Ferill 160. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 166 — 160. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um sviðslistir, nr. 165/2019 (ópera).
Frá menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðherra.
1. gr.
a. 1. mgr. orðast svo: Ráðherra skipar sjö fulltrúa í þjóðleikhúsráð til fimm ára í senn. Fagfélög innan Sviðslistasambands Íslands tilnefna þrjá fulltrúa og Klassís, fagfélag klassískra söngvara á Íslandi, einn fulltrúa. Ráðherra skipar þrjá fulltrúa án tilnefningar og skal einn þeirra vera formaður. Varamenn skulu skipaðir á sama hátt. Að jafnaði skal ekki skipa sama aðalmann í þjóðleikhúsráð lengur en tvö samfelld starfstímabil.
b. Í stað orðsins „leikhúsreksturinn“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: rekstur Þjóðleikhússins og óperunnar.
2. gr.
a. (8. gr. a.)
Hlutverk og helstu verkefni.
Verkefnaval skal vera fjölbreytt og viðburðir aðgengilegir. Miða skal við að árlega sé á dagskrá flutningur á íslensku verki eftir því sem aðstæður leyfa. Óperan annast einnig fræðslu- og kynningarstarf og stendur fyrir samstarfsverkefnum í öllum landshlutum. Óperunni er heimilt að taka þátt í alþjóðlegu samstarfi.
b. (8. gr. b.)
Óperustjóri.
Óperustjóri stýrir óperunni, er í fyrirsvari fyrir hana, markar listræna stefnu hennar og ákveður listrænt teymi fyrir hverja uppfærslu. Óperustjóri heyrir undir þjóðleikhússtjóra í skipuriti og skal eiga samráð við hann um gerð fjárhagsáætlana og meiri háttar ákvarðanir er varða rekstur óperunnar.
Hæfnisnefnd skv. 1. mgr. er fimm manna nefnd sem skal sérstaklega skipuð í hvert sinn sem skipa á nýjan óperustjóra. Hana skipa þjóðleikhússtjóri, formaður þjóðleikhúsráðs, sá fulltrúi þjóðleikhúsráðs sem tilnefndur er af Klassís, fagfélagi klassískra söngvara á Íslandi, annar fulltrúi þjóðleikhúsráðs sem ráðherra skipar án tilnefningar auk eins fulltrúa sem ráðherra skipar sérstaklega til setu í nefndinni og skal sá jafnframt hafa staðgóða þekkingu af vettvangi óperulista. Ráðherra tilnefnir formann nefndarinnar.
c. (8. gr. c.)
Samstarf og rekstur.
Óperan skal kosta kapps um samstarf við stofnanir, félög og aðra sem starfa að sömu markmiðum. Í því skyni skal m.a. gera hópum á sviði óperulista kleift að taka þátt í starfi óperunnar. Óperan stuðlar jafnframt að fræðslu- og kynningarstarfi í samvinnu við skóla og menntastofnanir og gerir nemendum og almenningi kleift að kynnast starfsemi hennar. Óperan tekur þátt í alþjóðlegu samstarfi eftir því sem við verður komið, sbr. 8. gr. a.
d. (8. gr. d.)
Fjárhagur og gjaldtaka.
3. gr.
4. gr.
Ráðherra er heimilt að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessara laga í reglugerð, þ.m.t. um eftirtalda þætti:
a. Starfsemi Þjóðleikhússins, sbr. II. kafla, m.a. um nýtingu húsnæðis þess, sbr. 7. gr.
b. Starfsemi óperunnar, sbr. II. kafla A, m.a. um hlutverk hennar í þróun og frumflutningi nýrra íslenskra verka, sbr. 8. gr. a, og um samstarf hennar við aðra aðila sem vinna að sömu markmiðum, sbr. 2. mgr. 8. gr. c.
c. Rekstur Þjóðleikhússins og óperunnar, sbr. 1. mgr. 8. gr. c, þar með talið um samstarf og hlutverkaskiptingu þjóðleikhússtjóra og óperustjóra, gerð og samþykkt fjárhagsáætlana og eftirlit með þeim, fyrirkomulag ráðninga hjá óperunni og um samrekstur Þjóðleikhúss og óperunnar að öðru leyti.
d. Starfsemi Íslenska dansflokksins, sbr. III. kafla.
e. Starfsemi kynningarmiðstöðvar sviðslista, sbr. 18. gr.
5. gr.
6. gr.
Ráðherra skal skipa samstarfsnefnd sem kanna skal frekari samþættingu óperunnar, Þjóðleikhússins og Íslenska dansflokksins. Nefndin skal m.a. kanna möguleika á, og meta ávinning af, auknum samrekstri fag- og stoðdeilda. Nefndin skili ráðherra skýrslu með niðurstöðum sínum fyrir lok árs 2027.
7. gr.
Innan sex vikna frá gildistöku laganna skal ráðherra fullskipa þjóðleikhúsráð, sbr. 1. gr., og auglýsa embætti óperustjóra ásamt því að skipa hæfnisnefnd, sbr. b-lið 2. gr.
8. gr.
a. Við 12. tölul. 1. mgr. 22. gr. laganna bætist: og óperustjóri.
b. Á eftir orðinu „skattrannsóknarstjóra“ í 2. málsl. 1. mgr. 39. gr. laganna kemur: óperustjóra.
Greinargerð.
