Ferill 705. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1966 — 705. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um slit ógjaldfærra opinberra aðila.
Frá 3. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Þriðji minni hluti leggst alfarið gegn því að frumvarpið verði samþykkt. Með frumvarpinu er lagt til að sett verði ný lög sem kveði á um heimild ógjaldfærra opinberra aðila til slita og þær málsmeðferðarreglur sem gilda um slitin. Nefndinni bárust umsagnir um málið frá ASÍ og BSRB, Hagsmunasamtökum heimilanna, Landssamtökum lífeyrissjóða, Lánasjóði sveitarfélaga, Logos, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins og Seðlabanka Íslands auk minnisblaðs frá fjármála- og efnahagsráðuneyti. Allir umsagnaraðilar eru neikvæðir og gagnrýna frumvarpið harðlega. Frumvarp þetta er lagt fram sem almenn lög um slit ógjaldfærra opinberra aðila en bæði umsagnaraðilar og 3. minni hluti hafa verulegar athugasemdir við þær umbúðir málsins enda augljóst að hér er um sérstök lög að ræða með það að markmiði að undirbúa slit á ÍL-sjóði. Þannig hyggur ríkisstjórnin á að lífeyrisþegar greiði fyrir hagstjórnarmistök ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks.
Við blasir að frumvarpið er ekki til þess fallið ná yfirlýstum markmiðum um að:
1. spara ríkissjóði fjármuni enda líklegt að lögin auki útgjöld ríkisins,
2. draga úr óvissu um uppgjör á skuldbindingum ríkisins þar sem óvissa er beinlínis sköpuð með frumvarpinu,
3. verja stöðugleika á fjármálamarkaði en frumvarpið, verði það að lögum, raskar stöðu á mörkuðum þar sem jafnvægi ríkti,
4. styrkja trúverðugleika ríkisins og lánshæfi en frumvarpið grefur undan trúverðugleika ríkisins og skaðar orðspor ríkissjóðs með neikvæðum áhrifum og auknum fjármagnskostnaði til framtíðar.
Raunveruleg markmið frumvarpsins eru slit á ÍL-sjóði en ekki setning almennra laga. 3. minni hluti vekur athygli á að gagnrýni umsagnaraðila hefur að miklu leyti verið svarað á þá leið að þar sem athugasemdir þeirra snúi um of að áhrifum slita á ÍL-sjóði þá þurfi vart að svara þeim þar sem hér sé um almenna löggjöf að ræða. Slík svör eru ótrúverðug og ótæk.
Tilraun til að stilla lífeyrissjóðum landsmanna upp við vegg.
Það blasir við að frumvarpið er tilraun ríkisstjórnarinnar til að stilla lífeyrissjóðum upp við vegg vegna ÍL-sjóðs. Frumvarpið er að mati 3. minni hluta lítt dulin hótun gagnvart lífeyrissjóðunum til að neyða þá að samningaborðinu eftir að viðræður þeirra við fjármálaráðuneytið sigldu í strand.
Aðdragandi málsins er þó skýr: Til stendur að slíta ÍL-sjóði með það að markmiði að færa kostnað af hagstjórnarmistökum ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks og viðvarandi afglöpum þeirra varðandi ósjálfbærni ÍL-sjóðs yfir á sjóðfélaga lífeyrissjóða. Í umsögn Logos, sem send var inn fyrir hönd fjölda lífeyrissjóða, er eins og í öðrum umsögnum vísað til aðdraganda frumvarpsins. „Þótt frumvarpið hafi á ytra borði almennt gildi hefur það takmarkaða þýðingu í þessu sambandi. Öllum má ljóst vera að í frumvarpinu felast í raun sértæk áform um löggjöf til slita á ÍL-sjóði. Um það er efni frumvarpsins, tilefni þess, tilgangur og allur aðdragandi málsins skýr.“ Raunar er tilefni til að horfa lengra aftur í tímann.
Hagstjórnarmistökum Sjálfstæðisflokks og Framsóknar skellt á herðar sjóðfélaga.
