Ferill 214. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 237 — 214. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um náttúruvernd, lögum um Vatnajökulsþjóðgarð og lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála (gjaldtaka o.fl. vegna Náttúruverndarstofnunar).
Frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013.
1. gr.
Ráðherra skal stofna svæðisstjórn sem hefur umsjón með náttúruvernd á því svæði sem friðlýst hefur verið sem þjóðgarður. Í svæðisstjórn skulu að lágmarki sitja tveir fulltrúar frá hlutaðeigandi sveitarfélögum og skal einn þeirra vera formaður stjórnar. Séu sveitarfélög sem standa að þjóðgarðinum fleiri en tvö skal hvert þeirra tilnefna einn fulltrúa. Einn fulltrúi skal tilnefndur af náttúru- og umhverfisverndarsamtökum, einn fulltrúi tilnefndur af útivistarsamtökum og einn fulltrúi skipaður af ráðherra án tilnefningar. Einn fulltrúi tilnefndur sameiginlega af ferðamálasamtökum á starfssvæði þjóðgarðsins og Samtökum ferðaþjónustunnar skal eiga áheyrnaraðild að fundum stjórnar. Heimilt er að fela svæðisstjórn umsjón með öðrum friðlýstum svæðum í nágrenni þjóðgarðs.
2. gr.
a. 1. málsl. 1. mgr. orðast svo: Ákvarðanir Náttúruverndarstofnunar sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.
b. Á eftir 1. málsl. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Úrskurður úrskurðarnefndar er endanlegur úrskurður á stjórnsýslustigi.
c. 2. mgr. fellur brott.
3. gr.
a. Í stað 2. málsl. 1. mgr. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Náttúruverndarstofnun er heimilt að innheimta gjald fyrir eftirlit með framkvæmdum á friðlýstum svæðum sem stofnunin hefur gefið leyfi eða undanþágu fyrir, sbr. b-lið 2. mgr. 75. gr.
b. Í stað 2.–4. mgr. koma fimm nýjar málsgreinar sem orðast svo:
Náttúruverndarstofnun er heimilt ákveða gjald fyrir þjónustu á náttúruverndarsvæðum eða í nágrenni þeirra, svo sem vegna bílastæða, salerna og tjaldsvæða. Gjaldið getur verið fyrir tiltekna þjónustu eða aðgang að mismunandi þjónustu á vegum náttúruverndarsvæðis í ákveðinn tíma.
Heimilt er að ákveða gjald vegna leyfisveitinga fyrir viðburði eða einstök verkefni innan marka náttúruverndarsvæða. Sama gildir um endurgjald vegna samninga við þjónustuaðila um atvinnutengda starfsemi innan náttúruverndarsvæða. Rekstraraðili náttúruverndarsvæðis getur enn fremur ákveðið sérstakt gjald fyrir aðgang að svæðinu ef spjöll hafa orðið af völdum ferðamanna eða hætta er á slíkum spjöllum og skal tekjum af því varið til eftirlits, lagfæringar og uppbyggingar svæðisins eða aðkomu að því.
Gjöld samkvæmt ákvæði þessu skulu renna til náttúruverndarsvæða sem stofnunin hefur umsjón með eða hefur falið þriðja aðila umsjón með og skal ráðstafað til að mæta kostnaði við vinnslu og afgreiðslu umsókna, rekstur og þjónustu, uppbyggingu og viðhald innviða og umsjón og eftirlit með dvalargestum og rekstraraðilum innan marka náttúruverndarsvæða. Ákvörðun gjalda samkvæmt ákvæði þessu skal byggð á áætlunum Náttúruverndarstofnunar um tekjur, gjöld og uppbyggingu innviða.
Gjöld sem innheimt eru samkvæmt þessari grein skulu ákveðin í gjaldskrá sem ráðherra staðfestir.
Ráðherra getur ákveðið nánara fyrirkomulag gjaldtöku í reglugerð.
II. KAFLI
Breyting á lögum um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007.
4. gr.
5. gr.
6. gr.
a. (19. gr. a.)
Áskorun, fyrirmæli um úrbætur, dagsektir o.fl.
Náttúruverndarstofnun getur lagt fyrir framkvæmdaraðila sem valdið hefur náttúruspjöllum með framkvæmd, sem brýtur í bága við ákvæði laga þessara, stjórnvaldsfyrirmæla sem sett eru á grundvelli þeirra eða leyfa sem stofnunin veitir samkvæmt lögunum, að bæta úr þeim, t.d. að afmá jarðrask og lagfæra gróðurskemmdir. Ef um er að ræða framkvæmd sem framkvæmdaleyfi eða byggingarleyfi hefur verið veitt til skal Náttúruverndarstofnun hafa samráð við skipulagsfulltrúa eða byggingarfulltrúa viðkomandi sveitarfélags áður en slík fyrirmæli eru gefin út. Veita skal hæfilegan frest til úrbóta. Krafa um úrbætur má ekki vera ósanngjörn með tilliti til kostnaðar, eðlis og umfangs tjónsins og stöðu og sakar hins brotlega. Ákvæði þessarar málsgreinar gilda ekki um umhverfistjón sem fellur undir lög um umhverfisábyrgð.
Ef aðili verður ekki við áskorun eða fyrirmælum Náttúruverndarstofnunar samkvæmt lögum þessum innan tiltekins frests er heimilt að ákveða honum dagsektir, allt að 800.000 kr., þar til úr er bætt. Dagsektir renna í ríkissjóð. Ráðherra getur í reglugerð breytt upphæð dagsekta í samræmi við verðlagsþróun. Dagsektir má innheimta með fjárnámi.
