Ferill 302. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
155. löggjafarþing 2024–2025.
Þingskjal 309 — 302. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 80/2016 (sameiginleg vernd).
Frá dómsmálaráðherra.
1. gr.
2. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í dómsmálaráðuneytinu. Með frumvarpinu er lögð til breyting á 44. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, sem felst í því að hámarkstími dvalarleyfa, sem veitt eru á grundvelli sameiginlegrar verndar í kjölfar fjöldaflótta, verði lengdur úr þremur árum í fimm.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Tilgangur verndarkerfisins er að veita einstaklingum tímabundna vernd gegn ofsóknum eða stríði. Sameiginlegri vernd vegna fjöldaflótta er ætlað að vera viðbragð við tímabundnum aðstæðum þar sem hópur einstaklinga flýr afmarkað landsvæði og þarf á vernd að halda. Sameiginleg vernd er undantekning frá þeirri meginreglu að umsókn um alþjóðlega vernd skuli hljóta einstaklingsbundna efnismeðferð hjá stjórnvöldum. Mál vegna sameiginlegrar verndar eru frábrugðin að því leyti að slakað er á sönnunarkröfum og rannsóknarskyldu stjórnvalda. Fjöldi umsækjenda um alþjóðlega vernd í slíkum aðstæðum getur verið ófyrirsjáanlegur sem kallar á sveigjanlegar reglur og einfalt umsóknarferli.
Innrásarstríð Rússlands í Úkraínu leiddi til þess að umsóknum úkraínskra ríkisborgara um alþjóðlega vernd á Íslandi og í Evrópu fjölgaði verulega. Í kjölfarið beittu íslensk stjórnvöld, samhliða aðildarríkjum Evrópusambandsins og samstarfsríkjum Schengen, Noregi, Sviss og Liechtenstein, heimild ráðherra skv. 44. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, sem fjallar um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta, í eitt ár. Þeir einstaklingar sem falla undir þetta ákvæði fá útgefið dvalarleyfi skv. 74. gr. útlendingalaga. Gildissvið og réttindi sem fylgja dvalarleyfinu eru útlistuð í ákvörðun dómsmálaráðherra frá 22. febrúar 2024 sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda. Hér er einkum um að ræða mál úkraínskra ríkisborgara, sem voru búsettir í Úkraínu fyrir innrásina, og fjölskyldna þeirra.
Stríðið í Úkraínu hefur nú staðið yfir í rúm tvö ár. Ekki sér fyrir endann á átökum í landinu og óvissa ríkir um framtíðina. Frá því stríðsátökin brutust út hefur fjöldi umsókna um vernd frá úkraínskum ríkisborgurum verið umtalsverður hér á landi. Árið 2022 fengu 2.315 einstaklingar sameiginlega vernd á grundvelli 44. gr. útlendingalaga og 1.556 á árinu 2023. Vegna þessa tók dómsmálaráðherra ákvörðun 1. febrúar 2023 um að framlengja gildistíma ákvörðunar ráðherra samkvæmt heimild 44. gr. laga um útlendinga um eitt ár, til og með 3. mars 2024. Hinn 22. febrúar 2024 ákvað ráðherra að framlengja gildistímann um ár til viðbótar, eða til og með 2. mars 2025.
Megintilgangur frumvarpsins er að koma í veg fyrir vanda sem gæti raungerst í mars 2025 þegar þriggja ára heimild ráðherra um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta skv. 44. gr. laga um útlendinga rennur út. Gert er ráð fyrir að dvalarleyfi á grundvelli 44. gr. laganna verði framlengt um eitt ár í senn og ekki um lengri tíma en þrjú ár. Umsókn um alþjóðlega vernd sem fellur undir 2. mgr. 44. gr. má leggja til hliðar í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi, og þegar heimild um sameiginlega vernd fellur niður getur umsækjandi óskað eftir að umsókn um alþjóðlega vernd verði tekin til efnislegrar meðferðar. Verði frumvarpið ekki að lögum munu allir einstaklingar sem hlotið hafa sameiginlega vernd á grundvelli fjöldaflótta eiga rétt á efnislegri meðferð á umsókn sinni eða framlengdri dvöl á öðrum lagagrundvelli strax á næsta ári. Ljóst er að kostnaður við umsýslu og þjónustu slíks fjölda umsókna myndi hafa veruleg og neikvæð áhrif á starfsemi Útlendingastofnunar, kærunefndar útlendingamála og auka kostnað við málaflokkinn í heild.
