsköpunar heldur jafnframt undirstaða í framhaldsnámi innan íslenskra háskóla.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: Háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneyti.
08 Sveitarfélög og byggðamál.
Ljóst er að enn vantar umtalsverða fjármuni í málaflokk fatlaðs fólks ef marka má umsagnir sveitarfélaga. Reykjavíkurborg telur að þrátt fyrir viðbótarframlag sem hafi borist í tvígang frá ríki til sveitarfélaga til að rétta af vanfjármögnun málaflokksins sé enn þörf á frekari fjármögnun. Er það mat sveitarfélaga að til framtíðar þurfi að hækka útsvar um allt að 1% til að takast á við fyrirsjáanlega uppbyggingu í málaflokknum.
Þá skortir stórkostlega fjármögnun til skóla vegna móttöku flóttafólks og hafa sveitarfélög áhyggjur af fjármögnun farsældarlaga á næstu árum.
09 Almanna- og réttaröryggi.
Alvarlegt ákall kom frá Fangelsismálastofnun við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 2023 og sams konar umræða átti sér stað um stöðu Landhelgisgæslu Íslands við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 2024. Við umræddum áköllum var tímabundið brugðist en undirliggjandi rekstur stofnananna er enn gríðarlega þungur og enn fyrnast alvarleg brot því að fangelsiskerfið getur ekki tekið við fólki í afplánun. Stór liður í hagræðingu ríkissjóðs nú er frestun uppbyggingar á húsi viðbragðsaðila sem hefur verið talinn lykilþáttur í styrkingu almannavarna landsins á viðsjárverðum tímum. Þá hefur róðurinn verið þungur hjá lögreglunni í mörg ár en hljóðið í stéttinni hefur nú versnað verulega.
Fjárlaganefnd bárust harðorðar umsagnir um fjármögnun lögreglu á tímabili fjármálaáætlunar. Almenn aðhaldskrafa hefur verið gerð til lögreglu sem ekki hefur verið gerð til annarrar framlínustarfsemi ríkisins. Í umsögn Félags yfirlögregluþjóna um fjármálaáætlun kemur fram að innan lögreglunnar „brenni nær allir endar“. Fjöldi lögreglumanna á Íslandi er nú svipaður og fyrir árið 1990 þrátt fyrir að fólki í landinu hafi fjölgað um 60%. Þá blasa fordæmalausar áskoranir nú við lögreglu á Íslandi enda hefur öryggisumhverfi í Evrópu breyst mikið á skömmum tíma. Auknum verkefnum lögreglu á sviði hryðjuverka, alvarlegrar brotastarfsemi og kynferðisafbrota hefur verið mætt með því að færa til í innra skipulagi. Stöðugildum í útkallslöggæslu hefur fækkað, allt of fáir lögreglumenn eru nú á vakt og aðeins um helmingur þeirra eru útskrifaðir lögreglumenn að jafnaði. Ástæðan er einfaldlega fjárskortur.
Ljóst er að pólitískar ákvarðanir undanfarinn áratug hafa grafið undan grundvallarhlutverki ríkisins sem er að tryggja réttaröryggi í landinu. Nú er ljóst að meiri hluti fjárlaganefndar hefur lagt fram breytingartillögu um að felld verði brott aðhaldskrafa gagnvart lögreglu. Um jákvætt skref er að ræða en 2. minni hluti setur spurningarmerki við málsmeðferðina, enda tekur meiri hlutinn sérstaklega fram að um stefnumótandi ákvörðun sé að ræða. Hver tekur slíka ákvörðun? Eftir að ríkisstjórnin lagði fram fjárhagsramma sinn er það á ábyrgð hvers fagráðherra að forgangsraða innan þess ramma. Dómsmálaráðuneyti fer þá leið að halda til streitu aðhaldskröfu gagnvart lögreglu á tímabilinu svo að svigrúm sé til annarra verkefna á málefnasviðinu. Þótt 2. minni hluti styðji niðurfellingu aðhaldskröfu heils hugar er ljóst að meiri hlutinn ætlar ekki að fjármagna breytingartillögur sínar. Engin tekjutillaga kemur á móti og felur umrædd breyting því í sér að það slaknar á aðhaldi ríkisfjármála. Enginn ætlar að axla ábyrgð á þeirri aðgerð. Rétt hefði verið að slík ákvörðun hefði verið tekin hjá ráðuneyti og innan ríkisstjórnar sem hluti af stærri mynd þar sem litið hefði verið til fjármögnunar aðgerðarinnar. Heildarmynd tapast þegar svona verklag er viðhaft en um kunnuglegt stef er að ræða eins og fjallað var um að framan.