Frumvarp til laga um breytingu á lögum um sviðslistir, nr. 165/2019, var lagt fram á 154. löggjafarþingi en náði ekki fram að ganga og er nú lagt fram með nokkrum viðbótum. Í frumvarpinu er lagt til að fyrirkomulag óperustarfsemi á Íslandi verði breytt með stofnun óperu innan Þjóðleikhússins er hafi aðsetur í Hörpu. Verði hún kjarnastofnun fyrir óperulist á sama hátt og Þjóðleikhúsið er fyrir leiklist og Íslenski dansflokkurinn fyrir danslist. Óperan mun ekki aðeins gegna því hlutverki sem Íslenska óperan hefur gegnt fyrir hönd ríkisins heldur mun hún standa fyrir samfelldri starfsemi er nær yfir nýsköpun og tilraunir með listformið, fræðslustarfsemi, samstarf við landsbyggðina og sjálfstæða hópa auk samvinnu við menntastofnanir á borð við Listaháskólann. Á sama tíma verður búinn til starfsgrundvöllur fyrir fjölda söngvara og sviðslistafólks, með stöðugildum fyrir bæði einsöngvara og kórsöngvara. Óperan verður stofnuð sem hluti af Þjóðleikhúsinu í anda samstarfs og samnýtingar, en gert er ráð fyrir að aðsetur hennar verði í Hörpu. Með frumvarpinu er kveðið á um nýjan kafla í sviðslistalögum, nr. 165/2019, þar sem fram koma ákvæði um hlutverk, stjórnun og rekstrarfyrirkomulag óperunnar.
Frumvarp þetta, sem samið er í menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðuneytinu, á sér alllangan aðdraganda og byggist á vinnu sem átti sér stað í menningar- og viðskiptaráðuneytinu. Við setningu gildandi laga um sviðslistir, nr. 165/2019, var lögfest bráðabirgðaákvæði þess efnis að ráðherra skyldi skipa nefnd sem falið yrði að gera tillögur um stofnun ríkisrekinnar óperu. Sú nefnd var skipuð í nóvember 2020 og skilaði ýtarlegri skýrslu í apríl 2021. Meiri hluti fyrstu nefndarinnar lagði til að ráðherra legði fram frumvarp til laga um breytingu á lögum um sviðslistir, þar sem kveðið yrði á um stofnun þjóðaróperu. Annar starfshópur var skipaður 15. nóvember 2021 og lagði hann til að við stofnun þjóðaróperu yrði leitað leiða til að tryggja samlegð við aðrar stofnanir á borð við Þjóðleikhúsið, Íslenska dansflokkinn, Sinfóníuhljómsveit Íslands, Listaháskóla Íslands og Hörpu tónlistar- og ráðstefnuhús. Sumarið 2023 skipaði ráðherra síðan undirbúningsnefnd til stofnunar þjóðaróperu og kom nefndin að ráðningu verkefnastjóra sem leiddi frumvarpsvinnuna.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Aðdragandi og markmið.
Fyrir tilkomu laga um sviðslistir voru í gildi leiklistarlög, nr. 138/1998, og þar áður lög um Þjóðleikhús, nr. 58/1978. Í þessum lögum var kveðið á um að það skyldi vera hluti af verkefnum Þjóðleikhússins að flytja óperur og söngleiki. Í gildandi lögum um sviðslistir er einungis að finna almennt ákvæði um óperustarfsemi, í 19. gr. Í bráðabirgðaákvæði við lögin er sem fyrr segir kveðið á um skipun fyrstu nefndarinnar sem falið var að gera tillögur um stofnun þjóðaróperu. Sú nefnd og starfshópurinn er kom í kjölfarið lögðu til að stofnuð yrði ríkisrekin ópera og að lögum um sviðslistir yrði breytt til samræmis. Nauðsynlegt er að kveðið verði á um fyrirkomulag óperunnar í lögum.
Stofnun óperunnar hefur um nokkurt skeið verið hluti af opinberri stefnu stjórnvalda. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingarinnar, Viðreisnar og Flokks fólksins kemur fram að ríkisstjórnin vilji styðja við menningu með myndarlegum hætti til að varðveita og styrkja sjálfsmynd þjóðarinnar, en einnig er forgangsverkefni að hagræða, einfalda stjórnsýslu og sameina stofnanir. Markmiðið með lagasetningunni, verði frumvarpið að lögum, er að búa til traustan grundvöll fyrir íslenska óperulist, en sem mikilvæg grein sviðslista er hún ein af grunnstoðum menningar á Íslandi. Horft er til þess að í stað nýrrar, sjálfstæðrar stofnunar náist hagræðing í rekstri með því að reka óperustarfsemi sem hluta af Þjóðleikhúsinu. Þá gerir frumvarpið ráð fyrir aukinni og samfelldri starfsemi sem mun verða mikilvægur þáttur í rekstri tónlistar- og ráðstefnuhússins Hörpu. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar segir jafnframt að lögð verði áhersla á að auka aðgengi landsmanna að menningarlífi óháð efnahag og búsetu, en með lögbundnu hlutverki öðlast óperan bolmagn til að fylgja eftir stefnu hins opinbera hvað varðar jafnrétti, inngildingu og aðgengi, auk þess að opna dyr fyrir nýjum Íslendingum.
2.2. Sögulegt samhengi.
Ópera hefur verið sýnd á Íslandi allt frá fjórða áratug 20. aldar, en ópera var fyrst flutt í Þjóðleikhúsinu árið 1950. Frá upphafi var hluti af lagalegri skyldu leikhússins að „flytja íslenzka og erlenda sjónleiki og enn fremur söngleiki og leikdansa“. Fólst í ákvæðinu viðurkenning Alþingis á því að þrjár höfuðgreinar sviðslista skyldu jafnréttháar; danslist, sönglist og leiklist. Lagasetning Alþingis hefur æ síðan viðurkennt óperustarfsemi sem hluta af almannaþjónustu á sviði menningar.