Frá upphafi stríðsins í Úkraínu hafa stjórnvöld á Íslandi átt í virku samstarfi við aðrar Norðurlandaþjóðir og fleiri ríki Evrópusambandsins um tímabundna vernd. Evrópusambandið hefur ákveðið að framlengja tímabundnu verndina til 4. mars 2026 og Noregur hefur birt áform um að framlengja hámarkstíma tímabundnu verndarinnar úr þremur árum í fimm. Með því að lengja hámarkstíma dvalarleyfis skv. 3. mgr. 44. gr. útlendingalaga í fimm ár yrði framkvæmdin á Íslandi í samræmi við þá framkvæmd sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndum og í ríkjum Evrópusambandsins. Einnig myndi lagabreytingin veita stjórnvöldum svigrúm til að leggja ítarlegra mat á aðstæður í heimaríki umsækjenda og taka samfara því ákvörðun um endurnýjun. Þá er áréttað að um heimildarákvæði er að ræða, en ekki lögbundna skyldu stjórnvalda til að veita dvalarleyfi til fimm ára.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lagt til að hámarkstími dvalarleyfa, sem veitt eru á grundvelli sameiginlegrar verndar í kjölfar fjöldaflótta, verði lengdur úr þremur árum í fimm. Verði frumvarpið að lögum er gert ráð fyrir að því markmiði sem að er stefnt með frumvarpinu verði náð strax við gildistöku laganna. Þá geta einstaklingar sem dveljast hér á landi á grundvelli fjöldaflótta búið við fyrirsjáanleika og átt kost á því að framlengja dvöl sína strax án þess að sækjast eftir framlengdri dvöl á öðrum lagagrundvelli. Með frumvarpinu lengist sá tími sem handhafar dvalarleyfa skv. 44. gr. laga um útlendinga þurfa að dvelja samfellt hér á landi áður en þeir öðlast ótímabundið dvalarleyfi, að öðrum skilyrðum uppfylltum, úr fjórum árum í allt að sex, sbr. 3. mgr. 44. gr. Þá fer sá tími eftir því hvenær umsókn var lögð fram en ekki samfelldri dvöl umsækjanda hér á landi.
Ef ekkert yrði aðhafst og frumvarpið yrði ekki að lögum ættu þessir einstaklingar rétt á efnislegri meðferð á umsókn sinn um vernd eða framlengingu á öðrum lagagrundvelli strax á næsta ári, sem yki verulega álag á Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála. Framkvæmdin á Íslandi myndi þá skera sig úr miðað við framkvæmd annarra Evrópuríkja.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Ísland er aðili að ýmsum þjóðréttarsamningum sem varða málefni útlendinga og réttarstöðu þeirra. Við gerð frumvarpsins hefur verið tekið tillit til þessara alþjóðlegu skuldbindinga Íslands þannig að sem best samræmi verði milli laga og þjóðréttarreglna, m.a. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna frá 1951, Schengen-samstarfsins og Dyflinnar-samstarfsins.
Efni frumvarpsins felur ekki í sér álitaefni varðandi samræmi við stjórnarskrá.
5. Samráð.
Frumvarpið er afmarkað við breytingar á gildistíma dvalarleyfa sem veitt eru á grundvelli sameiginlegrar verndar vegna fjöldaflótta. Breytingin mun hafa jákvæð áhrif á réttarstöðu handhafa slíkra leyfa. Til að tryggja réttláta málsmeðferð og skilvirkni hafa dómsmálaráðuneytið, lögreglan og Útlendingastofnun átt náið samstarf um útgáfu og endurskoðun þessara leyfa. Einnig var tekið mið af ákvörðun Evrópusambandsríkjanna, samstarfsríkja Schengen og Noregs um að framlengja tímabundnu verndina.
