Ferill 299. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
155. löggjafarþing 2024–2025.
Þingskjal 306 — 299. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um brottfall laga um Bankasýslu ríkisins, nr. 88/2009.
Frá fjármála- og efnahagsráðherra.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
Á eftir 44. gr. laganna kemur ný grein, 44. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:
Valnefnd.
Ákvæði til bráðabirgða.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneyti. Forsögu málsins má rekja til ákvörðunar ríkisstjórnarinnar um að leggja til við Alþingi að Bankasýsla ríkisins yrði lögð niður, en þáverandi formenn ríkisstjórnarflokkanna tilkynntu það 19. apríl 2022.
Bankasýsla ríkisins var sett á fót með lögum árið 2009. Í 9. gr. laga um stofnunina, nr. 88/2009, var upprunalega kveðið á um að stofnuninni bæri að ljúka störfum eigi síðar en fimm árum frá því að hún væri sett á fót og yrði hún þá lögð niður.
Atvik þróuðust á annan veg. Árið 2015 lagði fjármála- og efnahagsráðherra frumvarp fyrir Alþingi sem fól í sér að ráðherra skyldi falið að fara með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum í samræmi við lög, góða stjórnsýslu- og viðskiptahætti og eigandastefnu ríkisins. Þá skyldi Bankasýsla ríkisins lögð niður. Frumvarpið var ekki afgreitt.
Árið 2019 var ákvæði 9. gr. laganna fellt brott og í stað þess segir nú í ákvæði til bráðabirgða III við lögin: „Stofnunina skal leggja niður þegar verkefnum hennar er lokið.“
Um mitt ár 2024 samþykkti Alþingi lög um ráðstöfun eignarhlutar ríkisins í Íslandsbanka hf., nr. 80/2024. Með lögunum var heimild til sölu Íslandsbanka lögð undir stjórn fjármála- og efnahagsráðherra á grundvelli sérstakra laga. Þá voru lög um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, nr. 155/2012, felld brot, sem og hlutverk Bankasýslu ríkisins við sölu eignarhlutanna. Eftir breytinguna er hlutverk stofnunarinnar það eitt að fara með eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Gert var ráð fyrir að í kjölfarið yrði stofnunin lögð niður og innleitt nýtt fyrirkomulag til að halda utan um eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, en ábyrgð og verkefni stofnunarinnar hafa breyst umtalsvert síðan henni var komið á fót og nú er hlutverk hennar orðið afar takmarkað.
Í frumvarpinu er lagt til að Bankasýsla ríkisins verði lögð niður og fyrirkomulagið varðandi meðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum verði fært til samræmis við aðra meðferð eignarhluta ríkisins í félögum, sem samkvæmt lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015, er í höndum fjármála- og efnahagsráðherra.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Um Bankasýslu ríkisins gilda sérstök lög, nr. 88/2009, sem þarf að fella úr gildi til að leggja stofnunina niður. Eftir að lög um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum voru felld úr gildi með lögum nr. 80/2024 hefur stofnunin takmarkað hlutverk.
Nauðsyn þess að leggja stofnunina niður grundvallast öðrum þræði á að um er að ræða litla stofnun með lágmarksstarfsemi, en í fjármálaáætlun er lagt upp með að fækka skuli stofnunum sem hafa færri en fimmtíu stöðugildi. Hún hefur jafnframt að mestu lokið verkefnum sem henni var ætlað. Í lögum um stofnunina er gert ráð fyrir að hún starfi þar til verkefnum hennar verði að fullu lokið. Þá sagði í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 88/2009 að „[þ]egar endurreisn fjármálakerfisins er lokið er gert ráð fyrir því að stofnunin verði lögð niður og umsýslu þeirra eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum sem eftir standa verði hagað með hefðbundnum hætti í gegnum skýra eigandastefnu og eftirlit fjármálaráðuneytisins.“ Ætlunin var því ekki að stofnunin færi með eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum á meðan einhver væri heldur að hún starfaði þar til komið væri jafnvægi og vissa um framtíð eignarhlutanna. Með vísan til þessa og í ljósi þess að ekki stendur til að ráðstafa eignarhlut ríkisins í Landsbankanum í fyrirséðri framtíð er lagt til að stofnunin verði lögð niður í samræmi við tilvitnaða umfjöllun í greinargerð með frumvarpi til laga þar sem henni var komið á fót (þskj. 166, 124. mál á 137. löggjafarþingi).