Frumvarpið er tilkomið vegna kosningaloforðs Framsóknarflokksins árið 2003 um 90% prósent íbúðalán, loforð sem endaði í stjórnarsáttmála Sjálfstæðisflokks og Framsóknar. Í júní 2004 gerði Seðlabanki Íslands úttekt á hugsanlegum efnahagslegum áhrifum þessara hugmynda. „Smávægilegar breytingar sem örva eftirspurn á tímum efnahagslegrar ofþenslu gætu aukið á ójafnvægið í þjóðarbúskapnum og leitt til harkalegrar aðlögunar að því loknu. Ef framboð lánsfjár er aukið í miðri uppsveiflu geta áhrifin komið mun hraðar fram en ella. Sé það gert þegar lægð er í þjóðarbúskapnum gætu áhrifin hins vegar komið fram á löngum tíma og verið æskileg.“
Þenslan í samfélaginu var mikil þegar byrjað var að bjóða upp á lánin og bankarnir byrjuðu strax að yfirbjóða Íbúðalánasjóð með 100% lánum sem þýddi að fyrir lá að sjóðurinn yrði á endanum ógjaldfær. Var það vegna þess að sjóðurinn seldi skuldabréf með ríkisábyrgð, að miklu leyti til lífeyrissjóða sem eignuðust rétt á endurgreiðslum með áunnum vöxtum á löngu tímabili en setti ekki uppgreiðslugjald á lánin til neytenda sem flykktust úr sjóðnum og yfir til bankanna. Þannig hefur sjóðurinn ábyrgst að greiða vexti til skuldabréfaeigenda á sama tíma og hann hefur misst meginþorra lántaka sem borga vexti.
Herferð gegn rannsóknarnefnd Alþingis.
2. júlí 2013 var skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis um Íbúðalánasjóð gerð opinber. Rannsókn nefndarinnar leiddi í ljós margvísleg mistök sem vörðuðu Íbúðalánasjóð, sum mjög alvarleg sem kostað hafa almenning og ríkissjóð milljarða króna og raunar er ekki séð fyrir endann á þeim kostnaði. „Mistökin, sem gerð voru, má annars vegar rekja til vanþekkingar innan sjóðsins og meðal þeirra sem tengdust honum og hins vegar sinnuleysis stofnana stjórnsýslunnar. Þá verður ekki hjá því komist að nefna að ekki bættu heldur pólitísk áhrif og hagsmunatengsl úr skák,“ segir í skýrslu nefndarinnar. Rannsóknarnefndin rekur ítarlega þær glæfralegu breytingar sem gerðar voru á Íbúðalánasjóði árið 2004 þegar félagslegir þættir sjóðsins voru í raun aftengdir með aflagningu viðbótalánakerfisins. Árið 2004 var viðbótarlánakerfið aflagt og 90% lán boðin öllum. Hlutverk Íbúðalánasjóðs var þá ekki lengur félagslegt heldur að nota ríkisábyrgð til þess að veita sem flestum lán til íbúðakaupa á sem lægstum vöxtum. Rannsóknarnefndin sagði í niðurstöðu sinni að erfitt sé að túlka þær breytingar sem gerðar voru á fjármögnun Íbúðalánasjóðs og útlánum á árinu 2004 öðruvísi en sem markaðssókn. „Ríkisábyrgð var notuð til þess að laða að m.a. erlent áhættufé til þess að lækka vexti. Uppgreiðsluáhætta Íbúðalánasjóðs var stóraukin og var þar farið gegn ráðleggingum sérfræðinga. Greiðslubyrði útlána var lækkuð og lánsupphæðir og lánshlutföll hækkuð. Íbúðalánasjóði var gert mun erfiðara en áður að bregðast við samkeppni á markaðnum einmitt þegar búast mátti við að hún myndi aukast enda höfðu ýmsir bent sjóðnum á að viðskiptabankarnir ætluðu sér aukna hlutdeild á fasteignalánamarkaðnum. Í stað þess að draga úr umsvifum ríkisins á markaði fyrir fjármögnun fasteignaviðskipta þegar einkaaðilar höfðu getu og vilja til að sinna henni, var því uppgreiðslufé sem streymdi til sjóðsins ráðstafað þannig að það skilaði sem mestri ávöxtun. Íbúðalánasjóður greip m.a. til þess að fjármagna samkeppni bankanna við sjálfan sig þótt hún væri honum afar kostnaðarsöm.“ Hér er þó aðeins farið í stuttu máli yfir áratugasögu pólitískrar vanrækslu sem leitt hefur að framlagningu þessa máls.
Útgáfa skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um Íbúðalánasjóð árið 2013 er sama marki brennd en við útgáfu skýrslunnar hófst viðamikil herferð gegn niðurstöðum nefndarinnar og henni lýst sem uppfullri af slúðri og gróusögum sem og að skýrsluhöfundar hafi sett í henni fram órökstuddar og ósannar dylgjur. Gefið var til kynna að nefndarmenn hefðu líklega bara misskilið málið, sem er alrangt. Þessi ríki vilji til að afneita og gera lítið úr vinnu rannsóknarnefndarinnar náði þó hámarki er þáverandi meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sem samanstóð af fulltrúum Sjálfstæðisflokks, Framsóknarflokks og Vinstri grænna sameinaðist í nefndaráliti um að grafa undan og afneita niðurstöðum rannsóknarnefndarinnar. Hér er komin forsaga þess að ÍL-sjóður var stofnaður.
