Ferill 259. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 291 — 259. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um almannatryggingar og lögum um breytingu á ýmsum lögum vegna endurskoðunar örorkulífeyriskerfis almannatrygginga (aldursviðbót, launavísitala og tölfræðiupplýsingar).
Frá félags- og húsnæðismálaráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
Aldursviðbót.
Í þeim tilvikum sem aldursviðbót greiðist skal samanlögð fjárhæð ellilífeyris og aldursviðbótar lækka um 45% af tekjum lífeyrisþega umfram frítekjumörk í samræmi við þá reglu sem fram kemur í 21. gr., sbr. einnig 22. gr. Um útreikning á fjárhæð aldursviðbótar vegna réttindahlutfalls fer skv. 16. og 18. gr. Þá eiga ákvæði 1.–3. mgr. 19. gr. einnig við um áhrif þess á fjárhæð aldursviðbótar sé töku ellilífeyris frestað, flýtt eða heimild nýtt til greiðslu á hálfum áunnum ellilífeyri, sbr. 20. gr.
4. gr.
5. gr.
II. KAFLI
Breyting á lögum um breytingu á ýmsum lögum vegna endurskoðunar örorkulífeyriskerfis almannatrygginga, nr. 104/2024.
6. gr.
Tryggingastofnun skal enn fremur halda skrá á landsvísu með upplýsingum frá þjónustuaðilum um framvindu meðferðar og endurhæfingar einstaklinga óháð því hvort hlutaðeigandi hafi sótt um eða fái greiðslur úr almannatryggingum. Tilgangur skrárinnar er að afla þekkingar um þá þjónustu sem veitt er af þjónustuaðilum eða í umboði þeirra til að tryggja að meðferð og endurhæfing skili sem bestum árangri. Í þessu skyni er Tryggingastofnun heimilt að vinna með persónugreinanleg gögn frá þjónustuaðilum, þ.m.t. áætlanir og staðfestingar á meðferð og endurhæfingu. Upplýsa ber hlutaðeigandi einstaklinga um fyrirhugaða vinnslu persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sbr. einnig viðeigandi ákvæði um samstarf þjónustuaðila í lögum þessum.
Persónuauðkenni í skrá skv. 3. mgr. skulu dulkóðuð og skal skráin notuð til þess að tryggja nauðsynlega yfirsýn yfir og stuðla að samfellu í þjónustu og greiðslum. Tryggingastofnun skal einnig, í samráði við ráðherra og ráðherra heilbrigðismála, vinna upplýsingar úr skránni til notkunar við áætlanagerð, stefnumótun og önnur verkefni ráðuneytanna. Tryggingastofnun setur nánari reglur um vinnslu persónuupplýsinga vegna skrár skv. 3. mgr., þ.m.t. um tilgang og aðferðir við vinnslu. Hafa skal samráð við Persónuvernd við undirbúning reglnanna og skulu þær staðfestar af ráðherra.
7. gr.
Greinargerð.
Frumvarpið er samið í félags- og húsnæðismálaráðuneytinu í samráði við Tryggingastofnun, sem annast framkvæmd laga um almannatryggingar. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingar, Viðreisnar og Flokks fólksins frá 21. desember 2024 segir að bundið verði í lög að aldursviðbót á lífeyri öryrkja haldist ævilangt og að ríkisstjórnin muni hækka örorku- og ellilífeyri á hverju ári til samræmis við hækkun launavísitölu, en þó aldrei minna en verðlag. Jafnframt segir í stefnuyfirlýsingunni að gripið verði til aðgerða til að uppræta fátækt og lyfta greiðslum almannatrygginga til tekjulægri lífeyrisþega. Frumvarpið sem hér er lagt fram er í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar.
Meginmarkmið frumvarpsins er að bæta stöðu þeirra sem voru ung metin til örorku og eiga engin eða mjög takmörkuð atvinnutengd réttindi til ellilífeyris. Með því að festa í lög að aldursviðbót falli ekki niður þegar einstaklingur nær ellilífeyrisaldri er leitast við að stuðla að jöfnuði og vernda þau sem annars myndu búa við lækkun á þeirri fjárhæð sem þeir hafa til framfærslu. Með þessu fyrirkomulagi er ekki aðeins verið að tryggja afkomu þessara einstaklinga betur heldur einnig að framfylgja grundvallarreglum Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði félagslegra réttinda. Skv. 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar ber stjórnvöldum að tryggja öllum sem þess þurfa rétt til aðstoðar vegna örorku, elli eða sambærilegra aðstæðna. Þá felur Félagsmálasáttmáli Evrópu í sér skuldbindingu um að aðildarríki tryggi öllum rétt til fullnægjandi lífsafkomu og félagslegs öryggis, m.a. í gegnum lífeyriskerfið. Með frumvarpinu er því betur tryggt en samkvæmt gildandi lögum að þeir sem af líffræðilegum eða félagslegum ástæðum hafa ekki getað byggt upp lífeyrisréttindi með atvinnuþátttöku verði ekki skildir eftir með ófullnægjandi tekjur á efri árum.
Annað meginmarkmið frumvarpsins er að styrkja stöðu elli- og örorkulífeyrisþega með því að tryggja að lífeyrisgreiðslur fylgi þróun launavísitölu í stað þess að taka mið af almennri launaþróun, sem í einhverjum tilvikum kann að hafa leitt til lakari kjara fyrir þessa hópa. Með þessu er dregið úr hættu á því að greiðslur almannatrygginga dragist aftur úr í samanburði við almenna þróun lífskjara og þannig stuðlað að meiri efnahagslegum stöðugleika fyrir lífeyrisþega.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingar, Viðreisnar og Flokks fólksins er sérstaklega kveðið á um að gerðar verði lagabreytingar til að tryggja að aldursviðbót örorkulífeyrisþega haldist ævilangt og að lífeyrisgreiðslur hækki í samræmi við launavísitölu fremur en launaþróun.
