Ferill 980. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 2193  —  980. mál.



Svar


fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Birni Leví Gunnarssyni um útreikning launaþróunar.


     1.      Hver væri upphæð lífeyris almannatrygginga ef lífeyrir hefði aldrei hækkað minna en launavísitala eða vísitala neysluverðs frá því að ákvæði núgildandi 62. gr. laga um almannatryggingar var bætt við almannatryggingalöggjöfina með lögum nr. 130/1997, þá 65. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar? Svar óskast sundurliðað eftir ári, annars vegar samkvæmt áætlun um launaþróun og neysluvísitölu í fjárlagafrumvarpi og hins vegar samkvæmt raunþróun launavísitölu og neysluvísitölu.
    Árið 1997 var örorkulífeyrir einhleyps einstaklings með hæstu aldurstengdu örorkuuppbót og framfærsluuppbót 61.093 kr. Ef hækkanir á bótunum hefðu verið miðaðar við breytingar á vísitölu neysluverðs til ársins 2024 væri upphæðin 212.113 kr. en 392.819 kr. miðað við breytingu á launavísitölu. Til samanburðar er örorkulífeyrir í ár til einhleyps einstaklings með hæstu aldurstengdu örorkuuppbót og framfærsluuppbót 462.980 kr., sem er 118% hærri fjárhæð en framreiknaður örorkulífeyrir miðað við breytingu á vísitölu neysluverðs og 18% hærri miðað við breytingu á launavísitölu.
    Árið 1997 var ellilífeyrir einhleyps einstaklings 60.164 kr. Hefðu hækkanir á bótum verið miðaðar við breytingar á vísitölu neysluverðs væri upphæðin 208.888 kr. á verðlagi ársins 2024 en 386.846 kr. miðað við breytingu á launavísitölu. Til samanburðar er ellilífeyrir í ár til einhleyps einstaklings 417.391 kr., sem er 100% hærri fjárhæð en framreiknaður ellilífeyrir miðað við breytingu á vísitölu neysluverðs og 8% hærri miðað við breytingu á launavísitölu.
    Á myndunum hér fyrir neðan má sjá þróun örorkulífeyris og ellilífeyris samkvæmt fjárlögum í samanburði við framreiknaðan lífeyri frá árinu 1997 miðað við breytingar á vísitölu neysluverðs og launavísitölu fram til ársins 2023.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.



    Í fylgiskjali eru bótafjárhæðir sundurliðaðar fyrir tímabilið 1997–2024 að teknu tilliti til mismunandi verðlagsforsendna.

