Ferill 1160. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1914 — 1160. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á ýmsum lögum vegna launa þjóðkjörinna fulltrúa og embættismanna (hækkun launa).
Frá forsætisráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um laun forseta Íslands, nr. 10/1990.
1. gr.
II. KAFLI
Breyting á lögum um þingfararkaup alþingismanna og þingfararkostnað, nr. 88/1995.
2. gr.
III. KAFLI
Breyting á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011.
3. gr.
Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 3. gr. og 3. mgr. 16. gr. skulu laun forsætisráðherra og annarra ráðherra hækka um 66.000 kr. á mánuði frá og með 1. júlí 2024 í stað hlutfallslegrar hækkunar samkvæmt ákvæðunum hinn 1. júlí 2024. Laun ráðuneytisstjóra í forsætisráðuneytinu hækka um 66.000 kr. á mánuði frá og með 1. júlí 2024 í stað hækkunar samkvæmt ákvæðunum hinn 1. júlí 2024 og þar af skal hækkun fyrir yfirvinnu og álag sem starfinu fylgir nema 17.378 kr. á mánuði. Laun annarra ráðuneytisstjóra hækka um 66.000 kr. á mánuði frá og með 1. júlí 2024 í stað hækkunar samkvæmt ákvæðunum hinn 1. júlí 2024 og þar af skal hækkun fyrir yfirvinnu og álag sem starfinu fylgir nema 16.476 kr. á mánuði.
IV. KAFLI
Breyting á lögum um dómstóla, nr. 50/2016.
4. gr.
Þrátt fyrir ákvæði 4. mgr. 44. gr. skulu laun forseta Hæstaréttar, varaforseta Hæstaréttar, annarra hæstaréttardómara, forseta Landsréttar, varaforseta Landsréttar, annarra landsréttardómara, dómstjórans í Reykjavík, varadómstjórans í Reykjavík, dómstjóra utan Reykjavíkur og annarra héraðsdómara hækka um 66.000 kr. á mánuði frá og með 1. júlí 2024 í stað hlutfallslegrar hækkunar samkvæmt ákvæðinu hinn 1. júlí 2024. Þar af skal hækkun fyrir yfirvinnu og álag sem starfinu fylgir nema 17.303 kr. á mánuði hjá forseta Hæstaréttar, 16.028 kr. á mánuði hjá varaforseta Hæstaréttar, 16.441 kr. á mánuði hjá öðrum hæstaréttardómurum, 17.378 kr. á mánuði hjá forseta Landsréttar, 16.750 kr. á mánuði hjá varaforseta Landsréttar, 17.174 kr. á mánuði hjá öðrum landsréttardómurum, 18.702 kr. á mánuði hjá dómstjóranum í Reykjavík, 14.401 kr. á mánuði hjá varadómstjóranum í Reykjavík, 17.299 kr. á mánuði hjá dómstjórum utan Reykjavíkur og 14.782 kr. á mánuði hjá öðrum héraðsdómurum.
V. KAFLI
Breyting á lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008.
5. gr.
Þrátt fyrir ákvæði 1. og 4. mgr. 20. gr., 4. mgr. 22. gr. og 7. mgr. 24. gr. skulu laun ríkissaksóknara, vararíkissaksóknara, annarra saksóknara hjá ríkissaksóknara, héraðssaksóknara, varahéraðssaksóknara, saksóknara sem stýrir skrifstofu eða sviði, annarra saksóknara hjá héraðssaksóknara og lögreglustjóra hækka um 66.000 kr. á mánuði frá og með 1. júlí 2024 í stað hlutfallslegrar hækkunar samkvæmt ákvæðunum hinn 1. júlí 2024. Þar af skal hækkun fyrir yfirvinnu og álag sem starfinu fylgir nema 16.441 kr. á mánuði hjá ríkissaksóknara, 14.307 kr. á mánuði hjá vararíkissaksóknara, 16.276 kr. á mánuði hjá öðrum saksóknurum hjá ríkissaksóknara, 16.268 kr. á mánuði hjá héraðssaksóknara, 15.468 kr. á mánuði hjá varahéraðssaksóknara, 16.276 kr. á mánuði hjá saksóknara sem stýrir skrifstofu eða sviði, 16.276 kr. á mánuði hjá öðrum saksóknurum hjá héraðssaksóknara, 13.200 kr. á mánuði hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu, 13.198 kr. á mánuði hjá lögreglustjóranum á Suðurnesjum, 18.173 kr. hjá lögreglustjóranum í Vestmannaeyjum og 21.999 kr. á mánuði hjá öðrum lögreglustjórum.
