Ferill 1035. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1925 — 1035. mál.
Síðari umræða.
Nefndarálit
um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029.
Frá 3. minni hluta fjárlaganefndar.
Ríkisstjórnin hefur fallið á prófinu. Henni hefur mistekist að ná niður þrálátum fjárlagahalla og hún hefur ekki lagt sitt af mörkum í baráttunni við verðbólguna. Jafnvel hafa innviðir grotnað á hennar vakt og á það við um vegakerfið, menntakerfið, hjúkrunarheimilin í landinu, málefni öryrkja, sjúkrahúsþjónustu og heilbrigðiskerfið í heild.
Ríkisstjórnin telur samkvæmt þessari fjármálaáætlun óraunhæft að leiðrétta hallarekstur ríkissjóðs fyrr en árið 2029, eða í lok næsta kjörtímabils. Samkvæmt fyrri fjármálaáætlunum var ætlunin að komast út úr hallarekstri árið 2026.
Til að fegra fjárlög á yfirstandandi kjörtímabili hefur ríkisstjórnin gripið til einskiptisaðgerða á borð við sölu Íslandsbanka. Þar er verið að fórna framtíðarhagsmunum þjóðarinnar fyrir skammvinnan gróða. Í ljósi þess áhugaleysis sem ríkisstjórnin sýnir í baráttunni við verðbólguna treystir Seðlabankinn sér ekki til að hefja vaxtalækkunarferlið og verða því sífellt fleiri fjölskyldur fórnarlömb gríðarlega hárra vaxta.
Ríkisstjórnin greip allt of seint til aðgerða til að bregðast við veldisvexti í fjölda umsókna um alþjóðlega vernd, sem leiddi til aukins álags á innviði sem voru fyrir komnir að þolmörkum. Ríkisstjórnin gerði ekkert til að bregðast við mikilli samþjöppun í eignarhaldi íbúða þegar vextir voru lágir og gerir nú nánast ekkert til að bregðast við stóraukinni íbúðaþörf, en fólksfjölgun hefur aldrei verið meiri en á þessu kjörtímabili. Við þetta bætist svo húsnæðisvandi Grindvíkinga. Aðgerðaleysi ríkisstjórnarinnar hefur leitt til fordæmalausra hækkana á íbúðaverði undanfarin ár, sem hefur leitt til mikillar fjölgunar á leigumarkaði þar sem stór hluti leigjenda vill eignast eigið húsnæði en hefur ekki möguleika á því vegna þess hve íbúðaverð er hátt. Ofan á það bætast háir stýrivextir, þeir hæstu í hinum vestræna heimi.
Gagnrýni fjármálaráðs.
Fjármálaráð starfar skv. 13. gr. laga um opinber fjármál. Ráðinu er ætlað að tryggja að fram fari hlutlægt mat á stefnumörkun í opinberum fjármálum. Hlutverk ráðsins er að leggja mat á hvort fimm ára fjármálastefna og fjármálaáætlun fylgi þeim grunngildum sem lög um opinber fjármál kveða á um að stefnumörkun í opinberum fjármálum skuli byggð á, en þau eru sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki, festa og gagnsæi.
Vert er að staldra aðeins við í umfjöllun um fjármálaáætlun þessa og fara yfir ábendingar fjármálaráðs sem 3. minni hluti tekur undir.
Fjármálaráð telur afkomu hins opinbera veika, ekki síst vegna mikils útgjaldavaxtar undanfarin ár. Meiri hagvöxtur og hærri tekjur hins opinbera en gert var ráð fyrir í fyrri áætlunum leiddi til aukinna útgjalda. Þessi aukning er ekki sjálfbær. Árið 2020 var 1.000 milljarða kr. múrinn í ríkisútgjöldum rofinn. Í ár fara ríkisútgjöld yfir 1.500 milljarða kr.