Óperur voru reglulega á dagskrá Þjóðleikhússins fyrstu áratugina eftir vígslu þess en tók að fækka verulega eftir að Íslenska óperan var stofnuð árið 1980. Fyrir tilstilli mjög rausnarlegrar dánargjafar keypti Íslenska óperan Gamla bíó sem var aðsetur hennar þar til hún flutti í Hörpu tónlistar- og ráðstefnuhús 2011, og stóð hún fyrir reglulegri óperustarfsemi í meira en fjóra áratugi. Árangurinn af þessari 90 ára sögu óperuflutnings á Íslandi er að listformið hefur öðlast fastan sess í íslensku menningarlífi. Fjöldi Íslendinga hefur á þessum tíma menntað sig í óperusöng og borið hróður lands og þjóðar víða.
Allt frá upphafi naut Íslenska óperan fjárstuðnings frá ríkinu, fyrst með árlegum styrktarframlögum en frá árinu 1992 með samningum. Meginmarkmið þeirra samninga var að gera Íslensku óperunni kleift að gefa landsmönnum kost á að njóta óperusýninga af ýmsu tagi, upplifa helstu óperur tónlistarsögunnar og vera vettvangur fyrir íslenska óperusöngvara og sviðslistamenn svo þeir gætu notað menntun sína og hæfileika á innlendum vettvangi. Framlög ríkisins til Íslensku óperunnar hafa ekki dugað til þess að standa undir þeirri starfsemi sem væntingar hafa staðið til.
2.3. Nauðsyn lagasetningar.
Þrátt fyrir þessa löngu sögu, þann mikla áhuga og umtalsverðu vinsældir sem ópera hefur notið á Íslandi er það fyrst nú, verði frumvarp þetta að lögum, sem hlutverk óperunnar sem einnar af grunnstoðum sviðslistanna er staðfest. Hún verður þannig jafnsett leiklistinni og dansinum sem hafa um árabil notið lögbundins stuðnings í gegnum Þjóðleikhúsið og Íslenska dansflokkinn.
Óperunni er ætlað að flytja stórvirki óperubókmenntanna ásamt því að sinna frumsköpun og stuðla þannig að endurnýjun listformsins. Mikill áhugi á óperustarfi lýsir sér í góðri aðsókn í gegnum árin að öflugu óperustarfi bæði Íslensku óperunnar, Þjóðleikhússins, á meðan óperusýningar voru þar, og hjá sjálfstæðum óperuhópum. Stofnun óperunnar innan Þjóðleikhúss getur því orðið mikil lyftistöng fyrir óperulist í landinu. Með samstarfi og samlegð við Þjóðleikhúsið opnast nýjar leiðir til að stækka áhorfendahópinn og þróa listformið, styrkja sameiginlega innviði og lengja leikárið, og til að ná bæði til allra landsmanna sem og sívaxandi fjölda erlendra ferðamanna sem koma til Íslands og vilja njóta íslenskrar menningar.
3. Meginefni frumvarpsins.
3.1. Inngangur.
Með frumvarpinu er lagt til að við lög um sviðslistir bætist nýr kafli um óperustarfsemi. Meginefni frumvarpsins varðar stofnun óperunnar og rekstrarform hennar, hlutverk óperunnar og helstu verkefni, skipun og ábyrgð óperustjóra, samstarf óperunnar við aðra aðila og fjárhag óperunnar. Þá eru lagðar til breytingar á reglugerðarheimild laganna í því skyni að skýrt sé hvaða þætti gert er ráð fyrir að ráðherra ákvarði með reglugerð.
3.2. Rekstrarform.
Verði frumvarpið að lögum verður ópera lögbundið sviðslistaform á sama hátt og leiklist og danslist. Óperan verður vettvangur óperulistar líkt og Þjóðleikhúsið er vettvangur leiklistar og Íslenski dansflokkurinn vettvangur danslistar. Þó er sá grundvallarmunur á að óperan verður ekki ný ríkisstofnun heldur hluti Þjóðleikhússins. Fyrirkomulagið byggist á samstarfi og jafnræði. Hætt er við að sjálfstæð stofnun yrði veikburða og ekki í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um að sameina stofnanir. Þannig verður frá upphafi leitast við að ná sem mestri samlegð með þeim sviðslistastofnunum ríkisins sem fyrir eru.
Stofnun óperunnar innan Þjóðleikhússins tryggir í öllum meginþáttum að óperan verður sterkari en ef hún væri sjálfstæð ríkisstofnun. Það næst í gegnum faglega samþættingu tæknilegra þátta og verkstæða og í gegnum stuðning og samstarf við Þjóðleikhúsið. F agdeildir Þjóðleikhússins verða efldar, enda munu þær sinna bæði leikhúsi og óperu. Markmiðið er minni yfirbygging og aukin samlegð með stærri og öflugri einingum. Þetta skapar svigrúm fyrir fleiri stöðugildi söngvara og aukna listræna starfsemi. Sú þekking og reynsla sem er nú þegar til staðar í framleiðslu- og stoðdeildum Þjóðleikhússins leiðir til betri nýtingar á fjármunum til listrænnar starfsemi og styrkir á sama tíma stoðir og starfsvettvang opinberra sviðslista. Hér er stigið fyrsta skrefið í átt að nýju landslagi sviðslista á Íslandi á 21. öld með jafnræði Þjóðleikhússins, óperunnar og Íslenska dansflokksins, auk samstarfssamnings við Sinfóníuhljómsveit Íslands, sem unnið er að.