11 Samgöngu- og fjarskiptamál.
Framkvæmdastopp hefur einkennt tíð ríkisstjórnar Vinstri grænna, Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks. Til marks um það má benda á að engin jarðgöng voru grafin í tíð fyrri ríkisstjórnar og fjárfesting í samgönguinnviðum er enn allt of lág. Alþjóðlegur samanburður á fjárfestingu í samgönguinnviðum sýnir að frá árinu 2008 hefur Ísland verið langt undir meðaltali OECD-ríkja. Upp úr aldamótum var Ísland yfir meðallagi enda tífalt strjálbýlla en meðalríki í OECD. Alþjóðlegur gagnagrunnur OECD sýnir samanburð fyrir árabilið 2000– 2021 á línuriti að aftan.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: „Krafa um árangur“ (Samfylkingin 2024).
Samfylkingin lagði áherslu á það í útspili sínu sem nefnist „Krafa um árangur“ að ná fjárfestingu aftur upp í 1% af landsframleiðslu, sem er meðaltal OECD-ríkja, og halda henni þar.
Samantekt á gögnum frá Vegagerðinni, úr samgönguáætlun, úr fjárlögum fyrir fyrri ár og úr fjármálaáætlun sem hér er til umfjöllunar sýnir enn aðra mynd. Þar er tekið tillit til nýfjárfestinga og viðhalds í samgöngum á Íslandi. Merkja má mun miðað við alþjóðleg gögn sem vitnað var til, einna helst í tengslum við árin 2020 og 2021 þar sem fjárfesting mælist hærri samkvæmt innlendum gögnum. Skýr mynd blasir við engu að síður. Næstu ár verður fjárfesting í samgönguinnviðum langt undir 1% markinu, meðaltali OECD-ríkja, samkvæmt fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: Samantekt 2. minni hluta úr gögnum Vegagerðarinnar, samgönguáætlun, fjármálaáætlun og fjárlögum.
13 Sjávarútvegur og fiskeldi.
Á fundum nefndarinnar kom fram að engin stefnumótandi ákvörðun hefði verið tekin um breytingar á veiðigjaldi á tímabili áætlunarinnar þrátt fyrir að í inngangi fjármálaáætlunar stæði að gert væri ráð fyrir „tekjuaukningu af endurskoðun á veiðigjaldi á tímabili áætlunarinnar“. Hvorki fjármála- og efnahagsráðuneyti né matvælaráðuneyti gátu veitt upplýsingar um hvers konar tekjuaukning þetta væri eða á hvaða forsendum hún væri reiknuð.
14 Ferðaþjónusta.
Fram kom á fundum fjárlaganefndar að enga fjármögnun væri að finna í fjármálaáætlun fyrir aðgerðaáætlun menningar- og viðskiptaráðherra, sem fer með ferðamál, á sviði ferðaþjónustu sem samþykkt var á Alþingi fyrr í vor. Þá kom fram í skriflegu svari frá menningar- og viðskiptaráðuneyti að ekki væri gert ráð fyrir neinni viðbótargjaldtöku gagnvart greininni á tímabili áætlunar eða breytingu á henni heldur áframhaldi á núverandi fyrirkomulagi gistináttaskatts.
15 Orkumál og 17 Umhverfismál.
Ljóst er af umfjöllun um orku- og umhverfismál að takmörkuð framför verður í þeim málaflokki á tímabili fjármálaáætlunar ef fram fer sem horfir. Fjárheimildir standa svo til í stað allt tímabilið þótt vitað sé af stórum skuldbindingum fram undan á sviði náttúruvár og loftslagsmála. Enga viðbót virðist vera að finna til að fjármagna aðgerðaáætlun í loftslagsmálum og ekki neina aðlögunaráætlun. Ekki er gert ráð fyrir viðbótarfjármagni vegna kaupa á losunarheimildum sem stefnir í að Ísland þurfi að fjárfesta í á næstu árum.
Á sviði náttúruvár er erfitt að sjá að einhverja viðbót sé að finna ef efla á viðbragð og bætist það þá við niðurskurð á fjárfestingarheimildum ríkisstjórnarinnar til uppbyggingar á nýju húsnæði fyrir viðbragðsaðila á sviði almannavarna.