Aðstæður í hagkerfinu kalla á aukið aðhald. Vaxta- og verðbólgustigið bendir til þess að þensla sé enn til staðar í hagkerfinu. Fjármálaáætlun kynnir fjölda nýrra verkefna sem þarf að fjármagna. Á móti er gert ráð fyrir óútfærðum sparnaði og forsendur um kerfisbundinn vöxt útgjalda eru lækkaðar. Aðgerðir sem ætlað er að draga úr útgjaldavexti og auka tekjur hrökkva skammt til að mæta þeim auknu útgjöldum sem boðuð eru.
Fjármálaráð bendir á að það sé breytt aðferðafræði við afskriftir skattkrafna frekar en forgangsröðun útgjalda sem leiðir til þess að reiknaðar tekjur ríkissjóðs aukast og tölusett afkomuviðmið laga um opinber fjármál eru uppfyllt. Auk þess eru framlög í varasjóði dregin talsvert saman frá gildandi fjármálaáætlun.
Fjármálaráð gagnrýnir einnig forgangsröðun ákveðinna verkefna. Í fjármálaáætlun er gert ráð fyrir byggingu þjóðarhallar og nýs fangelsis á sama tíma og fallið hefur verið frá fyrri áformum um fjármögnun nýs húss viðbragðsaðila og um fjármögnun viðbyggingar við Stjórnarráðið. Fjármálaráð telur vafasamt að þessar mótvægisaðgerðir vegi verulega upp á móti fyrrnefndum boðuðum framkvæmdum.
Í fjármálaáætlun kemur fram að afkoma ríkissjóðs verði bætt um 9 milljarða kr. á fyrsta ári áætlunarinnar með óútfærðum sparnaðarráðstöfunum og að upphæð vegna óútfærðra aðgerða nemi 18 milljörðum kr. árið 2027. Þá er gert ráð fyrir að uppsöfnuð tekjuaukning verði 9 milljarðar kr. árið 2027. Afkomubati á tímabili fjármálaáætlunar byggist því að hluta til á óútfærðum afkomubætandi ráðstöfunum árin 2025–2027. Fjármálaráð telur ekki trúverðugt að hafa 27 milljarða kr. árlegt aðhald óútfært sem kemur til viðbótar almennri hagræðingarkröfu á tilteknar stofnanir. Hætt er við að það komi fram í frávikum frá fjárlögum, sérstaklega þegar litið er til þess að fjárlög síðustu ára hafa nær undantekningarlaust farið fram úr áætlunum hvað varðar útgjöld.
Í fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að ótilgreind eignasala árið 2028 skili 25 milljörðum kr. í ríkissjóð. Þessi tiltekna eignasala er forsenda fyrir viðunandi skuldaþróun og á að skapa fjárhagslegt rými fyrir fjárfestingaráform á tímabilinu. Fjármálaráð telur ekki heppilegt að útgjöld séu fjármögnuð með ótilgreindri eignasölu langt fram í tímann, enda er óvissan meiri því lengra sem horft er fram í tímann. Ábyrgð er varpað á framtíðarstjórnvöld að fjármagna útgjöld sem núverandi stjórnvöld ætla að ráðast í. Ber hér að hafa í huga að einungis rúmlega eitt ár er eftir af núverandi kjörtímabili og núverandi ríkisstjórn, hjari hún það lengi, á eftir að leggja fram fjárlagafrumvarp fyrir árið 2025.
Framangreind gagnrýni fjármálaráðs sýnir að það eru margvísleg atriði sem mætti útfæra betur í framlagðri fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar.
Skuldasöfnun ríkissjóðs og aukinn vaxtakostnaður.
Það er sorglegt að ekki skuli stefnt að því að lækka skuldir ríkissjóðs á tímabili fjármálaáætlunar. Þvert á móti boða ríkisstjórnarflokkarnir umtalsverða skuldasöfnun á komandi árum. Þegar ríkisstjórnin tók við völdum haustið 2017 voru skuldir ríkisins 943 milljarðar kr. Nú eru skuldir ríkisins 1.790 milljarðar kr. Ef fylgt verður stefnu ríkisstjórnarinnar á tíma fjármálaáætlunar 2025–2029 verða skuldir ríkisins orðnar 2.150 milljarðar kr. við lok tímabils fjármálaáætlunar. Vaxtagreiðslur ríkissjóðs vegna ársins 2025 verða samkvæmt fjármálaáætlun 121,1 milljarður kr., sem er aukning frá árinu í ár sem gerir ráð fyrir 117 milljarða kr. vaxtagreiðslum ríkissjóðs. Árið 2029 verður árlegur vaxtakostnaður ríkissjóðs kominn upp í 139,2 milljarða kr. Skuldir ríkisins eru nú 38% af vergri landsframleiðslu (VLF) ef miðað er við skuldareglu laga um opinber fjármál. Hér, líkt og á mörgum sviðum, fær ríkisstjórnin algjöra falleinkunn.