VI. KAFLI
Breyting á lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 92/2019.
6. gr.
VII. KAFLI
Breyting á lögum um stéttarfélög og vinnudeilur, nr. 80/1938.
7. gr.
8. gr.
Greinargerð.
Frumvarpið er samið í forsætisráðuneytinu og í fjármála- og efnahagsráðuneytinu.
Hinn 1. júlí ár hvert skulu laun tiltekinna starfa samkvæmt sérákvæðum í lögum taka breytingum sem nemur meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár sem reiknað er af Hagstofu Íslands. Í þessum hópi eru þjóðkjörnir fulltrúar (forseti Íslands og alþingismenn), ráðherrar, dómarar, saksóknarar, lögreglustjórar, ráðuneytisstjórar, seðlabankastjóri, varaseðlabankastjórar og ríkissáttasemjari. Fyrirkomulag þetta var sett á fót með lögum nr. 79/2019, um breytingu á ýmsum lögum vegna brottfalls laga um kjararáð, nr. 130/2016.
Lög nr. 79/2019 eru að meginstefnu til byggð á tillögum starfshóps sem ríkisstjórn Íslands skipaði, að höfðu samráði við heildarsamtök á vinnumarkaði, um málefni kjararáðs í janúar 2018. Ákvörðun um að laun, samkvæmt sérákvæðum í lögum, eigi að taka hlutfallslegum breytingum samkvæmt tölum Hagstofunnar byggist á tillögu og niðurstöðu fyrrgreinds starfshóps. Helstu röksemdir hópsins fyrir því fyrirkomulagi voru að með því yrðu mælikvarðar og tímamörk endurskoðunar á launum umræddra aðila öllum ljós. Jafnframt voru röksemdirnar þær að þeir sem launin þiggja gætu þannig áttað sig á því hvernig endurskoðun verður háttað og ríkissjóður gæti auk þess áætlað útgjöld vegna launanna á skipulegan hátt.
Með lögum nr. 79/2019 er mælt fyrir um það í ýmsum lögum að laun samkvæmt sérákvæðum í lögum taki breytingum 1. júlí ár hvert. Breytingin fer samkvæmt hlutfallslegri breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár, sem Hagstofa Íslands reiknar og birtir fyrir 1. júní ár hvert. Við mat á launabreytingum aflar Hagstofan skýrslna og gagna sem hún telur nauðsynleg og gerir jafnframt eigin kjararannsóknir eftir því sem hún telur þörf á. Við launaafgreiðslu fyrir júlí uppfærir Fjársýsla ríkisins síðan krónutölufjárhæð til samræmis við tölur Hagstofunnar. Með dómi Hæstaréttar frá 22. desember 2023 í máli nr. 39/2023 varð niðurstaða dómsins sú að hækkun launa þessara aðila eigi að miðast við launavísitölu ríkisstarfsmanna. Hagstofa Íslands hefur nú birt niðurstöðu fyrir næstliðið almanaksár (2023), ásamt uppfærslu fyrir fyrri ár miðað við dóm Hæstaréttar, sem er 8% hækkun til viðmiðunar fyrir 1. júlí 2024.
