Ferill 830. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1905  —  830. mál.
2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um breytingu á hafnalögum, nr. 61/2003 (gjaldtaka, rafræn vöktun o.fl.).

Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.

    Nefndin fjallaði um málið og fékk á sinn fund gesti frá innviðaráðuneyti, Samtökum atvinnulífsins, Persónuvernd, Vesturbyggð, Samtökum verslunar og þjónustu, Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi, Landhelgisgæslu Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Hafnasambandi Íslands.
    Nefndinni bárust níu umsagnir sem eru aðgengilegar á síðu málsins á vef Alþingis auk álitsgerðar og minnisblaðs frá innanríkisráðuneyti.
    Um efni frumvarpsins að öðru leyti vísast til greinargerðar með því.

Umfjöllun nefndarinnar.
Afmörkun hafnasvæða (2. gr.).
    Í umsögnum Vesturbyggðar, Umhverfisstofnunar og Sambands íslenskra sveitarfélaga og Hafnasambands Íslands til nefndarinnar er m.a. fjallað um 2. gr. frumvarpsins, um afmörkun hafnarsvæða.
    Með 2. gr. frumvarpsins er lagt til að í hafnarreglugerð skuli, þegar kveðið er á um stærð og takmörk hafnarsvæðis á sjó og landi, afmarka sérstaklega fjögur svæði en ekki eitt hafnarsvæði á sjó líkt og nú tíðkast. Eigendur hafna skuli samkvæmt ákvæðinu afmarka hvert og eitt svæði þegar þeir gera tillögu til ráðuneytis um hafnarreglugerð.
    Samband íslenskra sveitarfélaga og Hafnasamband Íslands vísa til þess í umsögn sinni að umrædd fjögur svæði geti skarast. Þannig geti þjónustusvæði hafna náð inn á hafnarsvæði farþegaskipa svo dæmi sé tekið. Í umsögninni er lagt til að skýrt komi fram í ákvæðinu að tilgreind svæði geti verið skilgreind sem fleiri en ein tegund svæðis. Þá kemur fram að einnig þurfi að taka af allan vafa um að gjaldtökuheimildir hafna nái til allra svæðanna enda geti þau verið að veita þjónustu á þeim öllum. Lagt er til að Vegagerðin útbúi leiðbeiningar til hafnarstjórna um hvernig fjórskipt hafnarsvæði eigi að líta út og að ákvæði um frest til að uppfæra hafnarreglugerðir til samræmis við nýtt ákvæði um afmörkun hafnarsvæða verði breytt þannig að frestur verði gefinn til 1. janúar 2026 í stað 1. janúar 2025.
    Í umsögn Vesturbyggðar er bent á að í skýringum við 2. gr. frumvarpsins þar sem fjallað er um afmörkun skipulagssvæða á sjó komi fram að tryggja þurfi að hafnarsvæði gangi ekki inn á svæði sem skilgreind eru í lögum um skipulag haf- og strandsvæða, nr. 88/2018, til að koma í veg fyrir vafa um skipulagsvald. Í því samhengi er bent á að skipulag um haf- og strandsvæði taki við utan 115 m frá stórstraumsfjöruborði og geti hafnarsvæði verið skilgreind á þeim svæðum samkvæmt staðháttum og eldri lögum. Það eigi við um Tálknafjarðarhöfn þar sem lög um skipulag haf- og strandsvæða hafi skipulagt stóran hluta af skilgreindu hafnarsvæði Tálknafjarðarhafnar. Bent er á að slíkir árekstrar í skipulagi geti valdið óvissu um stöðu hafnarinnar og ljóst sé að skilgreina þurfi hafnarsvæði að nýju þar sem sambærilegir staðhættir séu. Slík staða geti valdið réttaróvissu um ábyrgð hafnarstjórnar.
    Þá bendir Umhverfisstofnun á í umsögn sinni að í 2. gr. frumvarpsins séu sett fram tvö ný hugtök, þ.e. mengunarlögsaga hafnarsvæða og skipulagssvæði á sjó, en í 14. gr. laga um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004, er vísað til hafnarsvæðis eins og það er skilgreint í 7. tölul. 3. gr. laganna.
    Í minnisblaði innviðaráðuneytis til nefndarinnar kemur fram að umræddar breytingar séu m.a. lagðar til í þeim tilgangi að gera mörk hafnarsvæða skýrari svo að auðveldara sé að færa þau á sjókort. Þá sé tilgangur þess að kveða á um afmörkun tiltekinna svæða að skýra valdheimildir á umræddum svæðum, heimildir til gjaldtöku á hverju svæði fyrir sig og tryggja samræmi við önnur lög þar sem skilgreindum hafnarsvæðum sleppir. Einkum sé verið að tryggja að hafnarsvæði séu ekki skilgreind með þeim hætti að þau nái til svæða sem skilgreind eru samkvæmt lögum um skipulag haf- og strandsvæða, nr. 88/2018. Með ákvæðinu á ætíð að vera ljóst hvar skipulagsvaldið liggur. Með því að kveða á um að eigendur hafna afmarki í hafnarreglugerð það svæði þar sem þjónusta hafnar er veitt verði skýrara hvar mörkin liggja. Að því er varðar skörun mismunandi svæða og gjaldtökuheimildir er tekið fram að ekki sé gert ráð fyrir að mismunandi svæði séu afmörkuð þannig að eitt svæði taki við af öðru. Fremur er um það að ræða að mörg svæði geti í raun verið á sama fleti en verið sjálfstæð svæði þrátt fyrir skörun. Í minnisblaðinu er vísað til þess að næst höfninni sjálfri geti öll svæðin verið á sama stað en fjær verði svæðin afmarkaðri, þar sem gera megi ráð fyrir að þjónustusvæði nái lengst út og þannig tryggt að hafnir veiti þar þá þjónustu sem svæðið krefst. Að því er varðar gjaldtöku þá gildir afmörkun þjónustusvæðis. Þá er í minnisblaðinu tekið undir það sjónarmið að rétt sé að Vegagerðin veiti leiðbeiningar um afmörkun hafnarsvæða og einnig að framlengja megi frest til að skila ráðuneytinu endurskoðaðri hafnarreglugerð að því er varðar afmörkun svæðanna til 1. janúar 2026.
    Af 2. gr. hafnalaga er ljóst að innviðaráðherra fer með yfirstjórn hafnamála og annast Samgöngustofa og Vegagerðin þátt ríkisins samkvæmt lögunum og hafa eftirlit með framkvæmd þeirra. Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til að kveða sérstaklega á um það í lögum að Vegagerðin veiti leiðbeiningar um afmörkun hafnarsvæða en beinir því til innviðaráðherra að hlutast til um að slíkar leiðbeiningar verði útbúnar. Þá telur meiri hlutinn ekki tilefni til að leggja til breytingar á ákvæði frumvarpsins um afmörkun hafnarsvæða.
    Hvað breytingar á 11. gr. frumvarpsins varðar, um frest til að skila ráðuneytinu endurskoðaðri hafnarreglugerð, vísast til umfjöllunar síðar um breytingartillögur meiri hlutans.