Samkvæmt gildandi lögum um almannatryggingar greiðist aldursviðbót þeim sem fá greiddan örorkulífeyri og uppfylla skilyrði fyrir henni. Aldursviðbótin fellur niður þegar einstaklingur nær ellilífeyrisaldri, en það hefur ítrekað verið bent á að sú lækkun greiðslna sé ekki sanngjörn þar sem hún leiðir til lakari kjara hjá þeim sem ekki hafa átt þess kost að byggja upp lífeyrisréttindi í gegnum atvinnuþátttöku. Þess vegna hefur ríkisstjórnin sett það skýrt á oddinn í stefnuyfirlýsingu sinni að breyta lögum þannig að þeir sem höfðu rétt á aldursviðbót sem örorkulífeyrisþegar fái hana áfram þegar þeir færast yfir á ellilífeyri.
Í nýju örorkulífeyriskerfi, sem tekur gildi 1. september nk., sbr. breytingalög nr. 104/2024, verður aldursviðbót veitt þeim örorkulífeyrisþegum sem hafa verulega skert tækifæri til að ávinna sér lífeyrisréttindi í lífeyrissjóðakerfinu. Þetta á einkum við um einstaklinga sem fæðast fatlaðir eða missa snemma á lífsleiðinni getu til þátttöku á vinnumarkaði. Í frumvarpinu er lagt til að nýja aldursviðbótin, eins og hún verður frá 1. september 2025, verði greidd ásamt ellilífeyri almannatrygginga til þeirra sem uppfylltu skilyrði fyrir henni samhliða örorku. Með þessum breytingum er tryggt að þeir njóti áfram stuðnings sem jafnar stöðu þeirra gagnvart þeim sem hafa áunnið sér lífeyrisréttindi í gegnum lífeyrissjóðakerfið. Núverandi fyrirkomulagi verður ekki breytt nema með lagasetningu og frumvarp þetta felur í sér þær breytingar sem nauðsynlegt er að gera á lögum um almannatryggingar í þessu tilliti.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er einnig kveðið á um að tryggja skuli að bætur í almannatryggingakerfinu fylgi launavísitölu í stað launaþróunar. Samkvæmt gildandi lögum er kveðið á um að fjárhæðir almannatrygginga skuli breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni, þar sem tekið er mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur lagt mat á launaþróun, en það hefur byggst á hækkunum á kjarasamningsbundnum launabreytingum á vinnumarkaði. Launavísitala endurspeglar hins vegar tímakaup reglulegra launa og tekur því til fleiri þátta, svo sem launaskriðs og samninga um styttingu vinnuvikunnar. Með því að festa í lög að greiðslur almannatrygginga skuli hækka í samræmi við þróun launavísitölu er stefnt að því að lífeyrisgreiðslur fylgi betur almennri kjaraþróun á vinnumarkaði og þannig er tryggt að lífeyrisþegar dragist ekki aftur úr í kaupmætti. Það krefst lagabreytingar að gera það skylt að meta hækkanir á greiðslum almannatrygginga samkvæmt launavísitölu eins og kveðið er á um í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og er frumvarp þetta lagt fram í því skyni.
3. Meginefni frumvarpsins.
3.1. Aldursviðbót.
Í frumvarpinu er lagt til að aldursviðbót þeirra örorkulífeyrisþega og hlutaörorkulífeyrisþega, sbr. breytingalög nr. 104/2024, sem hafa uppfyllt skilyrði fyrir henni falli ekki niður á því tímamarki þegar örorkulífeyrisþegi nær ellilífeyrisaldri heldur fylgi ellilífeyrinum, að skilyrðum uppfylltum. Það þýðir að þau sem eiga engin eða mjög takmörkuð atvinnutengd réttindi til ellilífeyris vegna þess að þau voru ung metin til örorku munu áfram njóta stuðnings með viðbótargreiðslu, nái frumvarpið fram að ganga. Um er að ræða ívilnandi ákvæði sem bætir fjárhagslega stöðu þeirra sem uppfylla skilyrði fyrir því að fá greidda aldursviðbót í því nýja greiðslukerfi örorkulífeyris sem tekur gildi 1. september 2025.
Þau sem munu fá aldursviðbót greidda með ellilífeyri, verði frumvarp þetta að lögum, eru annars vegar þau sem þegar fá greiddan ellilífeyri, en uppfylltu í fyrri tíð það skilyrði að hafa verið metin til a.m.k. 75% örorku fyrir 44 ára aldur. Hins vegar eru það þau sem hefja munu töku ellilífeyris frá og með 1. september nk. og uppfylla á því tímamarki skilyrði fyrir greiðslu nýs örorkulífeyris eða hlutaörorkulífeyris. Aldursviðbót samhliða ellilífeyri greiðist hins vegar ekki þeim sem fyrst uppfylltu skilyrði um endurhæfingarmat eða samþætt sérfræðimat við 44 ára aldur eða síðar. Eldra örorkumat er lagt að jöfnu við samþætt sérfræðimat gagnvart þessum hópi, sbr. 13. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í lögum um almannatryggingar, sbr. 12. gr. breytingalaga nr. 104/2024, sem öðlast gildi 1. september 2025. Í frumvarpinu er lagt til að ákvæðið um greiðslu aldursviðbótar með ellilífeyri taki gildi 1. janúar 2026.
Samkvæmt gildandi almannatryggingalögum greiðist aldursviðbót þeim sem fá greiddan örorkulífeyri og uppfylla skilyrði fyrir greiðslu aldursviðbótar. Full aldursviðbót er nú greidd þeim sem fá örorkumat 18–24 ára og svo lækkar hún í skrefum og fá þau sem eru 61–66 ára þegar þau fá örorkumat 2,5% af fullri aldursviðbót.