Heimilt er að láta vinna verk á kostnað hins vinnuskylda ef fyrirmæli um framkvæmd eru vanrækt og skal sá kostnaður þá greiddur til bráðabirgða úr ríkissjóði sem innheimtir hann síðar hjá hlutaðeigandi. Kostnað má innheimta með fjárnámi.
b. (19. gr. b.)
Stöðvun athafna og framkvæmda.
Náttúruverndarstofnun er heimilt að stöðva framkvæmdir og athafnir sem brjóta gegn lögum þessum ef áskorun skv. 1. mgr. 19. gr. a er ekki sinnt. Ef um er að ræða framkvæmd sem framkvæmdaleyfi eða byggingarleyfi hefur verið veitt til skal Náttúruverndarstofnun hafa samráð við skipulagsfulltrúa eða byggingarfulltrúa áður en heimildinni er beitt.
Náttúruverndarstofnun er heimilt að stöðva tafarlaust:
a. framkvæmd eða athöfn sem leyfisskyld er samkvæmt lögum þessum en hafin hefur verið án þess að leyfi sé fengið fyrir henni,
b. framkvæmd eða athöfn ef Náttúruverndarstofnun telur að af henni stafi yfirvofandi hætta á verulegu tjóni á náttúru og að aðgerð þoli enga bið. Stöðvun samkvæmt þessum staflið getur gilt í allt að tvær vikur.
Ef þörf krefur er lögreglu skylt að aðstoða við stöðvun athafna og framkvæmda samkvæmt þessari grein.
c. (19. gr. c.)
Breyting og afturköllun leyfis.
Náttúruverndarstofnun er heimilt að breyta skilyrðum leyfis, setja ný skilyrði eða afturkalla leyfi ef það er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir verulegt, ófyrirséð tjón á náttúru Vatnajökulsþjóðgarðs.
Þegar tekin er ákvörðun á grundvelli 2. mgr. skal taka tillit til kostnaðar sem breyting eða afturköllun hefur í för með sér fyrir leyfishafa og annarra áhrifa, jákvæðra og neikvæðra, sem af ákvörðuninni mun leiða.
d. (19. gr. d.)
Refsiábyrgð.
a. framkvæmir eða aðhefst í heimildarleysi nokkuð það sem leyfis er krafist til samkvæmt lögum þessum eða stjórnvaldsfyrirmælum settum á grundvelli þeirra,
b. brýtur gegn ákvæðum 14. gr., 4. mgr. 15. gr. eða 1. mgr. 15. gr. a eða stjórnvaldsfyrirmælum sett á grundvelli þeirra.
Hljótist af broti skv. 1. mgr. alvarleg spjöll á náttúru Vatnajökulsþjóðgarðs skal hinn brotlegi sæta sektum að lágmarki 500.000 kr. eða fangelsi allt að fjórum árum, nema brot teljist meiri háttar svo að það varði refsingu skv. 179. gr. almennra hegningarlaga. Lágmarksfjárhæð sekta skal taka mánaðarlegum breytingum samkvæmt vísitölu neysluverðs.
Brot skv. 1. og 2. mgr. varða refsiábyrgð ef þau eru framin af ásetningi eða gáleysi.
Gera má lögaðila sekt vegna brots skv. 1. eða 2. mgr. óháð sök fyrirsvarsmanns lögaðilans, starfsmanns hans eða annars á hans vegum í starfsemi lögaðilans. Verður lögaðila gerð refsing þótt ekki verði staðreynt hver þessara aðila hafi átt í hlut. Refsiábyrgð stjórnvalda er bundin sömu skilyrðum, enda hafi verið framið brot skv. 1. eða 2. mgr. í starfsemi sem telst vera sambærileg starfsemi einkaaðila.
Tilraun til brota og hlutdeild í brotum skv. 1. og 2. mgr. eru refsiverð eftir því sem segir í almennum hegningarlögum.
Þegar alvarleg spjöll verða á náttúru Vatnajökulsþjóðgarðs við framningu brots skv. 4. mgr. 15. gr. eða brot gegn því ákvæði telst sérlega vítavert að öðru leyti má gera upptækt með dómi vélknúið ökutæki sem notað hefur verið við að fremja brot, nema ökumaður hafi notað ökutækið í heimildarleysi. Ökutækið sem gert er upptækt skal vera eign ríkissjóðs. Hafi einhver beðið tjón við brotið skal hann þó eiga forgang til andvirðisins ef bætur fást ekki á annan hátt.
7. gr.
Náttúruverndarstofnun er heimilt ákveða gjald fyrir þjónustu innan marka Vatnajökulsþjóðgarðs, svo sem vegna bílastæða, salerna og tjaldsvæða. Gjaldið getur verið fyrir tiltekna þjónustu eða aðgang að mismunandi þjónustu á vegum þjóðgarðsins í ákveðinn tíma.
Heimilt er að ákveða gjald vegna leyfisveitinga fyrir viðburði eða einstök verkefni innan marka Vatnajökulsþjóðgarðs. Sama gildir um endurgjald vegna samninga við þjónustuaðila um atvinnutengda starfsemi innan þjóðgarðsins.
Heimilt er að ákveða gjald vegna leyfisveitinga fyrir viðburði eða einstök verkefni innan marka þjóðgarðsins. Sama gildir um endurgjald vegna samninga við þjónustuaðila um atvinnutengda starfsemi innan þjóðgarðsins.