ÍL-sjóður látinn fjármagna COVID-aðgerðir ríkisstjórnarinnar.
Árið 2019 var ákveðið að skipta Íbúðalánasjóði upp. Verkefni stofnunarinnar og lánveitingar til íbúðarhúsnæðis sem skilgreind voru eingöngu á félagslegum forsendum voru flutt í nýja stofnun, Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Skuldabréfaflokkarnir og vandamálin voru skilin eftir í ÍL-sjóði. Eigið fé hans við stofnun var neikvætt um 180 milljarða kr. Opinbert markmið þessara aðgerða var að taka á vanda sem varð til vegna pólitískra ákvarðana á árunum 1998 til 2014. Til stóð að fara í stefnumótun vegna ÍL-sjóðs en árið 2020 reið heimsfaraldur COVID yfir og sú vinna fór ekki fram. Þess í stað fjármagnaði ríkissjóður efnahagsaðgerðir ríkisstjórnarinnar að miklu leyti með því að taka 190 milljarða kr. að láni úr ÍL-sjóði á afar hagstæðum kjörum. Sjóðnum er stýrt af fjármála- og efnahagsráðuneytinu og var með neikvætt eigið fé upp á 231 milljarð kr. á þeim tíma. Til stóð að borga ekki annað en vexti á næstu árum. Það hefur nú breyst eftir að lántakendur hættu að greiða upp gömlu Íbúðalánasjóðslánin vegna mjög óhagstæðra kjara á húsnæðislánamarkaði.
Gjalddagar skuldabréfaflokkanna sem ÍL-sjóður var látinn kaupa til að fjármagna efnahagsaðgerðir ríkisstjórnarinnar í COVID-faraldrinum eru ekki fyrr en á árunum 2029–2032. Fyrrverandi fjármálaráðherra hafði þannig í hyggju að ýta kostnaði aðgerðanna á undan sér inn í framtíðina. Það var hægt vegna þess að þrátt fyrir slæma stöðu ÍL-sjóðs á árunum 2021 og 2022 flæddu peningar enn inn í sjóðinn. Áætlað var að sjóðurinn ætti nægt reiðufé til greiðslu vaxta allt til ársins 2034. Ástæðan er fyrst og fremst að á þessum tíma greiddu lántakendur sjóðsins upp lán hjá sjóðnum af miklum krafti. Það er á þessu tímabili sem vextir á Íslandi eru með lægsta móti. Heimilin greiddu því upp lán hjá sjóðnum og sóttu í óverðtryggð lán á breytilegum vöxtum.
Lofuðu heimilum lágvaxtaumhverfi til framtíðar.
Íslensk heimili gerðu það ekki í tómarúmi því ríkisstjórnin hafði lofað að lágir vextir væru komnir til að vera í kosningaáróðri sínum árið 2021. „Lágvaxtaumhverfi, eins og það sem við höfum náð að byggja upp undanfarin ár þar sem vextir hafa verið þeir lægstu í sögunni á Íslandi frá lýðveldisstofnun hefur gjörbreytt húsnæðismarkaðnum þannig að fólk hefur getað endurfjármagnað og staðið betur undir lánskjörum með þeim launum sem það hefur,“ sagði Bjarni Benediktsson, þáverandi fjármálaráðherra, í aðdraganda alþingiskosninga.
Digurbarkalegar yfirlýsingar fyrrverandi fjármálaráðherra um nýjan raunveruleika langvarandi lágra vaxta hafa svo sannarlega ekki gengið eftir. Kröftug uppgreiðsla á lánum ÍL-sjóðs hefur því dregist verulega saman samhliða flótta heimila í verðtryggð lán sem vilja með því verja sig gagnvart efnahagslegri óstjórn núverandi ríkisstjórnar. Fleiri og fleiri halda í gömlu verðtryggðu Íbúðalánasjóðslánin sín. Ríkið mun því greiða fimm til tíu milljarða á ári til ÍL-sjóðs þvert á fyrri áætlanir.
Aðdragandinn að frumvarpinu er því eins og farið hefur verið yfir sorgarsaga slæmra pólitískra ákvarðana og hagstjórnarmistaka og einbeitts vilja til að læra alls ekki af mistökum. Með frumvarpinu verður næsti kafli í þeirri sögu ritaður.
