Ferill 920. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1960 — 920. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með frávísunartillögu
um frumvarp til laga um ráðstöfun eignarhlutar í Íslandsbanka hf.
Frá 4. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Fjórði minni hluti leggst alfarið gegn því að frumvarpið verði samþykkt. Með frumvarpinu er ráðherra heimilað að ráðstafa eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka hf., að hluta eða öllu leyti, að fenginni heimild í fjárlögum. 4. minni hluti hefur verulegar efasemdir um að slíkt fyrirkomulag verði til þess að styrkja eftirlit og umræðu um málið. Færa má rök fyrir því að með frumvarpinu sé í raun verið að fækka hindrunum og stytta hinn pólitíska aðdraganda að sölu eignarhlutar ríkisins frá því sem nú er.
Sérstakt hæfi.
Aðdragandi þessa frumvarps er mikil gagnrýni almennings, stjórnarandstöðu og opinberra eftirlitsaðila varðandi framkvæmd á sölu ríkisins á 22,5% hlut í Íslandsbanka 22. mars 2022 sem fram fór með svokölluðu hröðuðu tilboðsfyrirkomulagi. Gagnrýnin sneri einna helst að sérstöku hæfi ráðherra til að samþykkja tilboð í söluferlinu en faðir ráðherrans var meðal kaupenda. Sérstakar hæfisreglur stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, lúta m.a. að tengslum og hagsmunum sem sá er tekur ákvörðun má ekki hafa af úrlausn málsins. Eigi einhver þeirra vanhæfisástæðna við sem getið er um í 1.–6. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga telst sá sem tekur stjórnvaldsákvörðun vanhæfur til meðferðar málsins og má ekki koma að undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess. Vert er að nefna að skv. 3. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga gilda hæfisskilyrðin einnig um samninga einkaréttarlegs eðlis.
Fjallað var um sérstakt hæfi þáverandi fjármála- og efnahagsráðherra, Bjarna Benediktssonar, í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. F132/2023 sem var gefið út 10. október 2023. Tekið er sérstaklega fram að í íslenskum stjórnsýslurétti hafi um langt skeið verið lagt til grundvallar að reglur stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi taki til ráðherra þegar þeir koma fram sem handhafar opinbers valds, rétt eins og starfsmanna og nefndarmanna í stjórnsýslunni. Rétt er að árétta að í skýringum við frumvarp það sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að skortur á vitneskju girðir ekki fyrir að álitaefni um vanhæfni komi upp. Í áliti umboðsmanns er svo áréttað að inntak sérstöku hæfisreglnanna gildi um söluna þó að ekkert hafi komið fram sem gefi tilefni til að draga í efa staðhæfingu ráðherra um að honum hafi á þeim tíma verið ókunnugt um þátttöku félagsins Hafsilfurs ehf., sem er í eigu föður hans. Á hinn bóginn hefði hvorki umboðsmaður né almenningur forsendur til að staðreyna þá fullyrðingu.
Það sem máli skiptir er að framangreind sjónarmið um öryggi og traust gagnvart almenningi séu tryggð. Þeir vankantar voru á undirbúningi söluferlisins að ekki var gætt að reglum stjórnsýsluréttarins um sérstakt hæfi og vandaða stjórnsýsluhætti og að framkvæmdin væri þar með í samræmi við lög. Þar sem það var ekki gert var grafið undan trausti almennings á þessari ráðstöfun ríkisins, en í könnun Gallup frá apríl 2022 töldu ríflega 87% að illa hefði verið staðið að sölunni. Niðurstaða umboðsmanns var að ráðherra hefði brostið hæfi þegar hann samþykkti tillögu Bankasýslunnar um söluna þar sem einkahlutafélag í eigu föður hans var meðal bjóðenda og í kjölfarið sagði ráðherra af sér.
Krafa um vandaða stjórnsýsluhætti.
Í áliti minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar frá 27. febrúar 2023 (þskj. 1208 á 153. löggjafarþingi) var kallað sérstaklega eftir því að sjálfstæð rannsóknarnefnd yrði skipuð til að fara ofan í kjölinn á söluferlinu, til að velta við hverjum steini um aðdraganda, framkvæmd og ákvarðanatöku svo að draga mætti af því lærdóm til framtíðar. Því ákalli var hins vegar ekki svarað. Þvert á móti er lagt til í 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins að taka ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi úr sambandi. Einn meginþáttur réttarríkisins hefur ætíð verið talinn sá að ríkisvaldið sé bundið af fyrirframgerðum og ákveðnum reglum. Í því felst að stjórnvöld verði að viðhafa þá málsmeðferð sem tryggir eða a.m.k. stuðlar að því að rétt og lögleg ákvörðun verði tekin í hverju máli. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að gildandi stjórnsýslulögum er lögð áhersla á það að með frumvarpinu séu gerðar lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar. Heimilt sé að binda stjórnvaldsákvarðanir strangari skilyrðum en ekki veikari. Í greinargerð með því frumvarpi sem nú liggur fyrir þinginu segir um 5. gr. að almenn útboð á borð við það sem kveðið er á um í frumvarpinu séu þess eðlis að ekki verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið ráði för við ákvarðanatöku. Líkt og reifað er hér að framan þá er það ekki mergurinn málsins, heldur hvort framkvæmdin sé hafin yfir allan vafa um vanhæfi. Fyrir utan hversu vafasamt það er að kippa öryggisreglum stjórnsýsluréttarins úr sambandi þá gefur það augaleið að þetta er ekki til þess fallið að vinna aftur traust almennings.
Aðkoma Alþingis skuli tryggð.
Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. F132/2023 segir að betri bragur hefði verið á því að afstaða hefði verið tekin fyrir framkvæmd sölunnar til þess hvernig reglur um sérstakt hæfi horfðu við sölunni í skriflegum gögnum við undirbúning málsins með tilliti til krafna um gagnsæi í stjórnsýslunni, vandaðra stjórnsýsluhátta og aðkomu Alþingis að málinu. Þá hefði afstaða ráðuneytisins um að ómögulegt væri í framkvæmd að gæta að sérstökum hæfisreglum átt að koma skýrt fram gagnvart þinginu. Þingmönnum í nefndum Alþingis hefði þá gefist kostur á að gera athugasemdir við þá afstöðu með upplýstum hætti. Umboðsmaður benti á að telji stjórnvöld rök standa til þess að haga beri meðferð máls á þann hátt að reglur um sérstakt hæfi eigi ekki við um tiltekin atriði beri þeim að leita viðeigandi leiða í því sambandi, t.d. með lagasetningu. Með því móti væri aðkoma Alþingis tryggð og þingmenn gætu metið hvort tiltekið fyrirkomulag við söluna réttlæti að vikið sé frá reglunum að einhverju eða öllu leyti. Vert er að nefna að ekki var þörf á því að aftengja ákvæði stjórnsýslulaga í því fyrirkomulagi með almennu útboði sem við var haft í fyrstu sölunni á eignarhluta í Íslandsbanka. Viðbrögð ráðuneytisins, að leggja til með lagasetningu að taka stjórnsýslulög úr sambandi með þeim rökum að því hafi verið það fyrirskipað af umboðsmanni, eru því afbökun á áliti umboðsmanns Alþingis; í besta falli misskilningur á eðli þess en í versta falli vísvitandi afvegaleiðing til þess að taka þennan mikilvæga öryggisventil úr sambandi.
Hlutverk og ábyrgð ráðherra við framkvæmd útboðs.
Í umsögn Seðlabanka Íslands er á það bent að frumvarpið gerir ráð fyrir að lög um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, nr. 155/2012, falli úr gildi við gildistöku laga um ráðstöfun eignarhlutar í Íslandsbanka hf. Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 155/2012 er fjallað um skyldur og hlutverk Bankasýslu ríkisins í tengslum við sölumeðferð fjármálafyrirtækja í eigu ríkisins, svo sem undirbúning sölu, tilboðsleit, mat tilboða, umsjón með samningaviðræðum við utanaðkomandi ráðgjafa og væntanlega kaupendur og samningagerð. Aftur á móti er ekki að finna sambærileg ákvæði í frumvarpinu og að mati Seðlabankans er þörf á að skýra betur hlutverk og ábyrgð ráðherra við framkvæmd útboðs, sem og hlutverk og ábyrgð aðila sem minnst er á í 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins, sem er m.a. ætlað að annast utanumhald um tilboðsbækur, skipulagningu útboðs og yfirumsjón útboðs, svo að ekki leiki neinn vafi á skiptingu verkefna, hvað í þeim felst og hvaða ábyrgð fylgir hverju þeirra. Í svari fjármála- og efnahagsráðuneytis við þessum athugasemdum er því haldið fram að umsögn Seðlabankans sé á misskilningi byggð og að engin þörf sé á að skilgreina hlutverk og ábyrgð í lögunum þar sem engin verkefni eru falin öðrum en ráðuneytinu. 4. minni hluti tekur ekki undir þessa túlkun ráðuneytisins og er sérstaklega bagalegt að ekki hafi verið brugðist betur við ábendingum Seðlabankans í ljósi sögunnar.
Óskynsamleg ráðstöfun.
Í greinargerð með frumvarpinu segir að tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar sé til að vega upp á móti halla ríkissjóðs. Það er bagalegt að sala á ríkiseignum fari fram opinberlega vegna örvæntingar og er það síst til þess fallið að hámarka virði þeirra, heldur þvert á móti. Virði bankans hefur þar að auki lækkað síðan fyrri útboðin fóru fram. Því er ljóst að þrátt fyrir að sjónarmið um traust almennings til hins opinbera séu lögð til hliðar þá er hvorki um skynsamlega né ábyrga ráðstöfun á eignum ríkisins að ræða.
Ríkisstjórnin er rúin trausti eftir allt ferli sölumeðferðar á eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka. Viðbrögð formanna stjórnarflokkanna þriggja, Sjálfstæðisflokks, Framsóknarflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs, voru þau að tilkynna um niðurlagningu Bankasýslu ríkisins án þess þó að leggja hana niður og að segjast ætla að velta við hverjum steini í rannsókn á síðasta söluferli en standa í vegi fyrir að sett yrði á fót rannsóknarnefnd á vegum Alþingis um málið. Nú býður ríkisstjórnin upp á annars konar söluferli, án þess að gera upp mistök fortíðar og án þess að læra nokkuð af þeim.
Þörf á gagngerri endurskoðun frumvarpsins.
Að mati 4. minni hluta eru áform um að færa sölumeðferð alfarið undir fjármála- og efnahagsráðherra hvorki til þess fallin að auka traust og trúverðugleika, hlutlægni og gagnsæi né stuðla þau að vandaðri stjórnsýslu. Í ljósi sögunnar, aðdraganda lagasetningarinnar og þeirra alvarlegu annmarka sem reifaðir eru hér að framan leggst 4. minni hluti alfarið gegn samþykkt frumvarpsins og skal málinu vísað til ríkisstjórnarinnar til gagngerrar endurskoðunar þar sem ákvæði stjórnarskrárinnar eru virt í hvívetna og tryggð verði vönduð stjórnsýsla til að traust almennings á hinu opinbera skerðist ekki meira en orðið er.
Að framansögðu virtu leggur 4. minni hluti til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.
Alþingi, 20. júní 2024.
Þórhildur Sunna Ævarsdóttir.