Í örorkulífeyriskerfinu sem tekur gildi 1. september nk. verður aldursviðbót greidd þeim örorkulífeyrisþegum og hlutaörorkulífeyrisþegum sem hafa haft verulega skert tækifæri til að ávinna sér réttindi í lífeyrissjóðakerfinu. Þetta á einkum við um þá einstaklinga sem fæðast fatlaðir eða missa snemma á lífsleiðinni getu til virkni á vinnumarkaði. Full aldursviðbót til öryrkja eins og hún verður frá og með 1. september 2025, að fjárhæð 31.290 kr. á mánuði, greiðist þeim sem voru 18–24 ára þegar annaðhvort skilyrði fyrir sjúkra- og endurhæfingargreiðslum voru fyrst uppfyllt eða þegar niðurstaða samþætts sérfræðimats lá fyrst fyrir um að geta til virkni á vinnumarkaði væri 50% eða minni. Fjárhæð aldursviðbótar lækkar um 5% fyrir hvert ár eftir það og greiðist aldursviðbót ekki hafi umsækjandi fyrst uppfyllt framangreind skilyrði við 44 ára aldur eða síðar, þ.e. aldursviðbótinni verður ætlað markvissar en áður að veita þeim stuðning sem þurfa að hefja töku örorkulífeyris ung að árum.
3.2. Launavísitala.
Einnig er í frumvarpinu lagt til að ákvörðun um árlegar breytingar á greiðslum almannatrygginga skuli taka mið af mældri hækkun launavísitölu Hagstofu Íslands frá júní 2024 í stað launaþróunar eins og nú er gert, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.
Ákvarðanir um launa- og verðlagshækkanir bóta almannatrygginga eru gerðar í fjárlögum hvers árs og byggjast á spá um efnahagsþróun og eru því hækkanir byggðar á væntum breytingum næsta árs. Einnig byggist sú ákvörðun á útkomu yfirstandandi árs í samanburði við síðustu fjárlög. Þannig verður hækkun 1. janúar samkvæmt fjárlögum hvers árs samsett úr þróun fyrra árs og spá um efnahagshorfur fjárlagaárs. Með öðrum orðum þá þýðir þetta að hækkun í fjárlögum hvers árs verður samsett af spá um efnahagsforsendur þess árs auk leiðréttingar ef mismunur er á verðlagsþróun yfirstandandi árs og spá sem fjárlög byggjast á.
Ef litið er til hækkana almannatrygginga og launavísitölu frá árinu 2016 til ársins 2024 hefur mestur munur innan árs verið 3,2% almannatryggingum í vil árið 2023 og 4,8% launavísitölu í vil árið 2022, svo mikill breytileiki er milli ára. Ef litið er til meðaltals á sama tímabili er hækkun launavísitölu að lágmarki um 1,1% umfram hækkun almannatrygginga en þegar horft er til þess að hækkun verði aldrei minni en verðlag er meðaltalshækkun launavísitölu umfram bætur almannatrygginga 1,6%. Miðað við þessar forsendur mun breytingin, verði frumvarp þetta að lögum, gagnast öllum sem fá greiðslur frá almannatryggingum og tryggja þeim að jafnaði meiri hækkanir en kjarasamningar kveða á um.
Til þess ber þó að líta að í tilteknum tilvikum getur orðið frávik á milli lífeyrisþega og tiltekinna launahópa þegar litið er til launaþróunar, hvort sem hún er mæld með kjarasamningsbundnum hækkunum eða launavísitölu. Þannig getur krónutöluhækkun lægstu launa leitt til meiri hækkunar lægstu launa en prósentuhækkun launavísitölu myndi leiða til varðandi bætur almannatrygginga. Þá getur hinn svokallaði tvöfaldi lás, sem miðar við launavísitölu en að þó skuli greiðslur aldrei hækka minna en verðlag, leitt til tvöfaldrar hækkunar vegna verðbólguskots, fyrst vegna hækkunar á vísitölu neysluverðs og svo vegna hækkunar á launum sem ætlað er að mæta framangreindri hækkun verðlags. Í því tilviki gætu bætur almannatrygginga hækkað meira en laun hjá launþegum á vinnumarkaði, sérstaklega láglaunahópum.
Með því að tengja breytingarnar við mældar stærðir er komið til móts við ábendingar um að það sé skýrt hverjir séu helstu drifkraftar varðandi breytingar á greiðslum almannatrygginga. Þessi breyting og það að miða við tiltekinn viðmiðunarpunkt við mat á þróun launavísitölu skapar aukið gagnsæi sem er einnig líklegt til að skapa meiri sátt um framkvæmdina en verið hefur.
Áfram verður miðað við spá um þróun efnahagsstærða til að meta launa- og verðlagsþróun við ákvörðun um hækkun greiðslna almannatrygginga í fjárlögum hvers árs svo að samfella sé tryggð varðandi hækkanir á greiðslunum.
3.3. Söfnun tölfræðiupplýsinga.
Þá er í frumvarpinu lagt til að kveðið verði skýrt á um að söfnun tölfræðiupplýsinga um endurhæfingarþjónustu í víðum skilningi verði verkefni Tryggingastofnunar í því nýja kerfi sem tekur gildi 1. september 2025. Við undirbúning innleiðingar á kerfinu hefur verið bent á að notendur endurhæfingarþjónustu séu ekki allir í hópi viðskiptavina Tryggingastofnunar. Er þá m.a. horft til þeirra sem ljúka sínu endurhæfingarferli innan greiðslutímabils frá atvinnurekendum og sjúkrasjóðum stéttarfélaga. Einnig skal á það bent að ef einstaklingur sækir einungis þjónustu hjá einum þjónustuaðila kemur ekki til þess að upplýsingar um þjónustuna, einkum endurhæfingaráætlanir, fari um þjónustugátt sem starfrækt verður í nýju kerfi. Breytingunni er ætlað að tryggja að haldið sé utan um slíkar upplýsingar miðlægt þannig að þær geti nýst til þess að stuðla að því að einstaklingar fái rétta endurhæfingarþjónustu, á réttum stað og á réttum tíma.