Rafræn vöktun í höfnum (4. gr.).
    Í umsögnum Landhelgisgæslu Íslands, Persónuverndar, Sambands íslenskra sveitarfélaga og Hafnasambands Íslands og Vesturbyggðar til nefndarinnar er m.a. fjallað um 4. gr. frumvarpsins, um rafræna vöktun í höfnum.
    Í umsögn Landhelgisgæslu Íslands er því fagnað að tillit hafi verið tekið til athugasemda stofnunarinnar í fyrri umsögnum varðandi rafræna vöktun í höfnum og er það talið til bóta að heimilt verði að miðla upplýsingum rafrænt til tiltekinna aðila í tengslum við lögbundin verkefni þeirra.
    Persónuvernd bendir í umsögn sinni á að þegar sé til staðar heimild í lögum sem rafræn vöktun á hafnarsvæðum geti stuðst við, þ.e. samkvæmt almennum reglum um slíka vöktun í lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Jafnframt geti vinnsla persónuupplýsinga vegna vöktunarinnar fallið undir heimild til vinnslu sem telst nauðsynleg í þágu lögmætra hagsmuna auk annarra heimilda persónuverndarlaga sem tilgreindar eru í umsögninni. Þá bendir Persónuvernd á mikilvægi þess að lög sem veita heimild til rafrænnar vöktunar séu skýr. Í því sambandi er vakin athygli á misræmi milli orðalags ákvæðisins og athugasemda við ákvæðið í greinargerð með frumvarpinu þar sem ákvæðið heimili rafræna miðlun upplýsinga til notenda hafna en í greinargerð til almennings. Persónuvernd telji ljóst að orðalagið „notendur hafna“ geti ekki náð til alls almennings heldur aðeins þeirra sem nýta þá þjónustu sem þar er veitt.
    Samband íslenskra sveitarfélaga og Hafnasamband Íslands leggja áherslu á að miðlun verði heimil til notenda hafna í rauntíma á opnu vefsvæði, enda notendur hafna óskilgreindur hópur líkt og vegfarendur. Um mikilvægt öryggisatriði sé að ræða fyrir notendur hafna til að geta fylgst með skipum og aðstæðum hverju sinni.
    Vesturbyggð leggur til í umsögn sinni að bætt verði við ákvæði um rafræna vöktun heimild til að veita Fiskistofu og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun aðgang að rafrænni vöktun hafna þegar um fjarvigtun er að ræða.
    Í minnisblaði innviðaráðuneytis til nefndarinnar kemur m.a. fram að með ákvæði um rafræna vöktun í höfnum sé lagt til að stjórnir hafna fái heimild til að vakta hafnarsvæði rafrænt og miðla upplýsingum til lögreglu, Landhelgisgæslu Íslands, tollgæslu Skattsins, rannsóknarnefndar samgönguslysa og vaktstöðvar siglinga. Þá verði heimilt að miðla upplýsingum til notenda hafna í öryggisskyni. Þá kemur fram að ákvæðið sé lagt til í þeim tilgangi að styrkja lagastoð fyrir miðlun persónuupplýsinga sem til verða við slíka vöktun. Megintilgangur þess að kveða á um heimildina í hafnalögum nú sé að veita skýra lagaheimild fyrir miðlun persónuupplýsinga til þeirra aðila sem tilteknir eru í ákvæðinu í tengslum við lögbundin verkefni þeirra. Ráðuneytið gerir ráð fyrir því að sveitarfélög framkvæmi mat á áhrifum vöktunarinnar á persónuvernd í samræmi við persónuverndarlöggjöfina og sé það sveitarfélaganna að tryggja að rafræn vöktun á vefsvæði hafnanna sé í samræmi við reglur um persónuvernd. Í tengslum við tillögu þess efnis að einnig verði heimilt að miðla upplýsingum til Fiskistofu og Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar telur ráðuneytið óþarft að kveða á um slíkt í hafnalögum. Í því sambandi er bent á heimildir Fiskistofu samkvæmt lögum um Fiskistofu, nr. 36/1992, sbr. breytingar sem gerðar voru á þeim lögum með lögum nr. 85/2022.
    Meiri hlutinn tekur undir framangreind sjónarmið og telur ekki tilefni til að leggja til breytingar á ákvæði frumvarpsins um rafræna vöktun.