18 Menningarmál.
Á fundum fjárlaganefndar kom fram að Þjóðarópera, sem stofna skal á yfirstandandi löggjafarþingi, væri fjármögnuð í fjármálaáætlun. Aftur á móti væri staða fjármögnunar í menningarmálum með þeim hætti að ef tryggja ætti framgang áforma menningar- og viðskiptaráðherra um hækkun listamannalauna þyrfti verulegan niðurskurð á móti innan málaflokksins. Svo gæti farið að skera þyrfti niður menningarsjóðakerfið til að fjármagna listamannalaun miðað við þær forsendur sem birtast í fjármálaáætlun. Annar minni hluti getur ekki skilið þessa stöðu með öðrum hætti en að breytingar á listamannalaunum séu í raun ófjármagnaðar á næstu árum.
Annar minni hluti bendir á að eftir að fjárlaganefnd afgreiddi fjármálaáætlun kom fram í fréttum að fresta ætti samþykkt Þjóðaróperu fram á haust. Nú heldur menningar- og viðskiptaráðherra því fram að Þjóðarópera verði enn betur sett ef hún bíður samþykktar því að ráðherra muni biðja um 800 millj. kr. til viðbótar fyrir næstu fjármálaáætlun fyrir árin 2026–2030. Hér er reynt að hylma yfir það að fjármögnun verkefnisins hefur augljóslega ekki verið tryggð og er það gert með því að vitna til framtíðaráætlana. Annar minni hluti vekur athygli á því að fjármálaáætlun á ekki að breytast á hverju einasta ári heldur á þar að sýna fram á langtímastefnumótun. Hér er um algengan málflutning ráðherra ríkisstjórnarinnar að ræða, sér í lagi ráðherra Framsóknarflokksins, nefnilega að til standi að fjármagna verkefni enn betur næst.
23 Sjúkrahúsþjónusta.
Í nýbirtri skýrslu Ríkisendurskoðunar um fjármögnun og áætlanagerð Landspítala kemur fram að heilbrigðisráðuneyti hafi lagt fram tillögu við vinnslu fjármálaáætlunar um 2,3% raunvöxt í samræmi við tillögur Landspítala. Sú tillaga fékkst ekki samþykkt af fjármálaráðuneyti. Raunvöxtur endurspeglar lýðfræðilega þróun, aukna hjúkrunarþyngd og aukna eftirspurn eftir þjónustu. Í fjármálaáætlun er því gert ráð fyrir að spítalinn fái 1,8% raunvöxt árlega á tímabili fjármálaáætlunar. Þess ber að geta að í fjárlögum fyrir árið 2022 fékk spítalinn í raun engar greiðslur vegna raunvaxtar þar sem upphæðin var nýtt til að koma til móts við betri vaktavinnutíma. Þá miðuðust greiðslur lengi vel við 1,5% raunvöxt árin áður. Því er ljóst að undirliggjandi rekstur hefur verið vanfjármagnaður og leitt af sér þrönga stöðu innan spítalans ef marka má mat heilbrigðisráðuneytis og Landspítala um að raunvöxtur sé sannarlega 2,3%.
Þá kemur fram í skýrslu Ríkisendurskoðunar, líkt og í umsögn og kynningu Landspítala fyrir fjárlaganefnd, að fjárveiting hafi hingað til ekki dugað til að mæta þjónustutengdri framleiðslu (DRG). Árið 2023 vantaði um 700 millj. kr. til Landspítala frá Sjúkratryggingum Íslands miðað við raunframleiðslu samkvæmt DRG-kerfi. Kemur þessi staða til vegna þess að „potturinn“ sem greitt er úr fyrir umframframleiðslu er ekki nógu stór. Spítalinn gerir ráð fyrir því að ófjármögnuð umframframleiðsla geti orðið nálægt 5% á yfirstandandi ári. Heilbrigðisráðuneyti segir að bæta eigi 800 millj. kr. við DRG-pottinn á næsta ári og 200 millj. kr. árlega til loka tímabils áætlunarinnar sem gæti dugað til að loka því gati miðað við forsendur Landspítala fyrir yfirstandandi ár.
Samkvæmt upplýsingum frá heilbrigðisráðuneyti bætast 1,5 milljarðar kr. við málefnasviðið á næsta ári en viðbótin kemur til vegna nýrra verkefna á sviði spítalaþjónustu og bætir því ekki undirliggjandi rekstur.