Brot á stjórnarskrá.
Verði frumvarpið að lögum felur það í sér eignarnám. Óumdeilt er í tilviki ÍL-sjóðs að skuldabréf og kröfur samkvæmt þeim til verðbætts höfuðstóls, áfallinna vaxta og framtíðarvaxta teljast til eignarréttinda lífeyrissjóða. Frumvarpið sem hér er til umfjöllunar er aðeins að nafninu til almenn löggjöf og engum leynist að markmiðið er að greiða leið fyrir slitameðferð ÍL-sjóðs. Það hefði í för með séreignarnám á kröfum skuldabréfaeigenda að því marki sem þeir fengju ekki fullar efndir í samræmi við skilmála skuldabréfanna, þ.m.t. samningsbundna vexti til lokagjalddaga. Undir þá niðurstöðu var tekið í álitsgerð Róberts R. Spanó, fyrrverandi forseta Mannréttindadómstóls Evrópu og prófessors við lagadeildir Háskóla Íslands og Oxford-háskóla, frá 4. desember 2022. Slit á ÍL-sjóði, sem er í raun markmið frumvarpsins, fela í sér afturvirka breytingu á samningsskuldbindingum íslenska ríkisins og eru ótvírætt eignarnám. Slík aðgerð, án þess að neyðarástand ríki og án fullra efnda gagnvart eignarnáminu, er stjórnarskrárbrot.
Þriðji minni hluti þakkar umsagnaraðilum fyrir ítarlegar og gagnlegar umsagnir þar sem komu fram athugasemdir um alvarlega misbresti í frumvarpinu. Að mati 3. minni hluta felur frumvarpið í sér alvarlega aðför og gjaldfellingu á trausti sem nauðsynlegt er að opinberir aðilar hafi. Kröfuréttindi kröfuhafa eru skýr og óskilyrt eins og sakir standa í dag. Ákvæði frumvarpsins um slit ÍL-sjóðs fela í sér íþyngjandi inngrip í samningssamband kröfuhafa og ÍL-sjóðs. Að haga slitunum með þeim hætti sem kveðið er á um í frumvarpinu felur í raun í sér eignarnám eða bótaskylda skerðingu í skilningi 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá liggur ekki fyrir hvort ákvæðin fullnægi þeim form- og efniskröfum sem leiðir af eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu um fullnægjandi lagafyrirmæli, skýrleika lagaheimilda, almenningsþörf og að fullt verð komi fyrir það tjón sem kröfuhafar yrðu fyrir vegna slitanna. Kröfur stjórnarskrárinnar um eignarnám fela í sér að eignarnámsþoli skuli vera eins settur og ef ekki hefði til eignarnáms komið, en hægt er að fullyrða að kröfuhafar ÍL-sjóðs enda í verri stöðu en áður verði frumvarp þetta að lögum.
Þar að auki er varhugaverð sú krafa að lagðar séu þær íþyngjandi skyldur á eignarnámsþola um ókomna framtíð að takmarka tjón sitt meðan beðið er eftir því að samningssambandið, sem fyrir var, hefði runnið sitt skeið. Er þetta undantekning á þeirri meginreglu að bætur skuli koma fyrir tjón um leið og mat á eignarnámi liggur fyrir og að kröfuhafi geti lýst fullum kröfum þegar við slitin. Sú íþyngjandi bið sem lögð er á eignarnámsþola felur einnig í sér takmörkun á aðgengi að dómstólum, sem jafnframt er stjórnarskrárvarinn réttur.
Allir umsagnaraðilar mótfallnir.
Í sameiginlegri umsögn ASÍ og BSRB leggjast bæði samtökin alfarið gegn frumvarpinu enda sé með frumvarpinu reynt að færa ábyrgð og fjárhagstap af hagstjórnarmistökum ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks yfir á lífeyrissjóðina með því að vega að réttindum sjóðfélaga lífeyrissjóða. Með því að slíta ÍL-sjóði verði tap samfélagsins alls af misráðnum fjármálagjörningum ríkisstofnunar fyrir um tveimur áratugum fært af samfélaginu öllu á annan hóp, sjóðfélaga lífeyrissjóða að megninu til. Ríkið beri ábyrgð á stofnunum sínum, rekstri og fjármögnun ríkissjóðs.