     2.      Hvernig var sundurliðun útreiknings launaþróunar samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2023 annars vegar og 2024 hins vegar? Hverjar urðu svo endanlegar tölur fyrir sundurliðun á útreikningi launaþróunar fyrir árið 2023?
    Hækkun fjárheimilda málefnasviða og málaflokka vegna launahækkana er jafnan tvíþætt. Annars vegar er um að ræða endurmat launaforsendna fyrri ára og mat á áhrifum þeirra á ársgrundvelli. Hins vegar eru jafnan reiknaðar inn launahækkanir fyrir komandi ár samkvæmt fyrirliggjandi kjarasamningum.
    Breytingar á greiðslum almannatrygginga samkvæmt fjárlögum byggjast á 62. gr. laga um almannatryggingar en þar er kveðið á um að þær skuli taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Eins og vikið er að hér á eftir er viðmið laganna um launaþróun matskennt en í gegnum tíðina hefur venjan verið að ganga út frá meðalhækkunum launataxta í kjarasamningum á almennum vinnumarkaði að teknu tilliti til þess hvenær á árinu þær taka gildi. Það getur þó verið vandkvæðum bundið að meta á árum þegar kjarasamningar eru með mismunandi móti eftir félögum eða atvinnugreinum. Það á enn frekar við á árum þegar almennar kjarasamningar fyrir komandi ár liggja ekki fyrir og launahækkanir eru þar með óvissar eins og átti við bæði árin 2023 og 2024. Í fjárlögum beggja áranna var því einkum tekið mið af verðbólguspá Hagstofunnar en að teknu tilliti til sérstakra viðbótarhækkana sem stjórnvöld ákváðu. Ástæða er til að minna á í þessu sambandi að hækkun lífeyris samkvæmt fjárlögum tekur jafnan gildi í ársbyrjun, þ.e. gildir yfir allt árið, en hins vegar er algengt að hækkanir samkvæmt kjarasamningum á almennum vinnumarkaði taki ekki gildi fyrr en liðið er á árið.
    Skýringar á forsendum breytinga á lífeyri almannatrygginga koma fram á bls. 136 í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2023 og eru svohljóðandi: „Bætur almannatrygginga, þ.e. elli- og örorkulífeyris og bóta samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, hækka í fjárlögum ársins 2023 um 6% til viðbótar við 3% hækkun frá því í júní sl. Í ljósi þess að ekki eru fleiri kjarasamningshækkanir fyrirliggjandi á yfirstandandi kjarasamningstímabili miðast hækkun bóta almannatrygginga við 4,9% verðbólguspá Hagstofunnar. Auk þess hefur ríkisstjórnin ákveðið að hækka að þessu sinni bætur almannatrygginga um 1,1% til viðbótar svo að heildarhækkun bóta almannatrygginga nemi 6%. Það 1,1% sem bæturnar hækka um umfram skilyrði laganna er tvíþætt. Annars vegar er gert ráð fyrir 0,5% hækkun til samræmis við forsendu um 0,5% kaupmáttaraukningu á árinu 2023 í gildandandi fjármálaáætlun 2023–2027. Hins vegar er horft til þess að Hagstofan spáir 7,5% verðbólgu á árinu 2022. Í forsendum fjárlaga 2022 voru bætur almannatrygginga hækkaðar um 3,8% vegna ársins 2022. Auk þess voru bætur almannatrygginga hækkaðar um 3% í júní síðastliðnum í mótvægisaðgerðum ríkisstjórnarinnar til að draga úr áhrifum verðbólgu á lífskjör viðkvæmustu hópa samfélagsins. Auk þess hefur ríkisstjórnin ákveðið að þessu sinni að leggja til að bætur almannatrygginga verði hækkaðar til viðbótar um sem nemur 0,6% til þess að hækkun ársins 2022 verði ekki minni en hækkun verðlags samkvæmt vísitölu neysluverðs. Áætluð útgjöld vegna þess eru um 17,8 milljarðar kr. á árinu 2023.“
    Skýringar á forsendum breytinga á lífeyri almannatrygginga koma fram á bls. 144 í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2024 og eru svohljóðandi: „Í ljósi þess að ekki liggur fyrir spá um meðalprósentuhækkanir í kjarasamningum á vinnumarkaði á næsta ári þá er í forsendum frumvarpsins miðað við að bætur almannatrygginga hækki um 4,9% frá og með 1. janúar sem er í samræmi við verðbólguspá Hagstofunnar frá því í júní sl. Áætluð útgjöld vegna þess eru um 10,7 ma.kr. á árinu 2024. Því til viðbótar eru fjárheimildir hækkaðar um 5,4 ma.kr. vegna 2,5% hækkunar á bótum almannatrygginga sem tóku gildi 1. júlí sl.“ Með öðrum orðum voru bæturnar fyrst hækkaðar um 2,5% umfram það sem var ráðgert í fjárlögum 2023 og hækkun ársins 2024 kom því til viðbótar. Við aðra umræðu fjárlagafrumvarpsins 2024 kom fram hærri verðbólguspá frá Hagstofu Íslands og var þá samþykkt að hækkun í byrjun ársins yrði meiri, eða 5,6% í stað 4,9%.