Fjármála- og efnahagsráðherra skipaði í nóvember 2023 starfshóp um mögulegar breytingar á gildandi fyrirkomulagi æðstu embættismanna. Starfshópurinn á að setja fram tillögur um aðra valkosti en nú gilda ásamt ábendingum um helstu lagabreytingar sem tillögurnar kalla á. Verkefni starfshópsins er m.a. að leggja mat á gildandi viðmið þeirra sem fá laun ákvörðuð samkvæmt lögum með tilliti til mögulegra breytinga á gildandi viðmiði. Samkvæmt skipunarbréfi var starfshópnum ætlað að ljúka umfjöllun um þennan þátt fyrir 1. febrúar sl. með áfangaskýrslu en umfang verksins hefur reynst meira en áætlað var í upphafi. Nú er gert ráð fyrir því að starfshópurinn skili áfangaskýrslu í júní. Einnig á starfshópurinn að leggja mat á gildandi fyrirkomulag launa forstöðumanna og mögulegar breytingar á því og hvernig því verði vel fyrir komið og í traustu horfi til framtíðar.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Með lögum nr. 79/2019 var launafyrirkomulag tiltekinna hópa lögfest. Samkvæmt lögunum eru laun forseta Íslands, alþingismanna og ráðherra, ráðuneytisstjóra, dómara, saksóknara, lögreglustjóra, seðlabankastjóra, varaseðlabankastjóra og ríkissáttasemjara ákveðin sem fjárhæð í krónum. Launin skulu taka breytingum 1. júlí ár hvert í samræmi við breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár, samkvæmt útreikningum Hagstofu Íslands en með dómi Hæstaréttar hafa laun hækkað til samræmis við launavísitölu ríkisstarfsmanna. Fjársýsla ríkisins annast útborgun launa til samræmis við þetta.
Frá því fyrir dóm Hæstaréttar höfðu laun frá gildistöku laga nr. 79/2019 þeirra sem taka laun samkvæmt sérákvæðum í lögum hækkað fimm sinnum, um 5,9% (2019), 2,7% (2020), 5,1% (2021), 6,9% (2022) og 2,5% (2023) og nemur uppsöfnuð hækkun samtals 25,3%. Meðaltalshækkun reglulegra launa ríkisstarfsmanna á árinu 2022 samkvæmt viðmiði og útreikningum Hagstofunnar var 6% og samkvæmt launavísitölu ríkisstarfsmanna er hækkunin 8% vegna ársins 2023 og munu laun þess hóps sem frumvarpið nær til að óbreyttu hækka um það hlutfall hinn 1. júlí nk.
Vegna dóms Hæstaréttar hinn 22. desember 2023 miðast viðmið hækkunar við launavísitölu ríkisstarfsmanna og meðfylgjandi tafla sýnir uppfærslu fyrir fyrri ár miðað við dóminn:
| Viðmiðunarár | Eftir lagasetningu Alþingis og dóm Hæstaréttar | Launavísitala ríkisstarfsmanna |
Greiðsluár |
| 2018 | 6,3 | 6,3 | 2019 |
| 2019 | 3,4 | 3,4 | 2020 |
| 2020 | 6,2 | 6,2 | 2021 |
| 2021 | 10,8 | 10,8 | 2022 |
| 2022 | 2,5 | 7,1 | 2023 |
Taflan sýnir breytingu launa í % ár hvert. Hækkun kemur til framkvæmda 1. júlí ári eftir viðmiðunarár. Launavísitala ríkisstarfsmanna viðmiðunarárið 2023 er 8,0% samkvæmt Hagstofu Íslands og munu laun þessara aðila að óbreyttum lögum hækka í samræmi við það.
Í lok mars 2023 náðust rammasamningar milli opinberra launagreiðenda og bandalaga opinbers starfsfólks, sem kjarasamningar við stéttarfélög á opinberum vinnumarkaði hafa byggst á. Þeir fólu í sér samkomulag um framlengingu á kjarasamningum til eins árs þar sem viðræðum um önnur atriði en launalið var frestað. Útfærsla kjarasamninga var sambærileg því sem samið var um á almennum vinnumarkaði sem fól í sér blöndu krónutölu- og prósentuhækkana auk hámarks krónutöluhækkana.