Annar minni hluti vill vekja sérstaka athygli á alvarlegri stöðu hinna ýmsu innviða í heilbrigðisþjónustu ef marka má umsögn og kynningu Landspítala og skýrslu Ríkisendurskoðunar. Þar kemur fram að fjárfestingarframlög vegna húsnæðis, tækja og búnaðar hafi staðið í stað árum saman. Undirrituð fjallaði um stöðuna í nefndaráliti um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2024. Fjárfestingarþörf gæti verið hátt í 9 milljarðar kr. á tímabili fjármálaáætlunar samkvæmt Landspítala vegna húsnæðis sem Nýr Landspítali mun ekki sinna.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: Umsögn Landspítala.
Sömu sögu er að segja varðandi tækjakaup sem hafa verið vanrækt í áraraðir en nú er svo komið að um 16 milljarða kr. vantar til tækjakaupa næstu fimm ár samkvæmt mati Landspítala sem ekki er gert ráð fyrir í áætlunum stjórnvalda.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: Umsögn Landspítala.
Þá er ekki að sjá neina viðbót á tímabili fjármálaáætlunar í tengslum við aukna stafvæðingu sjúkrahúsþjónustu. Landspítali metur sem svo að viðbótarþörf umfram núverandi fjárheimildir á tímabili fjármálaáætlunar sé um 3 milljarðar kr.
Allt eru þetta verkefni sem ættu að draga úr rekstrarkostnaði sjúkrahúsþjónustu til langs tíma. Um 70% af útgjöldum Landspítala eru laun og launatengdur kostnaður og því ljóst að til mikils er að vinna ef dregið verður úr álagi á starfsfólk með aukinni stafvæðingu, betri tækjum og viðeigandi húsnæði. Skýr svör hafa borist frá heilbrigðisráðuneyti um að ekki sé gert ráð fyrir auknum fjármunum á tímabili fjármálaáætlunar til að fjármagna umrædda innviðaskuld á sviði stafvæðingar, húsnæðis og tækjabúnaðar.
Áfram verður sjúkrahúsþjónustu í landinu gert ókleift að færa sig úr spennitreyju vanfjármögnunar og laða til sín starfsfólk í heppilegt vinnuumhverfi því að ekki er vilji til að fjármagna fjárfestingu í kerfinu. Rekstrarkostnaður vindur því endalaust upp á sig.
Til viðbótar birtast athugasemdir frá Landspítala um skort á fjármagni til sérnáms fyrir lækna hér á landi sem gengur í berhögg við stefnu stjórnvalda um að styðja við mönnun í heilbrigðisþjónustu. Ljóst er að margir læknar stunda nú sérnám erlendis og ílendast jafnvel þar í vinnu eftir útskrift. Um mikilvægan starfskraft er að ræða sem íslenskt heilbrigðiskerfi gæti notið bæði meðan á námi stendur og eftir útskrift.
Samfylkingin gaf út útspil sem nefndist „Örugg skref í heilbrigðis- og öldrunarmálum“ haustið 2023. Þar snúa helstu áhersluatriði m.a. að því að auka fjármagn í fjárfestingarhluta heilbrigðiskerfisins, og auðvelda þannig heilbrigðisstarfsfólki að eyða meiri tíma með sjúklingum, og að því að styrkja fjármögnun sérnáms í landinu.
25 Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta.
Annar minni hluti vekur athygli á því að enn er óljóst hvaða áhrif nýtt fyrirkomulag uppbyggingar hjúkrunarheimila mun hafa á byggingarhraða heimilanna annars vegar og á kostnað ríkisins af uppbyggingu þeirra hins vegar. Svo virðist sem greiðslur vegna reksturs heimilanna verði óbreyttar í nýju fyrirkomulagi en rekstraraðilar hafa lengi kvartað undan því að daggjöld dugi ekki fyrir rekstrarkostnaði. Ekki er ljóst af lestri fjármálaáætlunar hvort fjármagn til reksturs hjúkrunarheimila eða endurhæfingarúrræða dugi til að mæta launahækkunum á komandi árum eins og fram kemur í umsögn Samtaka fyrirtækja í velferðarþjónustu.