Þrátt fyrir að óperan sé hluti af Þjóðleikhúsinu er gert ráð fyrir að hún njóti faglegs og fjárhagslegs sjálfstæðis. Faglegt sjálfstæði hennar endurspeglast í því að óperustjóri verður sérstaklega skipaður af ráðherra á grundvelli tilnefningar hæfnisnefndar. Fjárhagslegt sjálfstæði óperunnar endurspeglast í því að hún mun fá sérstakar fjárveitingar í fjárlögum.
Þrátt fyrir það sjálfstæði sem óperunni er ætlað að njóta er ætlunin að ná fram umtalsverðum samlegðaráhrifum og hagræði af sameiginlegum rekstri Þjóðleikhúss og óperunnar og nýta þar með þau tækifæri sem m.a. var bent á í skýrslu ríkisendurskoðanda til Alþingis frá desember 2021, um stofnanir ríkisins, fjölda, stærð og stærðarhagkvæmni, þar sem sérstaklega var bent á tækifæri í þessu skyni hjá menningarstofnunum á sviði sviðslista.
3.3. Skipun og ábyrgð óperustjóra.
Gert er ráð fyrir að ráðherra skipi óperustjóra til fimm ára í senn að fenginni tillögu hæfnisnefndar. Óperustjóri sé listrænn stjórnandi óperunnar og beri ábyrgð á rekstri hennar og fjárhag. Hann ákveði starfsfólk hennar, þ.m.t. tónlistarstjóra og framleiðslustjóra óperuverkefna, auk söngvara og kórs, og skipuleggi störf þess. Þá velji hann listrænt teymi fyrir allar uppfærslur óperunnar, stýri listrænni stefnu og verkefnavali. Óperustjóra er jafnframt heimilt að hafa listráð sér til ráðgjafar.
Ljóst er að náið samstarf þarf að eiga sér stað á milli óperustjóra og þjóðleikhússtjóra um ýmsa þætti í starfseminni, ekki síst með tilliti til starfsáætlana og fjárhagsramma. Óperustjóri vinnur fjárhagsáætlanir verkefna óperunnar í samráði við Þjóðleikhúsið og vinnur eftir þeim. Þjóðleikhúsráð hefur eftirlit með áætlunum óperunnar á sama hátt og það hefur eftirlit með áætlunum Þjóðleikhússins.
3.4. Hlutverk óperunnar og samstarf við aðra aðila.
Meginhlutverk óperunnar verður að sýna óperuverk. Verkefnaval skal vera fjölbreytt. Í því felst t.d. að sýnd skuli innlend og erlend verk frá ýmsum tímum. Verkefnaval endurspegli þannig það hlutverk óperunnar að gera klassískan menningararf óperulista aðgengilegan almenningi, en einnig það hlutverk að vera vettvangur fyrir sýningu nýrra verka og nýsköpun í nálgun og efnismeðferð listformsins. Óperan verður hluti af Þjóðleikhúsinu og mun njóta víðtæks samstarfs við deildir þess og stuðnings af starfsemi þess. Stefnt verður að því að óperan sýni víða, m.a. í Þjóðleikhúsinu, í Hofi á Akureyri og í Hörpu tónlistar- og ráðstefnuhúsi, þar sem gert er ráð fyrir að óperan hafi aðalaðsetur. Aukin tíðni uppfærslna og samfellt leikár eru einnig lykilatriði í starfsemi óperunnar, en samfella í starfsemi og fjölbreytt atvinnutækifæri fyrir ýmsa hópa listamanna með söngvara í fararbroddi hafa lengi verið keppikefli innan óperugeirans hér á landi.
Mikil áhersla verði lögð á samfélagslega tengingu óperunnar, með skírskotun til áherslu ríkisstjórnarinnar á að auka aðgengi landsmanna að menningarlífi óháð efnahag og búsetu. Í því samhengi verður sérstaklega leitað leiða til að auðvelda hópum sem ekki njóta góðs aðgengis að starfsemi óperunnar hlutdeild í henni, m.a. með sérkjörum á aðgöngumiðum og/eða öðrum leiðum.
Enn fremur verði leitað samstarfs við hópa og aðila sem sinna tónlistar- og sviðslistastarfi á landsbyggðinni til að virkja og styrkja það kröftuga starf sem þar fer þegar fram. Gengið verði út frá því að landið allt sé eitt atvinnusvæði og sóst eftir reglulegu samstarfi við kóra, hljómsveitir og hátíðir í öllum landsfjórðungum sem og nýtingu á þeim sýningarrýmum sem þar eru til staðar.
Óperan gegni lögbundnu fræðsluhlutverki. Til að rækja það verður sérstök áhersla lögð á fræðslustarf og samstarfsverkefni fyrir börn og ungt fólk. Mikilvægt er að óperan sinni samfélagslegri ábyrgð á sviði fræðslumála sem sameinandi afl menntunar og menningar. Slíkt starf hefur ekki aðeins það markmið að ala upp nýja kynslóð áhorfenda og listafólks heldur einnig að nýta hugmyndir og sköpunarkraft ungs fólks til að þróa listformið áfram.
Óperan geri hópum á sviði óperulista kleift að taka þátt í starfi hennar eftir því sem við verður komið, en ríkuleg áhersla verði lögð á samstarf við grasrótarhópa jafnt á höfuðborgarsvæðinu sem á landsbyggðinni.