Eldisgjald (6. gr.).
    Í umsögnum Sambands íslenskra sveitarfélaga og Hafnasambands Íslands, Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi, Vesturbyggðar og Samtaka atvinnulífsins er m.a. fjallað um 6. gr. frumvarpsins um eldisgjald.
    Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga og Hafnasambands Íslands er lagt til að ákvæðinu verði breytt þannig að aflagjald verði lagt á eldisfisk og eldisseiði en ekki eldisgjald. Vísað er til þess að samkvæmt 17. gr. hafnalaga, nr. 61/2003, skuli greiða aflagjald. Skortur sé á rökstuðningi í frumvarpinu fyrir því að annars konar gjald eigi að gilda fyrir eldisfisk og eldisseiði og því er lagt til breytt orðalag ákvæðisins þar sem miðað verði við heildaraflaverðmæti.
    Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi benda í umsögn á að hafnir hafi til þessa byggt sértæka gjaldtöku á fiskeldisfyrirtæki á ákvæði um aflagjald, þ.e. e-lið 1. tölul. 2. mgr. 17. gr. laganna. Áhöld hafi verið uppi um lögmæti slíkrar gjaldtöku á þeim grundvelli þar sem heimildin nái samkvæmt orðanna hljóðan til afla sjávarútvegsfyrirtækja en ekki til eldisfisks frá fiskeldisfyrirtækjum. Vísað er til dóms Héraðsdóms Vestfjarða í máli E-196/2020. Bent er á að ágreiningur um töku aflagjalds nái ekki til annarra heimilda hafna til töku hafnargjalda af eldisfyrirtækjum. Ágreiningur hafi ekki verið um aðrar gjaldtökuheimildir hafna á grundvelli 17. gr. hafnalaga, svo sem skipagjöld, vörugjöld, hafnsögugjöld og leigugjöld. Til staðar sé heimild til töku vörugjalds í 17. gr. hafnalaga og telji samtökin engan mun á eldisgjaldi og heimild til töku vörugjalds. Sömu grundvallarsjónarmið um álagningu þjónustugjalda eigi við um samræmi milli gjaldtöku og kostnaðar við að veita þjónustuna. Þau telji ávinning af sértækri gjaldtökuheimild af eldisfiski óljósan og jafnvel engan og einnig að skapað geti misskilning í framkvæmd að höfnum sé heimilt að ákvarða álagningu eldisgjalds á öðrum forsendum en eigi við um vörugjald.
    Í umsögn Vesturbyggðar kemur fram að eldisgjald af eldisfiski í sjókvíum geti skapað óvissu í rekstri hafna ef það er sett í hendur hverrar hafnar fyrir sig að ákveða á hvaða grunni eldisgjald er ákveðið, eins og fram kemur í umfjöllun um 6. gr. frumvarpsins í greinargerð. Vesturbyggð leggur til að kveðið verði skýrt á um að eldisgjald miðist við aflaverðmæti þeirra sjávarafurða sem umskipað er, lestaðar eru eða losaðar í höfnum. Lagt er til að skilgreint verði sérstakt hlutfall af aflaverðmæti þar sem miðað verði við minnst 0,7% og mest 3,0% af heildarverðmæti miðað við meðaltal alþjóðlegs markaðsverðs á atlantshafslaxi fyrir þann mánuð sem slátrun fer fram.
    Samtök atvinnulífsins tilgreina í umsögn sinni að skýra þurfi gjaldtökuheimildir hafna til að taka gjald fyrir þjónustu fiskeldisfyrirtækja. Samtökin árétta hins vegar mikilvægi þess að gjaldtakan verði fyrirsjáanleg og byggð á traustum grunni þannig að fyrirtæki á sviði fiskeldis get tekið tillit til hennar í áætlanagerð sinni.