Í samræmi við opinbert samráð voru drög að frumvarpinu kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 4. október 2024 (mál nr. S-199/2024). Hagsmunaaðilar voru upplýstir um drögin og hvattir til að senda inn umsögn fyrir 19. október 2024. Tvær umsagnir bárust í samráðsgátt, önnur frá velferðarsviði Reykjavíkurborgar og hin frá Rauða krossinum á Íslandi.
Rauði krossinn styður tillögu frumvarpsins og leggur áherslu á að frumvarpið verði samþykkt eins fljótt og auðið til að tryggja fyrirsjáanleika fyrir þann hóp sem nýtur sameiginlegrar verndar hér á landi. Velferðarsvið Reykjavíkurborgar styður tillögu frumvarpsins en vekur athygli á mögulegum kostnaði sem gæti leitt af þjónustu við hópinn vegna framlengingar á sameiginlegri vernd. Einnig leggur Reykjavíkurborg áherslu á gildi þjónustusamnings milli Reykjavíkurborgar annars vegar og félags- og vinnumarkaðsráðuneytis og Vinnumálastofnunar hins vegar vegna samræmdrar móttöku flóttafólks sem gildir til 31. desember 2024. Umsögnin var tekin til skoðunar við vinnslu frumvarpsins, en leiddi þó ekki til efnislegra breytinga á frumvarpinu. Gera má áfram ráð fyrir kostnaði að hálfu ríkis og sveitarfélaga sem stafar af ófyrirséðum fjölda umsókna um alþjóðlega vernd og veitingu dvalarleyfis á grundvelli annarra verndarákvæða. Gert er ráð fyrir áframhaldandi samráði milli viðeigandi stjórnvalda og sveitarfélaga um fyrirkomulag og fjármögnum verkefna sem tengjast þjónustu við handhafa dvalarleyfa á grundvelli sameiginlegs fjöldaflótta og annarra verndarákvæða.
6. Mat á áhrifum.
Tilgangur frumvarpsins er að framlengja hámarkstíma dvalarleyfa fyrir einstaklinga sem eru hér á landi á grundvelli sameiginlegrar verndar vegna fjöldaflótta. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir því að fjöldi nýútgefna dvalarleyfa á grundvelli sameiginlegrar verndar vegna fjöldaflótta muni aukast frá því sem verið hefur. Komi ekki til lagabreytinga mun fjöldi einstaklinga sem nú dvelja hér á landi á grundvelli fjöldaflótta eiga strax á næsta ári rétt á efnislegri meðferð á umsóknum sínum um alþjóðlega vernd. Fyrirsjáanlegt er að slíkt mun fela í sér kostnaðarauka fyrir ríki og sveitarfélög við þjónustu og vinnslu slíkra umsókna. Ekki er fyrirséð að samþykkt frumvarpsins muni hafa í för með sér kostnaðarauka fyrir ríkissjóð á næstu tveimur árum. Í þessu samhengi má nefna að ófyrirséður kostnaður vegna þjónustu við umsækjendur um vernd og einstaklinga sem hlotið hafa vernd á öðrum grundvelli verður áfram til staðar.
Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi áhrif á jafnrétti eða stöðu kynjanna. Frumvarpið nær til allra dvalarleyfishafa sem hlotið hafa sameiginlega vernd á grundvelli fjöldaflótta, óháð kyni. Hlutfall dvalarleyfishafa er 54% konur og 46% karlar.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í 4. mgr. 44. gr. laganna er kveðið á um að umsókn útlendings sem fellur undir 2. mgr. um alþjóðlega vernd megi leggja til hliðar í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Breytt ákvæði felur í sér að stjórnvöldum verði heimilt að leggja umsókn um vernd til hliðar í allt að fimm ár eða í tvö ár til viðbótar. Breytingin á sem fyrr segir við um þá sem þegar hafa fengið sameiginlega vernd á grundvelli fjöldaflótta sem og þá sem kunna að fá slíka vernd í framtíðinni.
Ekki eru lagðar til efnislegar breytingar á ákvæðinu að öðru leyti.
Um 2. gr.