3.5. Fjárhagur óperunnar.
Lagt er til að óperan hafi sjálfstæðan fjárhag og fái sérstakar fjárveitingar í fjárlögum. Jafnframt verði óperunni heimilt að hafa eigin tekjur og taka aðgangseyri. Gert er ráð fyrir nánu samstarfi milli óperunnar og Þjóðleikhúss við mótun fjárhagsáætlana, þ.m.t. um skiptingu kostnaðar við stoðdeildir og annars sameiginlegs kostnaðar, og að ráðherra kveði nánar á um það í reglugerð.
3.6. Reglugerðarheimild.
Lagðar eru til breytingar á reglugerðarheimild í 20. gr. laga um sviðslistir til samræmis við aðrar breytingar sem lagðar eru til með frumvarpinu og til að skýra ákvæðið.
Gert er ráð fyrir að í reglugerð verði m.a. kveðið á um gerð og samþykkt fjárhagsáætlana óperunnar, þar á meðal um samráð óperunnar og Þjóðleikhússins við gerð þeirra og um eftirlit þjóðleikhúsráðs með framkvæmd þeirra. Að auki verði í reglugerð kveðið á um fyrirkomulag við ákvörðun um skiptingu sameiginlegs kostnaðar, svo sem við stoðþjónustu. Í reglugerð verði jafnframt kveðið á um samráð óperunnar og Þjóðleikhússins í þeim tilgangi að auka samlegð og samræmi í verkefnavali óperunnar og leikhússins.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Í 30. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem fullgiltur hefur verið af Íslands hálfu, er fjallað um rétt fatlaðs fólks til að taka þátt í menningarlífi. Samkvæmt b-lið 1. mgr. ákvæðisins skulu aðildarríki samningsins gera viðeigandi ráðstafanir til þess að tryggja að fatlað fólk njóti aðgengis að leikhúsi og öðrum menningarviðburðum í aðgengilegu formi, sbr. einnig 9. gr. samningsins um aðgengi. Ákvæði frumvarpsins um hlutverk óperunnar tekur mið af framangreindu orðalagi samningsins og er þannig áréttað að réttindi fatlaðs fólks til að njóta menningar og taka þátt í menningarlífi verði höfð til hliðsjónar í starfi óperunnar.
Frumvarpið þykir ekki fela í sér álitaefni sem kalli á sérstaka umfjöllun um samræmi þess við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar að öðru leyti.
5. Samráð.
5.1. Samráð á fyrri stigum.
Frumvarp þetta á sér töluverðan aðdraganda, sem verður a.m.k. rakinn til setningar gildandi laga um sviðslistir, nr. 165/2019, þar sem fram var tekið í bráðabirgðaákvæði að skipa skyldi nefnd um stofnun þjóðaróperu. Tillögur nefndarinnar birtust í skýrslunni Þjóðarópera – Uppspretta nýsköpunar úr jarðvegi hefðar, sem kom út í apríl 2021. Skýrslan byggðist á víðtæku samráði, jafnt við fagfélög sem og einstaklinga með reynslu og þekkingu á sviðinu líkt og gerð er grein fyrir á bls. 8–11 í skýrslunni.
Við störf undirbúningsnefndar um stofnun þjóðaróperu, sem skipuð var sumarið 2023, og verkefnisstjóra við frumvarpsvinnuna fór jafnframt fram samráð við ýmsa aðila. Þar ber helst að nefna Íslensku óperuna, Þjóðleikhúsið, Bandalag íslenskra listamanna, Hörpu tónlistar- og ráðstefnuhús, Borgarleikhúsið, Klassís – fagfélag klassískra söngvara, Íslenska dansflokkinn, MAK (menningarfélag Akureyrar, LA og SinfoniaNord), Listaháskóla Íslands, Sinfóníuhljómsveit Íslands, List fyrir alla og Öryrkjabandalag Íslands. Þá var rætt við einstaklinga úr fyrri nefndum ráðuneytisins um þjóðaróperu og úr ýmsum tónlistar- og óperuhópum á höfuðborgarsvæðinu og á landsbyggðinni.
5.2. Opið samráð í samráðsgátt stjórnvalda.
Drög að frumvarpinu voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda (mál nr. S-46/2024) frá 19. febrúar til 3. mars 2024. 22 umsagnir bárust um málið, þar af fimm frá einstaklingum en aðrar einkum frá félögum og samtökum hagsmunaaðila úr listageiranum. Þá barst umsögn frá Akureyrarbæ. Í flestum umsagnanna, eða 20 af 22, var lýst stuðningi við framgang frumvarpsins. Þá komu fram efnislegar ábendingar sem flokka má niður í þrettán efnisatriði. Hverju og einu þeirra er lýst og svarað í niðurstöðuskjali um samráðið sem er aðgengilegt undir málinu í samráðsgátt og vísast til þess.
Tvær ábendingar þóttu gefa tilefni til breytinga á frumvarpinu. Í fyrsta lagi var í umsögn Félags íslenskra leikara í sviðslistum og kvikmyndum (FÍL) gerð athugasemd við lokamálslið 2. mgr. b-liðar 2. gr. frumvarpsins eins og það birtist í samráðsgátt. Í ákvæðinu kom fram að óperustjóri kynnti áætlanir og önnur málefni óperunnar fyrir þjóðleikhúsráði þegar eftir því væri óskað. Ábending FÍL varð til þess að ákveðið var að fella málsliðinn brott úr frumvarpinu þar sem hann væri til þess fallinn að valda óþörfum vafa um aðkomu óperustjóra að þjóðleikhúsráði og forræði ráðsins á því hvernig það hagar störfum sínum. Samstarf óperustjóra við ráðið mun þróast í framkvæmd, verði frumvarpið að lögum, og verði talin þörf á að skýra það nánar hefur ráðið þann möguleika að setja ákvæði þar um í starfsreglur um framkvæmd starfa þjóðleikhúsráðs, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 5. gr. gildandi laga um sviðslistir.