    Í minnisblaði innviðaráðuneytis til nefndarinnar kemur m.a. fram að hafnir hafi fram til þessa byggt gjaldtöku sína vegna starfsemi fiskeldisfyrirtækja við lestun og losun eldisfisks í höfnum á ákvæði um aflagjald, þ.e. e-lið 1. tölul. 2. mgr. 17. gr. hafnalaga. Í ákvæðinu segi að höfnum sé í gjaldskrá heimilt að innheimta aflagjald af sjávarafurðum sem umskipað er, lestaðar eru eða losaðar í höfnum. Sé gjaldið innheimt skal það vera minnst 1,25% og mest 3% af heildaraflaverðmæti. Ráðuneytið vísar til þess að þegar þessu ákvæði hefur verið beitt í framkvæmd hafa ekki ávallt verið notuð þau viðmið um hlutfall heildaraflaverðmætis sem nefnd eru í ákvæðinu, heldur stuðst við lægri prósentutölu. Með frumvarpinu er lagt til að við 17. gr. hafnalaga bætist nýr stafliður um eldisgjald af eldisfiski í sjókvíum. Gjöld samkvæmt þessum staflið skulu greidd af þeim sem rækta eldisfiskinn sem fer um höfn hverju sinni. Um afmarkað gjald sé að ræða sem nær ekki til annarrar starfsemi fiskeldisfyrirtækja. Í tengslum við sjónarmið umsagnaraðila um að miða skuli gjaldtöku af eldisfiski við ákvæði um aflagjald og að miðað skuli við aflaverðmæti telur ráðuneytið að reynsla síðustu ára hafi sýnt að þörf er á sérstöku ákvæði um gjaldtöku af eldisfiski.
    Ráðuneytið tiltekur, að því er varðar afmörkun gjaldgrunnsins, að þjónustuveitandinn reikni út þann gjaldagrunn sem gjaldið er byggt á. Er það eðli þjónustugjalda að þeim er ætlað að standa straum af kostnaði við veitingu þeirrar þjónustu sem innheimt er fyrir. Að því er varðar sjónarmið umsagnaraðila um að þegar sé til staðar heimild til töku vörugjalds er tekið fram að einhverjir þættir í starfsemi fiskeldisfyrirtækja kunni að falla undir heimild til töku vörugjalds, þ.e. gjaldtökuheimildir geti mögulega skarast í einhverjum tilvikum. Ekki sé hægt að fullyrða að öll þjónusta sem tengist fiskeldisfyrirtækjum falli undir vörugjaldsheimild og því mikilvægt að kveða sérstaklega á um heimild til gjaldtöku af eldisfiski. Þá telur ráðuneytið rétt að það sé sett í hendur hverrar hafnar fyrir sig að ákveða á hvaða grunni gjald er ákveðið.
    Meiri hlutinn tekur undir framangreind sjónarmið og telur ekki tilefni til að leggja til breytingar á ákvæði frumvarpsins um eldisgjald. Meiri hlutinn áréttar að frumvarpið er ekki tilkomið vegna nýlegs dómsmáls heldur byggist frumvarpið á grunni frumvarps sem lagt var fram á 151. löggjafarþingi (þskj. 855, 509. mál) sem ekki náði fram að ganga en innihélt sambærilegt ákvæði um eldisgjald.
    Meiri hlutinn beinir því til ráðherra að taka til athugunar hvort unnt sé að útfæra ákvæði um eldisgjald þannig að gjaldstofn miðist við verðmæti eldisfisks, áþekkt því sem mælt er fyrir um í e-lið 1. tölul. 2. mgr. 17. gr hafnalaga um aflagjald.

