Ferill 919. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 2055 — 919. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um opinber innkaup, nr. 120/2016 (markviss innkaup, stofnanaumgjörð).
Frá meiri hluta fjárlaganefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Félagi atvinnurekenda, Consensa ehf., Samtökum iðnaðarins, Landspítala og Samkeppniseftirlitinu.
Nefndinni bárust sex umsagnir sem aðgengilegar eru á síðu málsins á vef Alþingis.
Efni og markmið frumvarpsins.
Með frumvarpinu eru lagðar til ýmsar breytingar á lögum um opinber innkaup, nr. 120/2016. Meðal annars eru lagðar til breytingar sem ætlað er að tryggja betra samræmi tiltekinna ákvæða laganna og ákvæða tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2014/24/ESB (tilskipunin) um opinber innkaup. Lagðar eru til breytingar á stofnanaumgjörð gildandi laga sem fela í sér að verkefni Ríkiskaupa verða færð til sérstakrar starfseiningar eða ríkisaðila, í A-hluta ríkissjóðs í skilningi laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, sem starfar á ábyrgð fjármála- og efnahagsráðherra. Gert er ráð fyrir að verkefni Ríkiskaupa verði færð til Fjársýslu ríkisins, sem er þjónustu- og þekkingarstofnun á sviði opinberra fjármála.
Þá eru lagðar til breytingar á 103. gr. laganna sem fjallar um hlutverk og skipan kærunefndar útboðsmála. Lagt er til að kveðið verði skýrar á um að málsmeðferð kærunefndarinnar takmarkist við það kæruefni sem lagt er fyrir hana auk þess sem kærugjald fyrir nefndinni verði hækkað úr 150.000 kr. í 210.000 kr.
Umfjöllun nefndarinnar.
Keðjuábyrgð.
Í 13. og 14. gr. eru lagðar til breytingar á 88. gr. og 88. gr. a laga um opinber innkaup. Orðalag 88. gr. gefur til kynna að ákvæðið einskorðist við verkframkvæmdir. Lögð er til orðalagsbreyting þess efnis að ákvæðið taki einnig til samninga um vöru og þjónustu. Í 14. gr. er lagt til að við 1. og 2. mgr. 88. gr. a bætist skýr heimild fyrir aðalverktaka og kaupanda til að kalla eftir launaseðlum, tímaskýrslum og yfirliti yfir sjúkra- og slysatryggingar til að geta tryggt þau réttindi sem kveðið er á um í ákvæðinu um keðjuábyrgð. Ákvæðinu er ætlað að skýra heimild til upplýsingaöflunar til þess að aðalverktaki, og eftir atvikum kaupandi, geti uppfyllt skyldur sínar samkvæmt ákvæðinu.
Í umsögnum sem bárust nefndinni kom fram að oft hafi gætt tregðu meðal undirverktaka að afhenda aðalverktaka þær upplýsingar sem aðalverktaki þarf til þess að tryggja að hann standist skuldbindingar sínar samkvæmt ákvæðinu. Meðal annars væri um að ræða nákvæmar og viðkvæmar viðskiptaupplýsingar sem aðalverktaki gæti nýtt sér við framsetningu tilboða þar sem hann þarf að keppa við undirverktaka.
Breyting á stofnanafyrirkomulagi.
Í 16. gr. frumvarpsins er lagt til að við 99. gr. laga um opinber innkaup bætist þrjár nýjar málsgreinar. Í fyrsta lagi er lagt til að ráðherra skuli með reglugerð fela sérstakri starfseiningu eða ríkisaðila, sem starfar á hans ábyrgð, að fara með hlutverk miðlægrar innkaupastofnunar og veita innkaupaþjónustu í skilningi laganna. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að á grundvelli ákvæðisins sé fyrirhugað að verkefni Ríkiskaupa verði færð til Fjársýslu ríkisins með reglugerð. Í frumvarpinu eru jafnframt lagðar til aðrar breytingar sem leiða af þessari ráðstöfun.
Samhliða því er í 2. efnismgr. 16. gr. lagt til að ráðherra verði heimilt með reglugerð að fela öðrum opinberum aðilum sem falla undir gildissvið laganna að annast innkaupaþjónustu í ákveðnum innkaupaflokkum enda falli það vel að sérþekkingu viðkomandi aðila og kjarnastarfsemi hans.