Í öðru lagi var í umsögn Sjálfstæðu leikhúsanna bent á að misræmi væri á milli c-liðar 2. gr. frumvarpsins, að því leyti sem hún fjallar um samstarf óperunnar, og sambærilegra greina um Íslenska dansflokkinn og Þjóðleikhúsið, sbr. 6. og 13. gr. gildandi laga. Ekki var talið nauðsynlegt að breyta c-lið 2. gr. frumvarpsins en í tilefni af ábendingunni var ákveðið að breyta 4. gr. þess og taka þar sérstaklega fram að ráðherra gæti með reglugerð sett nánari reglur um samstarf óperunnar við aðila sem vinna að sömu markmiðum. Jafnframt var ábendingin talin gefa tilefni til að fjalla nánar um c-lið 2. gr. frumvarpsins í skýringum við einstakar greinar og útskýra þar nánar hvers vegna munur væri á henni og sambærilegum greinum um Þjóðleikhús og Íslenska dansflokkinn.
Aðrar ábendingar sem komu fram í samráðinu og þóttu ekki gefa tilefni til breytinga á frumvarpinu vörðuðu m.a. fyrirkomulag á tilnefningu fulltrúa í þjóðleikhúsráð, samlegð óperunnar við Sinfóníuhljómsveit Íslands og fyrirkomulag við skipun óperustjóra. Sem fyrr segir er ýtarlegri umfjöllun um samráðið að finna í niðurstöðuskjali undir málinu í samráðsgátt.
6. Mat á áhrifum.
6.1. Almennt um áhrif af samþykkt frumvarpsins.
Með tilkomu óperunnar opnast nýir möguleikar í samþættingu listgreina, skapandi frumkvöðlastarfi og endurnýjun listformsins. Auk þess mun óperan skapa starfsvettvang fyrir söngvara, hljóðfæraleikara, tónskáld, textahöfunda, hönnuði og leikstjóra, auka fjölbreytni í menningarstarfsemi hér á landi og stuðla að varðveislu og miðlun íslensks menningararfs og íslenskrar tungu í listsköpun. Stofnun óperunnar er þar að auki til þess fallin að hafa jákvæðar afleiddar afleiðingar, svo sem fyrir ferðaþjónustu og aðra atvinnustarfsemi, í þágu þeirra markmiða sem fram koma í stefnu stjórnvalda um málaflokkinn.
Með frumvarpinu er menningarstarfsemi styrkt með því að nýta samlegðaráhrif og rekstrarlega hagræðingu, m.a. í samræmi við ábendingar ríkisendurskoðanda í skýrslu um stofnanir ríkisins frá 2021, með almannahagsmuni að leiðarljósi.
Samhliða ákvörðun um stofnun óperunnar var ákveðið að láta þjónustusamning við Íslensku óperuna renna út. Einnig er gert ráð fyrir að óperan verði í samstarfi við sjálfstæða óperuhópa.
6.2. Áhrif á stjórnsýslu ríkisins.
Með stofnun óperunnar sem hluta Þjóðleikhússins eru stoðir þess styrktar og grundvöllur þess breikkaður. Lagabreytingin felur í sér breytingar á stjórnsýslu Þjóðleikhússins, rekstri þess og starfsemi, sem kallar á skipulagsbreytingar og uppfærslu á skipuriti þess. Gert er ráð fyrir að ráðherra kveði í reglugerð nánar á um rekstrarlegt fyrirkomulag Þjóðleikhússins og óperunnar.
6.3. Fjárhagsmat.
Samkvæmt gildandi fjárlögum er 275 millj. kr. varið árlega til óperustarfsemi og er gert ráð fyrir að fjárframlög til málaflokksins renni til rekstrar óperunnar, sbr. d-lið 2. gr. Auk þess er gert ráð fyrir að forgangsraða 155 millj. kr. innan ramma yfir tímabilið 2026–2029, til að mæta kostnaði við stofnun og rekstur óperunnar.
Frumvarpið telst að fullu fjármagnað í þeim skilningi að unnt verður að reka óperuna í samræmi við ákvæði þess á grundvelli þess fjármagns sem þegar hefur verið tryggt. Til langs tíma er stefnt að því að óperan ráði yfir allt að 12 stöðugildum fyrir einsöngvara og 16 hálfum stöðugildum fyrir kór, auk fasts starfsfólks, en til að það náist þarf árlega að verja um 430–650 millj. kr. að núvirði til óperustarfsemi, eftir umfangi. Við undirbúning næstu fjármálaáætlunar verður unnið að því að varanlegt fjármagn til óperustarfsemi aukist í skrefum frá árinu 2028.
6.4. Mat á jafnréttisáhrifum.
Jafnréttisáætlun Þjóðleikhússins mun gilda um óperuna, en þar er m.a. kveðið á um launajafnrétti, jafnrétti við ráðningar, framgang í starfi, starfsþjálfun, símenntun og endurmenntun, samræmingu fjölskyldu- og atvinnulífs sem og viðbrögð við kynbundnu ofbeldi og kynbundinni og kynferðislegri áreitni.