Leiguleiðin nýja á að tryggja að fjármagn verði til svo að sinna megi viðhaldi en óljóst er af þeim gögnum sem fjárlaganefnd bárust hvernig ný leið á að auka skilvirkni í málaflokknum. Fjármagn sem áður hafði verið sótt um í „fjárfestingu“ til uppbyggingar nýrra hjúkrunarheimila er nú sett til hliðar en á móti kemur nýtt fjármagn í „leigu“. Aftur á móti er enn verið að byggja heimili samkvæmt eldra fyrirkomulagi með uppsöfnuðum fjárheimildum sem rötuðu ekki út undanfarin ár. Í fjármálaáætlun er þó ekki gert ráð fyrir fjármagni til að semja um svipaða „leiguleið“ við eldri heimili og óljóst hvernig sá kostnaður þróast.
Annar minni hluti vekur athygli á mikilvægi þess að nefndinni berist betri upplýsingar varðandi meðferð fjármuna eftir nýrri leiguleið og gagnsærri upplýsingar varðandi kostnað sem sýni svart á hvítu hvernig viðhaldskostnaði er mætt, hvernig kostnaður birtist í bókum ríkisins og samanburð við fyrra byggingarfyrirkomulag.
27 Örorka og málefni fatlaðs fólks og 28 Málefni aldraðra.
Farið var yfir „sparnaðaraðgerðir“ á sviði örorku til að mæta kjarasamningum í inngangi nefndarálits þessa. Til viðbótar ber að nefna að stór forsenda í nýju örorkufrumvarpi ríkisstjórnarinnar felur í sér aukna atvinnuþátttöku öryrkja sem njóta örorkulífeyris að hluta. Þrátt fyrir þá kerfisbreytingu sem frumvarpinu er ætlað að stuðla að hefur Öryrkjabandalag Íslands (ÖBÍ) bent á að svo virðist sem engu eða afar takmörkuðu fjármagni eigi að verja á tímabili fjármálaáætlunar til að styðja við umrædda atvinnuþátttöku öryrkja. ÖBÍ segir að áætla megi að fjöldi þeirra sem njóti örorkulífeyris að hluta verði á bilinu 5.000–6.000 manns árið 2029. Í fjármálaáætlun segir að fjölga eigi starfstækifærum í samstarfi við atvinnulíf fyrir fólk sem hefur skerta starfsgetu úr 347 í 580 árin 2023–2029. Er það í engu samræmi við áætlaðan fjölda þeirra sem þurfa á hlutastarfi að halda. Miðað við þá fjárveitingu sem er að finna í fjármálaáætlun fylgir umræddri breytingu því óöryggi fyrir þann hóp öryrkja sem nýtur örorkulífeyris að hluta á næstu árum.
Engar breytingar er að merkja á sviði eldra fólks á tímabili fjármálaáætlunar nema breyttar forsendur um að auknar fjármagnstekjur eldra fólks búi til „sparnað“ á tímabilinu miðað við fyrri forsendur. Sá sparnaður býr til svigrúm fyrir útgjöld vegna kjarasamningsaðgerða ríkisstjórnarinnar.
31 Húsnæðis- og skipulagsmál.
Að framan var vakin athygli á því að til stæði að leggja niður vaxtabótakerfið og spara þannig 8 milljarða kr. á tímabili fjármálaáætlunar til að skapa svigrúm fyrir kjarasamningaaðgerðir. Í þeim aðgerðapakka má finna 6 milljarða kr. vaxtabótagreiðslu á yfirstandandi ári. Annar minni hluti tekur undir þau sjónarmið að vaxtabótakerfið sé ekki skynsamlegt kerfi til frambúðar enda er það í raun niðurgreiðsla á fjármagnskostnaði til fjármálafyrirtækja. Jafnframt tekur 2. minni hluti undir sjónarmið fjármála- og efnahagsráðuneytis um að vaxtabótakerfið geti ýtt undir skuldsetningu. Vandinn er hins vegar sá að ef húsnæðisverð er enn hátt og fer hækkandi á tímabili fjármálaáætlunar vegna þess að uppbygging mætir ekki eftirspurn, og eftirspurn er áfram sterk vegna vinnuaflsfrekrar atvinnustefnu, þá getur reynst erfitt að afnema kerfið með öllu. Forsenda þess að afnema eftirspurnartengdar aðgerðir á húsnæðismarkaði er að framboðsaðgerðir skili árangri.
Ríkisstjórnin eykur stofnframlög á fyrri hluta áætlunarinnar í tengslum við kjarasamningaaðgerðir, sem er jákvætt skref. Það verður þó að teljast hæpið að staðan á íbúðamarkaði og vaxtakjör verði orðin svo góð eftir tvö ár að hægt verði að afnema vaxtastuðning að öllu leyti. Vissulega er hægt að taka þá pólitísku ákvörðun að draga úr umræddum stuðningi þótt vaxtabyrði verði enn þung, sér í lagi meðal ungs fólks sem skuldar jafnan einna mest.