Gjöld samkvæmt ákvæði þessu skulu renna til þjóðgarðsins og þeirra náttúruverndarsvæða sem hann hefur umsjón með og skal ráðstafað til að mæta kostnaði við vinnslu og afgreiðslu umsókna, rekstur og þjónustu, uppbyggingu og viðhald innviða og umsjón og eftirlit með dvalargestum og rekstraraðilum innan marka þjóðgarðsins. Ákvörðun gjalda samkvæmt ákvæði þessu skal byggð á áætlunum Náttúruverndarstofnunar um tekjur, gjöld og uppbyggingu innviða.
Gjöld sem innheimt eru samkvæmt ákvæði þessu skulu ákveðin í gjaldskrá sem ráðherra staðfestir.
Ráðherra getur ákveðið nánara fyrirkomulag gjaldtöku í reglugerð.
8. gr.
III. KAFLI
Breyting á lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011.
9. gr.
e. ákvarðanir samkvæmt lögum um náttúruvernd.
f. ákvarðanir samkvæmt lögum um Vatnajökulsþjóðgarð.
10. gr.
Greinargerð.
Hinn 23. júní 2024 var samþykkt á Alþingi frumvarp umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra um nýja Náttúruverndarstofnun, sbr. lög nr. 111/2024. Lögin tóku gildi 1. janúar 2025 og tók þá stofnunin til starfa. Stofnunin tók við starfsemi Vatnajökulsþjóðgarðs og þeim hluta Umhverfisstofnunar er laut að náttúruvernd. Í frumvarpi því er varð að lögunum voru boðaðar áætlanir um frekari lagabreytingar við samþykkt laganna í þeim tilgangi að samræma reglur eins og unnt væri. Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013, lögum um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007, og lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011, til að samræma m.a. ákvæði sem gilda um gjaldtöku, málsmeðferð, kæruleiðir og þvingunarúrræði og viðurlög.
Frumvarpið er samið í umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Gjaldtökuákvæði í lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013, og lögum um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007, eru mismunandi auk þess sem ákvæði um þvingunarúrræði og viðurlög eru ekki samræmd. Þar sem ný stofnun er nú tekin til starfa er mikilvægt að ekki gildi ólíkar reglur eftir því um hvaða svæði ræðir þar sem öll svæðin eru nú í umsjón Náttúruverndarstofnunar. Þá er mikilvægt að reglur sem snúa að borgurum og lögaðilum séu skýrar, skilvirkar og einfaldar.
3. Meginefni frumvarpsins.
Lögð er til breyting á skipun svæðisstjórna í þjóðgörðum samkvæmt lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013. Með frumvarpinu er lagt til að fimm aðilar sitji að lágmarki í svæðisstjórn þjóðgarðs samkvæmt lögunum. Með breytingunni er lagt til að skipun svæðisstjórnar verði fastmótuð og að valddreift stjórnarfyrirkomulag sé við lýði.
Í frumvarpinu er lögð til breyting á gjaldtökuákvæðum laga um náttúruvernd og laga um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007. Breytingarnar eru að miklu leyti byggðar á efni frumvarps til laga um Þjóðgarðastofnun og þjóðgarða sem lagt var fyrir Alþingi á 149. löggjafarþingi en náði ekki fram að ganga (778. mál).
Þá er lögð til breyting á kæruleiðum í lögum um náttúruvernd, lögum um Vatnajökulsþjóðgarð og lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þannig að eftirleiðis sæti ákvarðanir samkvæmt lögunum kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Eftir þá breytingu færist úrskurðarvaldið frá ráðherra til úrskurðarnefndarinnar. Verður úrskurður nefndarinnar endanlegur á stjórnsýslustigi. Samkvæmt gildandi skipan sæta einungis ákvarðanir skv. 63. gr. laga um náttúruvernd kæru til úrskurðarnefndarinnar en aðrar ákvarðanir sem lúta að framkvæmd laganna sæta kæru til ráðherra. Jafnframt eru ákvarðanir teknar á grundvelli laga um Vatnajökulsþjóðgarð kæranlegar til ráðherra, sbr. 1. mgr. 19. gr. laga um þjóðgarðinn. Rök eru ekki talin standa til þess að einungis tilteknar ákvarðanir séu kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 63. gr. laga um náttúruvernd. Með því að færa úrskurðarvaldið til nefndarinnar eykst skilvirkni og líkur eru á því að málshraði aukist. Þá er til staðar mikil sérfræðiþekking hjá nefndinni. Loks er það talið tryggja betra samræmi í réttarframkvæmd að ákvarðanir á grundvelli laganna fái meðferð hjá nefndinni. Breyting þessi er því til þess fallin að efla réttaröryggi borgaranna og tryggja vandaða stjórnsýslu. Talið er að breytingin komi til með að hafa óveruleg áhrif á málafjölda nefndarinnar, en að jafnaði berast ráðuneytinu þrjár til fimm kærur á ári samkvæmt gildandi skipan.