Tekið var til skoðunar annars vegar að færa verkefni Bankasýslu ríkisins til ráðuneytisins, sem heldur utan um eignarhald á fyrirtækjum í ríkiseigu, og hins vegar að stofna sérstaka stofnun utan um eignarhald á fyrirtækjum í ríkiseigu. Ekki þótti á þessu stigi ráðlegt að leggja til að verkefnunum yrði komið fyrir innan sérstakrar stofnunar, heldur færi betur á að þau væru fremur innan ráðuneytisins sem þegar fer með meðferð og fyrirsvar eignarhluta flestra félaga sem eru í ríkiseigu. Hafa verður í huga að jafnvel þótt stofnun eins og Bankasýslan sinni tilteknum verkefnum sem snúa að fjármálafyrirtækjunum þá er hin endanlega ábyrgð á eignarhaldinu og söluferli þessara eignarhluta, þegar að því kemur, eftir sem áður í höndum ráðherra. Uppskipting verkefna milli tveggja aðila á þennan hátt felur í sér hættu á samhæfingarvanda og óþarflega flóknum samskiptum milli stofnunar og ráðuneytis sem hafa hvort um sig hlutverk í heildarferlinu. Með slíku fyrirkomulagi verður fjarlægð eigandaábyrgðar meiri og yfirsýn þar með minni.
Verði frumvarpið að lögum verður skipulag stýringar á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum sambærileg og almennt tíðkast nú um eignarhald ríkisfyrirtækja. Þessi skipan hefur ekki haft áhrif á málefnasvið einstakra ráðuneyta heldur hefur hún leitt til einföldunar og aukins samræmis við meðferð ríkiseigna. Þannig er reglusetning ríkisins, t.d. varðandi orkumarkaði, hjá ráðherra orkumála þrátt fyrir að eignarhald orkufyrirtækja hafi verið flutt til fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Hlutaðeigandi ráðherrar setja því reglur um markaðina sem félögin starfa á og kaupa oft tiltekna þjónustu af umræddum félögum.
Framangreint fyrirkomulag er í samræmi við það sem almennt tíðkast innan OECD. Með því er lagt upp með að skýra ábyrgð mismunandi eininga innan ríkisins, einfalda umsýslu eignarhalds, tryggja að fylgt sé samræmdri eigandastefnu eða eigandastefnum, auka trúverðugleika í tengslum við eignarhald ríkisins í fyrirtækjum og stuðla að betri stjórnarháttum, gagnsæi og efla samkeppni. Slíkt fyrirkomulag veitir auk þess tækifæri til að innleiða samræmdar leiðbeiningar um upplýsingagjöf, skipan stjórna, arðsemiskröfur, eigandaeftirlit o.fl. Færa má fyrir því veigamikil rök að með tilfærslu verkefna sem nú eru í höndum Bankasýslu ríkisins yfir til ráðuneytisins væri hægt að byggja upp sterkari og öflugri miðlæga eignarhaldseiningu innan þess. Ríkir samfélagslegir hagsmunir felast í því að eignarhaldi allra félaga í eigu ríkisins sé sinnt markvisst, faglega og samræmt. Sú færsla á eignarhaldi, sem lögð er til í frumvarpi þessu, ætti að stuðla að slíkri uppbyggingu innan ráðuneytisins.
Þrátt fyrir að Bankasýsla ríkisins verði lögð niður er talið að gildandi ákvæði um valnefnd sem leggi til einstaklinga til setu fyrir hönd ríkisins í stjórnum eða bankaráðum hafi gefið góða raun. Af þeim sökum er lögð til breyting á lögum um opinber fjármál svo því fyrirkomulagi verði viðhaldið og heimfært á félög í eigu ríkisins sem hafa með höndum umfangsmikla starfsemi.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er kveðið á um brottfall laga um Bankasýslu ríkisins, nr. 88/2009. Verði það að lögum munu verkefni stofnunarinnar flytjast til fjármála- og efnahagsráðuneytis í samræmi við fyrirmæli 43. gr. laga um opinber fjármál. Undanfarin ár hefur verið unnið að því að sameina fyrirsvar eignarhalds ríkisins hjá ráðuneytinu, en færa má sterk rök fyrir því að mikið sé unnið með því að styrkja enn frekar öfluga miðlæga eignarhaldseiningu innan þess.