     3.      Hvaða ráðherra ber ábyrgð á því að ákveða hvort nota á launavísitölu eða eitthvert annað viðmið varðandi launaþróun skv. 62. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007?
    Samkvæmt 62. gr. laga um almannatryggingar skulu fjárhæðir skv. 22. gr. laganna breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Þegar umræddu lagaákvæði var bætt inn í lögin hafði lengi verið fyrir hendi opinberlega útgefin launavísitala frá Hagstofunni. Löggjafanum þótti þó ekki ráðlegt að kveða á um að taka mið af slíkum mælikvarða í verðbótum á lífeyrinum heldur veitti meira svigrúm til að meta viðmið um launaþróun. Það hefur síðan verið ákvörðunaratriði hverju sinni í fjárlagagerð stjórnvalda hvernig horfur um almenna launaþróun eru metnar þar sem uppbygging og fjölbreytni kjarasamninga á almennum vinnumarkaði hefur verið mismunandi frá einu ári til annars í gegnum tíðina. Enda þótt lög um almannatryggingar heyri undir félags- og vinnumarkaðsráðherra þá ber fjármála- og efnahagráðherra ábyrgð á undirbúningi tillagna um launa-, verðlags-, gengis- og bótaútreikninga fyrir fjárlög hvers árs og mati á þeim forsendum sem liggja þar til grundvallar. Fjármála- og efnahagsráðherra fer með lög um opinber fjármál og leggur fram frumvarp til fjárlaga á Alþingi ár hvert. Eins og á við um önnur lagafrumvörp gengur fjárlagafrumvarpið til atkvæðagreiðslu á Alþingi sem ákveður niðurstöður laganna á grundvelli þeirra forsendna sem þau byggjast á.

     4.      Hvers vegna er launavísitala ekki notuð sem viðmið um launaþróun þegar lífeyrir almannatrygginga er hækkaður í fjárlögum á hverju ári?
    Í 62. gr. laga um almannatryggingar er ekki kveðið nákvæmlega á um hvernig meta skuli launaþróun heldur er það ákvörðunaratriði hverju sinni í fjárlagagerð hvernig horfur um almenna launaþróun eru metnar. Eins og áður segir var ekki gert ráð fyrir því í lagaákvæðinu þegar því var bætt við lögin að taka bæri mið af opinberlega útgefinni launavísitölu. Til að fylgja lagaákvæðinu eftir hefur í fjárlögum almennt verið leitast við það í gegnum tíðina að útfæra viðmið um áætlaða meðalhækkun launataxta í kjarasamningsbundnum launabreytingum á almennum vinnumarkaði. Þessi viðmið hafa falið í sér að tekið hefur verið mið af meðalbreytingum á vinnumarkaði í heild fremur en hækkun einstakra hópa, t.d. þeirra lægst launuðu eða þeirra hærra launuðu.
    Við útreikning launabóta fjárlaga hefur því ekki tíðkast að taka mið af vísitölu launa eða öðrum vísitölum varðandi launaþróun enda innifelur launavísitala meðal annars launaskrið, t.d. vegna innbyggðra aldurshækkana eða framleiðni- og hagvaxtaraukningar, sem kann að verða á almennum vinnumarkaði en á ekki við að reikna inn í verðlagsbreytingar á bótum almannatrygginga enda eru þær ekki laun fyrir vinnuframlag.
    Í þessu samhengi er ástæða til að benda á mat umboðsmanns Alþingis, mál 9818/2018, sem hafði til athugunar kvörtun Öryrkjabandalags Íslands þar sem því var haldið fram að framkvæmd fjármála- og efnahagsráðuneytis á hækkunum bóta við fjárlagagerð samræmdist ekki 62. gr. laga um almannatryggingar. Í áliti umboðsmanns kemur fram að framsetning lagaákvæðisins gefi ráðherra tiltekið svigrúm til mats hverju sinni til að taka mið af ólíkum aðstæðum þegar reynir á launaþróun að því gættu að ekki væri farið niður fyrir það lágmark vísitölu neysluverðs sem umrætt ákvæði setur. Þannig vísar orðalag ákvæðisins ekki til tiltekinnar vísitölu, líkt og launavísitölu. Í áliti umboðsmanns kemur jafnframt fram að af forsögu ákvæðisins megi ráða að ekki hafi verið ætlun löggjafans, þegar lagaákvæðinu var bætt við lög um almannatryggingar, að festa hækkanir greiðslna almannatrygginga við slíka mælikvarða.