Með frumvarpinu er lagt til að XV. kafli laga um náttúruvernd um þvingunarúrræði og viðurlög verði tekinn upp í heild sinni í lög um Vatnajökulsþjóðgarð. Talið hefur verið að slík úrræði skorti í lögunum og því mikilvægt að þau verði tekin upp til að tryggja samræmi. Gert er ráð fyrir víðara gildissviði heimilda og ítarlegri útfærslu á úrræðum yfirvalda til að koma í veg fyrir brot á ákvæðum laganna, m.a. með þvingunarúrræðum og refsiviðurlögum. Með breytingunni verða valdheimildir samkvæmt lögunum skýrari og réttindi almennings betur tryggð en gert er með gildandi lögum.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið þykir ekki fela í sér álitaefni sem kalli á sérstaka umfjöllun um samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.
5. Samráð.
Umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið kallaði til samráðs fulltrúa Umhverfisstofnunar og Vatnajökulsþjóðgarðs vegna frumvarpsins.
Áform um lagasetningu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda dagana 24. september til 8. október 2024 (mál nr. S-188/2024). Umsögn barst frá Landvernd. Var umsögnin jákvæð í garð áformanna og var höfð hliðsjón af henni við undirbúning frumvarpsins.
Drög að frumvarpinu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 27. nóvember 2024 (mál nr. S-233/2024) og var frestur til að skila inn umsögnum til og með 27. næsta mánaðar. Alls bárust þrjár umsagnir.
Í umsögn Neytendastofu er greint frá þeirri afstöðu að til mikilla bóta sé að veita Náttúruverndarstofnun lagaheimild til innheimtu gjalda fyrir veitta þjónustu innan náttúruverndarsvæða og heimila gjaldtöku fyrir sambærilega þjónustu innan Vatnajökulsþjóðgarðs. Stofnunin leggur áherslu á að þegar um gjaldskyld bílastæði er að ræða þurfi merking og upplýsingagjöf að vera með ákveðnum hætti til að forðast villandi eða óréttmæta framsetningu gagnvart neytendum. Gæta þurfi þess að gjaldtökusvæði verði skýrt afmörkuð og rík upplýsingagjöf til staðar, þannig að neytendur séu upplýstir um gjaldtökutímabil, fjárhæð gjalda, greiðsluleiðir, og möguleg vanrækslugjöld ef ekki væri greitt fyrir gjaldskylt stæði.
Í umsögn Landsvirkjunar var til þess vísað almennt að fjölmennari og sterkari fagstofnanir hefðu tækifæri til að styrkja umsýslu loftslags-, umhverfis- og orkumála, byggja upp frekari þekkingu og auka skilning á samspili málaflokkanna. Eitt meginmarkmið fyrirhugaðrar stofnanasameiningar væri einföldun stjórnkerfisins og hefði Landsvirkjun áréttað í þessu ferli að tækifærið væri nýtt til að straumlínulaga stjórnsýslu með samþættingu og einföldun ferla. Í umsögn sinni leggur Landsvirkjun til breytingu á 1. gr. frumvarpsins um svæðisstjórnir hvað varðar áheyrnaraðild hagsmunaaðila á sviði náttúruverndar, útivistar og ferðaþjónustu. Bendir Landsvirkjun á að verndarsvæði útiloki ekki sjálfkrafa uppbyggingu atvinnulífs, svo sem landbúnað, matvælaframleiðslu og orkuvinnslu sem og önnur verkefni sem aðilar myndu mögulega vilja þróa og gengju ekki gegn verndarsjónarmiðum. Óeðlilegt sé að mismuna hagsmunaaðilum innan verndarsvæða og telur Landsvirkjun eðlilegt að öllum meginhagsmunaaðilum sé boðin áheyrnaraðild. Slík aðild geti verið mikilvæg fyrir atvinnulífið. Landsvirkjun leggur því til að bætt verði við áheyrnaraðila að fundum svæðisstjórna með þeim hætti að þeir verði fjórir í stað þriggja og njóti fulltrúi heildarsamtaka atvinnulífs áheyrnaraðildar að fundunum.
Ákvæði frumvarpsins um hvaða samtök eigi aðkomu að svæðisstjórn í þjóðgörðum sem friðlýstir eru á grundvelli náttúruverndarlaga byggist á því fyrirkomulagi sem verið hefur við lýði í Vatnajökulsþjóðgarði og gefist vel. Þar hefur aðeins ein atvinnugrein, þ.e. ferðaþjónustan, átt áheyrnaraðild að stjórn, enda sú atvinnugrein sem í mestum mæli nýtir landsvæði innan þjóðgarða í starfsemi sinni. Fyrirkomulag samráðs við bændur og landeigendur hefur verið með öðrum hætti, sbr. 3. gr. laga um Vatnajökulsþjóðgarð. Miðað við núverandi lagaumhverfi myndi orkuvinnsla almennt ekki eiga sér stað innan þjóðgarðs. Hagsmunir annarra atvinnugreina en landbúnaðar og ferðaþjónustu eru því óbeinir og er því talið nægjanlegt að hefðbundið samráð sé haft við heildarsamtök atvinnulífs eins og verið hefur innan Vatnajökulsþjóðgarðs.