3.4. Stjórn Tryggingastofnunar lögð niður.
Loks er í frumvarpinu lagt til að ákvæði um stjórn Tryggingastofnunar verði felld úr lögum. Stjórnir stofnana sem heyra beint undir ráðherra þykja almennt hafa óljósa stöðu og hlutverk og bent hefur verið á að hætta sé á óljósum ábyrgðarskilum stjórnar og forstöðumanns. Í stjórnsýsluúttektum Ríkisendurskoðunar hafa reglulega verið gerðar athugasemdir við skipan slíkra stjórna þar sem stjórnskipuleg staða þeirra sé oft ekki nógu skýr.
Tryggingastofnunin hefur haft sérstaka stjórn frá árinu 2004. Skipun seinustu stjórnar rann út í nóvember sl., eða við lok síðasta kjörtímabils. Sú staða hefur ekki haft áhrif á starfsemi stofnunarinnar enda er yfirstjórnarhlutverk ráðherra skýrt samkvæmt lögum og því ekki ástæða til að hafa sérstaka stjórn með óljóst hlutverk. Þess vegna er lagt til að fella ákvæði um stjórnina brott úr lögunum.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarp þetta er talið vera í samræmi við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og alþjóðlegar skuldbindingar Íslands á sviði félagslegra réttinda.
Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar ber stjórnvöldum að tryggja öllum sem þess þurfa rétt til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli eða annarra sambærilegra aðstæðna. Þessi aðstoð getur verið í formi þjónustu eða greiðslna, og það er hlutverk löggjafans að útfæra fyrirkomulagið og setja þau mörk sem fjárhæðir lífeyrisgreiðslna almannatrygginga miðast við. Í dómaframkvæmd hefur verið staðfest að þessum skyldum stjórnvalda verði að sinna málefnalega og með hliðsjón af jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og alþjóðlegum skuldbindingum ríkisins.
Frumvarp þetta stuðlar að því að styrkja stöðu þeirra sem hafa litlar eða engar atvinnutengdar ellilífeyrisgreiðslur og tryggja að þeir fái áframhaldandi stuðning þegar þeir færast af örorkulífeyri yfir á ellilífeyri. Þannig er stefnt að því með frumvarpinu að uppfylla meginmarkmið 1. mgr. 28. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, en þar er kveðið á um skyldu aðildarríkja til að gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja og stuðla að því að fatlað fólk njóti viðunandi lífskjara og sífellt batnandi lífsskilyrða. Auk þess er frumvarpið talið vera í samræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt Félagsmálasáttmála Evrópu, en samkvæmt honum ber aðildarríkjum að tryggja öllum rétt til fullnægjandi lífsafkomu og félagslegs öryggis. Með því að tryggja að aldursviðbót falli ekki niður þegar töku örorkulífeyris lýkur og ellilífeyrir tekur við og að lífeyrisgreiðslur fylgi launavísitölu er verið að draga úr hættu á félagslegri mismunun og stuðla að jöfnum lífskjörum. Með frumvarpinu er því tryggt að þeir sem hafa frá unga aldri glímt við örorku og skert atvinnutækifæri njóti áfram þess stuðnings sem nauðsynlegur er til að tryggja þeim sambærileg lífsgæði og öðrum lífeyrisþegum. Það er í fullu samræmi við þær skyldur sem íslensk stjórnvöld hafa samkvæmt stjórnarskrá og alþjóðasamningum á sviði félagslegra réttinda.
Við samningu frumvarpsins, einkum og sér í lagi ákvæðanna um söfnun, vistun og miðlun upplýsinga í skilgreindum tilgangi, var jafnframt litið til 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs. Til að tryggja að ákvæði laganna væru í samræmi við stjórnarskrárákvæðið um friðhelgi einkalífs og ákvæði laga um persónuvernd var gert sérstakt mat á persónuvernd vegna reglusetningar og vísast um það til 6. kafla um mat á áhrifum.
5. Samráð.
Frumvarp þetta var unnið í félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu, nú félags- og húsnæðismálaráðuneytinu. Þá voru ákvæði um tölfræðivinnslu unnin í samráði við persónuverndarfulltrúa Stjórnarráðsins og Tryggingastofnunar.
Áform um framlagningu frumvarpsins voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is frá og með 4. febrúar 2025 og var veittur frestur til og með 18. febrúar til að veita umsagnir um áformin (mál nr. S-17/2025). Alls bárust fimm umsagnir um áformin. Í umsögnunum kom almennt fram stuðningur við áformin en einnig almennar athugasemdir sem hafðar voru til hliðsjónar við frumvarpsgerðina.
Drög að frumvarpinu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda frá og með 24. febrúar 2025 og var veittur frestur til og með 10. mars til að veita umsagnir um drögin (mál nr. S-47/2025). Alls bárust 14 umsagnir um frumvarpið.
Í umsögn Alþýðusambands Íslands (ASÍ) kemur fram sú afstaða að rétt sé að bætur almannatrygginga hækki til samræmis við lægstu laun á vinnumarkaði. Hætta sé á að greiðslur almannatrygginga dragist aftur úr lágtekjuhópum verði hækkun á fjárhæðum fest við launavísitölu.