Mikilvægt er að stöðva þessa skuldasöfnun sem fyrst og hefja niðurgreiðslu skulda. Það á að stefna að því markmiði að koma skuldum ríkissjóðs undir 30% af VLF sem fyrst og helst ættu þær ekki að vera meiri en um 20% af VLF. Er það mikilvægt fyrir jafn lítið og opið hagkerfi og það íslenska er. Því miður virðist ríkisstjórnin sýna þessu mikilvæga verkefni nær engan áhuga, en í þessari fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að skuldir ríkissjóðs lækki aðeins um 1% af VLF á næstu fimm árum.
Fjármögnun örorku almannatrygginga frestað.
Á bls. 54 í fjármálaáætlun má finna umfjöllun um afkomubætandi ráðstafanir ríkisstjórnarinnar og fjármögnun á aðkomu ríkisins að gerð kjarasamninga. Þar segir:
„Um helming batans má rekja til 9 ma.kr. óútfærðra afkomubætandi ráðstafana sem gert er ráð fyrir að verði útfærðar í fjárlagafrumvarpi ársins 2025 en jafnframt hefur verið gripið til ýmissa hagræðingaraðgerða. Það er gert til þess að skapa svigrúm fyrir aukin útgjöld í tengslum við aðkomu ríkissjóðs að gerð kjarasamninga á almennum markaði sem munu koma fram af miklum þunga á næsta ári, m.a. með frestun á gildistöku nýs örorkubótakerfis til 1. september 2025 og lækkun á almennum varasjóði eins og nánar er rakið í kafla 3.2.3.“
Þarna segir að gripið hafi verið til ýmissa hagræðingaraðgerða til að skapa svigrúm fyrir aukin útgjöld vegna aðkomu ríkissjóðs að gerð kjarasamninga. Taldar eru upp tvær aðgerðir, frestun á gildistöku nýs örorkubótakerfis og lækkun á almennum varasjóði. Þessi útskýring vakti eðlilega mikla athygli við 1. umræðu fjármálaáætlunar, enda virðist ríkisstjórnin hafa ákveðið að láta öryrkja fjármagna aðkomu ríkisins að kjarasamningum. Ráðherrar ríkisstjórnarinnar segja að það sé rangt og ákveðið hafi verið að fresta gildistöku nýs örorkukerfis vegna þess að innleiðingin er tæknilega flókin og að gefa þyrfti opinberum stofnunum tíma til að vinna að þeirri innleiðingu. Nánar er fjallað um þetta á bls. 65 í fjármálaáætlun þar sem segir eftirfarandi:
„Önnur veigamikil breyting frá gildandi fjármálaáætlun sem fellur undir félags- og tryggingamál er seinkun gildistöku nýs örorkulífeyriskerfis frá ársbyrjun 2025 til 1. september sama ár. Með breytingunni lækkar framlag sem gert hafði verið ráð fyrir í gildandi fjármálaáætlun til nýs örorkulífeyriskerfis um 10,1 ma.kr. vegna ársins 2025.“
Hér er um að ræða stefnubreytingu frá því sem gert hefur verið ráð fyrir í fjármálaáætlunum síðustu tveggja löggjafarþinga. Í stað þess að nýtt örorkulífeyriskerfi komi til framkvæmda um áramótin 2024–2025 þá tekur það ekki gildi fyrr en 1. september 2025, eða rétt rúmum þremur vikum fyrir lok þessa kjörtímabils. Þetta er á ábyrgð ríkisstjórnarinnar og sýnir ótrúlegt sleifarlag í vinnubrögðum. Ráðherrar ríkisstjórnarinnar hafa allt kjörtímabilið talað um að aðgerðir til að bæta lífskjör öryrkja yrðu að bíða heildarendurskoðunar örorkulífeyriskerfisins sem yrði farið í á kjörtímabilinu. Það er ótrúverðugt miðað við málflutning ráðherra á kjörtímabilinu að það sé óraunhæft að láta nýtt örorkulífeyriskerfi taka gildi um næstu áramót, en það er ekki rétt að vegna þess þurfi jafnframt að fresta fjármagni sem búið var að ráðstafa til málaflokksins í fjármálaáætlun fyrir ári.