Meginforsenda kjarasamninga á almennum vinnumarkaði í ár er eins og á árinu 2023 sambland af krónutölu- og prósentuhækkunum. Í kjarasamningum SA við samflot VR, LÍV og iðn- og tæknifólks var til að mynda kveðið á um 6,75% almenna hækkun með 66.000 kr. þaki en launataxtar hækkuðu töluvert meira. Kjarasamningar á almennum vinnumarkaði, sem undirritaðir voru í mars sl., eru á sams konar nótum að því leyti að hækkanir launataxta voru hlutfallslega meiri en almennar hækkanir. Eðli krónutöluhækkana, þar á meðal samninga um hámarksfjárhæðir, er að starfsfólk sem er á lægri launum fær hlutfallslega meiri hækkanir en starfsfólk á hærri launum. Þessi útfærsla leiðir af sér að hlutfallslegar hækkanir hærra launaðra hópa voru lægri en þeirra sem hafa lægri laun líkt og var raunin í útfærslu opinberra launagreiðenda á lífskjarasamningunum, sem samið var um árið 2019.
Með frumvarpi þessu er lagt til að laun þeirra sem taka laun samkvæmt lagaákvæðum hækki um 66.000 kr. á mánuði í stað 8%. Með krónutöluhækkun er horft til þeirrar krónutöluhækkunar í kjarasamningum sem gerðir voru viðmiðunarárið 2023, þ.e. næstliðið almanaksár, sem getur numið allt frá 1,7% upp í 4,5% hækkun fyrir þennan hóp, en að meðaltali 3,5% hækkun miðað við dreifingu launa yfir hópinn. Með þessari hækkun er gengið fram með góðu fordæmi á tímum hárrar verðbólgu og vaxta.
3. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarpið mælir fyrir um að hækkun launa samkvæmt gildandi ákvæðum tiltekinna laga komi ekki til framkvæmda hinn 1. júlí 2024 heldur skuli hækkun launa þann dag nema 66.000 kr. á mánuði. Ráðstöfun þessari er því ætlað að gilda um hækkanir 1. júlí 2024.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Löggjafinn hefur áður gripið inn í launasetningu þessara aðila sem hér um ræðir, m.a. með lögum um breytingu á ýmsum lögum til samræmis við verðbólgumarkmið Seðlabanka Íslands, nr. 52/2023. Þá var það mat ríkisstjórnarinnar að forsvaranlegt hafi verið og í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar að eitt skyldi látið yfir alla þjóðkjörna fulltrúa og æðstu embættismenn ganga. Það er mat ríkisstjórnarinnar að sömu sjónarmið eigi við hér og að forsvaranlegt sé og í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar að eitt sé látið yfir alla þjóðkjörna fulltrúa og æðstu embættismenn ganga hverra laun eru ákveðin með lögum. Hér sé mikið í húfi þar sem sanngjarnt sé og eðlilegt að ráðamenn og æðstu embættismenn taki á sig minni hækkun en til stóð. Þannig verði tryggt að hækkun launa þessara aðila skapi ekki aukinn verðbólguþrýsting. Er þá horft til þess að aðstæður eru þannig að afar brýnt er að þeir sem njóta bestu launakjara hjá ríkinu gangi á undan með góðu fordæmi og axli ábyrgð á að stöðva verðbólguþróun sem gæti orðið mjög skaðleg fyrir samfélagið allt. Þessi skerðing á launum viðkomandi miðað við það sem annars hefði orðið sé hófleg og því fari fjarri að hún rýri á nokkurn hátt virðingu þeirra embætta sem í hlut eiga.
Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, skal með lögum ákveða greiðslur af ríkisfé til forseta lýðveldisins og er óheimilt að lækka þær á kjörtímabili hans. Um ástæður fyrir þessu ákvæði segir í lögskýringargögnum að því sé ætlað að hindra að fjárhagslegum þvingunaraðstæðum verði beitt gegn forseta eða Alþingi reyni eftir á með þessum hætti að ná sér niðri á forseta. „Með fyrirmælunum er einungis verndaður réttur forseta til sömu krónutölu og hann í upphafi hafði, en engan veginn tryggt, að kaupmáttur krónunnar haldist óbreyttur,“ segir í athugasemdum með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sem lagt var fram í neðri deild Alþingis í janúar 1944. Ákvæði frumvarpsins dregur úr þeirri hækkun launa sem forseti lýðveldisins hefði ella fengið en lækkar þau ekki. Verður því að telja að það standist gagnvart 2. mgr. 9. gr. stjórnarskrár eins og hún er orðuð og skýrð í lögskýringargögnum.
Ákvæði 2., 59., 61. og 70. gr. stjórnarskrárinnar byggjast á því að dómarar skuli vera sjálfstæðir í störfum sínum. Það er m.a. hlutverk dómstóla að hafa eftirlit með hinum tveimur þáttum ríkisvaldsins, þ.e. löggjafarvaldinu og framkvæmdarvaldinu, sem kallar á að dómstólarnir séu í sem ríkustum mæli óháðir þeim. Þessar grunnreglur réttarríkisins hafa verið skýrðar þannig, m.a. í dómaframkvæmd hér á landi, að ákvörðun launa og kjara dómara verði að taka mið af kröfu um sjálfstæði dómstóla. Í dómi héraðsdóms Reykjavíkur frá 19. desember 2006, í máli nr. E-1939/2006, reyndi á lagasetningu þar sem ákvörðun kjaradóms um hækkun launa embættismanna var numin úr gildi. Íslenska ríkið tapaði málinu og var þar vísað til þess að löggjafinn hefði með sérgreindum hætti hlutast til um löglega ákvörðun þar til bærs aðila. Dómnum var ekki áfrýjað.
Í dómi Hæstaréttar frá 22. desember 2023 í máli nr. 39/2023 taldi rétturinn að íslenska ríkinu hefði ekki verið heimilt að víkja frá fyrri framkvæmd nema sýnt hefði verið fram á að hún hefði verið bersýnilega í ósamræmi við gildandi lög. Hæstiréttur taldi það val íslenska ríkisins í upphafi að miða við launavísitölu ríkisstarfsmanna ekki vera í bersýnilegu ósamræmi við efni 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019 eða lögskýringargögn, enda væri orðalag ákvæðisins um það viðmið sem lagt skyldi til grundvallar ekki skýrt. Hefði umrædd breyting á stjórnsýsluframkvæmd því ekki verið heimil að óbreyttum lögum samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar. Komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að sú ákvörðun að breyta því viðmiði sem lá til grundvallar árlegum útreikningi hlutfallslegrar breytingar á launum dómara væri ólögmæt. Þá væri ljóst að ákvarðanir íslenska ríkisins um að dómari skyldi endurgreiða hluta greiddra launa og um lækkun á launum dómarans fyrir júní 2022 sæktu efni sitt og forsendur til lögmætis ákvörðunar um að breyta viðmiði til grundvallar árlegri uppfærslu launa. Komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að þær væru einnig ólögmætar. Þá væri ákvörðun um að krefja dómarann um endurgreiðslu greiddra launa í ósamræmi við meginreglur kröfuréttar. Með dómi Hæstaréttar var því viðurkennt að þær þrjár ákvarðanir íslenska ríkisins sem málshöfðun dómarans beindist að væru ólögmætar.
Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 79/2019 er vitnað í skýrslu starfshóps sem undirbjó lagabreytingarnar. Sjálfstæði dómstóla sé grundvallaratriði í réttarríki og kjör þeirra þurfi að vera nægjanlega góð til að tryggja að þeir verði ekki öðrum háðir. Þar segir jafnframt að í ljósi stöðu dómara sé lagt til að starfskjör dómara verði ákvörðuð í lögum með fastri krónutölufjárhæð. Ekki sé æskilegt að framkvæmdarvaldið komi að ákvörðun launa og starfskjara dómara.