Í umsögn Lánasjóðs sveitarfélaga segir að lengi hafi verið gert ráð fyrir því í lögum að opinberir aðilar, sem njóta ábyrgðar ríkis eða sveitarfélaga, verði ekki teknir til gjaldþrotaskipta nema lög mæli sérstaklega fyrir um það, sbr. 3. mgr. 5. gr. gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991. Þannig hafi verið gengið út frá því að aðilar sem njóta stuðnings ríkis eða sveitarfélaga verði almennt ekki ógjaldfærir og muni standa skil á skuldbindingum sínum. Á þeim grunni hafi stofnanir og fyrirtæki ríkis og sveitarfélaga almennt notið hagstæðari lánskjara en annars myndu bjóðast. Með frumvarpinu verði þessu rótgróna ábyrgðarfyrirkomulagi kollvarpað.
Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga kemur fram veruleg óánægja með frumvarpið og að ekki hafi verið tekið tillit til ábendinga sambandsins sem og fjölda annarra aðila frá því að frumvarpið var birt í samráðsgátt og þar til það var lagt fram á Alþingi. Að mati sambandsins mun frumvarpið, verði það samþykkt, valda óvissu um ábyrgð sveitarfélaga þar sem gildissvið frumvarpsins er óljóst ásamt því að valda neikvæðum fjárhagslegum áhrifum á lánshæfi og lánskjör stofnana og fyrirtækja sveitarfélaga, sérstaklega í ljósi aðstöðumunar ríkis og sveitarfélaga varðandi sjálfskuldarábyrgð.
Í umsögn Samtaka atvinnulífsins er bent á að ólíklegt sé að frumvarpið eyði óvissu úr rekstri ríkissjóðs vegna þeirra mörgu lagalegu ágreiningsefna sem eru uppi um efni þess. Samtök atvinnulífsins minna um leið á að „vandamál það sem ríkissjóður stendur nú frammi fyrir vegna ÍL-sjóðs á sér langa sögu og á rætur sínar að rekja til þess hversu illa var staðið að málum í upphafi.“ Samtök atvinnulífsins gera eins og aðrir umsagnaraðilar athugasemd við að frumvarpið sé sett í umbúðir almennrar lagasetningar.
Seðlabankinn óttast gjaldfellingu á trausti bankans.
Seðlabanki Íslands gerir verulegar athugasemdir við frumvarpið og fer fram á að vera undanskilinn lögunum. Telur Seðlabanki Íslands afar brýnt að frumvarpið verði lagfært á þann veg að Seðlabanki Íslands verði undanskilinn gildissviði fyrirhugaðrar lagasetningar með skýrum hætti. „Mikilvægt er að aldrei sé nokkur möguleiki fyrir hendi í almennum lögum, um að Seðlabankanum kynni að verða slitið, með þeim hætti sem kveðið er á um í frumvarpinu.“ Meiri hlutinn kom ekki til móts við þessar alvarlegu athugasemdir Seðlabankans né annarra umsagnaraðila.
Þriðji minni hluti leggst því alfarið gegn því að frumvarpið verði samþykkt. Frumvarpið er að nafninu til setning almenna reglna um slit ógjaldfærra opinberra aðila en öllum er ljóst að um sértæka lagasetningu vegna stöðu ÍL-sjóðs er að ræða. Með frumvarpinu er unnið að slitum ÍL-sjóðs á grundvelli hugmynda fyrrverandi fjármála- og efnahagsráðherra, Bjarna Benediktssonar, eins og þau voru kynnt í október 2022 og áttu þá að spara ríkissjóði 150 milljarða. Meðal þess sem kemur fram í ítarlegri umsögn Logos fyrir hönd lífeyrissjóða er að frumvarpið mun ekki spara ríkissjóði fé heldur beinlínis auka kostnað ríkissjóðs. Ríkið nýtur almennt góðra lánskjara á grundvelli þess að það verði ávallt að standa við sínar skuldbindingar og geti ekki lýst sig gjaldþrota til þess að komast hjá því að greiða skuldir sínar. Það eru mikil mistök að kollvarpa þeirri stöðu og rýra traust á ríkissjóði á markaði og veikja lánakjör framtíðarkynslóða á grunni frumvarps sem er jafn illa ígrundað og raun ber vitni. Eitt markmið frumvarpsins er að stöðu ríkissjóðs sem útgefanda á markaði verði ekki raskað. Vandséð er að lagasetning þessi yrði í samræmi við það markmið heldur þvert á móti. Með því að standa ekki í skilum á skuldbindingum sínum er viðbúið að dregið sé úr trúverðugleika ríkisins sem lántaka og hætt við því að fjármögnunarkostnaður ríkisins aukist til frambúðar.
Með vísan til framangreinds leggst 3. minni hluti gegn samþykkt frumvarpsins.
Alþingi, 20. júní 2024.
Þórhildur Sunna Ævarsdóttir.