Samtök atvinnulífsins (SA) gjalda varhuga við því að tengja greiðslur almannatrygginga við launavísitölu í sinni umsögn um frumvarpið og Viðskiptaráð leggst gegn þeirri breytingu. Í umsögnum SA og Viðskiptaráðs koma fram áhyggjur af auknum verðbólguþrýstingi, verði þessi breyting að lögum. Opinber útgjöld muni aukast, hvatar til þátttöku á vinnumarkaði muni veikjast og byrðar þeirra sem eru á vinnumarkaði þyngjast. Í báðum umsögnum er minnst á tvöfalda tryggingu bóta með tengingu við launavísitölu og tryggingu fyrir því að hækkanir verði aldrei minni en hækkun á vísitölu neysluverðs sem geti aukið misræmi milli hækkana á bótum og launahækkana.
Í umsögn Persónuverndar koma fram athugasemdir við umfang söfnunar persónuupplýsinga um framvindu meðferðar og endurhæfingar. Telur Persónuvernd brýnt að metið verði nánar hvort og þá í hvaða tilvikum þörf sé persónugreinanlegra upplýsinga í þágu tölfræðivinnslu og hvernig þær skuli unnar. Við áframhaldandi vinnslu frumvarpsins var brugðist við athugasemdum Persónuverndar með því að kveða skýrt á um að persónuauðkenni í hinni nýju tölfræðiskrá verði dulkóðuð. Er í því sambandi horft til þeirra skráa sem landlæknir heldur.
Í umsögnum SA og ASÍ eru gerðar athugasemdir við að Tryggingastofnun fari með það hlutverk í endurskoðuðu almannatryggingakerfi að halda utan um upplýsingar og hafa eftirlit með framvindu endurhæfingar og meðferðar einstaklinga samhliða því að bera ábyrgð á framfærslu þeirra. Þá tekur SA undir athugasemdir Persónuverndar. Framangreind viðbrögð við athugasemdum Persónuverndar, þ.e. að persónuauðkenni í hinni nýju skrá verði dulkóðuð, svara þeirri gagnrýni sem SA og ASÍ færa fram. Með þeirri breytingu er skýrt að tölfræðiupplýsingum verði einungis safnað í nýrri skrá í þeim tilgangi að stuðla að yfirsýn yfir þjónustuferla og samfellu í greiðslum og þjónustu. Mikilvægt er talið að safnað verði upplýsingum sem sýnt geti fram á árangur af endurhæfingarúrræðum, hvort úrræði skorti, biðlista, óréttmæta höfnun á þjónustu og aðra slíka kerfislega ágalla sem kunna að koma í ljós. Aðgengi að slíkum upplýsingum er lykilatriði í allri viðleitni til þess að fólk fái rétta þjónustu, á réttum stað og á réttum tíma.
Landssamtökin Þroskahjálp fjalla í sinni umsögn um aldursviðbót og tengingu greiðslna við launavísitölu og lýsa yfir stuðningi við efni frumvarpsins.
ÖBÍ – réttindasamtök fagna þeim áformum sem fram koma í frumvarpinu og lýsa í sinni umsögn yfir stuðningi bæði við breytingar á aldursviðbót og tengingu fjárhæða almannatrygginga við launavísitölu. Í umsögninni er lagt til að kveðið verði á um að breytingar á fjárhæðum skuli fylgja launavísitölu. Jafnframt telur ÖBÍ að tilgreina verði launavístölu skýrar og hvert viðmiðunartímabilið skuli vera, ekki sé tekið á því hvernig eigi að mæta því ef hækkun samkvæmt fjárlögum yrði lægri en raunveruleg mæling á vísitölu neysluverðs og launavísitölu sem liggi fyrir tveimur til þremur mánuðum seinna. Í umsögninni er gerð athugasemd við að ekki sé skýrt hvers vegna ákvæði um aldursviðbótina eigi ekki að taka gildi fyrr en 1. janúar 2026.
Brugðist hefur verið við athugasemdum ÖBÍ með skýringum í greinargerð með frumvarpinu.
Í framangreindum umsögnum koma fram ólík sjónarmið um þá breytingu sem lögð er til í frumvarpinu, að kveða á um að við ákvörðun hækkana á fjárhæðum almannatrygginga skuli miða við þróun launavísitölu en ekki launaþróun eins og verið hefur. Þessi breytingartillaga er í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarflokkanna frá 21. desember 2024 og er henni ætlað að bæta stöðu þeirra sem njóta greiðslna úr almannatryggingakerfinu, hvort sem það er vegna örorku eða aldurs.
Umsagnir frá átta einstaklingum gáfu ekki tilefni til breytinga á efni frumvarpsins.
6. Mat á áhrifum.
Verði frumvarpið að lögum mun það hafa jákvæð fjárhagsleg áhrif á þau sem fá greiddan örorkulífeyri eða ellilífeyri úr almannatryggingum.
6.1. Launavísitala.
Í frumvarpinu er lögð til breyting á verklagi við útreikning á launa- og verðlagsbótum almannatrygginga þannig að miðað verði við launavísitölu í stað launaþróunar. Þessi breyting kann að fela í sér hækkun þess hluta fjárlaga sem hækkar sjálfvirkt óháð stöðu ríkissjóðs hverju sinni, enda um að ræða um fimmtung fjárlaga ríkissjóðs hverju sinni. Hingað til hefur kaupmáttur greiðslna bæði almannatrygginga og greiðslna úr lífeyrissjóðum verið tryggður með tengingu við vísitölu neysluverðs en í frumvarpi þessu er forsendum við ákvörðun á fjárhæðum í opinbera kerfinu breytt.