Fyrirhugað er að óperan hafi til ráðstöfunar 12 stöðugildi fyrir einsöngvara og 16 hálf stöðugildi fyrir kór. Kórinn verði jafnskiptur milli karl- og kvenradda en stöðugildin fyrir einsöngvarana munu ráðast að mestu eftir verkefnavali óperunnar. Þannig gæti í sumu tilfellum hallað á annað kynið eftir því hvaða raddir henta verkefnum. Í samræmi við jafnréttisstefnu stofnunarinnar verður þó leitast við að kynjahlutföll í starfsemi óperunnar verði sem jöfnust og að til lengri tíma litið jafnist út tímabundinn halli sem leiðir af einstökum verkefnum.
Hvað varðar ráðningar í aðrar fastar stöður verður lögð áhersla á að fylgja jafnréttisáætlun og ákvæðum laga um jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna, nr. 150/2020.
Ekki var unnt að nálgast kynjaskiptar aðsóknartölur fyrir óperusýningar á Íslandi aftur í tímann. Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið muni hafa bein áhrif á þau hlutföll en þó verður leitast við að halda betur utan um slíka tölfræði sem gefur möguleika á að haga áherslum þannig að verkefni óperunnar höfði jafnt til áhorfenda, óháð kyni.
6.5. Framtíðarsýn.
Verði frumvarpið að lögum breytist aðkoma ríkisins að sviðslistum umtalsvert. Ekki verður einungis rennt styrkum stoðum undir óperulistir heldur verður komið á náinni samvinnu milli tveggja sviðslistastofnana á vegum ríkisins. Lengi hefur verið á það bent að mörg samlegðartækifæri séu ónýtt milli stofnana á borð við Þjóðleikhúsið, Íslenska dansflokkinn og Sinfóníuhljómsveit Íslands. Í skýrslu sem kom út árið 2021 bendir Ríkisendurskoðun á að skoða beri fýsileika og hagræði af sameiningu eða aukinni samvinnu sviðslista- og tónlistarstofnana ríkisins með hliðsjón af eðlislíku kjarnahlutverki þeirra. Þetta sjónarmið er ítrekað í skýrslu sama embættis um Sinfóníuhljómsveit Íslands frá september 2023 og bent á að í Danmörku eru sviðslistir á vegum hins opinbera reknar undir einum hatti.
Með fyrirhuguðum samrekstri Þjóðleikhúss og óperunnar er því nýtt tækifæri til að stíga fyrsta skrefið í átt að sambærilegu fyrirkomulagi á Íslandi. Þar eð fyrirséð er að starfsemi óperunnar verði byggð upp fyrstu árin gefst góður tími til að þróa samstarfið vandlega á sama tíma og stoðdeildir Þjóðleikhússins verða stækkaðar og aðlagaðar að auknu umfangi. Á þessu tímabili væri æskilegt að skoða og formgera aðkomu Íslenska dansflokksins að samstarfinu, enda hefur hann sömu þarfir er víkja að framleiðslu, tækni- og stoðþjónustu. Æskilegt er að árið 2030, þegar fyrirhugað er að óperan verði komin í fulla starfsemi, verði komið á sameiginlegri yfirstjórn yfir sviðslistastofnununum þremur, Þjóðleikhúsi, óperunni og Íslenska dansflokknum, með jafnræði á milli listgreinanna sem hver mun áfram hafa sinn listræna stjórnanda: leikhússtjóra, óperustjóra og listdansstjóra.
Sameinaðar geta sviðslistastofnanirnar einnig talað fyrir bættri aðstöðu, en við sameiningu er þörf á að endurskoða húsnæðiskost og bæta bæði sýninga- og æfingaaðstöðu.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Þá er lagt til að breyting verði á lokamálslið 1. mgr. 5. gr., þar sem fram kemur að ekki skuli skipa sama aðalmann í þjóðleikhúsráð lengur en tvö samfelld starfstímabil. Lagt er til að tekið verði fram að þessi regla gildi „að jafnaði“. Ástæða tillögunnar er það fyrirkomulag að þegar fulltrúi segir sig úr þjóðleikhúsráði er nýr fulltrúi skipaður í hans stað út skipunartíma sitjandi ráðs, en ekki til fimm ára. Í slíkum tilvikum hefur mátt skilja reglu gildandi laga svo, að einstaklingur sem skipaður er í þjóðleikhúsráð þegar til að mynda tvö ár eru eftir af skipunartíma þess, geti að hámarki setið í ráðinu í 7 ár. Með því að auka sveigjanleika þessarar reglu er ráðherra veitt vald til að meta út frá aðstæðum hverju sinni hvort réttlætanlegt sé í tilvikum sem þessum að aðalmaður sitji í þjóðleikhúsráði tvö heil starfstímabil til viðbótar við þann hluta úr starfstímabili sem fyrsta skipun hans náði til.
Um 2. gr.
Í greininni er fjallað um hlutverk og helstu verkefni óperunnar. Greinin byggist á fyrirmyndum í köflum um Þjóðleikhúsið og Íslenska dansflokkinn í gildandi lögum, sbr. 2., 3., 9. og 10. gr. gildandi laga.