Í lögum um Bankasýslu ríkisins er meðal annars fjallað um verkefni stofnunarinnar, hvernig hún skuli í starfsemi sinni kappkosta að efla og styrkja samkeppni á fjármálamarkaði og skýrslugjöf til ráðherra. Í þessu frumvarpi er ekki gert ráð fyrir að samsvarandi ákvæði verði sett í lög um opinber fjármál. Byggist það á því að umfjöllun um þessa þætti í eigandastefnum, bæði almennri eigandastefnu og eigandastefnu um fjármálafyrirtæki, sé fullnægjandi. Skv. 44. gr. laga um opinber fjármál mótar ráðherra almenna eigandastefnu fyrir öll félög í eigu ríkisins en einnig er heimilt samkvæmt ákvæðinu að setja sérstaka eigandastefnu fyrir einstök félög eða starfsemi á afmörkuðum sviðum ef sérstaða þeirra kallar á ítarlegri stefnu eða markmið eiganda en finna má í hinni almennu stefnu, sem gert hefur verið gagnvart fjármálafyrirtækjum í eigu ríkisins.
Þá er í frumvarpinu kveðið á um valnefnd sem tilnefni fyrir hönd ríkisins einstaklinga sem komi til greina til að sitja fyrir hönd ríkisins í stjórnum og bankaráðum fjármálafyrirtækja. Þetta fyrirkomulag hefur gefið góða raun og full ástæða er talin til að viðhalda því. Því er í frumvarpinu ákvæði um breytingu á lögum um opinber fjármál, og lagt til að ráðherra skipi slíka valnefnd. Hægt verði að starfrækja eina slíka valnefnd eða fleiri sé talið æskilegt að sérstakar valnefndir séu fyrir tiltekinn flokk eða tegundir að ríkisfélögum, t.a.m. fyrir orkufyrirtæki eða fjármálafyrirtæki í ríkiseigu. Sú breyting er gerð á núverandi fyrirkomulagi að valnefnd mun ekki eingöngu hafa hlutverk við tilnefningu í stjórnir fjármálafyrirtækja heldur einnig annarra félaga sem uppfylla nánar tilgreind skilyrði. Markmiðið með þessari breytingu er að tryggja eftir því sem kostur er að samsetning stjórna endurspegli breiða þekkingu og reynslu sem nýtist hverju og einu félagi.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið þykir ekki fela í sér álitaefni sem kallar á sérstaka umfjöllun um samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.
5. Samráð.
Samráð var haft við stjórn Bankasýslunnar. Þá var einnig haft samráð við hagsmunaaðila á fyrri stigum þegar til stóð að gera breytingar á skipulagi stýringar eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Að auki var haft samráð við kjara- og mannauðssýslu ríkisins vegna áhrifa sem áformin hafa á starfsmenn Bankasýslunnar.
Áform um lagasetningu voru auk þess kynnt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 9. júlí 2024 (nr. S-141/2024) þar sem veittur var þriggja vikna frestur til að skila inn umsögnum. Engar umsagnir bárust vegna áformanna.
Í ljósi þess að frumvarpið samræmist áður boðuðum áformum ríkisstjórnarflokkanna þótti ekki nauðsyn að hafa sérstakt samráð um drög að frumvarpi í samráðsgátt stjórnvalda enda lá fyrir að í því myndi felast að stofnunin yrði lögð niður.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið varðar fyrst og fremst innra fyrirkomulag ríkisins á því hvernig meðferð og fyrirsvar á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum verði háttað og hefur því takmörkuð áhrif á hagsmuni almennings og atvinnulífs. Afleiðingar af samþykkt frumvarpsins fyrir almannahagsmuni og helstu hagsmunaaðila eru almennt taldar jákvæðar þar sem meðferð eignarhalds ríkisins á fjármálafyrirtækjum verður komið fyrir líkt og gildir um aðra eignarhluta í félögum. Með því er stefnt að því að efla traust og trúverðugleika ríkisins sem eiganda eignarhluta í fjármálafyrirtækjum.