Skírteini fyrir hafnsögumenn (7. gr.).
    Í ákvæðinu er m.a. fjallað um skilyrði sem einstaklingur þarf að fullnægja til þess að geta öðlast skírteini til að vera hafnsögumaður skipa. Meðal þeirra skilyrða er að vera 25-69 ára að aldri. Í kafla 2.6. í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að í III. kafla laga um vaktstöð siglinga, nr. 41/2003, sé kveðið á um hafnsögu og leiðsögu. Ákvæði þessa kafla eru að mestu leyti óbreytt frá ákvæðum sem var að finna í lögum um leiðsögu skipa, nr. 34/1993, sem voru felld úr gildi með lögum nr. 41/2003. Talið sé rétt að ákvæði um hafnsögu sé að finna í hafnalögum. Í frumvarpinu eru því ekki lagðar til efnislegar breytingar á framangreindu aldursskilyrði.
    Meiri hlutinn telur engu að síður tilefni fyrir ráðherra að kanna hvort tilefni sé til að gera breytingar á framangreindum lagabálkum og fella úr gildi aldursskilyrðið en önnur hæfniskilyrði standi óbreytt.

Kæruheimild vegna gjaldskrárákvarðana (9. gr.).
    Í umsögnum Samtaka fyrirtækja í ferðaþjónustu, Samtaka verslunar og þjónustu og Vegagerðarinnar er m.a. fjallað um 9. gr. frumvarpsins, um kæruheimildir vegna gjaldskrárákvarðana og m.a. gerðar athugasemdir við að þær verði kæranlegar til Samgöngustofu. Í kafla 2.5. í greinargerð með frumvarpinu kemur m.a. fram að í 1. mgr. 27. gr. hafnalaga, nr. 61/2003, segi að notendum hafna sé heimilt að skjóta ákvörðunum hafnarstjórna samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, öðrum en gjaldskrárákvörðunum, til Samgöngustofu. Í minnisblaði innviðaráðuneytis til nefndarinnar kemur fram að ráðuneytið telji rétt skref að ákvarðanir samkvæmt hafnalögum verði kæranlegar til Samgöngustofu. Samgöngustofa sé stofnun með mikla sérfræðiþekkingu og sinni úrskurðum í kærumálum meðal annars á grundvelli loftferðalaga.
    Meiri hlutinn tekur undir framangreind sjónarmið og telur kærurétt vegna gjaldskrárákvarðana ekki skertan með framangreindri breytingu.