Við umfjöllun nefndarinnar kom fram gagnrýni á þá miðstýringu sem hefur ríkt um opinber innkaup. Með 7. tölul. 2. gr. laga um opinber innkaup er innkaupaþjónusta skilgreind sem þjónusta sem Ríkiskaup veita öðrum opinberum aðilum í tengslum við opinber innkaup. Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um fyrirkomulag innkaupa ríkisins, nr. 755/2019, segir að Ríkiskaup geri samninga um sameiginleg innkaup fyrir hönd ríkisins. Framangreint orðalag, sem bæri með sér að miðlæg innkaupastofnun hefði einkarétt á því að veita opinberum aðilum innkaupaþjónustu, væri ekki í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar. Í 17. tölul. 2. gr. tilskipunarinnar væri t.d. vísað til þess að veitandi innkaupaþjónustu væri opinber aðili eða einkaaðili sem bjóði stoðstarfsemi við innkaup á markaði. Þá væri í 1. mgr. 37. gr. tilskipunarinnar kveðið á um heimild samningsyfirvalda til að kaupa vörur og/eða þjónustu frá miðlægri innkaupastofnun sem býður miðstýrða innkaupastarfsemi eins og um getur í a-lið 14. liðar 1. mgr. 2. gr. Við umfjöllun nefndarinnar komu því fram efasemdir um það með hvaða hætti bæði tilfærsla verkefna Ríkiskaupa og heimild ríkisstofnana sem hafa til þess getu og burði til að annast innkaupaverkefni væru til þess fallnar að draga úr miðstýringu á sviði opinberra innkaupa.
Nefndin telur mikilvægt að ekki verði dregið úr möguleikum aðila á almennum markaði til þess að veita innkaupa- og ráðgjafarþjónustu til opinberra aðila. Í því felst heilbrigð samkeppni, aðhald og hvati til nýsköpunar í útboðum hins opinbera. Í aðfararorðum tilskipunarinnar segir að fylgjast eigi náið með samþjöppun og miðstýringu innkaupa til að forða frá of mikilli samsöfnun innkaupamáttar og leynilegu samráði og til að viðhalda gagnsæi og samkeppni sem og tækifærum fyrir lítil og meðalstór fyrirtæki til að hafa aðgang að markaði. Til þess er vísað í greinargerð með frumvarpinu að með frumvarpinu sé bæði skerpt á hlutverki miðlægrar innkaupastofnunar gagnvart ríkisstofnunum og dregið úr hlutverki hennar gagnvart öðrum opinberum aðilum.
Nefndin tekur undir með því sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að með flutningi verkefna Ríkiskaupa til Fjársýslu ríkisins megi ná fram auknu hagræði auk þess sem tækifæri eru í því að fjárhagsráðgjöf og greining lykilinnkaupagagna fari fram í einni stofnun til að ná fram markmiðum um hagkvæm sameiginleg innkaup. Þá er ótvírætt að með því að fela öðrum stofnunum, sem hafa til þess burði, að annast eigin innkaup er dregið úr samþjöppun þar sem opinber innkaup verða ekki öll á hendi sömu stofnunar. Hvað varðar miðstýringu telur nefndin að í frumvarpinu felist ekki breyting á möguleikum einkaaðila til þess að veita ráðgjöf í tengslum við opinber innkaup. Nefndin telur að í framhaldi af þeim ráðstöfunum sem kveðið er á um í frumvarpi þessu þurfi að taka til athugunar hvort þörf sé á því að samræma í meira mæli en gert er í frumvarpinu ákvæði laga um opinber innkaup við ákvæði tilskipunarinnar og beinir því til ráðuneytisins að ráðast í þá vinnu.
Kærunefnd útboðsmála og eftirlit með innkaupum.
Í 18. gr. eru lagðar til breytingar á 103. gr. laganna sem fjallar um hlutverk og skipan kærunefndar útboðsmála. Lagt er til að við 2. mgr. 103. gr. bætist nýr málsliður þar sem kveðið er á um að málsmeðferð kærunefndarinnar takmarkist við það kæruefni sem lagt er fyrir hana. Þá er í 19. gr. lagt til að kærugjald fyrir kærunefnd útboðsmála verði hækkað úr 150.000 kr. í 210.000 kr. í samræmi við breytingar á verðlagi.
Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að skortur væri á eftirliti með opinberum innkaupum. Í umsögn Samkeppniseftirlitsins var bent á að enginn opinber aðili færi með almennt eftirlit með innkaupum hins opinbera og væri kærunefndin bundin þröngum skilyrðum. Þá ættu aðilar sem tækju þátt í útboðum oft mikið undir því að halda góðum samskiptum við þær ríkisstofnanir sem bjóða út viðkomandi innkaup og því ekki hvati til þess að kæra útboð nema í tilfelli grófra brota á löggjöfinni. Á hinn bóginn var bent á að tiltölulega lágt kærugjald í samhengi við þá hagsmuni sem undir geta verið hverju sinni geti skapað hvata til tilhæfulausra kæra á ákvörðunum um opinber innkaup.