Gerður hefur verið samanburður á hækkun bóta almannatrygginga síðustu ár og hækkun launavísitölu og hefur sá munur verið um 1,1% á ári að meðaltali. Ef eingöngu er litið til munar þar sem launavísitala er hærri en hækkun bóta og áhrifin metin núll þegar hækkun bóta er meiri er munurinn 1,6%. Útgjöld ríkissjóðs til almannatrygginga og tengdra greiðslna verða um 230 milljarðar kr. á yfirstandandi ári og er 1% hækkun því um 2,3 milljarðar kr. Það er því munur sem nemur 2,6–3,7 milljörðum kr. á ári að meðaltali. Munurinn getur hins vegar verið mun meiri eða enginn og kann að sveiflast mikið milli ára. Breytt verklag getur einnig haft áhrif á önnur útgjöld ríkissjóðs. Þannig hafa atvinnuleysisbætur oftast tekið sömu hækkunum og bætur almannatrygginga. Miðað við spá Vinnumálastofnunar um 3,8% meðal atvinnuleysi á árinu 2025 myndi 1% hækkun bóta auka útgjöld um 330 millj. kr. og því gæti sá munur orðið um 0,4–0,5 milljarðar kr. á ári að meðaltali.
Hvað áhrif á húsnæðisbætur varðar þá hefur hækkun tekjumarka og fylgni þeirra við fjárhæðir almannatrygginga og/eða lágmarkslauna óveruleg áhrif á heildarútgjöld vegna húsnæðisbóta. Barnalífeyrir og fjárhæð meðlags taka sömu breytingum og bætur almannatrygginga.
Miðað við framangreint má gera ráð fyrir því að útgjaldaaukning ríkissjóðs, verði hún í samræmi við síðustu ár, gæti orðið allt að 3–4 milljarðar kr. á ári. Útgjaldaaukningin er í formi skattskyldra tekna til einstaklinga sem nú þegar fullnýta persónuafslátt og því ættu skatttekjur af fjárhæðinni að skila sér til ríkis og sveitarfélaga. Af hverjum milljarði kr. sem varið er í greiðslur til lífeyrisþega sem nú þegar fullnýta sinn persónuafslátt er 37,99% skattur í staðgreiðslu á öðru þrepi, þar af 23,05% tekjuskattur. Gera má ráð fyrir að flestir lífeyrisþegar séu í því skattþrepi og því má gera ráð fyrir að um 230 millj. kr. skili sér til baka í ríkissjóð og 150 millj. kr. til sveitarfélaga af hverjum milljarði kr. sem fer til hækkunar á lífeyrisgreiðslum almannatrygginga, enda verði ekki samsvarandi lækkun á greiðslum annarra kerfa eins og frá lífeyrissjóðum (víxlverkun) eða hjá félagsþjónustu sveitarfélaga. Ef 30% lífeyrisþega eru í fyrsta skattþrepi má reikna með að tekjuskattur sé um 211 millj. kr. af hverjum milljarði kr. þar sem hlutfall staðgreiðslu er 31,49% og er tekjuskattur í því þrepi 16,55%.
Metið er að verðbólguþrýstingur kunni að aukast með tengingu við launavísitölu þar sem hækkunin nær til svo fjölmenns hóps, eða um og yfir 60 þús. einstaklinga.
6.2. Aldursviðbót.
Kostnaður við að ellilífeyrisþegar, sem áður fengu eða uppfylltu skilyrði fyrir aldursviðbót með örorkulífeyri, fái aldursviðbót eins og hún verður skv. 2. mgr. 29. gr. laga um almannatryggingar, sbr. lög nr. 104/2024, hefur verið metinn um 300 millj. kr. á ári frá fyrsta janúar 2026.
6.3. Mat á jafnréttisáhrifum.
Konur eru fjölmennari í hópi þeirra sem fá greiðslur úr almannatryggingum en þær eru enn að jafnaði með lægri ævitekjur en karlar. Í janúar 2025 fengu 22.358 konur greiddan ellilífeyri frá Tryggingastofnun en 18.508 karlar. Í sama mánuði fengu 11.754 konur greiddan örorkulífeyri frá stofnuninni en 7.502 karlar og konur voru einnig hátt í tvöfalt fleiri en karlar í hópi þeirra sem fengu greiddan endurhæfingarlífeyri, eða 3.105 á móti 1.759 körlum. Niðurstaða jafnréttismats er að verði frumvarpið að lögum muni það hafa áhrif á fleiri konur en karla og er það talið hafa jákvæð áhrif í þá átt að jafna stöðu kynjanna.