Ríkisstjórnin getur hæglega nýtt það fjármagn sem átti að fara í endurskoðað örorkulífeyriskerfi á fyrstu átta mánuðum næsta árs til að hækka grunnframfærslu í gamla kerfinu frá ársbyrjun 2025 þar til nýtt kerfi tekur gildi 1. september 2025. Það er fyrirsláttur að segja að þar sem gildistöku hafi verið frestað þá verði ríkisstjórnin jafnframt að fresta fjármagni. Verið er að taka fjármagn frá öryrkjum til þess að greiða fyrir kjarasamninga. Það er með öllu óásættanlegt.
Við þekkjum dæmi frá síðasta kjörtímabili þar sem ákveðið var að fresta endurskoðun örorkulífeyriskerfisins, án þess þó að fresta fjármagni. Í stað þess að fresta því fjármagni sem átti að falla til var ákveðið að draga úr skerðingum í gamla kerfinu, þ.e. minnka hina svokölluðu „krónu á móti krónu“ skerðingu í 65 aura á móti hverri krónu. Það er ekkert sem kemur í veg fyrir að ríkisstjórnin bregðist við með sambærilegum hætti nú fjórum árum síðar.
En ríkisstjórnin virðist ekki vilja leysa það mikilvæga verkefni sem er að fjármagna örorkulífeyriskerfið og frestar því verkefninu fram að kosningum. Það verður því fyrsta verkefni næstu ríkisstjórnar að fjármagna örorkulífeyriskerfi almannatrygginga, þar sem sitjandi ríkisstjórn treystir sér ekki til að taka veigamiklar ákvarðanir á því sviði, frekar en á flestum öðrum sviðum.
Breytingartillögur.
Þriðji minni hluti telur að fjárframlög í fjármálaáætlun endurspegli ekki átak í baráttunni gegn verðbólgu, auk þess sem fresta á fjármagni sem áður var búið að lofa að rynni til örorku almannatrygginga frá 1. janúar 2025. Því eru lagðar til nokkrar breytingar sem miða að því að efla þátttöku ríkisins í baráttunni við verðbólguna.
Á tekjuhlið er lagt til að bankaskattur verði hækkaður í fyrra horf og að veiðigjald verði hækkað svo að þjóðin fái sanngjarnt endurgjald fyrir afnot af sjávarauðlindinni. Á gjaldahlið er lagt til að fjármögnun vegna endurskoðunar örorkulífeyriskerfisins verði aukin frá og með 1. janúar 2025, að framlög til heilbrigðismála og endurhæfingarúrræða vegna fíknisjúkdóma verði aukin og lagt er til að stofnframlög til uppbyggingar á hagkvæmum íbúðum verði aukin um 2 milljarða kr. á ári út gildistíma fjármálaáætlunar. Heildarumfang útgjaldatillagna er 45,1 milljarður kr. á gildistíma fjármálaáætlunar en breytingartillögur á tekjuhlið skila ríkissjóði auknum tekjum um sem nemur 80 milljörðum kr. á gildistíma fjármálaáætlunar. Nettóáhrif á ríkissjóð eru jákvæð um sem nemur 34,9 milljörðum kr.
Þriðji minni hluti leggur til að tillagan verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali.
Alþingi, 18. júní 2024.
Eyjólfur Ármannsson.