Í umsögn Samtaka ferðaþjónustunnar er m.a. lögð áhersla á að þjónustugjöld verði einungis ákvörðuð með vísan til kostnaðar sem hljótist af veitingu þjónustunnar. Telja samtökin mikilvægt að skýrt sé í frumvarpinu hvaða þjónustu sé heimilt að innheimta gjald fyrir. Þá telja samtökin að frumvarpið taki ekki nægjanlega mið af álagsstýringu á fjölsóttum ferðamannastöðum. Þau leggja áherslu á að álagsstýring sé mikilvægt tæki til að ná jafnvægi og lágmarka neikvæð ytri áhrif af ferðamennsku sé hún skynsamlega framkvæmd. Á það er bent að álagsstýring geti falið í sér margvíslegar aðgerðir eins og bætt skipulag, uppbyggingu innviða og aukna upplýsingagjöf. Þá benda samtökin á að mikilvægt sé að greina á milli almennrar tekjuöflunar ríkissjóðs og álagsstýringar á fjölsóttum áfangastöðum. Bent er á að almenn gjaldtaka af ferðamönnum fyrir aðgang að vinsælum áfangastöðum sé frekar tekjuöflun fyrir ríkið en raunveruleg álagsstýring. Lögð er áhersla á að ákvörðunartökuferli um gjaldtöku verði samræmt á landsvísu til að tryggja fyrirsjáanleika í rekstri ferðaþjónustufyrirtækja. Með sameiningu stofnana undir nýja Náttúruverndarstofnun skapist tækifæri til einföldunar, aukinnar samræmingar og fyrirsjáanleika. Jafnframt er bent á mikilvægi langtímasamninga við ferðaþjónustufyrirtæki til að tryggja stöðugleika og draga úr óvissu í rekstri. Þá er áréttað að sjálfbær þróun, náttúruvernd og efling ferðaþjónustu krefjist heildstæðrar nálgunar og samræmdrar álagsstýringar frekar en einfalds aðgangsgjalds. Hvað varðar kafla frumvarpsins um þvingunarúrræði og viðurlög taka samtökin undir mikilvægi meðalhófsreglu stjórnsýslulaga þegar kemur að beitingu þvingunarúrræða. Þau leggja áherslu á að allar þvingunarráðstafanir eigi að endurspegla meðalhófsregluna og stjórnvöld þurfi að fara varlega með það vald sem þeim sé veitt í lögum þegar kemur ákvörðun refsinga. Loks leggja samtökin áherslu á mikilvægi samstarfs og samráðs við atvinnugreinina og að skipaður verði samstarfsvettvangur til að fylgja eftir aðgerðum ferðamálastefnu.
Höfð var hliðsjón af ábendingum í umsögn þessari við samningu frumvarpsins. Sérstaklega var litið til þess að skýra gjaldtökuákvæði frumvarpsins.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið felur í sér tillögur að breytingum á gildandi rétti sem nauðsynlegar til þess að Náttúruverndarstofnun geti rækt hlutverk sitt og miða að því að samræma regluverk í þágu atvinnulífs og almennings til að auka skilvirkni stjórnsýslunnar. Markmiðið með frumvarpinu er að stjórnsýsla stofnunarinnar, sérstaklega er lýtur að gjaldtöku og þvingunarúrræðum, verði skýr og skilvirk þegar hún tekur til starfa, hvort heldur sem um er að ræða svæði sem friðlýst er samkvæmt náttúruverndarlögum eða lögum um Vatnajökulsþjóðgarð.
Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi fjárhagsáhrif fyrir ríkissjóð.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Lögð er til heimild til handa Náttúruverndarstofnun til að innheimta gjald fyrir eftirlit með framkvæmdum á friðlýstum svæðum sem stofnunin hefur gefið leyfi eða undanþágu fyrir, sbr. b-lið 2. mgr. 75. gr. laganna. Hingað til hefur stofnunin ekki haft trygga lagaheimild til slíkrar gjaldtöku og er sú heimild fest í sessi með breytingu þessari. Þá er lagt til að heimilt verði að taka gjöld innan náttúruverndarsvæði fyrir veitta þjónustu og að heimilt verði að ákveða að gjaldið nemi fastri fjárhæð fyrir veitta þjónustu innan ákveðins tímaramma. Þannig getur verið heppilegt að slíkur tímarammi sé til að mynda einn sólarhringur eða jafnvel fleiri. Jafnframt er lögð til gjaldtökuheimild fyrir Náttúruverndarstofnun í nágrenni náttúruverndarsvæðis. Heimild þessi getur til dæmis átt við um bílastæði utan slíks svæðis og í þeim tilvikum er þörf á samningi við landeigendur eða sveitarfélög. Greiðir þetta farveg fyrir stofnunina til uppbyggingar bílastæða samkvæmt samningi við hlutaðeigandi aðila. Með ákvæðinu verður heimilt að reikna inn í upphæð þjónustugjalda kostnað við uppbyggingu og viðhald innviða og rekstur. Tekið er fram í 3. mgr. b-liðar 3. gr. frumvarpsins að slík gjöld eigi að renna til náttúruverndarsvæða sem stofnunin hefur umsjón með og skuli ráðstafað til að mæta kostnaði við vinnslu og afgreiðslu umsókna, rekstur og þjónustu, uppbyggingu og viðhald innviða og umsjón og eftirlit með dvalargestum og rekstraraðilum innan marka náttúruverndarsvæða. Það er því skýrt með ákvæðinu hvaða uppbyggingarkostnað er hægt að reikna inn í upphæð þjónustugjalda. Kostnaður sem um ræðir er því eingöngu vegna uppbyggingar þeirra innviða sem óhjákvæmilegt er að ráðast í til að veita umrædda þjónustu.
Gjöld samkvæmt ákvæðinu skulu lúta hefðbundnum sjónarmiðum um töku þjónustugjalda. Ákvörðun gjalda þarf að byggjast á traustum reikningslegum grunni. Dæmi um þjónustu sem heimilt er að taka gjald fyrir er aðgangur að bílastæðum, salernum, tjaldsvæði og öðrum sambærilegum innviðum. Gjöld skulu birt í reglugerð sem ráðherra setur og byggjast á áætlunum Náttúruverndarstofnunar um tekjur, gjöld og uppbyggingu innviða.