6.4. Persónuvernd.
Mat á áhrifum á persónuvernd var gert þegar frumvarpið sem varð að lögum nr. 104/2024 var í vinnslu og laut það fyrst og fremst að efni e-liðar 3. gr. laganna um þjónustugátt. Með frumvarpi þessu er lagt til að tveimur málsgreinum verði bætt við þá grein, um öflun, vistun og miðlun upplýsinga í tölfræðilegum tilgangi. Fyrirliggjandi mat á áhrifum á persónuvernd er uppfært með tilliti til þessara tveggja málsgreina. Fyrir liggur að vinnsla persónuupplýsinga í tölfræðilegum tilgangi er talin lykill að því lögbundna markmiði að tryggja nauðsynlega og heildstæða yfirsýn yfir viðurkenndar meðferðir og endurhæfingarþjónustu sem einstaklingar fá á hverjum tíma. Markmiðið er jafnframt að stuðla að samfelldri þjónustu og tryggja að ekki verði greiðslufall hjá þeim sem þurfa þjónustu fleiri en eins aðila. Tölfræðivinnslan er því nauðsynleg til þess að einstaklingar geti nýtt sér þau úrræði sem þeir eiga tilkall hjá opinberum þjónustukerfum og til að þessi þjónustukerfi geti náð settum markmiðum, lögum samkvæmt.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Tryggingastofnunin hefur haft sérstaka stjórn frá árinu 2004. Skipun seinustu stjórnar rann út í nóvember sl. eða við lok síðasta kjörtímabils. Sú staða hefur ekki haft áhrif á starfsemi stofnunarinnar enda er yfirstjórnarhlutverk ráðherra skýrt samkvæmt lögunum og því ekki ástæða til að hafa sérstaka stjórn með óljóst hlutverk. Þess vegna er lagt til að fella ákvæði um stjórnina brott úr lögunum.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Lagt er til í 1. málsl. 2. mgr. að aldursviðbótin leggist ofan á fjárhæð ellilífeyris og að samanlögð fjárhæð ellilífeyris og aldursviðbótar lækki um 45% af tekjum lífeyrisþega sem eru umfram frítekjumörk, sbr. 22. gr. Þessi samsetta fjárhæð lækkar í sama hlutfalli og aðrar greiðslur til lífeyrisþega samkvæmt lögunum
Þetta nýja ákvæði um aldursviðbót ofan á ellilífeyri, að uppfylltum skilyrðum sem um hana gilda, er ívilnandi fyrir greiðsluþega miðað við það sem nú gildir þar sem aldursviðbót fellur niður þegar örorkulífeyrisþegi hefur töku ellilífeyris. Vert er að árétta að þessi breyting á við um aldursviðbótina eins og hún verður við gildistöku breytinga á örorkulífeyriskerfinu 1. september 2025, sbr. lög nr. 104/2024. Fjárhæð aldursviðbótar til ellilífeyrisþega fer þannig eftir því hvenær viðkomandi uppfyllti fyrst skilyrði fyrir greiðslu örorkulífeyris, sbr. 2. mgr. 29. gr. laganna og 13. tölul. ákvæðis til bráðabirgða við gildistöku ákvæðisins, sbr. 12. gr. laga nr. 104/2024, þar sem mælt er fyrir um að eldra örorkumat sé lagt að jöfnu við samþætt sérfræðimat. Eins og fram kemur í 3. kafla um meginefni frumvarpsins greiðist aldursviðbót ekki hafi ellilífeyrisþegi fyrst uppfyllt slík skilyrði við 44 ára aldur eða síðar.
Í 2. málsl. 2. mgr. er lagt til að sömu reglur gildi um réttindahlutfall aldursviðbótarinnar eins og gilda um ellilífeyrisgreiðslur og er því í ákvæðinu vísað til þeirra ákvæða sem um það fjalla, sbr. 16. og 18. gr. laganna. Einnig er vísað til 1.–3. mgr. 19. gr. laganna um áhrif þess að fresta eða flýta töku ellilífeyris eða nýta heimild til greiðslu á hálfum, áunnum ellilífeyri, sbr. ákvæði 20. gr. laganna. Það er einfalt, gagnsætt og stuðlar að fyrirsjáanleika að sambærilegar reglur gildi um bæði ellilífeyri og þá viðbót sem felst í aldursviðbótinni sem getur, að uppfylltum skilyrðum, lagst ofan á fjárhæð ellilífeyris einstaklings sem áður var með örorkulífeyri eða hlutaörorkulífeyri.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Gert er ráð fyrir að ákvörðun um hækkun greiðslna almannatrygginga í fjárlögum hvers árs byggist annars vegar á spá um efnahagsþróun fjárlagaársins eins og verið hefur og hins vegar á mældri þróun vísitölu launa og neysluverðs frá Hagstofu Íslands.
Sú breyting sem lögð er til er að við mat á því hvort hækkun greiðslna almannatrygginga hafi verið í samræmi við efnahagsþróun verði horft til mælinga á launavísitölu í stað mats á launaþróun. Við það mat sé miðað við upphafspunkt í júní 2024 þannig að leiðrétting miðist við mældar vísitölur launa og neysluverðs hjá Hagstofu Íslands til júnímánaðar yfirstandandi árs. Þannig mun uppsöfnuð hækkun greiðslna almannatrygginga aldrei verða minni en hækkun framangreindra vísitalna frá júní 2024. Grunngildi launavísitölu Hagstofu Íslands í júní 2024 er 1.006,7 og vísitölu neysluverðs á grunni 1988 er 630,3. Gert er ráð fyrir að þessi aðferð verði lögð til grundvallar í fyrsta sinn við fjárlagagerðina 2026.
Við ákvörðun launa- og verðlagsbóta almannatrygginga í fjárlögum hvers árs er þannig miðað við efnahagsspá sem unnin er af Hagstofu Íslands fyrir fjármála- og efnahagsráðuneytið við vinnslu fjárlaga eins og verið hefur og bætt við hana hækkun ef samanburður við launavísitölu og vísitölu neysluverðs leiðir í ljós að hækkun greiðslna almannatrygginga hafi verið lægri en þróun vísitalnanna.
Um 6. gr.
Í e-lið 3. gr. breytingalaga nr. 104/2024, sem samþykkt voru 22. júní 2024 og taka gildi 1. september 2025, er fjallað um svonefnda „skrá um lýsigögn“ sem Tryggingastofnun heldur utan um með upplýsingum sem fara um þjónustugáttina og tilgreindir þjónustuaðilar geta nýtt til þess að sækja frumgögn. Hinir tilgreindu þjónustuaðilar eru þau fjögur opinberu þjónustukerfi sem koma að meðferð og endurhæfingu einstaklinga, þ.e. heilbrigðisstofnanir, VIRK starfsendurhæfingarsjóður, Vinnumálastofnun og félagsþjónusta sveitarfélaga.