Breytingartillögur.
Aðgangsbann að höfnum (a-liður 7. gr.).
    Nefndin fjallaði um a-lið 7. gr. frumvarpsins um aðgangsbann að höfnum í ljósi umsagnar Landhelgisgæslu Íslands. Í umsögninni er lagt til að upplýsa beri hafnaryfirvöld og Landhelgisgæslu Íslands um það þegar mælt hefur verið fyrir um aðgangsbann tiltekins skips eða skipa að höfnum. Mikilvægt sé að hafnaryfirvöld og viðbragðsaðilar séu upplýstir. Í minnisblaði innviðaráðuneytis til nefndarinnar er tekið undir framangreind sjónarmið. Meiri hlutinn tekur undir framangreint og leggur til breytingartillögu þess efnis að Samgöngustofu beri að upplýsa viðeigandi hafnaryfirvöld og Landhelgisgæslu Íslands um aðgangsbann skipa að höfnum.

Vísun til leiðsögumanna (b-liður 7. gr.).
    Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga og Hafnasambands Íslands til nefndarinnar kemur fram að í b-lið 7. gr. frumvarpsins sé vísað til leiðsögumanna en ákvæðið eigi aðeins við um hafnsögumenn. Í minnisblaði innviðaráðuneytis kemur fram að um villu sé að ræða og leggur meiri hlutinn því til breytingu á frumvarpinu í samræmi við framangreint.

Afmörkun hafnasvæða (11. gr.).
    Með vísan til umfjöllunar nefndarinnar að framan um 2. gr. frumvarpsins telur meiri hlutinn rétt að leggja til þá breytingu á 11. gr. frumvarpsins að eigendur hafna skuli senda ráðuneytinu endurskoðuð ákvæði í hafnarreglugerðum um stærð og takmörk hafnarsvæða í sjó eigi síðar en 1. janúar 2026 í stað 1. janúar 2025.

    Lögð er til lagatæknileg breyting á 6. gr. sem þarfnast ekki skýringar.

    Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði  samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

     1.      Í stað „4. málsl.“ í b-lið 6. gr. komi: 3. málsl.
     2.      Við 7. gr.
                  a.      Við a-lið bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Samgöngustofu ber að upplýsa viðeigandi hafnaryfirvöld og Landhelgisgæslu Íslands um aðgangsbann skipa að höfnum.
                  b.      Í stað orðsins „leiðsögumann“ í 2. mgr. b-liðar komi: hafnsögumann.
     3.      Í stað ártalsins „2025“ í 11. gr. komi: 2026.

Alþingi, 14. júní 2024.

Bjarni Jónsson, form.	Halla Signý Kristjánsdóttir, frsm.	Vilhjálmur Árnason.
Ingibjörg Isaksen.	Njáll Trausti Friðbertsson.	Orri Páll Jóhannsson.