Jafnframt er gert ráð fyrir að heimilt verði að innheimta gjöld vegna leyfisveitinga og samninga. Ljóst er að leyfisveitingum og gerð samninga fylgir ákveðin umsýsla og vinna, auk þess sem eftirlit með leyfisskyldri starfsemi kann að vera nauðsynlegt til að tryggja að farið sé að almennum reglum sem um náttúruverndarsvæði gilda og þeim sérstöku skilyrðum sem kunna að hafa verið sett.
Um II. kafla.
Jafnframt er mælt fyrir um það í kafla þessum að eftirleiðis sæti ákvarðanir samkvæmt lögum um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007, kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í stað ráðherra.
Þá hefur kaflinn að geyma fjórar greinar sem fjalla um þvingunarúrræði og refsiábyrgð. Kaflinn er byggður á XV. kafla laga um náttúruvernd, nr. 60/2013. Nauðsynlegt er að lögin hafi skýrar heimildir til beitingar þvingunarúrræða ef gegn þeim er brotið. Ella kunna lögin að verða máttlaus og haldlítil. Í frumvarpi þessu er að finna fyrirmæli og reglur af ólíkum toga, t.d. um skyldu til aðgæslu, ýmiss konar boð og bönn, skyldu til að afla leyfis og heimildir til að setja skilyrði fyrir þeim. Mikilvægt er að viðbrögð stjórnvalda við brotum gegn lögum séu markviss og til þess fallin að koma sem fyrst á lögmætu réttarástandi. Það kann því að vera þörf fyrir margs konar úrræði svo hægt sé að velja það sem best hentar í hverju tilviki. Meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, hefur mikla þýðingu þegar kemur að beitingu þvingunarúrræða. Hún felur í sér að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun ef lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Með hliðsjón af kröfum meðalhófsreglunnar er nauðsynlegt að lög kveði á um misíþyngjandi úrræði svo hægt sé að byrja á þeim vægari og grípa svo til strangari úrræða ef hin mildari duga ekki til.
Í kaflanum er ekki fjallað um skaðabótaábyrgð vegna náttúruspjalla. Í lögum um umhverfisábyrgð, nr. 55/2012, er kveðið á um skaðabótaábyrgð vegna umhverfistjóns af völdum atvinnustarfsemi, þar á meðal tjóns á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum skv. 22. tölul. 6. gr. þeirra laga. Ákvæði laga nr. 55/2012 byggjast á tvenns konar ábyrgðargrundvelli. Annars vegar er kveðið á um hlutlæga ábyrgð vegna umhverfistjóns sem valdið er við atvinnustarfsemi sem fellur undir II. viðauka við lögin eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni af völdum slíkrar starfsemi. Hins vegar mæla lögin fyrir um ábyrgð á grundvelli sakarreglu á umhverfistjóni á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum og yfirvofandi hættu á slíku tjóni sem rekja má til annarrar atvinnustarfsemi en þeirrar sem fellur undir viðauka II. Hér er gert ráð fyrir að þar sem ákvæðum laga nr. 55/2012 sleppir gildi almennar reglur skaðabótaréttar um ábyrgð á tjóni á náttúru og því ekki lögð til sérstök ákvæði um það.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Ákvæðið er samhljóða 87. gr. laga um náttúruvernd. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013, segir um ákvæðið að um sé að ræða vægasta þvingunarúrræðið, þ.e. heimild til að beina áskorun til þess sem brotið hefur gegn fyrirmælum laganna eða stjórnvaldsfyrirmælum sem sett eru á grundvelli þeirra um að láta af ólögmætri athöfn eða athafnaleysi. Í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar er Náttúruverndarstofnun að öllu jöfnu skylt að beita fyrst þessu úrræði í tilefni af brotum. Í vissum tilvikum er þó nauðsynlegt að bregðast við án tafar og stöðva framkvæmdir eða athafnir og eru heimildir til þess í 3. mgr. 19. gr. b. Bregðist viðkomandi aðili ekki við áskorun skv. 1. mgr. 19. gr. a geta fylgt beinskeyttari þvingunarúrræði í kjölfarið, t.d. álagning dagsekta, sbr. 3. mgr., eða stöðvun framkvæmda, sbr. 2. mgr. 19. gr. b.
Í 2. mgr. er kveðið á um heimild Náttúruverndarstofnunar til að leggja fyrir framkvæmdaraðila sem valdið hefur náttúruspjöllum með framkvæmd sem brýtur í bága við ákvæði frumvarpsins, stjórnvaldsfyrirmæli sem sett eru á grundvelli þeirra eða leyfa sem stofnunin veitir samkvæmt ákvæðum frumvarpsins að bæta úr þeim. Úrbæturnar geta falist í því að afmá jarðrask, lagfæra gróðurskemmdir, fjarlægja ágengar framandi tegundir og fleira. Sambærilega heimild er að finna í 3. mgr. 53. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, en einnig hefur verið litið til ákvæða norsku laganna um fjölbreytni náttúrunnar (n. lov om forvaltning av naturens mangfold). Þessi heimild kann að skarast við valdheimildir skipulagsfulltrúa eða byggingarfulltrúa vegna lögbundins eftirlits þeirra samkvæmt skipulagslögum og lögum um mannvirki ef um er að ræða framkvæmd sem gefið hefur verið út framkvæmdaleyfi eða byggingarleyfi fyrir. Vegna þessa er áskilið að Náttúruverndarstofnun hafi í þeim tilvikum samráð við skipulagsfulltrúa eða byggingarfulltrúa viðkomandi sveitarfélags. Heimild 2. mgr. verður einungis beitt ef ótvírætt er að spjöllin séu afleiðing hinnar ólögmætu háttsemi og krafan má ekki vera ósanngjörn með tilliti til kostnaðar, eðlis og umfangs tjónsins og stöðu og sakar hins brotlega. Tekið er fram að heimildin gildi ekki um umhverfistjón sem fellur undir lög um umhverfisábyrgð, nr. 55/2012, enda hafa þau að geyma heimildir til viðbragða af ýmsum toga.