     5.      Hefur aðferðafræðin við útreikning á launaþróun verið sú sama frá því að 62. gr. laga um almannatryggingar var breytt? Ef svo er ekki, hvað hefur breyst?
    Ráðuneytinu er ekki kunnugt um að orðið hafi teljandi breytingar á aðferðafræði við mat á launaþróun í tengslum við fjárhæðir lífeyris almannatrygggina samkvæmt fjárlögum frá því að umrædd verðlagsákvæði voru felld inn í 62. gr. laga um almannatryggingar og raunar er engin aðferðafræði tilgreind sérstaklega í lagaákvæðinu hvað það varðar. Ljóst er að löggjafinn ákvað að hafa fremur matskennt viðmið að þessu leyti þar sem einungis er tiltekið að við ákvörðun um hækkun bótanna skuli „taka mið af launaþróun“.
    Viðmiðunarfjárhæðir í bótaflokkum almannatrygginga taka breytingum í samræmi við fjárlög og má segja að það sé stjórnvaldsleg ákvörðun hverju sinni hverjar þær breytingar eru í samræmi við þær fjárveitingar sem Alþingi heimilar fyrir hvert fjárlagaár. Þetta þýðir að það er ákvörðunaratriði hverju sinni í fjárlagagerð hvernig horfur um almenna launaþróun eru metnar þar sem uppbygging og fjölbreytni kjarasamninga á almennum vinnumarkaði hefur verið mismunandi frá einu ári til annars í gegnum tíðina.

     6.      Hver er aðferðafræðin við útreikning á launaþróun hjá ráðuneytinu? Ítarlegt svar óskast.
    Eins og fyrr hefur komið fram í svarinu er tilgreint í 62. gr. laga um almanntrygginga matskennt viðmið hvað varðar launaþróun. Í ákvæðinu er ekki kveðið á um tiltekna aðferðafræði í því sambandi. Það hefur því verið ákvörðunaratriði hverju sinni í fjárlagagerð hvernig horfur um almenna launaþróun eru metnar þar sem uppbygging og fjölbreytni kjarasamninga á almennum vinnumarkaði hefur verið mismunandi frá einu ári til annars í gegnum tíðina, auk þess sem sum árin hafa kjarasamningar komandi árs ekki legið fyrir.
    Almennt hefur verið leitast við að útfæra viðmið um áætlaða meðalhækkun launataxta í kjarasamningsbundnum launabreytingum á almennum vinnumarkaði. Þessi viðmið hafa falið í sér að tekið hefur verið mið af meðalbreytingum á vinnumarkaðinum í heild fremur en hækkun einstakra hópa, t.d. þeirra lægst launuðu eða þeirra hærra launuðu. Í annan stað felur þetta í sér að í þessum forsendum hefur ekki verið gert ráð fyrir launaskriði til viðbótar við launahækkanir, sem stafar t.d. af starfsaldurshækkunum, áfangahækkunum vegna aukinnar starfsmenntunar eða framleiðniaukningar, enda er ekki um að ræða endurgjald fyrir vinnuframlag. Í sumum tilvikum hafa verið fyrir hendi skýrar forsendur um almennar prósentuhækkanir fyrir mestallan vinnumarkaðinn en í öðrum tilvikum hafa kjaragerningar verið flóknari og þurft hefur að leita eftir kostnaðarmati stærstu samtaka viðsemjenda.
    Eins og sjá má í gröfum í svari við 1. tölul. og í töflu í viðauka hefur niðurstaðan af mati á viðmiðum fyrir breytingum á lífeyri almannatrygginga og ákvörðum stjórnvalda um þær í fjárlögum verið að hækkanir hafa verið í ágætu samræmi við og raunar umfram þróun bæði vísitölu neysluverðs og launavísitölu að meðtöldu launaskriði.
    Ástæða er til að benda á í þessu sambandi að almennt gildir um greiðslur lífeyris úr lífeyrissjóðakerfi landsmanna að árlegar hækkanir á þeim taka mið af vísitölu neysluverðs en ekki launaþróun.

Fylgiskjal.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.