Umræddum lýsigögnum er eytt eftir að þau hafa verið nýtt og geta þau því ekki verið grundvöllur tölfræðilegrar úrvinnslu um það hvernig fólk fer í gegnum opinbert endurhæfingarferli, sem iðulega spannar langt tímabil. Af þeirri ástæðu þarf að setja á laggirnar sérstaka, miðlæga skrá til hliðar við þjónustugáttina þar sem unnið er með tölfræðiupplýsingar. Gert er ráð að Tryggingastofnun taki að sér að halda skrána með vísan til þess hlutverks sem stofnunin hefur með höndum og snýr að samstarfi milli þjónustukerfa en sérstaklega er kveðið á um það hlutverk í nýrri 55. gr. a sem tekur gildi 1. september nk., sbr. fyrrnefnd breytingalög. Lögð er áhersla á að tilgangur þessa gagnagrunns verði tölfræðilegur og hann ekki nýttur í þágu eftirlits með einstaklingum. Er því mælt fyrir um að persónuauðkenni í gagnagrunninum verði dulkóðuð. Er sú framkvæmd mótuð eftir því sem gildir um skráarhald á grundvelli 8. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007.
Hvað varðar uppruna upplýsinga í skránni býr Tryggingastofnun yfir gögnum um þá sem sótt hafa um eða eru viðtakendur greiðslna hjá stofnuninni og getur út frá þeim m.a. lagt sitt af mörkum til þess að meta hvort markmið með kerfisbreytingum samkvæmt breytingalögum nr. 104/2024 hafi náð fram að ganga, sbr. endurskoðunarákvæði þar að lútandi. Á það er hins vegar bent að stofnunin hefur ekki upplýsingar um þá einstaklinga sem fá endurhæfingarþjónustu en hafa ekki sótt um greiðslur frá stofnuninni. Þá snúa þær upplýsingar sem fara um þjónustugátt Tryggingastofnunar að einstaklingum sem þurfa þjónustu fleiri en eins þjónustuaðila. Ef einstaklingur sækir einungis þjónustu hjá einum aðila, t.d. VIRK starfsendurhæfingarsjóði, fara upplýsingar um þann einstakling ekki um þjónustugáttina. Þar með næst ekki „að tryggja nauðsynlega yfirsýn yfir viðurkenndar meðferðir og endurhæfingarþjónustu sem einstaklingar fá á hverjum tíma“ eins og segir í því ákvæði um þjónustugáttina sem samþykkt var á Alþingi í júní 2024.
Í 1. mgr. er lagt til að Tryggingastofnun fái það hlutverk að halda skrá á landsvísu með upplýsingum frá hinum fjórum tilgreindu þjónustuaðilum um framvindu meðferðar og endurhæfingar einstaklinga óháð því hvort hlutaðeigandi hafi sótt um eða fái greiðslur úr almannatryggingum. Hér er einkum vísað til nýrra sjúkra- og endurhæfingargreiðslna sem leysa munu af hólmi núverandi endurhæfingarlífeyri samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Tilgangur skrárinnar er að afla þekkingar um þá þjónustu sem veitt er af þjónustuaðilum eða í umboði þeirra, til að tryggja að einstaklingar nái almennt sem bestum árangri og að þjónustuferli séu samþætt og til þess fallin að bæta lífskjör og lífsgæði einstaklinganna. Í þessu skyni er Tryggingastofnun heimilt að taka á móti persónugreinanlegum gögnum frá þjónustuaðilum sem síðan eru dulkóðuð fyrir frekari tölfræðivinnslu. Ber að upplýsa hlutaðeigandi einstaklinga um fyrirhugaða vinnslu persónuupplýsinga í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Er í því sambandi vísað til samhljóða ákvæða í 10. gr. breytingalaga nr. 104/2024 um þá fjóra þjónustuaðila sem aðgang hafa að þjónustugáttinni, auk Tryggingastofnunar.
Áréttað er að hér er fyrst og fremst um að ræða áætlanir og staðfestingar á meðferð og endurhæfingu. Ekki er gert ráð fyrir að læknisvottorðum verði safnað í tölfræðiskrána. Eðli málsins samkvæmt koma ákveðnar viðkvæmar heilbrigðisupplýsingar fram í áætlunum og staðfestingum, þar á meðal ICD- og ICF-flokkun. Þá verður í skránni einnig haldið utan aldur, kyn, búsetu, félagslegar aðstæður og fleiri breytur á grundvelli dulkóðaðra auðkenna.
Í 2. mgr. er kveðið á um að skrána megi nota til þess að:
a. meta árangur af þjónustuferlum,
b. gera áætlanir um gæðaþróun og uppbyggingu úrræða í endurhæfingarþjónustu og
c. í þágu vísindarannsókna.
Þessi tilgangur samræmist tilgangi með þeim skrám á landsvísu sem landlæknir heldur, en vakin er athygli á því að hér er um að ræða endurhæfingarþjónustu í víðum skilningi sem tekur til meðferðar og endurhæfingar sem getur verið heilbrigðistengd, starfstengd eða samsett af hvoru tveggja. Ákveðin valkostagreining fór fram um það hvar skránni yrði best fyrir komið. Niðurstaðan úr þeirri greiningu var sú að Tryggingastofnun væri best til þess fallin að vista skrána, enda er stofnunin ábyrgðaraðili þeirrar þjónustugáttar sem fjallað er um í þessari grein.
Tryggingastofnun verður þannig ábyrgðaraðili skrárinnar samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og er falið að ákveða tilgang og aðferðir við vinnslu persónuupplýsinga. Ákvæðið felur í sér að stofnunin skuli setja stjórnvaldsfyrirmæli með reglum um vinnslu persónuupplýsinga sem eru staðfestar af ráðherra og öðlast gildi við birtingu í Stjórnartíðindum. Í ákvæðinu, sem mótað er eftir fyrirmynd í 23. gr. laga um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna, nr. 86/2021, er gert ráð fyrir samráði við Persónuvernd við undirbúning reglnanna. Í reglunum verður jafnframt kveðið á um öryggisráðstafanir, þar á meðal framkvæmd dulkóðunar. Mikilvægt er að fjallað sé um öryggisráðstafanir í reglum fremur en í settum lagaákvæðum þannig að hægt sé að bregðast skjótt við aðstæðum og örri tækniþróun.
Um 7. gr.