Kveðið er á um dagsektir í 3. mgr. og undirstrikar orðalag ákvæðisins að þær verða ekki á lagðar nema að undangenginni áskorun skv. 1. mgr. eða til að knýja á um að öðrum skýrum fyrirmælum Náttúruverndarstofnunar sé framfylgt. Jafnframt verður hæfilegur frestur að hafa verið veittur til að verða við áskorun eða fyrirmælum. Fjárhæð dagsekta skv. 3. mgr. byggist á fjárhæð þeirri sem tilgreind er í 90. gr. laga um náttúruvernd með breytingum samkvæmt vísitölu neysluverðs.
Í 4. mgr. er fjallað um sjálftökuúrræði stjórnvalda, þ.e. heimild til að láta vinna verk á kostnað hins vinnuskylda ef fyrirmæli um framkvæmd eru vanrækt. Sambærileg ákvæði er að finna í ýmsum lögum, sbr. t.d. 1. mgr. 61. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, og 3. mgr. 53. gr. og 2. mgr. 54. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010.
Um b-lið (19. gr. b.).
Ákvæðið er samhljóða ákvæði 88. gr. laga um náttúruvernd. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013, segir um ákvæðið að það sé nauðsynlegt til að hafa heimildarákvæði um stöðvun athafna og framkvæmda í vissum tilvikum. Þá segir að stöðvun framkvæmda sé mjög íþyngjandi þvingunarúrræði og verði því ekki beitt nema nauðsyn beri til. Í ákvæðinu er kveðið á um þrenns konar heimildir til stöðvunar athafna og framkvæmda.
Í 1. mgr. er mælt fyrir um heimild Náttúruverndarstofnunar, þar á meðal þjóðgarðsvarða og landvarða, til að stöðva fólk og farartæki ef það er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir brot á ákvæðum frumvarpsins um umferð. Heimildin kann t.d. að eiga við um óheimila umferð sem brýtur í bága við reglur viðkomandi svæðis.
Ákvæði 2. mgr. tekur til tilvika þegar áskorun skv. 1. mgr. 19. gr. a hefur verið beint til aðila en henni hefur ekki verið sinnt. Er þá Náttúruverndarstofnun heimilt að bregðast við með stöðvun ólögmætrar framkvæmdar eða athafnar. Í ákvæðinu er sams konar áskilnaður um samráð við skipulagsfulltrúa eða byggingarfulltrúa og kveðið er á um í 2. mgr. 19. gr. a.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um heimild Náttúruverndarstofnunar til að stöðva tafarlaust framkvæmdir eða athafnir í tvenns konar tilvikum. Annars vegar ef framkvæmdin er leyfisskyld en hefur verið hafin án þess að leyfi hafi verið fengið og hins vegar ef stofnunin telur að af framkvæmdinni eða athöfninni stafi yfirvofandi hætta á verulegu tjóni á náttúru Íslands og aðgerð þoli enga bið. Síðari heimildin á einungis við um alvarleg tilvik, hættan á tjóni verður að vera yfirvofandi og útlit fyrir að tjónið verði verulegt. Þá þarf að vera ljóst að aðgerð þoli enga bið og þar með að önnur vægari úrræði komi ekki að gagni. Lagt er til að stöðvun skv. b-lið geti gilt í allt að tvær vikur. Á þeim tíma ætti að gefast ráðrúm til að kanna hvort fullnægjandi leyfi er fyrir framkvæmdinni og þá hvort réttra málsmeðferðarreglna hefur verið gætt við afgreiðslu þess. Ákvæði 3. mgr. fela í sér undanþágu frá þeirri meginreglu að við beitingu þvingunarúrræða skuli gætt ákvæða stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þetta leiðir af því að slík úrræði teljast í langflestum tilvikum stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.
Í 4. mgr. er mælt fyrir um skyldu lögreglu til að aðstoða við stöðvun framkvæmda og athafna. Sams konar ákvæði er að finna í ýmsum lögum, t.d. 4. mgr. 53. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, og 4. mgr. 55. gr. laga um mannvirki, nr. 160/2010.
Um c-lið (19. gr. c).
Ákvæðið er samhljóða 89. gr. laga um náttúruvernd. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013, segir um ákvæðið að í því sé kveðið á um heimild til að afturkalla leyfi sem gefið er út á grundvelli laganna ef skilyrðum þess er ekki fullnægt. Leyfi sem kann að vera heimilt að afturkalla með stoð í 19. gr. c eru t.d. leyfi vegna skipulagðra viðburða og verkefna, sbr. 15. gr. b. Áskilið er að leyfishafa hafi verið veitt skrifleg aðvörun og gefinn frestur til úrbóta.