Annar minni hluti bendir á að engin haldgóð rök eru fyrir því að lækka stofnframlög verulega árið 2028 enda ekkert sem bendir til þess að hægt sé að stuðla að uppbyggingu 1.000 óhagnaðardrifinna íbúða á ári með ódýrari hætti eftir árið 2027 en nú. Frá árinu 2016 hafa 3.486 íbúðir verið byggðar með stofnframlögum sem nema 24 milljörðum kr. Ef kostnaður við uppbyggingu væri enn sá sami og á tímabilinu 2016–2023 fæli það í sér að kostnaður við 1.000 íbúðir væri um 7 milljarðar kr. af hálfu ríkisins. Augljóst er að sá kostnaður er um þessar mundir mun hærri en þegar fyrirkomulaginu var fyrst komið á sökum hærra aðfangaverðs og launahækkana. Stofnframlög verða 7,3 milljarðar kr. árið 2025, 7,6 milljarðar kr. árið 2026 og 9,5 milljarðar kr. árið 2027. Eftir það lækka framlög í 3,6 milljarða kr. á ári. Við þetta bætast hlutdeildarlán sem yrðu að hækka verulega á seinni hluta tímabilsins ef viðhalda ætti uppbyggingargetu upp á 1.000 íbúðir á ári sem hið opinbera hefur aðkomu að. Hlutdeildarlán kalla þó ekki á bein fjárútlát á vegum ríkissjóðs heldur auknar lántökuheimildir.
Annar minni hluti vill í þessu samhengi vekja athygli á varnaðarorðum fjármálaráðs um ógagnsæið sem felst í eiginfjárframlögum ríkissjóðs og verkefni sem fara í gegnum efnahagsreikning ríkissjóðs. Umrædd framlög lenda fyrir neðan strik í þeim skilningi að ekki sjást merki um þau á gjaldahlið nema að takmörkuðu leyti. Á þetta m.a. við um hlutdeildarlánin. Þó hér sé um lán að ræða, en ekki eiginfjárframlög, kallar fyrirkomulagið á aukna lánsfjárþörf ríkissjóðs tímabundið. Lánsfjárþörf eykur umsvif ríkisins í efnahagslífinu og hefur þannig bein áhrif á þenslu þótt umsvifin mælist ekki í aðhaldsstigi eins og það birtist í afkomu ríkissjóðs.
Að lokum vill 2. minni hluti vekja athygli á umsögn Þroskahjálpar um fyrirkomulag stofnframlaga í tengslum við uppbyggingu á húsnæði fyrir fatlað fólk. Landssamtökin Þroskahjálp reka Húsbyggingarsjóð (HBS) sem hefur það markmið að greiða fyrir því að sveitarfélög standi betur og fyrr við lagalegar skuldbindingar sínar um að sjá fötluðu fólki fyrir hentugu húsnæði fyrir leigugjald sem það ræður við. Í lögum frá árinu 2016, sem hafa það að markmiði að fjölga íbúðum á almennum markaði fyrir tekjulágt fólk og fólk sem þarf sérstakan stuðning, er kveðið á um að húsnæði geti verið fjármagnað með stofnframlögum frá sveitarfélögum og viðbótarframlagi frá ríkinu sem nemur allt að 34% af kaupverði. Skilyrði er þó að húsnæðið standi undir sér og að leigan megi ekki vera hærri en sem nemur 25% af heildartekjum leigjandans. Íbúðin á þannig að vera sjálfbær og leiga á að standa undir öllum kostnaði.
Tekjur fólks sem nýtur örorkulífeyris hafa aftur á móti þróast með þeim hætti að 25% af heildartekjum leigjandans duga alls ekki fyrir þeim kostnaði sem standa þarf undir samkvæmt skilyrðum stofnframlaga. Snýr þetta m.a. að gjöldum fyrir rekstur og viðhald. Hefur þetta leitt til þess að HBS hefur þurft að falla frá kaupum á húsnæði fyrir skjólstæðinga sína. Annar minni hluti vekur athygli á nauðsyn þess að reglur um stofnframlög verði endurskoðaðar til að tryggja að framlög nýtist sannarlega til að styðja við viðkvæma hópa í samfélaginu.
Alþingi, 10. júní 2024.
Kristrún Frostadóttir.