Meginhlutverk óperunnar er sviðsetning óperuverka; klassískra sem nýrra og íslenskra sem erlendra. Þannig sinnir óperan sögulegri arfleifð óperulistarinnar og er í senn vettvangur framþróunar og nýsköpunar á sínu sviði. Tekið er fram að viðburðir óperunnar skuli vera aðgengilegir. Orðalagið tekur m.a. mið af 30. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks þar sem fjallað er um rétt fatlaðs fólks til að taka þátt í menningarlífi. Jafnframt er tiltekið að verkefnaval skuli vera fjölbreytt og að stefnt skuli að flutningi íslenskra verka á hverju leikári. Óperan á að leggja áherslu á þróun og frumflutning nýrra verka af mismunandi stærðargráðum og náið samstarf við tónskáld og aðra sviðshöfunda í frumsköpunar ferlum á að vera hluti af kjarnastarfsemi. Þar eð slík vinna getur tekið langan tíma fyrir hvert verk er þó ekki sett fram kvöð um nýtt íslenskt verk árlega, líkt og við á um Þjóðleikhúsið.
Auk meginhlutverks óperunnar, sem varðar beint sýningar óperuverka, hefur óperan það hlutverk að glæða áhuga landsmanna á óperulistum, að annast fræðslu- og kynningarstarf og að standa fyrir samstarfsverkefnum í öllum landshlutum. Þá er óperunni heimilt að taka þátt í verkefnum á alþjóðavettvangi eftir föngum. Um hlutverk óperunnar vísast að öðru leyti til umfjöllunar í kafla 3.5 að framan.
B-liður (8. gr. b. Óperustjóri).
Greinin fjallar um skipun og hlutverk óperustjóra. Lagt er til að ráðherra skipi óperustjóra, líkt og þjóðleikhússtjóra, til fimm ára í senn. Sama einstakling megi skipa óperustjóra tvö skipunartímabil en eigi oftar. Óperustjóri er skipaður við Þjóðleikhúsið en þjóðleikhússtjóri er forstöðumaður stofnunarinnar, sbr. 2. mgr. 5. gr. starfsmannalaga. Hæfnisnefnd, sem metur hæfni umsækjenda, skal skipuð þjóðleikhússtjóra, formanni þjóðleikhúsráðs, þeim tveimur úr þjóðleikhúsráði sem bætast við ráðið skv. 1. gr. frumvarpsins og einum að auki sem ráðherra skipar sérstaklega og hefur staðgóða þekkingu af vettvangi óperulista kemur saman fyrir hverja skipun nýs óperustjóra en ekki er gert ráð fyrir að hæfnisnefnd komi saman ef skipunartími óperustjóra framlengist án auglýsingar í samræmi við 2. mgr. 23. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Það getur aðeins gerst einu sinni, enda hámarksskipunartími óperustjóra tvö tímabil eða tíu ár.
Óperustjóri er listrænn stjórnandi óperunnar. Hann ber jafnframt ábyrgð á fjárhagslegum rekstri óperunnar, en vinnur fjárhagsáætlanir hennar í samráði við þjóðleikhússtjóra og ber undir hann meiri háttar ákvarðanir er varða rekstur óperunnar. Óperustjóri kynnir þjóðleikhúsráði áætlanir og önnur málefni sem snerta óperuna þegar þess er óskað.
Gert er ráð fyrir nánu samstarfi óperustjóra og þjóðleikhússtjóra um þau málefni sem varða sameiginlegan rekstur leikhússins og óperunnar. Þá er ráðherra veitt heimild, sbr. 4. gr. frumvarpsins, til að fjalla sérstaklega um samrekstur Þjóðleikhússins og óperunnar í reglugerð, m.a. um gerð og samþykkt fjárhagsáætlana og um eftirlit með þeim.
C-liður (8. gr. c. Samstarf og rekstur).
Í greininni kemur fram að óperan sé hluti af Þjóðleikhúsinu, sem er lykilatriði í frumvarpinu. Sem hluti af leikhúsinu nýtur óperan samstarfs við leikhúsið og stuðnings af starfsemi þess, með það að markmiði að ná sem bestum samlegðaráhrifum af rekstri leikhúss og óperu. Nánar er fjallað um þessa þætti, sem og um lögbundið samstarfshlutverk óperunnar og áherslur í samstarfi, í almennri umfjöllun um meginefni frumvarpsins í 3. kafla.
Í 2. mgr. er tekið fram að óperan skuli kosta kapps um samstarf við aðila sem vinni að sömu markmiðum. Ákvæðið er sambærilegt 6. og 13. gr. gildandi laga um samstarf Þjóðleikhúss annars vegar og Íslenska dansflokksins hins vegar en tekur þó mið af því að óperan er rekin innan stofnunar Þjóðleikhússins og hefur m.a. ekki yfir að ráða eigin húsnæði. Í 4. gr. frumvarpsins er lagt til að sérstaklega verði áréttað að ráðherra geti í reglugerð kveðið nánar á um samstarf óperunnar samkvæmt þessari grein.
D-liður (8. gr. d. Fjárhagur og gjaldtaka).
Greinin varðar fjárhag óperunnar og á sér fyrirmyndir í 8. og 14. gr. gildandi laga. Fjárhagslegt sjálfstæði óperunnar endurspeglast í greininni á þann hátt að óperan fær sérstakar fjárveitingar samkvæmt sérstöku framlagi í fjárlögum. Þá er óperunni heimilt að hafa tekjur af eigin starfsemi og taka aðgangseyri líkt og Þjóðleikhúsinu og Íslenska dansflokknum. Um fjárhag óperunnar, gerð fjárhagsáætlana og samstarf við Þjóðleikhúsið um fjárhagsleg málefni er nánar fjallað í almennri umfjöllun um meginefni frumvarpsins í 3. kafla.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