Líkt og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu er mikilvægt að málsmeðferð fyrir kærunefnd útboðsmála taki sem skemmstan tíma. Í því sambandi er bent á að skv. 1. mgr. 107. gr. laganna sé gerð samnings óheimil þar til kærunefndin hafi endanlega leyst úr kæru. Nefndin tekur undir með þeim sjónarmiðum og telur eðlilegt að kærunefndin sé við umfjöllun sína bundin af málatilbúnaði kæranda. Frumvarpið felur ekki í sér tillögur um breytingu á tilhögun eftirlits með opinberum innkaupum. Þær ábendingar sem fram koma í umsögnum eru þó til marks um það að skoða þurfi með hvaða hætti eftirliti með opinberum innkaupum verði best fyrir komið til framtíðar. Í því sambandi er bent á að annars staðar á Norðurlöndum gegna samkeppnisyfirvöld eftirlitshlutverki með opinberum innkaupum. Nefndin beinir því til ráðuneytisins að taka fyrirkomulagið til frekari skoðunar.
Innkaup í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins.
Í 20. gr. laga um opinber innkaup er kveðið á um heimild kaupanda til að nota miðstýrða innkaupastarfsemi í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins til að bjóða út innkaup vöru eða þjónustu sem falla undir lögin. Skal í því tilfelli tilkynna Samkeppniseftirlitinu um fyrirhuguð innkaup ásamt rökstuðningi fyrir beitingu heimildar. Með rökstuðningnum skal fylgja samkeppnismat í samræmi við leiðbeiningar Ríkiskaupa. Ekki eru lagðar til aðrar breytingar á ákvæðinu en þær sem leiða af tilfærslu verkefna Ríkiskaupa til Fjársýslu ríkisins. Í umsögn Landspítala er þó fjallað um efnisreglu ákvæðisins. Nánar tiltekið telur Landspítali ákvæðið fela í sér séríslenska reglu sem eigi sér ekki stoð í tilskipuninni. Telur spítalinn 2. mgr. 20. gr. fela í sér hömlur, sem hafa í sér fólgnar ígildi tæknilegra viðskiptahindrana, þar sem íslenskum samningsyfirvöldum, sem vilja nýta sér samvinnu við aðrar innkaupastofnanir innan EES, er einum gert að ganga frá sérstöku samkeppnismati sem leggja skal fyrir Samkeppniseftirlitið.
Í umsögn Samkeppniseftirlitsins er bent á að stofnunin veitir álit sitt á matinu og tekur þar með afstöðu til þess hvort útboðið sé til þess fallið að raska samkeppni á innlendum markaði. Álitið hafi ekki áhrif á útboðsferlið og kaupandi getur lokið útboði óháð niðurstöðu Samkeppniseftirlitsins. Samkeppniseftirlitið hefur áður beint því til opinberra aðila að fylgjast markvisst með því að farið sé að samkeppnislögum við framkvæmd útboða og útbúið sérstakan gátlista sem auðveldar útboðsaðilum að koma auga á ólögmætt samráð. Bendir Samkeppniseftirlitið á að endurskoða mætti 20. gr. laganna með það að markmiði að gera framkvæmd hennar skilvirkari og jafnframt til að tryggja að samkeppnismat sé framkvæmt á réttu tímamarki, þ.e. áður en ákvörðun er tekin um að fara í innkaup með erlendum aðilum.
Líkt og að framan greinir er í frumvarpinu ekki lögð til efnisleg endurskoðun á ákvæði 20. gr. laga um opinber innkaup. Einungis er verið að leggja til breytingu sem endurspeglar það breytta stofnanafyrirkomulag sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Nefndin telur vera rök fyrir því að ákvæðið hljóti endurskoðun þar sem mið verði tekið af framangreindum sjónarmiðum, þótt ekki séu forsendur til slíkrar endurskoðunar við þinglega meðferð þessa frumvarps.
Tillaga um afgreiðslu.
Við umfjöllun nefndarinnar komu fram ýmsar ábendingar um fyrirkomulag opinberra innkaupa í víðara samhengi en tækifæri gefst til að taka til greina við umfjöllun um þetta mál. Meiri hlutinn telur skynsamlegt að þær ábendingar fái frekari rýni. Þær breytingar sem lagðar eru til í þessu frumvarpi snúa annars vegar að stofnanafyrirkomulagi laganna og hins vegar að því að samræma efni laganna og tilskipunarinnar með afmörkuðum breytingum. Meiri hlutinn telur þær breytingar sem lagðar eru til geta leitt til aukinnar skilvirkni og hagkvæmni í opinberum innkaupum. Meiri hlutinn leggur til orðalagsbreytingu við 2. gr. frumvarpsins sem ætlað er að auka skýrleika ákvæðisins.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
Á undan orðinu „verks“ í 2. gr. komi: framkvæmd, eða framkvæmd og hönnun.
Alþingi, 21. júní 2024.
| Stefán Vagn Stefánsson, form. |
Jóhann Friðrik Friðriksson, frsm. | Njáll Trausti Friðbertsson. |
| Jódís Skúladóttir. | Sigríður Elín Sigurðardóttir. | Vilhjálmur Árnason. |