Feneyjanefnd Evrópuráðsins hefur í mörgum álitum fjallað um þessar grunnreglur sem eru sameiginlegar Evrópuríkjum og endurspeglast meðal annars í 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, dómum Mannréttindadómstóls Evrópu og stjórnskipun aðildarríkja Evrópuráðsins. Í einu slíku áliti nefndarinnar (CDL-AD(2010)038) er varðaði fyrirhugaðar lagabreytingar í Norður-Makedóníu, sjá einnig CDL-Pl(2019)008 (Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges) segir að sums staðar sé bannað samkvæmt stjórnarskrá að lækka laun dómara. Þá hafi sumir stjórnlagadómstólar dæmt að jafnvel þegar ríkið eigi við efnahagserfiðleika að stríða þurfi að vernda laun dómara gegn breytingum sem keyri úr hófi og séu þeim í óhag. Hins vegar, ef ekki sé um að ræða skilyrðislaust bann í stjórnarskrá, þá hafi löggjafinn nokkurt svigrúm þegar efnahagskreppa steðjar að. Aðrir stjórnlagadómstólar hafi komist að þeirri niðurstöðu að bann við launalækkun dómara geti ekki verið fortakslaust.
Þá segir í álitinu að komi til skerðingar á kjörum dómara af efnahagslegum ástæðum þá þurfi að gæta þess að launin séu áfram í samræmi við virðingu embættisins og ábyrgð sem því fylgi. Almenn lækkun launa opinberra starfsmanna þegar harðnar verulega á dalnum megi ná til dómara og verði ekki talin brot á sjálfstæði dómstóla. Laun dómara hljóti að taka mið af aðstæðum og kjörum annarra háttsettra embættismanna. Það megi líta á slíkt sem tákn um samstöðu og félagslegt réttlæti. Þá má benda á að frumvarpið er almennt að því leyti að það tekur til allra þeirra þjóðkjörnu fulltrúa og embættismanna sem eins háttar til um við ákvörðun launa og beinist því ekki að tilteknum sérgreindari hópi. Þetta styður við þá niðurstöðu að frumvarpið standist gagnvart stjórnarskrá og alþjóðasamningum, sbr. álit meiri hluta þingnefndar er fjallaði um frumvarpið sem varð að lögum nr. 52/2023. Einnig er frumvarpið nauðsynlegur liður í að ná tökum á efnahagsmálum og einkum verðbólgu. Það er í takt við kjarasamninga sem voru gerðir voru á árinu 2023 og þá kjarasamninga sem gerðir hafa verið á árinu 2024 og afstýrir þannig ólgu á vinnumarkaði. Verði frumvarpið að lögum er stuðlað að félagslegri samstöðu og réttlæti sem sjálfvirkar og ríflegar prósentuhækkanir best launuðu hópa hins opinbera myndu ógna.
5. Samráð.
Frumvarpið snertir fyrst og fremst þá aðila þar sem laun eru ákvörðuð samkvæmt lögum. Í ljósi mikilvægis þess að bregðast skjótt við vegna fyrirhugaðra launahækkana 1. júlí nk. hefur reynst nauðsynlegt að víkja frá ákvæðum samþykktar ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa og þingsályktunartillagna, sbr. 10. gr. reglna um starfshætti ríkisstjórnar, nr. 791/2018, sem samþykkt var í ríkisstjórn 24. febrúar 2023 hvað varðar frekara samráð um efni frumvarpsins.
6. Mat á áhrifum.
Kostnaður ríkissjóðs af 8% hækkun launa þess hóps sem frumvarpið nær til hefði orðið um 424 millj. kr. á ári en kostnaður af 66.000 kr. hækkun á mánuði er áætlaður 186 millj. kr. á ári. Útgjöld ríkissjóðs verða því um 238 millj. kr. lægri á ársgrundvelli en ella hefði verið, verði frumvarpið óbreytt að lögum.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1.–7. gr.
Um 8. gr.