Gert er ráð fyrir að til lengri tíma muni ráðstöfunin fela í sér lægri kostnað fyrir ríkissjóð, sem nemur um það bil 50–90 millj. kr. á ársgrundvelli.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Gert er ráð fyrir að sérstök valnefnd geri tillögur um þá einstaklinga sem til greina kemur að setjist í stjórnir og bankaráð fjármálafyrirtækja og annarra stærri félaga sem eru í eigu ríkisins. Hvað varðar skilgreiningu á stærri félögum þá verður það nánar útfært í eigandastefnu ríkisins en einkum verður horft til umsvifa í starfsemi og fjölda starfsmanna á vegum félaganna við slíka flokkun. Þau félög sem undir þetta falla í október 2024 eru Isavia ohf., Íslandspóstur ohf., Landsvirkjun, Landsnet hf., Rarik ohf., og Vigdísarholt ehf. Sérstaklega mikilvægt er að val á einstaklingum sem til greina koma í stjórnir þessara félaga byggi á faglegum og vönduðum grunni, auk þess sem það skýtur skökku við að fyrirkomulagið sé ólíkt milli fjármálafyrirtækja og annarra umfangsmikilla og mikilvægra félaga í opinberri eigu. Í ljósi góðrar reynslu af valnefnd sem gerir tillögur um einstaklinga til að setjast í stjórnir fjármálafyrirtækja er talið að því markmiði verði náð með því að koma á sambærilegu fyrirkomulagi fyrir þessi umsvifamiklu félög í eigu ríkisins.
Í 1. mgr. er opnað á þann möguleika að fleiri en ein valnefnd verði skipuð í þessum tilgangi. Rétt þykir að hafa möguleika á því vegna ólíkra krafna til stjórnarmanna í mismunandi tegundir félaga. Ríkari kröfur eru lögum og reglum samkvæmt gerðar um hæfi og hæfni stjórnarmanna í fjármálafyrirtækjum en öðrum félögum og er vinna við tillögugerð og val stjórnarmanna í slíkum félögum þegar af þeirri ástæðu umfangsmeiri en í öðrum tilvikum. Miðað er við að valnefnd sé skipuð til þriggja ára í senn og að nefndarmenn hafi viðeigandi menntun og þekkingu, sem nýtist í starfi nefndarinnar.
Þá er miðað við að valnefnd fái það hlutverk að leita eftir hæfum einstaklingum til stjórnarsetu á gagnsæjan hátt, til að mynda með almennri auglýsingu hverju sinni, og gefi þeim kleift að lýsa áhuga sínum á stjórnarsetu með því að senda nefndinni ferilskrá sína. Ráðuneytið getur veitt valnefnd aðstoð við undirbúning tillagna og almenna umsýslu. Sjá má fyrir sér að í þeirri undirbúningsvinnu geti ráðuneytið haft milligöngu um að birta f.h. valnefndar auglýsingu eða tilkynningu þar sem einstaklingum er gefið færi á að lýsa áhuga sínum og senda inn ferilskrá. Ráðuneytinu er einnig ætlað að veita valnefnd ráðgjöf og koma sjónarmiðum á framfæri við undirbúning tillagna um málefni einstakra félaga. Ráðuneytið tekur svo saman fyrir valnefnd upplýsingar um þá einstaklinga sem gefið hafa kost á sér og leggur fyrir valnefnd, auk þess að sinna annarri undirbúningsvinnu fyrir nefndina. Þá er einnig miðað við að mælt verði nánar fyrir um starfsreglur valnefndar og út frá hvaða forsendum henni beri að byggja tillögur sínar í eigandastefnu hverju sinni, sbr. 4. mgr. 44. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, þar sem fram kemur að ráðherra setur reglur um almenn og hlutlæg skilyrði fyrir vali til setu í slíkum stjórnum og birtir þær opinberlega sem hluta af eigandastefnu.
Horft verður til þess að valnefnd þurfi að leggja tillögu fyrir ráðherra tímanlega eða eigi síðar en tveimur vikum fyrir stjórnarkjör eða tveimur vikum fyrir lok þess frests til að skila vali á stjórnarmönnum. Þá er einnig miðað við að valnefnd þurfi ávallt að leggja til tvo hæfa einstaklinga í hvert það stjórnarsæti sem kjósa skal í. Að fram kominni tillögu tilnefnir ráðherra í stjórn nema í ljós komi að einhverjir meinbugir séu á tillögunni sem slíkri. Í slíkum tilvikum væri eðlilegt að ráðherra myndi að öllu jöfnu óska eftir nýrri tillögu frá valnefnd nema sérstakar ástæður réttlæti annað fyrirkomulag.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Í greininni er einnig kveðið á um að þegar stofnunin verður lögð niður fari um réttindi og skyldur starfsmanna eftir lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Í því felst m.a. að starfsmenn halda launum í uppsagnarfresti sem og lífeyrisréttindum sínum. Þá kann hluti af starfsmönnum stofnunarinnar að eiga rétt á biðlaunum þegar störf þeirra verða lögð niður, sbr. 34. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996.