Samkvæmt 2. mgr. getur Náttúruverndarstofnun breytt skilyrðum leyfis, sett ný skilyrði eða afturkallað leyfi ef það er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir verulegt, ófyrirséð tjón á náttúru Íslands. Líkt og stöðvunarheimild b-liðar 3. mgr. 19. gr. b verður þessari heimild einungis beitt í undantekningartilvikum. Í 3. mgr. eru tilgreind sjónarmið sem litið skal til þegar tekin er ákvörðun á grundvelli 2. mgr.
Um d-lið (19. gr. d).
Ákvæðið er sambærilegt við 90. gr. laga um náttúruvernd. Í athugasemdum við frumvarp það er varða að lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013, segir um ákvæðið að það taki mið af breytingu á ákvæðum eldri laga um náttúruvernd frá árinu 2012. Breytingarnar lutu m.a. að þyngri refsingum ef alvarleg spjöll hljótast af broti. Sérstaklega er tekið fram að sektir megi ákvarða lögaðila þótt sök verði ekki sönnuð á fyrirsvarsmenn eða starfsmenn hans. Ýmis dæmi eru um ákvæði um refsiábyrgð án persónulegrar sakar í íslenskum rétti, en sem dæmi má nefna 35. gr. laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, og 32. gr. laga um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, nr. 13/2001.
Rétt er að geta þess að í 179. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, er mælt fyrir um refsinæmi meiri háttar brota gegn lagaákvæðum um verndun umhverfis og hefur greinin að geyma þrenns konar verknaðarlýsingu. Ákvæði 3. tölul. þeirrar greinar tekur til þess þegar valdið er verulegu jarðraski þannig að landið breytir varanlega um svip eða merkum náttúruminjum er spillt. Refsimörk greinarinnar eru fjögurra ára fangelsi. Í þessari grein almennra hegningarlaga er áskilið að háttsemin sé andstæð umhverfislögum og er miðað við gildandi lög til verndar umhverfi og náttúru á hverjum tíma. Háttsemin gæti þannig einnig leitt til refsiábyrgðar á grundvelli viðkomandi laga en ef um er að ræða alvarlegt brot eða „meiri háttar“ verður það fellt undir 179. gr. almennra hegningarlaga. Lágmarksfjárhæð sektar skv. 2. mgr. byggist á fjárhæð þeirri sem tilgreind er í 90. gr. laga um náttúruvernd með breytingum samkvæmt vísitölu neysluverðs.
Í 5. mgr. er fjallað um tilraun til brota og hlutdeild og vísað um þau efni til III. kafla almennra hegningarlaga.
6. mgr. hefur að geyma heimild til upptöku ökutækis en heimildin var fyrst sett í lög um náttúruvernd með lagabreytingum árið 2012.
Um 7. gr.
Lagt er til að heimilt verði að taka gjöld innan þjóðgarðsins fyrir veitta þjónustu og að heimilt verði að ákveða að gjaldið nemi fastri fjárhæð fyrir veitta þjónustu innan ákveðins tímaramma. Þannig getur verið heppilegt að slíkur tímarammi sé til að mynda einn sólarhringur eða jafnvel fleiri. Breytingin frá gildandi gjaldtökuákvæði laga um Vatnajökulsþjóðgarð snýr að því hvaða rekstrarþætti er heimilt að reikna inn í upphæð þjónustugjalda þannig að ekki verður eingöngu um að ræða kostnað vegna þjónustu og eftirlits heldur einnig kostnað við uppbyggingu og viðhald innviða og rekstur. Eins og gjaldtökuákvæði þeirra laga er í dag er ekki nægjanlega skýrt hvaða uppbyggingarkostnað er hægt að reikna inn í upphæð þjónustugjalda. Tekið er fram að gjöld eigi að renna til þjóðgarðsins og þeirra náttúruverndarsvæða sem hann hefur umsjón með og skal ráðstafað til að mæta kostnaði við vinnslu og afgreiðslu umsókna, rekstur og þjónustu, uppbyggingu og viðhald innviða og umsjón og eftirlit með dvalargestum og rekstraraðilum innan marka þjóðgarðsins. Þá er með ákvæðinu skýrt hvaða uppbyggingarkostnað er hægt að reikna inn í upphæð þjónustugjalda. Kostnaður sem um ræðir er því eingöngu vegna uppbyggingar þeirra innviða sem óhjákvæmilegt er að ráðast í til að veita umrædda þjónustu. Gjöld samkvæmt ákvæðinu skulu lúta hefðbundnum sjónarmiðum um töku þjónustugjalda. Ákvörðun gjalda þarf að byggja á traustum reikningslegum grunni.
Dæmi um þjónustu sem heimilt er að taka gjald fyrir er aðgangur að bílastæðum, salernum, tjaldsvæði og öðrum sambærilegum innviðum. Gjöld skulu birt í reglugerð sem ráðherra setur og byggjast á áætlunum Náttúruverndarstofnunar um tekjur, gjöld og uppbyggingu innviða. Jafnframt er gert ráð fyrir að heimilt verði að innheimta gjöld vegna leyfisveitinga og samninga. Ljóst er að leyfisveitingum og gerð samninga fylgir ákveðin umsýsla og vinna, auk þess sem eftirlit með leyfisskyldri starfsemi kann að vera nauðsynlegt til að tryggja að farið sé að almennum reglum sem um náttúruverndarsvæði gilda og þeim sérstöku skilyrðum sem kunna að hafa verið sett.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
